張航

[摘 要]實施全面預算管理，是實現(xiàn)鐵路護路聯(lián)防工作戰(zhàn)略管理、目標管理的重要手段，是加強單位內(nèi)部控制、推進單位高質(zhì)量發(fā)展的有力舉措。在實施全面預算管理過程中，由于在預算管理觀念、預算管理環(huán)節(jié)、預算執(zhí)行力等方面存在許多不足，影響了全面預算作用發(fā)揮。文章通過對鐵路護路聯(lián)防經(jīng)費全面預算管理實施情況存在的問題，就如何完善和深化全面預算管理，提出了可行性發(fā)展對策和建議。

[關鍵詞]全面預算管理；鐵路護路聯(lián)防；原則；問題；建議

中圖分類號：F426 文獻標識碼：A 文章編號：1674-1722（2022）07-0070-03

鐵路護路聯(lián)防經(jīng)費是根據(jù)《鐵路安全管理條例》和《廣西壯族自治區(qū)鐵路安全管理條例》的規(guī)定，專門用于鐵路沿線地方各級人民政府和縣以上地方人民政府有關部門落實鐵路護路聯(lián)防責任制，開展鐵路護路聯(lián)防工作的費用。自治區(qū)財政廳根據(jù)鐵路護路聯(lián)防工作的實際需要，通過預算審批程序，將鐵路護路聯(lián)防經(jīng)費納入省級財政預算管理。在自治區(qū)財政資金支持下，廣西各級護路聯(lián)防組織聚焦“交通強國、鐵路先行”歷史使命，圍繞“保安全、保穩(wěn)定、保暢通”工作目標，全面落實護路聯(lián)防責任和工作措施，各項工作有序推進，有效落實重點任務，為營造良好外部安全環(huán)境，維護運輸安全暢通作出了積極貢獻。

為了保證全區(qū)護路聯(lián)防工作的正常開展，自治區(qū)政府辦公廳于1993年11月17日下發(fā)了《自治區(qū)人民政府辦公廳關于調(diào)整鐵路運輸治安聯(lián)防費的通知》（桂政辦[1993]158號），明確了調(diào)整后按照區(qū)內(nèi)發(fā)送貨物0.30元/噸、區(qū)外發(fā)送貨物0.50元/噸的標準，由鐵路部門代為收取護路聯(lián)防費。2015年11月之前，按照“收支兩條線”和“以收定支”原則，自治區(qū)護路辦將鐵路部門代收的護路聯(lián)防費全額上繳自治區(qū)財政專戶，再通過財政預算審批下?lián)苁褂?。往年自治區(qū)財政廳對護路聯(lián)防經(jīng)費預算管理的做法，按照“以收定支”的原則對自治區(qū)護路辦鐵路護路聯(lián)防經(jīng)費收支預算及項目都會給予專門批復，再根據(jù)自治區(qū)護路辦用款申請撥付專項護路聯(lián)防工作經(jīng)費。

從2015年11月起，根據(jù)財政部、發(fā)改委文件通知要求，廣西與全國各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）一同取消了護路聯(lián)防費收費項目。同時，根據(jù)中央綜治辦、財政部、中央綜治委鐵路護路聯(lián)防工作領導小組、中國鐵路總公司聯(lián)合印發(fā)的（中綜辦[2015]31號）《關于進一步加強鐵路護路聯(lián)防工作保障的通知》精神，自治區(qū)財政廳給予充分理解和大力支持，從2016年起將全區(qū)鐵路護路聯(lián)防經(jīng)費納入自治區(qū)本級年度財政預算，鐵路護路聯(lián)防工作得到堅實保障。

2017年6月，按照自治區(qū)財政廳《關于規(guī)范鐵路護路聯(lián)防工作經(jīng)費管理有關問題的函》（桂財政法函[2016]98號）要求，經(jīng)自治區(qū)黨委政法委研究同意，從2017年起全區(qū)鐵路護路聯(lián)防工作經(jīng)費納入自治區(qū)黨委政法委年度部門預算統(tǒng)一管理。

近年來安排鐵路護路聯(lián)防經(jīng)費3700萬元左右，分為鐵路護路聯(lián)防經(jīng)費本級專項經(jīng)費和鐵路護路聯(lián)防經(jīng)費補助市縣專項經(jīng)費兩個項目。其中，鐵路護路聯(lián)防經(jīng)費本級專項經(jīng)費安排約2900萬元左右，鐵路護路聯(lián)防經(jīng)費補助市縣專項經(jīng)費安排800萬元左右。

