潘昭宇

(國家發(fā)展和改革委員會(huì)城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心,北京 100045)

引言

新形勢下促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，要求增強(qiáng)中心城市和城市群等經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和人口承載能力[1]，加快城市群和都市圈軌道交通網(wǎng)絡(luò)化，推進(jìn)干線鐵路、城際鐵路、市域(郊)鐵路、城市軌道交通融合發(fā)展[2-3]，推進(jìn)多網(wǎng)融合、資源共享[4]，形成網(wǎng)絡(luò)層次清晰、功能定位合理、銜接一體高效的交通體系[5]。目前，我國城市群交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)不盡合理，城際鐵路發(fā)展相對滯后，都市圈市域(郊)鐵路有效供給能力不足。加快構(gòu)建適合我國國情的多層次軌道交通體系，補(bǔ)齊城市群、都市圈軌道交通短板，成為當(dāng)前亟待解決的重大問題。

1 建立多層次軌道交通體系的必要性和緊迫性

我國軌道交通按照服務(wù)范圍、設(shè)計(jì)速度分為干線鐵路(高速鐵路、普速鐵路)、城際鐵路、市域(郊)鐵路、城市軌道交通四大類，如表1所示。截至2020年末，全國鐵路營業(yè)里程14.6萬km，其中高速鐵路營業(yè)里程3.8萬km(含城際鐵路)。京津冀、長三角、粵港澳等城市群城際鐵路運(yùn)營里程超過3 000 km。市域(郊)鐵路運(yùn)營里程約1 300 km。38個(gè)城市的軌道交通運(yùn)營總里程約6 665 km(不含有軌電車)。

表1 多層次軌道交通主要指標(biāo)

1.1 多層次軌道交通體系存在的主要問題

1.1.1 功能分工不合理

多層次軌道交通雖然有明確的功能定位，但部分地方對各層級軌道功能分工不盡合理，導(dǎo)致部分城際鐵路“高鐵化”和市域(郊)鐵路“地鐵化”，使得服務(wù)與需求不匹配，造成資源浪費(fèi)、影響客流效益。如滬寧城際鐵路設(shè)計(jì)速度350 km/h，與城際功能不相匹配，上海、南京部分車站車次少，甚至關(guān)停[6]。

1.1.2 網(wǎng)絡(luò)布局不夠完善

部分地方對于多層次軌道交通缺乏總體統(tǒng)籌布局考慮，導(dǎo)致多層次軌道網(wǎng)絡(luò)布局不盡完善，表現(xiàn)在部分干線鐵路車站距離城市中心遠(yuǎn)、城際鐵路對都市圈服務(wù)不足、市域(郊)鐵路與沿線空間布局不協(xié)調(diào)。同時(shí)，對于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)或地形條件受限的城鎮(zhèn)連綿地區(qū)，部分關(guān)鍵交通軸帶預(yù)留能力不足，在規(guī)劃初期沒有預(yù)留足夠通道能力和多條軌道線路建設(shè)空間，成為網(wǎng)絡(luò)布局的瓶頸和障礙。

1.1.3 銜接換乘不便捷

由于多層次軌道之間在樞紐節(jié)點(diǎn)、運(yùn)營服務(wù)等環(huán)節(jié)銜接不足，導(dǎo)致旅客“門到門”時(shí)間長、出行效率大打折扣。以成都都市圈的德陽市中心到成都天府新區(qū)為例，乘坐德陽—成都東站動(dòng)車，換乘成都地鐵1號線、7號線，全程車內(nèi)時(shí)間達(dá)80 min，加上成都東站、火車南站2次換乘時(shí)間及兩端接駁時(shí)間， “門到門”全程將超過2 h，早晚高峰加上等車，出行效率進(jìn)一步降低。

