鄒質(zhì)霞，李 慧

（1.中南林業(yè)科技大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院，湖南長沙410004；2.湖南省公安廳交警總隊，湖南長沙410100）

一、引言

為提升道路的安全通行水平，解決道路交通事故居高不下的問題，2017年5月，湖南省響應(yīng)國家號召頒發(fā)了《湖南省公路安全生命防護工程工作方案》，對納入等級管理的公路以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路開展安全隱患治理。2017年至2019年，湖南省共投入經(jīng)費64.6 億元，治理公路里程達4.2 萬公里，但是相比全省道路總里程24.06 萬公里，尤其是安全基礎(chǔ)設(shè)施薄弱的農(nóng)村公路20.2 萬公里，治理速度遠遠跟不上建設(shè)速度。究其原因，主要是治理經(jīng)費嚴重不足。除公路收費之外，用于安防工程建設(shè)的經(jīng)費全部來源于中央及地方各級財政，資金不足且來源單一嚴重制約了湖南省公路安防工程建設(shè)的進展［1］。

按照初步測算，完成全省存量公路的安防工程，需要投入約300 億元資金，然而政府資金投入能力有限。在保險資金規(guī)模不斷擴大和監(jiān)管逐漸放松的環(huán)境下，保險資金參與公路安防工程建設(shè)，對于我國區(qū)域經(jīng)濟和保險行業(yè)發(fā)展都有重要意義。一方面，該舉措可以改善地方基礎(chǔ)設(shè)施的質(zhì)量和標準，更好地促進區(qū)域經(jīng)濟穩(wěn)步協(xié)調(diào)發(fā)展；另一方面，保險資金亦可以獲得穩(wěn)定的回報，有利于保險企業(yè)自身的生存和發(fā)展。

二、湖南省公路安防工程建設(shè)現(xiàn)狀

（一）湖南省公路安防工程概況

截至2020年年底，湖南省全省公路通車總里程達24.11 萬公里。其中，國道1.38 萬公里，占總里程的5.72%；省道2.43 萬公里，占總里程的10.08%；農(nóng)村公路里程20.30 萬公里（其中縣道3.62萬公里，鄉(xiāng)道5.73萬公里，村道10.85萬公里），占總里程的84.20%①。如表1所示，“十二五”期間，全省共投入23.2 億元，實施公路安防工程2.6萬公里?！笆濉逼陂g，累計投資149.1億元，完成安防工程8.1萬公里②。假設(shè)新增道路“三同時”全部落實到位，公路安防工程不產(chǎn)生增量，只消存量，以平均每年2萬公里的改造量測算，保守估計仍需7年左右時間才能完成現(xiàn)存安防工程里程量。

表1 湖南省公路安防工程實施情況

（二）湖南省公路安防工程建設(shè)資金來源及存在問題

目前，安防工程的建設(shè)資金來源可以根據(jù)公路類型分為三類：第一類是處于特許經(jīng)營期的高速公路，主要以BOT模式建設(shè)，其安全設(shè)施建設(shè)資金由經(jīng)營企業(yè)自主負責(zé)。第二類是國省道干道公路，其安全設(shè)施改造資金通過中央財政劃撥的車輛購置稅補助專項資金和省級財政專項補助資金予以保障。第三類是農(nóng)村公路，其安防工程建設(shè)資金主要來源于縣級地方財政劃撥的專項資金，并由中央和省級進行相關(guān)補貼。因此，除少量以BOT 模式建設(shè)的高速公路，安防工程建設(shè)資金主要來源于中央、省級財政專項補助資金和各市縣區(qū)人民政府財政預(yù)算內(nèi)資金。通常，上級部門的專項補助資金和市縣區(qū)人民政府財政預(yù)算內(nèi)資金的比例為1：1。如2019年湖南省安防工程建設(shè)完成安防工程18376公里，總投資為33.7億元，其中，國省補助資金16.6億元，另外18.1億元需要各市、縣二級政府自籌。