鐵路護路聯(lián)防經(jīng)費本級專項經(jīng)費主要用于自治區(qū)護路辦支付普鐵線路專職護路隊伍工資、辦公費、視頻監(jiān)控維護費等，其中，680人的普鐵線路巡防隊員工資費用，約占整個鐵路護路聯(lián)防經(jīng)費的90%；鐵路沿線“雪亮工程”視頻監(jiān)控項目，約占整個鐵路護路聯(lián)防經(jīng)費的3%；鐵路護路宣傳經(jīng)費，約占整個鐵路護路聯(lián)防經(jīng)費的3%，其他為日常公用經(jīng)費。鐵路護路聯(lián)防經(jīng)費補助市縣專項經(jīng)費主要用于聘用高普鐵志愿者、護路專干工資、愛路護路宣傳品制作、視頻監(jiān)控建設和涵洞積水維修費等。

（一）強化剛性約束

圍繞實現(xiàn)預算目標，強化預算剛性約束，嚴格按照預算批復執(zhí)行，不得虛假列支，不得隨意調(diào)整。嚴格按照批復的預算項目、科目和金額執(zhí)行支出預算，嚴禁擅自調(diào)整或串用、混用預算科目和預算項目。注重剛性與柔性控制相結(jié)合，根據(jù)重大變化調(diào)整預算。除發(fā)生中央和區(qū)財政專項追加及政策性、重大應急性事項增支外，原則上不調(diào)整部門預算和部門采購預算。確需調(diào)整的，原則上每個部門在每年8—9月份集中調(diào)整一次，9月份之后不再辦理調(diào)整事項。

（二）優(yōu)化支出執(zhí)行，全面實施績效管理

要加大財政支出執(zhí)行的優(yōu)化力度，關鍵是要將支出預算與執(zhí)行緊密結(jié)合，提高“會花錢”的能力。護路辦各科室要加強預算執(zhí)行事前規(guī)劃，依照年度預算安排及國庫管理制度有關規(guī)定，加快預算的支出進度。圍繞績效目標，根據(jù)項目實施計劃和實際進度，按照相關合同和規(guī)定程序及時支付，著力提高部門預算執(zhí)行的均衡性、時效性。

按照全面實施績效管理要求，切實加強預算績效管理，加強執(zhí)行中的績效運行監(jiān)控，確保績效目標實現(xiàn)；加強績效自評價，按照規(guī)定程序，以適當方式公開；強化評價結(jié)果應用，建立績效評價結(jié)果與預算安排、政策調(diào)整掛鉤機制。

（三）堅持厲行節(jié)約，嚴控一般支出

嚴格執(zhí)行中央八項規(guī)定精神、《黨政機關厲行節(jié)約反對浪費條例》，堅持從嚴從緊控制“三公”經(jīng)費、會議費、培訓費等一般性支出。要認真執(zhí)行公務卡強制結(jié)算，健全公務支出管理制度，加強公務支出督查問責。

（四）橫縱向?qū)嵭蟹旨墯w口管理

實行本級和補助市縣分級管理，橫向財務部門加強對護路辦各科室全面預算管理的考核，縱向護路辦業(yè)務部門對補助市縣經(jīng)費實行年度專項檢查，對全區(qū)各市護路辦的考核對標檢查，將責任一貫到底、落實到位。

（一）思想認識不到位

按照管理職責界定，護路辦主任對全面預算管理負第一位責任；分管領導分管預算管理日常工作；科室負責人負責職責范圍內(nèi)預算的執(zhí)行，并對執(zhí)行過程和結(jié)果負責。財務是預算管理的牽頭部門，協(xié)調(diào)、平衡各部門預算。但是在實際工作中，預算的編制主要由財務部門進行，業(yè)務部門參與配合較少，缺乏有效溝通，無法參與到預算制定，導致財務部分掌握的信息存在不對稱的問題，只能根據(jù)各個科室年度計劃和成本費用編制總預算，不一定能與實際情況相契合，造成財務越位、錯位，預算軟約束。