1.1.4 體制機(jī)制不順暢

多層次軌道交通規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)營對應(yīng)不同主體，涉及路地之間、省市之間等多重因素制約。目前路地之間協(xié)作還存在不充分、不到位等問題，如利用既有鐵路資源開行城際、市郊列車，路地溝通協(xié)調(diào)機(jī)制還不盡完善，鐵路企業(yè)對城際鐵路、市域(郊)鐵路發(fā)展技術(shù)支撐略顯不足，地方政府在綜合開發(fā)和運(yùn)營主體多元化等方面尚在探索。

1.2 建立多層次軌道交通體系的必要性和緊迫性

1.2.1 提升軌道交通效率效益的客觀需要

軌道交通投資大、建設(shè)和運(yùn)營成本高。建立多層次軌道交通體系，加強(qiáng)干線鐵路、城際鐵路、市域(郊)鐵路、城市軌道交通的融合、銜接，既是充分發(fā)揮各層級軌道交通比較優(yōu)勢、實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)的需要，也是推動(dòng)資源共享、提升軌道網(wǎng)絡(luò)整體效率和效益的需要。

1.2.2 服務(wù)人民群眾便捷出行的必然要求

軌道交通具有速度快、運(yùn)量大、準(zhǔn)點(diǎn)性高等優(yōu)勢。建立多層次軌道交通體系，打造一體銜接、換乘便捷的綜合交通樞紐，推動(dòng)運(yùn)營組織和運(yùn)輸服務(wù)貫通融合，是構(gòu)建便捷順暢的城市群、都市圈一體化交通網(wǎng)的客觀需要，也是滿足人民日益增長的美好生活需要、服務(wù)人民群眾便捷出行的必然要求。

1.2.3 推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的重要支撐

軌道交通對優(yōu)化城市群、都市圈功能布局，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，發(fā)揮中心城市輻射帶動(dòng)作用，擴(kuò)大公共交通服務(wù)供給，積極改善交通運(yùn)輸方式結(jié)構(gòu)，有效緩解城市交通擁堵都具有重要作用[7]。推進(jìn)多層次軌道交通規(guī)劃建設(shè)，從總體統(tǒng)籌多層次軌道交通規(guī)劃布局，也是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展的重要支撐和客觀要求。

2 多層次軌道交通規(guī)劃目標(biāo)及內(nèi)涵

本文所指多層次軌道交通規(guī)劃主要針對旅客運(yùn)輸服務(wù)，包括干線鐵路(高速鐵路、普速鐵路)、城際鐵路、市域(郊)鐵路和城市軌道交通4個(gè)層級。由于速度標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)營模式的差異，城市軌道交通以地鐵、輕軌(含單軌)為主，不含混合路權(quán)的有軌電車等其他方式。

2.1 規(guī)劃范圍

多層次軌道交通規(guī)劃范圍取決于多層次軌道交通的服務(wù)時(shí)空范圍，如表1所示。其中，干線鐵路主要服務(wù)國家、區(qū)域、城市群范圍，城際鐵路主要服務(wù)于城市群、都市圈范圍，市域(郊)鐵路主要服務(wù)于都市圈，城市軌道主要服務(wù)于中心城市城區(qū)。多層次軌道交通規(guī)劃重點(diǎn)是解決不同層級軌道交通的服務(wù)交叉和功能銜接問題。因此，多層次軌道交通規(guī)劃范圍重點(diǎn)以城市群、都市圈為主。

需要說明的是，多層次軌道交通最后都需要接入中心城市，因此中心城市也是多層次軌道交通規(guī)劃需要重點(diǎn)考慮的范圍。但由于不同空間尺度及規(guī)劃深度的限制，中心城市主要考慮干線鐵路、城際鐵路、市域(郊)鐵路與城市軌道交通及重大交通樞紐的銜接。對于服務(wù)中心城市的城市軌道交通一般難以做到規(guī)劃布局深度，主要是從宏觀整體上提一些原則性指導(dǎo)要求。

2.2 規(guī)劃時(shí)機(jī)