目前湖南省公路安防工程建設(shè)的資金來源過度依賴各級財政劃撥。由于無法確保資金到位，尤其是農(nóng)村道路，窄路加寬項目未列入安防工程項目建設(shè)計劃中。以2019年第三季度末的數(shù)據(jù)為例，當(dāng)時已完工的僅為0.32 萬公里，占2019年總計劃里程的17.54%；已開工暫未完工的有0.42萬公里，占2019年總計劃里程的22.95%；已完成招投標暫未開工的約有0.15 萬公里，占2019年總計劃里程的8.15%；未完成招投標的有0.94 萬公里，占2019年總計劃里程的51.3%③?？梢姡胤饺嗣裾斦A(yù)算內(nèi)資金和自籌資金不到位是影響公路安防工程進展的主要原因。該原因不僅使公路建設(shè)的“三同時”制度無法完全執(zhí)行到位，而且使交通安全防護設(shè)施無法達到相關(guān)技術(shù)標準。長此以往，將造成公路隱患存量難減、增量難消的局面，形成“路越修越多、隱患也越來越多”的困境，道路交通安全風(fēng)險隱患顯著上升。

截至2020年年底，全省待建設(shè)的公路安防工程隱患里程數(shù)為13.41 萬公里，以每公里18.4億元的平均投資額進行測算，預(yù)計湖南省公路安防工程建設(shè)的資金總?cè)笨跒?47億元左右。

三、保險資金參與公路安防工程建設(shè)的可行性分析

（一）政策及法律環(huán)境可行

1.PPP模式已被普遍應(yīng)用于交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

2015年以來，交通運輸部先后下發(fā)了10 余項規(guī)范文件，為PPP 模式在交通運輸領(lǐng)域的推廣提供了一定的制度保障。2021年，湖南省交通運輸體系“十四五”發(fā)展規(guī)劃鼓勵采用PPP模式建設(shè)交通基礎(chǔ)設(shè)施。近年來，全國各地對交通基礎(chǔ)設(shè)施PPP建設(shè)模式進行了有效探索，涉及高鐵、地鐵、公路、橋梁等領(lǐng)域，并獲得了較多的實踐經(jīng)驗［2］［3］［4］，更有多家保險公司以PPP模式參與了交通基礎(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)。

表2 保險資金參與PPP交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目代表案例表

2.保險資金運用監(jiān)管放松

從2014年開始，原保監(jiān)會先后出臺了一系列指導(dǎo)意見，放寬保險資金的投資范圍和比例，保險資金運用創(chuàng)新的空間進一步加大。保險資金逐步涉足于交通、能源以及戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域的國家基礎(chǔ)設(shè)施項目，并加大了投資力度［5］。尤其是2017年原保監(jiān)會出臺的《關(guān)于保險資金投資政府和社會資本合作項目有關(guān)事項的通知》，允許保險資金以債權(quán)、股權(quán)、股債結(jié)合等方式投資PPP 項目，為保險資金采用PPP 模式進入公路安防工程建設(shè)提供了制度支持。2020年以來，銀保監(jiān)會多次下發(fā)保險資金改革文件，逐步放開投資范圍，權(quán)益資金的運用比例由30%提高至45%，政策不斷“松綁”將會使保險資金的投資更加多層次和多元化。此外，在2020年12月召開的國務(wù)院常務(wù)會議上，國務(wù)院相關(guān)部門明確提出要發(fā)揮保險資金的長期投資優(yōu)勢，倡導(dǎo)保險資金積極參與國家城鎮(zhèn)化等重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

（二）經(jīng)濟環(huán)境可行

1.保險資金與公路安防工程建設(shè)投資匹配度高

保險資金與公路安防工程建設(shè)投資具有高度匹配性：一是公路安防工程建設(shè)能夠充分滿足保險資金運用的安全性原則。保險資金由于其高安全性要求的特質(zhì)決定其更傾向于投資風(fēng)險低、回報穩(wěn)定的項目。公路安防工程作為一種公共產(chǎn)品，政府為項目提供持續(xù)穩(wěn)定的經(jīng)費來源，投資風(fēng)險比較小，符合保險資金運用的安全性原則。二是保險資金的時間屬性符合公路安防工程建設(shè)運營周期長的特點。保險資金負債期限長，與公路安防工程建設(shè)期限比較匹配。公路安防工程項目除了建設(shè)，還需管理與養(yǎng)護，周期一般在10年至20年，符合長期投資需求。因此，保險資金特別是壽險資金，投資公路安防工程，不僅能減少公路安防工程建設(shè)的資金籌措與還款壓力，也能幫助保險資產(chǎn)有效解決負債錯配問題。

