張 莉

城市建設(shè)水平與城市發(fā)展規(guī)模和速度息息相關(guān)，是城市綜合實(shí)力的重要考量因素之一。近代以來國(guó)內(nèi)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度逐步加快，然則城市建設(shè)多不能滿足城市發(fā)展的需求，常被詬病。南京國(guó)民政府成立后通過設(shè)立市級(jí)行政單位以促進(jìn)現(xiàn)代都市的構(gòu)建，以此為契機(jī)，各城市有了獨(dú)立的行政建制為城市發(fā)展提供了基礎(chǔ)。最初成立了7個(gè)特別市政府，各特別市因城市運(yùn)行耗費(fèi)較多，建設(shè)資金不足，特發(fā)行市政公債以促進(jìn)城市建設(shè)，天津最先進(jìn)行嘗試，幾次籌備發(fā)行均告失利，背后原因值得深挖。學(xué)界關(guān)于天津城市建設(shè)的探究較多①，而關(guān)于其市政公債②的研究多是依附性的，未把其當(dāng)作獨(dú)立的研究對(duì)象，故本文以天津城市建設(shè)與市政公債發(fā)行為視角，探析市政公債發(fā)行失利的成因及在此情況下天津城市建設(shè)狀況，以期增進(jìn)近代城市史的探究。

一、天津設(shè)市與城市建設(shè)規(guī)劃

南京國(guó)民政府成立后，大量設(shè)置市級(jí)行政單位，最初設(shè)立了7個(gè)特別市，天津即是其中之一。1928年6月28日，天津成立特別市政府。面對(duì)落后的城市建設(shè)，新的行政建制機(jī)構(gòu)亟待作出改變。

天津設(shè)市經(jīng)歷了一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間。在北京政府后期，隨著城市的發(fā)展，各界呼吁設(shè)立市制。在此基礎(chǔ)上，1921年7月3日，北京政府頒布《市自治制》，內(nèi)規(guī)定“凡市分左列兩種：（1）特別市由內(nèi)務(wù)部認(rèn)為必要時(shí)，呈請(qǐng)以教令定之；（2）普通市，除認(rèn)定為特別市外皆屬之”，市自治費(fèi)包括本市財(cái)產(chǎn)之收入、市自治稅、本市公共營(yíng)業(yè)之收入、規(guī)費(fèi)及使用費(fèi)、過怠金，“市稅之附屬于國(guó)家稅征收者，其稅率及征收方法，以法律定之”等。③法令頒布后，各地在地方自治的基礎(chǔ)上，成立了市政公署機(jī)構(gòu)，但當(dāng)時(shí)真正以市為名的只有上海市和廣州市。與此同時(shí)，天津也在籌備。1922年1月，直隸省催天津市自治籌備會(huì)“關(guān)于戶口之調(diào)查及一切公有財(cái)產(chǎn)事宜，均宜急速查清造冊(cè)呈報(bào)，以便酌定經(jīng)費(fèi)，而利進(jìn)行”。④7月，旅京天津同鄉(xiāng)會(huì)認(rèn)為“天津?yàn)榫┒佳屎碇?，人口在百萬以上，備具工商業(yè)政治交通種種之資格，且教育之發(fā)達(dá)最先，自治之籌備最早”，應(yīng)設(shè)立特別市。⑤且按照內(nèi)政部“工商薈萃之區(qū)，人口滿十萬者，得設(shè)特別市”的標(biāo)準(zhǔn)，也應(yīng)設(shè)立。⑥他們得到的回復(fù)是：“實(shí)行自治，所有應(yīng)行預(yù)備事件，至為繁難，萬不能操切圖功，特議定先由市政籌備處按照市自治切實(shí)籌備，俟一切事務(wù)籌備完善，再行呈請(qǐng)訂期實(shí)行。”⑦直到1923年9月，陸續(xù)有報(bào)紙報(bào)道天津即將成為特別市的消息，《京報(bào)》《晨報(bào)》稱攝政院已決定批準(zhǔn)天津成立特別市，各部審核認(rèn)為“查天津地方，本為通商大埠，人文輻輳，財(cái)力充裕，自應(yīng)認(rèn)為特別市，以期自治事業(yè)之發(fā)展，擬請(qǐng)明令定直隸天津?yàn)樘貏e市”。⑧后大總統(tǒng)允準(zhǔn)1924年6月1日“為直隸天津特別市施行市自治日期”⑨，甚至天津市政籌備處決定特別市區(qū)“以城內(nèi)鼓樓為起點(diǎn)，四面各行推廣，均以15里為特市區(qū)域。其特別市內(nèi)，將來自應(yīng)另劃區(qū)署，添設(shè)崗警。然此甫定界線之時(shí)，一切仍照城鄉(xiāng)原有區(qū)域界線辦理”。⑩但此后各方并無具體實(shí)際行動(dòng)，特別市的設(shè)立終未成行。及至閻錫山的部隊(duì)進(jìn)駐天津，天津歸南京國(guó)民政府后，才有了市的名稱。