多層次軌道交通規(guī)劃時(shí)機(jī)主要取決于4個(gè)層級軌道交通的發(fā)展時(shí)機(jī)以及相互之間的銜接需要，從根本上講取決于客流需求和經(jīng)濟(jì)效益。目前，我國4個(gè)層級軌道交通中干線鐵路、城市軌道交通發(fā)展相對較為成熟，而城際鐵路、市域(郊)鐵路發(fā)展相對滯后。因此，多層次軌道交通規(guī)劃時(shí)機(jī)要緊密結(jié)合城際鐵路、市域(郊)鐵路的建設(shè)時(shí)機(jī)來推進(jìn)，這與多層次軌道交通主要服務(wù)城市群、都市圈兩個(gè)空間范圍一致。

2020年，我國常住人口城鎮(zhèn)化率已達(dá)63.89%，預(yù)計(jì)2025年我國常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)65%左右，2035年常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)75%左右。未來人口和經(jīng)濟(jì)要素將進(jìn)一步向城市群和都市圈集中。當(dāng)前，城際鐵路、市域(郊)鐵路規(guī)劃建設(shè)主要集中在京津冀、粵港澳大灣區(qū)、長三角、成渝、長江中游等財(cái)力有支撐、客流有基礎(chǔ)、發(fā)展有需求的地區(qū)[8-9]。

2.3 目標(biāo)及內(nèi)涵

2.3.1 規(guī)劃目標(biāo)

多層次軌道交通規(guī)劃主要著眼于構(gòu)建多層次軌道交通融合發(fā)展體系，實(shí)現(xiàn)高效利用多層次軌道交通資源，滿足人民群眾便捷出行需要，同時(shí)兼顧成本效益、投入產(chǎn)出，規(guī)劃目標(biāo)可以概括為：

(1)整合多層次軌道交通資源，提升軌道交通整體效益；

(2)打造旅客“門到門”便捷出行服務(wù)，提升交通運(yùn)輸綠色低碳水平；

(3)引導(dǎo)軌道沿線集約高效發(fā)展(TOD)，提升城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益。

2.3.2 本質(zhì)內(nèi)涵

基于多層次軌道交通規(guī)劃范圍、時(shí)機(jī)以及規(guī)劃目標(biāo)，多層次軌道交通的本質(zhì)內(nèi)涵可以概括為“功能兼容、出行銜接、服務(wù)多元”。

(1)功能兼容，促進(jìn)多層次軌道交通資源高效利用

干線鐵路、城際鐵路、市域(郊)鐵路、城市軌道交通的功能定位、服務(wù)范圍、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等有所差異，其融合發(fā)展的關(guān)鍵之一在于不同層級的服務(wù)功能從上往下可以部分兼容。干線鐵路在城市群、都市圈可以兼顧部分城際鐵路和市域(郊)鐵路服務(wù)功能，城際鐵路在都市圈也可以兼顧部分市域(郊)鐵路通勤服務(wù)功能，市域(郊)鐵路可以為城市軌道交通提供客流支撐，如圖1所示。

圖1 多層次軌道交通功能兼容示意圖(以京津冀為例)

(2)出行銜接，提升多層次軌道交通“門到門”出行效率

多層次軌道交通融合發(fā)展的另一關(guān)鍵因素在于不同層級軌道之間具有銜接換乘的出行需求。如廣州南站的干線鐵路與城際鐵路等換乘比例達(dá)10%～20%，北京南站、天津西站、廣州南站的干線鐵路、城際鐵路與城市軌道換乘比例高達(dá)50%左右，深圳北站更是高達(dá)65%，北京副中心線良鄉(xiāng)站市域(郊)鐵路與城市軌道換乘比例也達(dá)20%。因此，從服務(wù)角度講，多層次軌道交通就是要提升旅客“門到門”的出行效率。

(3)服務(wù)多元，提供適應(yīng)多樣化出行的精準(zhǔn)服務(wù)