2.低利率、新常態(tài)化經(jīng)濟環(huán)境下保險資金有動力尋求優(yōu)質(zhì)投資渠道

截至2020年年底，我國保險資產(chǎn)23.3萬億元，是2009年的6.35倍；資金運用余額達到21.68萬億元，是2009年的20.56 倍。如表3所示，從2012年至2015年，險資收益逐年上升［6］，但自2016年至2018年，雖然保費收入同比呈增長趨勢，但投資收益率逐年下降，直到2019年才有所回升。全球經(jīng)濟受疫情影響未來仍呈下降趨勢［7］，我國經(jīng)濟將持續(xù)處于新常態(tài)化發(fā)展狀況，“資產(chǎn)荒”的狀況還將繼續(xù)［8］，尤其在“低利率”環(huán)境下，信用風(fēng)險不斷升級［9］［10］，國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP項目無疑是保險資金的優(yōu)質(zhì)投資產(chǎn)品之一［11］。

表3 2012-2019年我國保險資金投資收益情況

（三）社會與文化環(huán)境可行

1.公眾對提升道路安全性的需求日益增長

十九大報告把交通強國上升為國家戰(zhàn)略，人們對道路安全性的關(guān)注也越來越高，“本質(zhì)安全”“容錯道路”等概念被提出。公路交通安全設(shè)施建設(shè)從最初通過單一的被動防護、隔離封閉來降低交通事故損害后果，到現(xiàn)在更注重通過事先主動引導(dǎo)、全時保障來有效避免交通事故的發(fā)生。根據(jù)對交通事故的分析，平均100 起交通事故中，約28 起事故原因是道路本身存在的缺陷［12］。提升交通參與人的安全意識需要長期的潛移默化，但提升道路安全性是短時間內(nèi)降低交通事故非常有效的預(yù)防措施之一。

2.保險企業(yè)與公安交通管理的跨部門聯(lián)動

2018年5月，公安部交管局出臺一系列“放管服”措施，加強公安機關(guān)交通管理部門與保險監(jiān)管部門、保險機構(gòu)的合作，全國各地開展了“警保聯(lián)動”工作：組建“警保聯(lián)動”服務(wù)隊，開展警保聯(lián)合路巡；在保險企業(yè)經(jīng)營網(wǎng)點代辦車駕管業(yè)務(wù)，擴大交通管理方面的社會服務(wù)面；鼓勵保險企業(yè)積極參與農(nóng)村地區(qū)交通安全管理；鼓勵保險企業(yè)協(xié)同交通安全部門開展公益行動。保險業(yè)作為公共管理領(lǐng)域，特別是交通安全管理的一支重要的輔助力量，其企業(yè)形象已經(jīng)與交通安全緊密聯(lián)系在一起。

（四）技術(shù)環(huán)境可行

1.行業(yè)間信息共享初步實現(xiàn)

目前，公安交通管理部門與保險行業(yè)通過建設(shè)交通事故損害調(diào)解一體化平臺、交通事故在線快處快賠系統(tǒng)、電子保單，已經(jīng)初步實現(xiàn)交通事故與保險理賠的信息共享。湖南省正在建設(shè)的“道交云監(jiān)管平臺”，更是集成了公路、運管、公安、保險等多個行業(yè)數(shù)據(jù)，為把保險資金引入公路安防工程建設(shè)PPP項目提供了有力的信息技術(shù)支持。