在南京國(guó)民政府時(shí)期，天津市的行政機(jī)構(gòu)經(jīng)過了四次變動(dòng)：

南京國(guó)民政府成立后，在國(guó)人不斷要求設(shè)市及前期實(shí)踐的基礎(chǔ)上，中央政府推動(dòng)了市級(jí)行政單位的建設(shè)。1928年6月，《特別市組織法》和《普通市組織法》頒布，規(guī)定特別市“直轄于國(guó)民政府，不入省縣行政范圍”，“特別市冠以所在地地名稱某特別市”，“中華民國(guó)首都、人口百萬以上之都市、其他有特殊情形者之都市”得依國(guó)民政府之特許建立特別市。?根據(jù)特別市法規(guī)，南京、上海、北平、天津、青島、漢口、廣州等地符合條件，應(yīng)成立特別市政府。當(dāng)月，傅作義、南桂馨代表閻錫山抵達(dá)天津，天津開始?xì)w南京國(guó)民政府管轄。6月25日，南桂馨在特別二區(qū)津沽市政公署就任天津特別市市長(zhǎng)。7月15日，津沽市政公署取消，歸并天津特別市政府。隨之設(shè)置各種機(jī)構(gòu)，市政機(jī)構(gòu)及組織法則等逐步完善，步入正常軌道。

1930年5月2日，國(guó)民政府立法院第87次院會(huì)通過了《市組織法》，內(nèi)規(guī)定“市冠以所在地地名，稱為某某市”，“凡人民聚居地方具有左列情形之一者，設(shè)市得直隸于行政院：（一）首都，（二）人口在百萬以上者，（三）在政治上經(jīng)濟(jì)上有特殊情形者，具有前項(xiàng)二、三項(xiàng)情形之一而為省政府所在地者，應(yīng)隸屬于省政府”。?規(guī)定廢除了特別市和普通市的稱呼，改為隸屬于行政院的院轄市和省政府的省轄市。依照此法規(guī)下，行政院令“南京、上海、天津、青島、漢口五特別市合于新市組織法第二條之規(guī)定自行廢除特別二字，改稱南京市、上海市、天津市、青島市、漢口市，直隸鈞院”。?只是天津的行政建制因中原大戰(zhàn)的影響沒來得及進(jìn)行變更，就再次被降級(jí)。1930年11月，河北省省會(huì)從北平移到天津，按照《市組織法》的規(guī)定，省政府所在地的市政府應(yīng)隸屬于省政府，故天津市改隸河北省政府。

1935年，由于天津?yàn)椤爸型怆s處，工商發(fā)達(dá)之重鎮(zhèn)”，加之河北省政府從天津移到保定，行政院決定恢復(fù)舊制?，“仍改為直隸于本院之市?！?天津市的行政地位再次變更。

在南京國(guó)民政府時(shí)期，天津市與中央政府、河北省政府、天津縣的關(guān)系具體表現(xiàn)參見表1：

表1 天津市行政地位變化表

在天津市行政地位不斷變動(dòng)的過程中，控制天津的派系亦發(fā)生改變。1928年晉系南桂馨等人進(jìn)駐天津，市長(zhǎng)南桂馨、崔廷獻(xiàn)皆出身晉系。1930年中原大戰(zhàn)后，晉系人馬撤出天津，由張學(xué)良派人接收，奉系掌管天津。后來宋哲元的冀察政務(wù)委員會(huì)開始掌控天津。各派執(zhí)行的政策亦有所不同。