軌道交通是促進(jìn)城市群、都市圈要素流動(dòng)的重要支撐。城市群地區(qū)交通需求運(yùn)輸呈現(xiàn)多樣化、高頻次等特征。特別是隨著都市圈的發(fā)展，在主要軸帶集中區(qū)際、城際、城郊、城市等不同尺度出行需求，也帶來通勤、公務(wù)、商務(wù)、休閑、旅游等多元化出行。因此，對于城市群主要城鎮(zhèn)走廊，特別需要統(tǒng)籌多層次軌道交通規(guī)劃布局，以適應(yīng)多元化的旅客出行需要，精準(zhǔn)定位功能與分工，匹配供給與需求，強(qiáng)化軌道交通對區(qū)域城鎮(zhèn)空間布局、人口產(chǎn)業(yè)合理分布和一體化發(fā)展的支撐引領(lǐng)。

3 多層次軌道交通規(guī)劃技術(shù)體系

基于國內(nèi)研究實(shí)踐探索[10-14]，以及城市群、都市圈多層次軌道交通發(fā)展現(xiàn)狀問題及國家層面的政策要求，結(jié)合未來發(fā)展趨勢及國際經(jīng)驗(yàn)，提出多層次軌道交通規(guī)劃技術(shù)體系如圖2所示，其中要重點(diǎn)解決好功能分工、需求分析、四網(wǎng)融合、樞紐銜接、運(yùn)營一體等關(guān)鍵問題。

圖2 多層次軌道交通規(guī)劃技術(shù)體系示意

3.1 功能分工

干線鐵路、城際鐵路、市域(郊)鐵路與城市軌道交通共同構(gòu)成服務(wù)不同國土空間尺度的多層次軌道交通系統(tǒng)，如圖3所示，形成網(wǎng)絡(luò)層次清晰、功能定位合理、銜接一體高效的交通體系。

圖3 多層次軌道交通功能分工及布局示意

3.1.1 干線鐵路

干線鐵路(高速鐵路、普速鐵路)主要服務(wù)于跨區(qū)域之間長距離出行，空間尺度一般在300 km以上，出行目的以商務(wù)、旅游、務(wù)工、探親等為主。同時(shí)，在能力富余的情況下，干線鐵路可以開行城際列車、市郊列車，承擔(dān)一部分城際鐵路、市域(郊)鐵路服務(wù)功能，如北京利用京包鐵路開行S2線市郊列車，寧波利用蕭甬鐵路開行寧波至余姚市郊列車，成都利用西成高鐵開行成都至德陽市郊列車。

3.1.2 城際鐵路

城際鐵路主要服務(wù)于城市群內(nèi)城市之間出行，空間尺度一般在50～300 km，出行目的以商務(wù)、公務(wù)、旅游等為主，并滿足2 h通達(dá)要求[2]。同時(shí)，在能力富余的情況下，城際鐵路可以開行服務(wù)都市圈的市郊列車，承擔(dān)一部分市域(郊)鐵路服務(wù)功能，如?？诶铆h(huán)島高鐵開行?？谥撩捞m機(jī)場市郊列車、重慶利用渝萬城際鐵路開行至長壽等市郊列車。此外，城際鐵路也可以并入干線通道，實(shí)現(xiàn)與干線鐵路功能的融合銜接，如武漢漢孝城際鐵路并入漢十高鐵、鄭州鄭焦城際鐵路并入鄭太高鐵等。

3.1.3 市域(郊)鐵路

市域(郊)鐵路主要服務(wù)于都市圈中心城市城區(qū)和周邊城鎮(zhèn)組團(tuán)之間出行，空間尺度一般在30～50 km，出行目的以通勤出行為主，并滿足1 h通勤要求[2]。同時(shí)，在車輛制式、信號等統(tǒng)一的情況下，市域(郊)鐵路可以與中心城區(qū)軌道跨線運(yùn)營，承擔(dān)一部分中心城市軌道交通的服務(wù)功能，如日本私鐵絕大部分與地鐵跨線直通運(yùn)營。