例如每年編制辦公費和印刷費等支出預算時，對辦公費、印刷費預算一般是財務根據(jù)歷年決算費用支出倒推次年費用，而財務部門對于次年辦公品需求、工作變化、印刷費價格、印刷份數(shù)的變化情況并不清楚，導致預算預估不準。這時候更需要業(yè)務部門配合，提供有效的預估信息，確保預算的準確性。

（二）預算編制不科學不合理

各業(yè)務科室在制定年度部門預算計劃時，更多從自身角度考慮，要么是完全參照往年預算額度，要么是存在力求在上年基礎上有所增長的思想，虛增部門支出項目或虛夸本科室的資金需求量。雖然在預算總額控制下不存在超預算支出，但會導致科室預算安排不均衡，預算方案化嚴重，執(zhí)行與預算方案存在偏差，預算與執(zhí)行“兩張皮”。

（三）預算執(zhí)行力不夠

一是因為部門預算編制不合理，導致預算批復后出現(xiàn)頻繁調(diào)整預算的現(xiàn)象。無法按照批復的預算方案執(zhí)行，缺乏應有的嚴肅性。二是預算執(zhí)行進度過慢，支出進度呈前低后高的狀況。有一部分是制度原因，財政批復預算一般要到次年3月才能批復，因此針對一些新增預算和大額支出預算都會等到預算批復后才開始支出，造成支出延后；另一個是預算執(zhí)行效率問題，因為各種環(huán)節(jié)銜接不好，資金支付前相關準備工作不充分，影響了預算執(zhí)行進度，導致年末支付壓力增大。年末因預算進度緩慢，很多年初安排的預算沒有全部使用，擔心影響下一年預算經(jīng)費撥付，可能出現(xiàn)年末突擊花錢、年末滯留預算指標等情況。

（四）業(yè)財融合度不夠緊密

一個單位所有財務活動的結(jié)果，最終都以數(shù)據(jù)形式匯聚到財務，財務是資金把控最后一道關口。然而在實際工作中，財務更多的是聚焦基礎核算、事后核算，僅對業(yè)務部門提供的資料數(shù)據(jù)進行審核把關，財務與業(yè)務處于相對獨立的狀態(tài)。預算管理方式還是以資金管理為主要內(nèi)容，通過預測和分析財務會計信息對業(yè)務部門的事項進行管控。業(yè)財融合缺少相應的具體實踐操作，僅停留在研究層面。財務人員未真正“走出去”，業(yè)務人員也未“走進來”，從未完整地經(jīng)歷一個項目，因此很難了解整個業(yè)務全貌。

（五）考核機制不健全

由于護路辦議事機構(gòu)的特殊性，資金掛靠在政法委統(tǒng)一管理，財政廳只對政法委存在整體考核機制，但是鐵路護路聯(lián)防經(jīng)費是鐵路人代管財政資金，財政無法對護路辦進行考核。各科室對自己本身使用資金進度情況不了解，都需要由財務提供。資金支出進度壓力最后都落到監(jiān)管資金的財務人員頭上，卻未對護路辦各科室形成一整套規(guī)范的考核機制。

（一）深化思想認識，優(yōu)化科室之間信息溝通

轉(zhuǎn)變預算管理由財務“一手包辦”思想，領導要高度重視，組織全面預算管理建設和實施工作，讓各個科室積極參與預算制定，使預算覆蓋到財務活動的所有環(huán)節(jié)。加強財務政策宣傳引導，提高各層面對全面預算管理的認知程度、重視程度。加強各科室信息溝通，完善數(shù)據(jù)資源整合，提高信息傳遞效率，實現(xiàn)內(nèi)部信息對等銜接。加強預算管理信息化內(nèi)控建設，整合各種信息資源，建立預算管理信息化內(nèi)控平臺，實現(xiàn)信息資源互聯(lián)互通，逐步形成覆蓋財務活動全過程、全信息化的經(jīng)濟事項內(nèi)部執(zhí)行控制機制，提升內(nèi)部控制和信息共享能力，明確各方職責，為預算管理提供保障。