在建市之初，民眾就對(duì)新成立的特別市抱有很大期望，在城市建設(shè)方面的訴求尤為明顯。建市之前，即使天津繁盛之區(qū)南市北關(guān)也是“晴時(shí)灰舞，雨后泥濘”。?建市后，河北大街“因?yàn)榈厣嫌晁娣e的太多，同泥土混合在一起，經(jīng)來往的車馬一踐踏，滿河北大街上便成了很均勻薄濃濃的泥粥”，一旦汽車經(jīng)過，“泥點(diǎn)四濺，街道的狹窄，己無躲避的余地”，鑒于此，市民質(zhì)問政府有修筑計(jì)劃否？?河北大街的狀況只是天津城市道路的一個(gè)縮影，這種狀況亟待新成立的特別市政府做出實(shí)質(zhì)性的改變。然隨之報(bào)刊上的批評(píng)更為嚴(yán)厲，“以前只有市政局，各處馬路大致尚可”，市政府成立后，“市政以最近兩個(gè)月為最糟，無論那一條路，都是盈寸的塵土，街上一望，真是不見都市見塵土，天津街市上的行人簡(jiǎn)直過鬼的生活，每日吸的塵土，至少也有幾杯，講衛(wèi)生？少講吧！”?也就是說，建市初期的市政建設(shè)與民眾訴求出現(xiàn)嚴(yán)重偏差，甚至覺得其不如之前的建設(shè)。

天津市政府也意識(shí)到了這個(gè)問題，并付諸于行動(dòng)。1928年9月，新任市長(zhǎng)崔廷獻(xiàn)在接受報(bào)紙采訪時(shí)指出市政建設(shè)存在較多問題，如“馬路年久失修”等?，均需作出切實(shí)計(jì)劃迅速付諸實(shí)施。還為了保證建設(shè)工作的有效進(jìn)行，特促進(jìn)工務(wù)統(tǒng)一，決定市港務(wù)、工務(wù)凡在市區(qū)以內(nèi)之地，均歸港、工兩局負(fù)責(zé)計(jì)劃修筑。至于保路養(yǎng)路及維持港灣責(zé)任，則歸公安局及三特區(qū)各就所轄地界辦理。?此規(guī)定使得市政建設(shè)工作有序可循。市政建設(shè)單位針對(duì)市區(qū)實(shí)際制定每年度、每季度、每月份的建設(shè)計(jì)劃，以促城市建設(shè)。在市政府成立一年后，鑒于短時(shí)段或局部的市政建設(shè)不夠全面和系統(tǒng)，故1929年特別市政府為通盤計(jì)劃及統(tǒng)一設(shè)計(jì)起見，聘定德人鴻格氏為工程師負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)及考察等項(xiàng)。?翌年1月底，特別市政府登報(bào)懸賞征求建設(shè)新天津特別市方案。?各界廣泛參與，最終梁思成和張銳的方案獲勝。方案全面而體系化，主要包括天津道路系統(tǒng)（道路的設(shè)計(jì)及實(shí)施、路面、道旁樹木的種植、電燈與電線、下水與垃圾）、海河兩岸、公共建筑物、公園系統(tǒng)、航空?qǐng)稣?、自來水、公共汽車等方面，甚至還有與建設(shè)經(jīng)費(fèi)相關(guān)的特值稅及公債等。這是對(duì)天津地形及市貌清晰了解的基礎(chǔ)上，進(jìn)行的全面的系統(tǒng)的規(guī)劃。?在計(jì)劃下，城市建設(shè)理應(yīng)逐步完善。

在特別市成立后，面對(duì)市民的訴求及城市發(fā)展的需要，新的行政機(jī)構(gòu)意識(shí)到建設(shè)的急迫性并有所規(guī)劃，只是經(jīng)費(fèi)不足成為建設(shè)的最大障礙，發(fā)行市政公債成為主要的解決方法。

二、建設(shè)經(jīng)費(fèi)不足境況下市政公債發(fā)行的嘗試

市政建設(shè)在建市之初就面臨著政府財(cái)政不敷和建設(shè)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足的阻力，為解該問題，天津特別市政府按照《特別市組織法》之規(guī)定，嘗試發(fā)行市政公債，以增加建設(shè)經(jīng)費(fèi)。