3.1.4 城市軌道交通

城市軌道交通主要服務(wù)于中心城市城區(qū)和規(guī)劃區(qū)，空間尺度一般在10～20 km，出行目的以通勤、娛樂、休閑等日常生活出行為主。同時(shí)，在城市空間尺度合理可控的前提下(一般不超過30 km)，城市軌道交通可以適當(dāng)往郊區(qū)延伸，承擔(dān)市域(郊)鐵路的部分服務(wù)功能[7]。

3.2 需求分析

科學(xué)準(zhǔn)確的交通需求分析是多層次軌道交通規(guī)劃的前提和基礎(chǔ)。交通需求分析應(yīng)采用定量預(yù)測模型進(jìn)行客流分析預(yù)測，模型范圍應(yīng)涵蓋多層次軌道交通服務(wù)范圍。由于多層次軌道交通涉及空間尺度大、層級多，交通需求分析可以采用傳統(tǒng)調(diào)查統(tǒng)計(jì)分析與大數(shù)據(jù)分析等相結(jié)合的方法，并滿足多層次、差異化的分析需要。

3.2.1 城市群層面主要分析通道及量級

城市群地區(qū)人口密集、產(chǎn)業(yè)聚集，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相對較高，交通需求呈現(xiàn)高強(qiáng)度、多樣化等特征。城市群層面的需求分析，主要為支撐區(qū)域?qū)ν饴?lián)系、城際鐵路布局，重點(diǎn)是分析主要客流通道布局以及通道的量級。以成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈為例，目前成渝地區(qū)對外聯(lián)系主要集中在向北、向東、向南3個(gè)方向，客流占比分別為45%、30%和25%。成渝地區(qū)內(nèi)部，聯(lián)系主要以成渝“雙核”為中心展開，主要客流通道集中在成渝、成德綿眉樂、成都—達(dá)州和重慶—萬州等方向，見圖4。

圖4 成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈客流聯(lián)系示意

3.2.2 都市圈層面主要分析高峰期通勤聯(lián)系

都市圈的核心特征是通勤。都市圈層面的交通需求分析，主要為支撐都市圈市域(郊)鐵路方案的制定，重點(diǎn)關(guān)注高峰期通勤聯(lián)系，包括通勤客流規(guī)模、主要方向及比例等。以成都都市圈為例，當(dāng)前成都都市圈正處于發(fā)展成長階段，通勤聯(lián)系主要分布在成都主城區(qū)和周邊城鎮(zhèn)組團(tuán)、外圍新城，外圍地區(qū)到成都市區(qū)的通勤聯(lián)系正在逐步加強(qiáng)，開始呈現(xiàn)同城化特征，主要集中在雙流、天府新區(qū)及青白江、廣漢、中江等方向。

3.2.3 重點(diǎn)廊道主要分析客流規(guī)模及構(gòu)成

多層次軌道交通的特點(diǎn)在于主要軸帶、廊道集中區(qū)際、城際、都市圈等多元化出行需求，因此重點(diǎn)廊道的需求分析就顯得尤為重要，特別是對于多層級軌道布局及資源共享尤其需要交通需求分析的支撐。重點(diǎn)廊道應(yīng)單獨(dú)以通道為分析單元，重點(diǎn)分析客流規(guī)模、構(gòu)成以及高峰期客流需求，圖5為廣州都市圈主要通道客流分析。

圖5 廣州都市圈主要通道客流分析示意

3.3 四網(wǎng)融合

國家層面明確要求，要基本形成“全國123出行交通圈”，即都市區(qū)1 h通勤、城市群2 h通達(dá)、全國主要城市3 h覆蓋[2]，建設(shè)城市群一體化交通網(wǎng)和都市圈通勤交通網(wǎng)。