（二）摒棄傳統(tǒng)觀念，科學編制預算安排

運用“零基與滾動預算相結(jié)合”方法，指導各科室改變“基數(shù)加增長”的預算編制方法，根據(jù)部門工作職能或計劃等基礎信息合理編制。建立和強化預算定額管理體系，按照工作量查找成本發(fā)生的內(nèi)在動因，強化各類定額、標準的制定工作。推動對標管理，通過收集整理各類對標數(shù)據(jù)，將歷史標準、行業(yè)標準有機結(jié)合，以降低成本費用、提升資金運用效率，形成對標、立標和達標的閉環(huán)式定額管理體系，強化定額對財務活動的指導作用。

（三）加大執(zhí)行力度，強化預算剛性約束

建立健全的部門支出預算執(zhí)行管理責任制度，加強預算執(zhí)行管理，預算一經(jīng)確定，必須嚴格執(zhí)行。提高執(zhí)行進度，每筆支出應考慮是否“可花可不花”，而不能以是否花掉預算資金為標準，杜絕年底突擊花錢。護路辦各科室在財務活動過程中，要確保實現(xiàn)預算績效目標，嚴禁無預算、超預算安排投資和支出。

（四）加強過程監(jiān)督，建立有效預警機制

建立動態(tài)預算監(jiān)督，形成良性循環(huán)。做好日常控制工作，確保過程規(guī)范，按季度通報預算使用情況。財務應充分運用財務數(shù)據(jù)及其他綜合信息監(jiān)控預算的執(zhí)行情況，組織護路辦各科室分析討論，共同研究解決預算管理中存在的問題，加強對各項預算執(zhí)行情況的分析和趨勢研判，對主要預算指標完成情況進行定期分析和定期通報，采取措施確保實現(xiàn)預算目標。將各項目標完成情況納入預算監(jiān)控，設置預算執(zhí)行預警指標，及時發(fā)現(xiàn)、預警在預算執(zhí)行過程中存在的問題，對出現(xiàn)的異常情況或重大差異進行分析，采取有效措施及時糾正。

（五）加強部門之間協(xié)同，齊力促進業(yè)財融合

打破傳統(tǒng)財務思維，參與業(yè)務分析，積極融入業(yè)務，從事后監(jiān)管轉(zhuǎn)向事前預測、事中控制、事后監(jiān)管，全面參與業(yè)務發(fā)展。深入業(yè)務前端，為業(yè)務活動或重大項目開展提供涉財解決方案，將風險管控從業(yè)務末端向業(yè)務前端和業(yè)務過程延伸。在重大項目可行性研究時，財務部門不僅要關注項目的可行性，還要將潛在的涉財風險向護路辦領導及業(yè)務部門提示，不能等到項目實施后，到最后資金支付時才提出改進建議。業(yè)財融合是雙向融合，業(yè)務人員也要靠近財務，就業(yè)務向財務提出支撐需求，就財務管理中存在的問題提出改進意見。

（六）健全獎罰體系，嚴肅執(zhí)行考核制度

建立預算執(zhí)行情況評價和結(jié)果考核制度，強化激勵約束機制，提高預算考核的科學性、針對性和時效性，合理確定考核力度和頻度，促進各科室努力實現(xiàn)預算目標。將各部門預算執(zhí)行情況和執(zhí)行效果與工資、部門績效考核掛鉤，將責任考核到個人。建立預算管理責任追究制度，對違反預算管理規(guī)定的行為追究責任。通過這些舉措，確保預算管理每一個環(huán)節(jié)有標準、有措施、有考評，涉及的范疇“一切皆有激勵，一切皆有考核”，更好地實現(xiàn)各項預算目標。

積極推進全面預算管理，對于提升鐵路護路聯(lián)防工作管理水平有著重大意義。必須從根本上提高預算管理水平，建立合理的預算機制。通過有效的資源整合，以全面預算管理為牽動，帶動思維創(chuàng)新、管理創(chuàng)新，減少管理層次，使全體人員廣泛參與，將全面預算管理理念深入全員的思想意識之中，將全面預算管理有效地運用到鐵路護路聯(lián)防工作中。

全區(qū)鐵路護路聯(lián)防工作在自治區(qū)黨委、政府的堅強領導下，在自治區(qū)黨委政法委的具體指導下，在自治區(qū)各成員單位和各級護路聯(lián)防組織以及護路辦各科室的積極參與下，在鐵路護路經(jīng)費資金有限的情況下，通過全面預算管理，全面落實護路聯(lián)防責任和工作措施，確保各項工作有序推進，確保鐵路護路經(jīng)費更好地發(fā)揮作用。