崔廷獻(xiàn)曾指出僅修筑全市馬路“實(shí)非數(shù)百萬元不辦”，為此決定“凡不需經(jīng)費(fèi)而能辦者先辦，其必需多大之經(jīng)費(fèi)而又不容緩辦者，亦擬周轉(zhuǎn)挪借”。?故天津市的建設(shè)因經(jīng)費(fèi)不足很有選擇性。這也是財(cái)政匱乏的不得已之策，當(dāng)時(shí)全市每月收入13萬余元，不算建設(shè)經(jīng)費(fèi)，每月支出數(shù)額已經(jīng)達(dá)到17.4萬元，各機(jī)關(guān)經(jīng)常費(fèi)用或可勉強(qiáng)維持，但工程建設(shè)所需仍難籌措。?而且修路用款向由財(cái)政局以臨時(shí)費(fèi)支付，為數(shù)不足全市收入2/10，不敷甚巨。為此工務(wù)局局長(zhǎng)擬請(qǐng)市政府確定工程費(fèi)用列入經(jīng)常費(fèi)預(yù)算內(nèi)。?可見最初建設(shè)費(fèi)的地位比較尷尬，而發(fā)行市政公債成為城市建設(shè)發(fā)展的一種現(xiàn)實(shí)選擇。

按照《特別市組織法》中“特別市在必要時(shí)得募集公債，但須經(jīng)國(guó)民政府的核準(zhǔn)”的規(guī)定，天津市嘗試發(fā)行市政公債。在此之前，國(guó)民政府為發(fā)展實(shí)業(yè)，要求各省籌募公債開設(shè)工廠，認(rèn)為“舶來劣品終多購(gòu)用之人，亦因國(guó)貨缺乏供不敷求有以致之耳”，故應(yīng)急辦工廠。成立資金是各省籌辦最低限度為100萬元的公債。?根據(jù)政令，天津特別市決定創(chuàng)辦造紙工廠，只是“所需籌備費(fèi)用仍由市政經(jīng)費(fèi)項(xiàng)下開支”?，市政府改變中央政令的初衷不得而知，但當(dāng)時(shí)確實(shí)沒有因之發(fā)行市債。

雖然天津市沒有執(zhí)行中央政府發(fā)行公債以興實(shí)業(yè)的政令，但是在市政建設(shè)中，其幾次有發(fā)行市債的提議。1928年9月，因與天津電燈電車公司所訂合同期滿，市政府決議收回辦法是一面募集市公債，一面分期償還該公司資本。?這是在相關(guān)文獻(xiàn)中看到的最早的特別市籌集市公債的提議。但因未收回該公司，此事停留在了建議層面。此后市政建議中也多次提及設(shè)立市公債。1932年2月，關(guān)于如何抵補(bǔ)財(cái)政，科員邢福華提出應(yīng)仿照上海發(fā)行市政公債，債額少則50萬，多則100萬，以營(yíng)業(yè)稅收入作抵。?同年6月，因天津市特別一區(qū)所用自來水向由英工部局自來水廠供給，所訂合同已屆滿期，市政府決定收回自辦?！睹駠?guó)財(cái)政簡(jiǎn)史》及相關(guān)文獻(xiàn)上指出天津發(fā)行了自來水公債，發(fā)行額數(shù)40萬元，1932年12月發(fā)行，年息一分，分8年償清。?天津市政府確實(shí)“曾擬具發(fā)行市公債計(jì)劃，迄未得財(cái)政部核準(zhǔn)”?，最后執(zhí)行的結(jié)果是所需數(shù)項(xiàng)由市政府向銀行團(tuán)商借。

天津市唯一一次極力促成的市政公債是道路建設(shè)公債。該方案初始于1929年，完善于1930年。1929年，因天津馬路年久失修，全市需款數(shù)百萬元。?在預(yù)算中，各馬路橋堤之工程費(fèi)約10余萬元，截至7月月底實(shí)撥者已逾9萬余元。易言之，在年度?開始的第一個(gè)月，馬路橋堤的建設(shè)經(jīng)費(fèi)已幾乎用盡，接下來根本無款可建。?如此情形下，天津市擬發(fā)行市政短期工程公債50萬元，以棉花牙稅14萬元擔(dān)保，期限5年，每年抽簽一次，至發(fā)行時(shí)，增價(jià)1/5，利按周息八厘計(jì)算，年付一次。擬天津市銀行界擔(dān)任6/10，總商會(huì)擔(dān)任3/10，街村管理處擔(dān)任1/10，基金由市政府、財(cái)政局等處組織保管委員會(huì)保管。?工務(wù)局由于每月預(yù)算內(nèi)的工程費(fèi)只有2萬余元，遠(yuǎn)不敷用?，對(duì)此頗為贊同。只是當(dāng)年國(guó)民政府不同意，暫緩辦理。次年此事賡續(xù)辦理，并公布了公債條例及發(fā)行簡(jiǎn)章?！豆珎鶙l例》規(guī)定“利率定為月息七厘”、“按照票面十足發(fā)行”、公債“得自由抵解買賣，并得為擔(dān)保以銀行之保證準(zhǔn)備金，如其公務(wù)上須繳納保證金時(shí)，得作為擔(dān)保品”，“分50個(gè)月償還本息，自民國(guó)十九年七月分起，每月償還本金1/50，并付息一次，利隨本減，至民國(guó)二十三年八月底止，本息全數(shù)償清”等。?《發(fā)行簡(jiǎn)章》規(guī)定“民國(guó)十九年七月一日至九月底為發(fā)行期間”、“給付本息，均以天津通用銀幣為主”、“應(yīng)還本息，以市政府財(cái)政局收入每年棉花牙稅14萬元暨皮毛牙稅14萬元為基金，由財(cái)政局按照還本付息表，每月應(yīng)還本息數(shù)目先得交公債基金保管委員會(huì)保管，并由委員會(huì)指定銀行存儲(chǔ)”、“定額為銀幣50萬元”等。?通過上述兩條例，市政公債的規(guī)程得以確定。