多層次軌道交通4個(gè)層級相互有明確的功能分工，但功能上的確也有相互兼容的地方，主要體現(xiàn)在：(1)干線鐵路可以開行城際列車、市郊列車，承擔(dān)一部分城際鐵路、市域(郊)鐵路功能；(2)城際鐵路可以開行市郊列車，承擔(dān)一部分市域(郊)鐵路功能；同時(shí)城際鐵路也可以并入干線通道、功能上與干線鐵路融為一體；(3)市域(郊)鐵路可以通過統(tǒng)一制式與城市軌道跨線運(yùn)營，承擔(dān)一部分城市軌道功能；(4)城市軌道可以向外圍郊區(qū)適當(dāng)延伸，承擔(dān)一部分市域(郊)鐵路功能。因此，四網(wǎng)融合就是要充分考慮各層級軌道之間的相互銜接關(guān)系，做到既功能分工明確、發(fā)揮各自特點(diǎn)和優(yōu)勢，又綜合一體銜接、發(fā)揮多層次軌道的整體效益。

3.3.1 城市群層面規(guī)劃要點(diǎn)

(1)強(qiáng)化對外復(fù)合交通廊道支撐——優(yōu)化布局

城市群層面對外與周邊城市群的聯(lián)系，主要適當(dāng)優(yōu)化布局。以國家綜合運(yùn)輸通道布局為基本構(gòu)架，構(gòu)建高速鐵路、城際鐵路和高速公路等多種方式綜合支撐的對外復(fù)合交通廊道。如長三角通過區(qū)域交通走廊識別，確定上海市域5 個(gè)方向、7條廊道布局[15]，如圖6所示。

圖6 上海及周邊地區(qū)主要廊道布局[15]

對外復(fù)合廊道規(guī)劃需要重點(diǎn)關(guān)注，對外走廊內(nèi)的城際鐵路的近、遠(yuǎn)期功能定位是否會(huì)發(fā)生重大變化，比如遠(yuǎn)期城際鐵路繼續(xù)向外延伸、并入國家干線通道，其線位及車站布局、動(dòng)車所等需要提前統(tǒng)籌規(guī)劃考慮。

(2)發(fā)揮軌道交通對城鎮(zhèn)化格局引導(dǎo)作用——軸帶支撐

城市群內(nèi)部城鎮(zhèn)間聯(lián)系是多層次軌道交通規(guī)劃的主要內(nèi)容之一，重點(diǎn)是打造高效互聯(lián)城際鐵路網(wǎng)，支撐引領(lǐng)城鎮(zhèn)化格局。城際鐵路網(wǎng)絡(luò)及線路布局要與城市群空間布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、綜合交通體系相協(xié)調(diào)，以城市群內(nèi)中心城市為核心、沿主要城鎮(zhèn)軸帶放射，形成中心城市與中心城市之間、中心城市與節(jié)點(diǎn)城市之間的布局模式，并適當(dāng)補(bǔ)充其他節(jié)點(diǎn)城市之間線路布局。例如粵港澳大灣區(qū)提出形成“軸帶支撐、極軸放射”的多層次鐵路網(wǎng)絡(luò)[16]，成渝地區(qū)提出構(gòu)建以成渝主軸為骨架、雙核放射為主體、其他節(jié)點(diǎn)城市連接為補(bǔ)充的城際鐵路網(wǎng)[17]，長三角地區(qū)提出加快建設(shè)滬寧合、滬杭、寧杭、合杭甬等軸帶城際鐵路及區(qū)域連接線，構(gòu)建軸帶通達(dá)、節(jié)點(diǎn)輻射的城際鐵路網(wǎng)絡(luò)[18]，如圖7所示。

圖7 長三角多層次軌道交通規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目[18]