2.公路安全評價體系日益完善

根據(jù)道路交通運輸安全規(guī)定，為了提高安全通行水平，新建、改擴建公路、項目通車之前需要對其進行安全評價，達到安全要求才能投入使用；此外，對正在通行和使用的道路，也要進行安全監(jiān)測和評估，精準篩查高風(fēng)險路段，再進行科學(xué)、系統(tǒng)地分析，找出造成該路段風(fēng)險的主要因素，并進行整改。湖南省交通廳頒布的《湖南省現(xiàn)有公路安全生命防護工程建設(shè)實施方案》、交通運輸部新修訂的《公路交通安全設(shè)施設(shè)計規(guī)范》（JTG D81—2017）和《公路生命防護工程施工指南（試行）》，為公路生命防護工程的設(shè)計、施工、驗收及效果評估提供了依據(jù)。

四、保險資金參與公路安防工程項目建設(shè)可能存在的問題

目前，保險資金參與公路安防工程項目建設(shè)還處于初始探索階段，可能會面臨各種問題：

（一）職能部門對接存在困難

PPP模式下，保險公司作為安防工程項目的投資方，需要對接各級地方政府相關(guān)機構(gòu)和部門。安防工程社會綜合治理在省級層面沒有統(tǒng)一的組織機構(gòu)，其現(xiàn)狀是公安交警部門排查隱患，交通運輸部門進行整治，呈現(xiàn)各部門單打獨斗的局面。此外，公路防護機構(gòu)的管理手段較為單一，雖然在省級層面建立了由省交通運輸廳牽頭組織實施、相關(guān)部門參與的省安防工程聯(lián)席會議制度，但是地市縣一級未能將其落實到位，且日常工作以簡單的安全隱患排查整治為主，未將規(guī)劃、建設(shè)、養(yǎng)護、考核等重要環(huán)節(jié)作通盤考慮。在此情況下，容易出現(xiàn)對接不暢、工作推進較為被動的局面。

（二）PPP政策法規(guī)不完備

大部分的PPP 項目以地方政府出臺的相關(guān)政策作為支撐［13］，特別是非盈利性PPP項目，其收益除了依靠“政府付費”之外，還需要依靠稅收優(yōu)惠政策，或通過捆綁其他特許經(jīng)營項目等獲得收益［14］。公路安防工程PPP 項目作為非盈利性項目，投資周期比較長，一般要跨越幾屆地方官員任期，地方政府政策“朝令夕改”，必然對公路安防工程的運營帶來巨大的影響。

（三）保險機構(gòu)缺乏工程項目管理技術(shù)和人才

公路安防工程的建設(shè)、運營、維護等大部分工作專業(yè)性較強［15］，且投資維護周期一般為10年至20年，期間不確定因素較多。保險企業(yè)在現(xiàn)階段還缺乏對項目建設(shè)尤其是長期專業(yè)性項目進行運營管理的復(fù)合型人才，風(fēng)險識別和防控的能力整體偏弱，因而保險機構(gòu)可能難以有效管控風(fēng)險［16］。加上此類基礎(chǔ)設(shè)施投資在雙方談判、合同制定、資金支付等程序上一旦操作不當(dāng)或流程上不合規(guī)，都有可能造成項目的安全風(fēng)險。

（四）項目收益壓力較大

我國目前還沒有成立關(guān)于公共項目的交易清算平臺，公路安防工程項目流動性較弱，這不僅會給項目帶來風(fēng)險，還會產(chǎn)生風(fēng)險溢價。公路安防工程作為非經(jīng)營性工程，沒有“使用者付費”，其收回投資成本主要依靠政府方的付款，很難覆蓋保險資金的負債成本。另外，由于保險資金具有負債性，投資與負債的期限是否匹配，將直接影響保險資金的流動性，如果賠付資金無法及時到位，將影響到保險公司的經(jīng)營信譽。