與1929年的公債章程相比，1930年公債擔(dān)保稅額添加了皮毛牙稅一項(xiàng)，償還日期縮短，利息減少且由周息變?yōu)樵孪⒌?，且?guī)定給付本息的貨幣為天津通用銀幣。在章程公布后，本應(yīng)馬上發(fā)行，只是商民“歷年受戰(zhàn)事影響，現(xiàn)又受金價(jià)騰漲原氣受傷，一時(shí)尚未恢復(fù)之損失”?，對(duì)新增公債持排斥態(tài)度，加之中原大戰(zhàn)，天津市也有緩辦之意。戰(zhàn)后，奉系掌管天津，此次公債發(fā)行自然不了了之。之后天津市也沒有發(fā)行公債，

1933年，國(guó)民政府財(cái)政部會(huì)計(jì)司要求“送最近五年內(nèi)各省市地方公債調(diào)查表”，市政府回復(fù)是“本市最近五年內(nèi)并未發(fā)行任何債券”。?1934年度，天津市再次指出“本市并未發(fā)行公債”。?此后亦是如此。在南京國(guó)民政府時(shí)期，天津市是唯一一個(gè)沒有發(fā)行市政公債的特別市。

與天津市不同的是，其他6個(gè)特別市皆發(fā)行了公債，如上海市共發(fā)行了三次公債，分別是：1929年的上海市市政公債，1932年的上海市災(zāi)區(qū)復(fù)興公債，1934年的上海市市政公債。漢口市也發(fā)行了三次公債，分別是漢口特別市市政公債（一期）、漢口市政公債第二期（民國(guó)二十一年湖北省續(xù)發(fā)善后公債）、民國(guó)二十四年漢口市建設(shè)公債。青島市發(fā)行了兩次市政公債，第一次是民國(guó)二十四年青島市政公債，第二次是民國(guó)二十五年青島市建設(shè)公債。此外，廣州市發(fā)行了廣州市政短期金庫(kù)劵，南京市發(fā)行了南京市特種建設(shè)公債、南京市短期債券，北平市發(fā)行了民國(guó)二十五年北平市市政公債。

鑒于建設(shè)經(jīng)費(fèi)不足的事實(shí)，天津市嘗試發(fā)行市政公債，只是未能成功。最先有此行動(dòng)最終卻成為7個(gè)特別市中唯一未能發(fā)行市政公債的地區(qū)，尤為特殊。發(fā)行失利是多方面的因素導(dǎo)致的，但結(jié)果直接影響市政建設(shè)。

三、公債發(fā)行失利原因與城建速度緩慢

市政公債發(fā)行失利是由內(nèi)部和外部原因綜合作用的結(jié)果。公債發(fā)行失利，加之執(zhí)政派系更換和戰(zhàn)爭(zhēng)危機(jī)的影響，城市建設(shè)速度緩慢，無法滿足市民需求。

（一）市政公債發(fā)行失利原因

相較于其他特別市動(dòng)輒300萬、600萬的發(fā)行數(shù)額，天津市僅僅50萬元的數(shù)額還未能發(fā)行，個(gè)中原因值得探究。結(jié)合1929和1930年制定的市政公債條例與當(dāng)時(shí)的社會(huì)環(huán)境綜合分析公債發(fā)行失利成因如下。