城際鐵路規(guī)劃要重點(diǎn)關(guān)注時(shí)序上遠(yuǎn)近結(jié)合，以交通需求分析為依據(jù)，充分挖潛既有干線鐵路城際功能，優(yōu)先利用干線鐵路富余能力開行城際列車，科學(xué)論證新建城際鐵路的時(shí)機(jī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

3.3.2 都市圈層面規(guī)劃要點(diǎn)

(1)優(yōu)先利用既有鐵路——做好預(yù)留

都市圈層面的市域(郊)鐵路規(guī)劃要統(tǒng)籌考慮利用既有鐵路與新建線路，依據(jù)都市圈空間功能布局、產(chǎn)業(yè)人口分布和國土空間規(guī)劃等科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)籌銜接。優(yōu)先利用干線、城際鐵路資源開行市域(郊)列車。鐵路車站布局要處理好通達(dá)性和車站周邊開發(fā)建設(shè)之間的關(guān)系，既要滿足技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)條件，又要服務(wù)地方發(fā)展，車站選址盡可能在中心城區(qū)或靠近城市建成區(qū)，并在車站及周邊做好開行市郊列車及改造預(yù)留條件。

(2)有序規(guī)劃新建項(xiàng)目——中心放射

在充分利用既有鐵路資源基礎(chǔ)上，根據(jù)交通需求分析，規(guī)劃中心城市城區(qū)與周邊城鎮(zhèn)組團(tuán)聯(lián)系的“中心+放射”的市域(郊)鐵路布局。規(guī)劃新建市域(郊)鐵路，在中心城區(qū)應(yīng)首先銜接城市軌道快線，實(shí)現(xiàn)外圍地區(qū)與中心城區(qū)的快速直達(dá)，如成都18號線由天府機(jī)場到火車南站，將繼續(xù)向北延伸、銜接18號線三期，貫通運(yùn)營至火車北站，見圖8。其次，在中心城區(qū)銜接其他城市軌道普線應(yīng)多線多點(diǎn)換乘，在成本可控條件下盡可能統(tǒng)一信號、制式等，實(shí)現(xiàn)跨線貫通運(yùn)營。在都市圈外圍地區(qū)，應(yīng)擴(kuò)大市域(郊)鐵路服務(wù)范圍，采取“樹枝狀”支線布局模式，盡可能銜接主要新城、組團(tuán)、交通樞紐等，如巴黎RER在外圍地區(qū)布局，見圖9。

圖8 成都18號線示意[19]

圖9 巴黎RER布局示意[7]

(3)適當(dāng)延伸城市軌道交通——控制尺度

服務(wù)都市圈交通出行，城市軌道交通向郊區(qū)延伸的模式也是一種可行的選擇。重點(diǎn)要控制好延伸長度和“門到門”通行時(shí)間，以延伸長度10 km左右、總體空間尺度不超過30 km、全程通行時(shí)間不超過1h為宜。如上海市域17號線西延伸，從上海青浦東方綠舟至青浦金澤，全長15 km[18]。

3.4 樞紐銜接

3.4.1 建立分級樞紐體系

樞紐是提高出行效率的關(guān)鍵、提升服務(wù)質(zhì)量的核心，也是多層次軌道網(wǎng)絡(luò)與一體服務(wù)銜接的紐帶。要強(qiáng)化樞紐與城市功能布局的協(xié)調(diào)，完善銜接不同層次軌道交通系統(tǒng)的樞紐功能及規(guī)劃布局。長三角多層次軌道在統(tǒng)籌布局多層次軌道交通網(wǎng)絡(luò)的基礎(chǔ)上構(gòu)建三級樞紐體系，形成層次清晰、點(diǎn)線匹配、銜接高效的軌道交通樞紐體系[18]。