五、保障措施

為了保障保險資金參與公路安防工程建設(shè)項目能順利落地應(yīng)用，建議地方政府、保險行業(yè)兩個不同主體分別采取以下保障措施：

（一）地方政府方面的保障措施

1.構(gòu)建省、市、縣、鄉(xiāng)四級安防工程的綜合治理體系

省級層面建立全省安防工程聯(lián)席會議制度，盡快構(gòu)建省、市、縣、鄉(xiāng)四級安防工程社會綜合治理組織架構(gòu)，充分利用道路交通安全管理委員會平臺，聯(lián)合相關(guān)部門對公路安防工程的規(guī)劃、立項、招標、設(shè)計、建設(shè)、驗收、養(yǎng)護、考核等重要環(huán)節(jié)進行全面考慮，出臺一系列指導(dǎo)意見、操作指南和行業(yè)標準，對安防工程項目建設(shè)全生命周期過程中相關(guān)工作進行系統(tǒng)性規(guī)范。同時，將安防工程建設(shè)納入諸如“小康社會”、社會綜合治理等地方政府綜合考核評價體系，督促地方政府加強對公路安防工程的資金投入、工程管理及后期養(yǎng)護。

2.健全交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的PPP模式

（1）出臺地方性保障政策。由省政府牽頭，聯(lián)合財政廳、銀保監(jiān)會、交通部門、公安交管部門等出臺地方政策性文件，以提升道路交通整體安全水平為目標，鼓勵保險行業(yè)參與交通安全管理工作。一方面，明確公路安防工程投資路徑與投資工具。允許保險機構(gòu)通過直接股權(quán)投資公路安防工程PPP項目，例如直接投資PPP 項目公司股權(quán)或投資PPP基金，同時增設(shè)集合債權(quán)、股權(quán)、股債結(jié)合投資方式的“PPP 投資計劃”工具，將PPP 資產(chǎn)支持計劃放入PPP 投資計劃工具中，方便保險企業(yè)選擇適宜的投資工具，以新型投資工具提升市場主體投資效率。另一方面，建立適應(yīng)公路安防工程的新型增信方式。允許將政府補貼、出資等支付義務(wù)納入預(yù)算作為新型增信方式，不再要求額外擔(dān)保。

（2）實施稅收優(yōu)惠政策。雖然保險資金具有體量大、期限長、成本相對固定的優(yōu)勢，是非常適合投資基礎(chǔ)設(shè)施的資金類型之一。但在目前利率下行的背景下，與其他金融同業(yè)相比，保險資金投資PPP 項目成本較高?？紤]到公路安防本身是民生性質(zhì)的工程，建議監(jiān)管部門與有關(guān)部門溝通并出臺地方政策，通過稅收減免、貼息、補貼來彌補當(dāng)前保險資金投資的成本劣勢，鼓勵保險資金積極參與湖南省公路安防工程建設(shè)。

3.構(gòu)建政府履約保障機制

一方面，建立標準化的PPP 項目管理和風(fēng)險共擔(dān)機制，督促地方政府按照協(xié)議約定履行相應(yīng)的義務(wù)，確保社會資本不因地方政府財務(wù)危機導(dǎo)致安全問題，并獲得合理的投資收益。另一方面，要建立政府信用評價機制。為督促地方政府履約，建議對違約失信的地方政府進行通報批評、市場懲戒，同時，還可以對地方政府的履約信用情況進行量化評價考核。

（二）保險行業(yè)方面的保障措施

1.行業(yè)協(xié)會構(gòu)建投資PPP項目保障機制

針對保險企業(yè)項目管理專業(yè)水平普遍不高的現(xiàn)狀，要充分發(fā)揮保險行業(yè)協(xié)會的作用，構(gòu)建保險行業(yè)投資PPP項目保障機制。一是強化行業(yè)指導(dǎo)作用。一方面，開展保險資金投資PPP 項目經(jīng)驗交流和專業(yè)培訓(xùn)，提升保險行業(yè)整體的項目管理水平；另一方面，組織專門的調(diào)研活動，分析識別保險資金參與PPP 項目存在的問題和風(fēng)險，聘請專業(yè)人才跟蹤、指導(dǎo)項目開展。二是著力構(gòu)建PPP 項目全產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)作平臺。由保險行業(yè)協(xié)會牽頭，促進保險行業(yè)與其他行業(yè)之間的信息互聯(lián)互通，促成保險企業(yè)與建設(shè)單位、運營方、政府部門、供應(yīng)商以及其他金融行業(yè)等PPP 項目參與方的協(xié)同合作，促使保險企業(yè)與上游、下游等相關(guān)企業(yè)形成全產(chǎn)業(yè)鏈投融資模式。三是積極搭建二級市場退出機制。在行業(yè)原有信息共享平臺上，開發(fā)PPP項目“網(wǎng)上超市”，增強投資的流動性，健全行業(yè)內(nèi)PPP 項目二級市場退出機制。