內(nèi)部原因是：

第一，擔(dān)保稅收信用不足及公債利益有限。一般來講，公債需以稅源豐富的大稅作保，以增添公債之信用。如國(guó)家公債一般以關(guān)、鹽等大稅做保，而天津市初以棉花牙稅繼又加增皮毛牙稅為擔(dān)保，均為新稅，或者開征不久或者還未開征。以棉花牙稅為例，建市后，鑒于生棉出口為數(shù)甚巨，只行棧抽收行用，所得稅收甚微，財(cái)政局決定生棉、熟棉均征牙稅，同時(shí)增加稅率。1928年12月底，棉業(yè)公會(huì)以牙稅病民、不符合既有法律、行業(yè)稅負(fù)過高等理由反對(duì)。?次年1月，市政會(huì)議決議棉花牙稅“系正當(dāng)稅收，必須實(shí)行”?，財(cái)政局于當(dāng)月招商投標(biāo)，王作民以40.03萬元得標(biāo)。六省市棉商大會(huì)呈請(qǐng)北平政治分會(huì)稱天津市財(cái)政局包辦棉花牙稅違反舊章，請(qǐng)飭令取消。?雖然天津市政府派代表向棉業(yè)公會(huì)說明理由，但是北平政治分會(huì)還是命令“暫緩辦”。?復(fù)經(jīng)財(cái)政局與棉商公會(huì)會(huì)商，最終雙方各讓一步，決定按值抽收稅用一分，歸行棧五厘為牙稅，全年包額14萬元，由棉商公會(huì)組織之同業(yè)公會(huì)承辦，包期5年，于1929年7月29日開始征收。?也就是說，1929年天津市政府是用收益不太明朗且行業(yè)極為反對(duì)的新稅作為擬發(fā)行公債的擔(dān)保。1930年2月，天津市財(cái)政局開始籌備皮毛牙稅，4月公布《天津特別市皮毛牙稅章程》，由商人劉陶庵等遵章合辦，自5月1日起以2年為限，每年繳納稅款洋14萬元。?6月1日又改由皮毛商與原承辦人合辦，以劉陶庵為所長(zhǎng)，期限改為5年，按5‰抽傭，很快又變?yōu)樽哉鳌?皮毛牙稅在征收之初一再變更征收期限和方式，在公債即將發(fā)行時(shí)，皮毛牙稅還未開征。新開征的稅收沒有既往稅入可稽，收益不明，可靠度不定，加上商民對(duì)棉牙的反對(duì)態(tài)度，即使發(fā)行購(gòu)買者也會(huì)望而卻步。此外，公債收益及流通廣度有限也是其存在的重大問題。作為購(gòu)買者，最關(guān)注的債券利潤(rùn)高低和是否有較強(qiáng)的流通度，利潤(rùn)高可以獲得的收益多，流通度高一旦有經(jīng)濟(jì)困難可以隨時(shí)變現(xiàn)。公債折扣發(fā)行不失為一種吸引購(gòu)買者的良策，上海和青島即是采取此法，甚至上海市災(zāi)區(qū)復(fù)興公債以八折出售，而天津公債沒有折扣。公債能夠自由抵押且公務(wù)上之保證金或擔(dān)保品及本市公共團(tuán)體機(jī)關(guān)之基金或標(biāo)準(zhǔn)金，是政府自身對(duì)公債的認(rèn)可，其他特別市的公債多有此功能，但是天津預(yù)發(fā)行的公債流通度較低，政府對(duì)公債的態(tài)度會(huì)影響民眾的態(tài)度，而規(guī)定的天津銀幣更加限制了流通范圍。故民眾在利益之考量下，自然不愿意承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)購(gòu)買，故在公債發(fā)行之前就表示了反對(duì)態(tài)度。

第二，派系執(zhí)政理念差異。建市之初由晉系主政，其對(duì)建設(shè)頗為關(guān)心，建設(shè)新天津成為其執(zhí)政要?jiǎng)?wù)之一。鑒于經(jīng)費(fèi)不足，加之其以山西省銀行為依托已經(jīng)有幾次公債發(fā)行成功的經(jīng)驗(yàn)，其決定發(fā)行公債解決檢核經(jīng)費(fèi)不足問題。只是1929年被國(guó)民政府阻止，1930年又逢中原大戰(zhàn)，晉系把大量精力放在戰(zhàn)爭(zhēng)上，市政建設(shè)會(huì)被擱置。后晉系失敗退出天津，1930年9月山西省銀行也關(guān)門歇業(yè)，公債發(fā)行自然無法實(shí)施。奉系主政天津后即面臨著日本隨時(shí)侵入之威脅，加之其有龐大的軍隊(duì)要供養(yǎng)，城市建設(shè)在其執(zhí)政體系中的地位逐漸下降，雖然其也有發(fā)行公債的提議，但是皆流于紙面。