3.4.2 便捷銜接換乘

在網(wǎng)絡(luò)融合的基礎(chǔ)上，多層次軌道交通規(guī)劃要重點(diǎn)做好綜合交通樞紐的銜接整合。首先要做好多層次軌道網(wǎng)絡(luò)布局與重點(diǎn)樞紐的銜接匹配，完善樞紐集疏運(yùn)網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)樞紐布局與多層次軌道網(wǎng)絡(luò)的相互反饋、優(yōu)化調(diào)整。其次，要暢通樞紐站場之間的連接，超大城市、特大城市主要客運(yùn)樞紐間換乘時(shí)間不超過1h和45min，大城市不超過30min[20]，同時(shí)要便捷樞紐站場內(nèi)換乘。市域(郊)鐵路與城市軌道的換乘，要盡可能多線多點(diǎn)、同臺同向換乘。

3.5 運(yùn)營一體

多層次軌道交通服務(wù)水平高低最終體現(xiàn)在運(yùn)營服務(wù)上。提升服務(wù)水平關(guān)鍵是要提高多層次軌道交通“門到門”全程的運(yùn)行效率。一方面要重點(diǎn)做好多層次軌道交通車站與地面公交、步行及自行車等其他交通方式的銜接配套，做好“最后一公里”接駁。另一方面，要充分利用5G、大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代信息技術(shù)手段，推進(jìn)多層次軌道交通之間安檢互認(rèn)、票制互通、應(yīng)急聯(lián)動(dòng)，提升一體化服務(wù)水平和出行體驗(yàn)。

3.6 體制機(jī)制創(chuàng)新

建立多層次軌道交通規(guī)劃體系，推進(jìn)規(guī)劃有序?qū)嵤?，都需要體制機(jī)制改革創(chuàng)新。一方面，要建立多層次軌道交通規(guī)劃統(tǒng)籌機(jī)制，以省級政府或中心城市政府為主體，推動(dòng)城市群、都市圈相關(guān)城市政府、業(yè)務(wù)部門、軌道企業(yè)等共同參與，建立跨區(qū)域、跨部門的一體化規(guī)劃機(jī)制，并與國土空間、城市群和都市圈、城市綜合交通體系等規(guī)劃有機(jī)銜接。另一方面，要建立多層次軌道交通規(guī)劃統(tǒng)籌實(shí)施機(jī)制，統(tǒng)籌多層次軌道交通實(shí)施主體，建立資源共享、運(yùn)營融合、開發(fā)協(xié)同的融合發(fā)展機(jī)制，為多層次軌道交通發(fā)展提供體制機(jī)制保障。

4 結(jié)語

為構(gòu)建適合我國國情的多層次軌道交通技術(shù)體系，分析了多層次軌道交通發(fā)展現(xiàn)狀及主要問題，明確了建立多層次軌道交通體系的必要性和緊迫性。結(jié)合中外研究實(shí)踐及國家層面政策要求，分析了多層次軌道交通規(guī)劃目標(biāo)及本質(zhì)內(nèi)涵，提出了多層次軌道交通規(guī)劃技術(shù)框架體系，指出多層次軌道交通要重點(diǎn)解決好功能分工、需求分析、四網(wǎng)融合、樞紐銜接、運(yùn)營一體等關(guān)鍵問題。

本文的主要?jiǎng)?chuàng)新點(diǎn)包括：(1)提出了多層次軌道交通規(guī)劃范圍以城市群、都市圈為主，規(guī)劃時(shí)機(jī)要緊密結(jié)合城際鐵路、市域(郊)鐵路的建設(shè)時(shí)機(jī)。(2)明確了多層次軌道交通的本質(zhì)內(nèi)涵——功能兼容、出行銜接、服務(wù)多元。(3)提出了多層次軌道交通規(guī)劃技術(shù)體系，包括基礎(chǔ)研究、功能分工、需求分析、四網(wǎng)融合、樞紐銜接、運(yùn)營一體等。

多層次軌道交通在我國還處于起步探索階段，未來應(yīng)該加強(qiáng)總結(jié)，在多層次軌道交通的客、貨運(yùn)功能銜接，投融資及綜合開發(fā)等方面進(jìn)一步深入研究。