2.保險企業(yè)積極管控項目風(fēng)險

一般來說，保險資金投資公路安全防護工程項目會考慮采用股債結(jié)合的方式。在具體操作過程中，保險企業(yè)應(yīng)充分結(jié)合公司自身經(jīng)營和資金流情況，考慮投資與負債的期限是否匹配，來合理設(shè)計股債比例；引進專門從事PPP項目的法律人才，制定和審核相關(guān)合同協(xié)議，明確風(fēng)險分擔(dān)、融資利率、投資回報機制等；建立風(fēng)險隔離機制，與合作各方在簽訂合同時約定各類風(fēng)險的承擔(dān)分配機制，避免承擔(dān)與自身能力不匹配的風(fēng)險，如公路安防工程在設(shè)計、施工、運營期間的風(fēng)險，特別是施工期間的潛在風(fēng)險，建議相關(guān)方購買必要的保險，主動進行全流程的風(fēng)險管理；通過資金監(jiān)測，隨時對項目可能產(chǎn)生的財務(wù)風(fēng)險進行預(yù)警，避免項目超支風(fēng)險；積極尋求政府的支持與協(xié)調(diào)，建立項目信息共享機制和項目績效考核機制，避免因信息不對稱造成的風(fēng)險，并對項目進行績效考核，強化對項目風(fēng)險的管控。

六、結(jié)論

公路安防工程等非營利性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展、社會發(fā)展具有輻射效益，造福民生，受到政府和社會的普遍關(guān)注，卻因為不能直接產(chǎn)生收益，依然面臨著難以從傳統(tǒng)渠道和模式中獲得足夠的社會資本投資的問題。本文首先對湖南省公路安防工程項目建設(shè)現(xiàn)狀進行了分析，論證了保險資金參與湖南省公路安防工程建設(shè)的可行性，得到以下結(jié)論：

1.PPP 模式應(yīng)用于安防工程符合時代潮流。安防工程作為公共產(chǎn)品以及準公共產(chǎn)品，雖然本身不具備營利性，但是由于其具備巨大的社會效益，地方政府在地方財政壓力較大的情況下，為保障其基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，可運用PPP 模式來解決融資困難的問題，借力社會資本提升項目整體運營效率，減少政府資金和管理壓力。

2.保險資金與公路安防工程建設(shè)之間具有比較高的匹配度。將保險資金以PPP模式引入湖南省公路安防工程，于地方政府而言，可以解決公路安防工程資金來源單一且缺口大的問題；于保險公司而言，在目前低利率環(huán)境下，此舉既可以保障投資安全，又可以獲得長期穩(wěn)定的收益。而且，在政策和法律、經(jīng)濟環(huán)境、社會與文化環(huán)境、技術(shù)環(huán)境及保險公司本身的意愿等方面均具備了比較成熟的條件，具有一定的可行性。

3.保險資金參與安防工程需要相應(yīng)的保障機制。由于安防工程屬于非營利性項目，且目前公路安防工程主要以農(nóng)村道路為主，農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟條件普遍較差，地方財政償還能力不足，導(dǎo)致大部分保險公司對參與安防工程存在一定的顧慮，故應(yīng)出臺相應(yīng)的保障政策和措施，激勵保險資金參與公路安防工程，保障其在項目中的收益。

［注釋］

①數(shù)據(jù)來源于湖南省交通運輸廳《2019年湖南省公路水路交通運輸行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》。

②數(shù)據(jù)來源于《湖南省公路安防工程計劃表（2014-2019年）》。

③數(shù)據(jù)來源于湖南省交通廳內(nèi)部資料。