外部原因是：

第一，其他公債在天津大量發(fā)行，擠壓了市政公債的發(fā)行空間。未建市之前，直隸省及天津特別區(qū)在天津推行了名目繁多的公債，特別市成立后，這些公債多還在還本付息階段。南京國(guó)民政府建立后大量發(fā)行國(guó)家公債，天津市均有承銷任務(wù)。以編遣庫(kù)券為例，天津分擔(dān)80萬元，市政府希望由“銀行界會(huì)同其他各界承銷之”?，可是銀行界直接表達(dá)了不支持態(tài)度，銀行界承銷50萬元庫(kù)券所需的墊款25萬元，直至次年2月18日，才繳納了22.37萬元。[51]商界的勸募更難，歷時(shí)9個(gè)月，才募集10萬元，甚至勸募者都以各種理由拒絕勸募。此外，還有海河公債、華北救濟(jì)戰(zhàn)區(qū)短期公債、電話局債券等多種債券在天津推行，商民疲于應(yīng)對(duì)。加之當(dāng)時(shí)天津經(jīng)濟(jì)因戰(zhàn)亂、國(guó)際金融危機(jī)、政府政策之影響，萎靡不振，市民購(gòu)買力有限，公債對(duì)其吸引力有限。國(guó)家公債尚且如此，即使天津市發(fā)行公債也不會(huì)好到哪去。

第二，中央政令限制。鑒于軍閥時(shí)代“政府所轄各部院廳局，每多自行舉債，以致名目紛歧，稽核維艱”，為此1928年南京國(guó)民政府財(cái)政部頒布《發(fā)行公債及訂借款項(xiàng)限制案》，規(guī)定公債及借款自當(dāng)年7月1日起“省市政府范圍，由各省市財(cái)政廳局辦理，其他各廳局，不得自行舉辦”，“屬于省市公債，由省市政府將詳確用途、指定確實(shí)基金，分別函轉(zhuǎn)財(cái)政部核明，認(rèn)為正當(dāng)，加具按語，提呈國(guó)民政府議決辦法。如財(cái)政部認(rèn)為不正當(dāng)，得駁復(fù)之”。[52]甚至在中央庫(kù)券發(fā)行期間，會(huì)限制發(fā)行其他公債，如中央編遣庫(kù)券期間，財(cái)政部通令全國(guó)“以前所有公債，限9月15日停止募集，此后專力推銷編遣公債”[53]，使得1929年天津市政公債受阻。之后的自來水公債未實(shí)行也是此因。

（二）天津城市建設(shè)的緩慢進(jìn)行

南京國(guó)民政府時(shí)期，戰(zhàn)爭(zhēng)危機(jī)隨時(shí)籠罩在華北地區(qū)，軍閥混戰(zhàn)、日軍蠢蠢欲動(dòng)，尤其是九一八事變后，天津市需要向各級(jí)軍隊(duì)承擔(dān)對(duì)應(yīng)的解款協(xié)款，數(shù)額巨大，次數(shù)頻繁，成為天津市政府的沉重負(fù)擔(dān)。

表2 1928—1937年天津市協(xié)餉及上解簡(jiǎn)政款（單位：萬元）

解款協(xié)款的支出均是上級(jí)政府強(qiáng)加給天津市的一種攤派行為，這使得天津財(cái)政負(fù)擔(dān)加增，在此情況下，這種外移維持性支出的存在給天津市造成了龐大的財(cái)政負(fù)擔(dān)，只能選擇節(jié)流，建設(shè)經(jīng)費(fèi)成為重要的被削減的部分。在天津市亟需大量修筑道路的情況下，用于修筑道路的經(jīng)費(fèi)卻在逐年下降。崔廷獻(xiàn)在任時(shí)，每年定為25萬元，故各處通衢修理甚多，至臧啟芳接任市長(zhǎng)，因任期較短，未見成效，到張學(xué)銘時(shí)代減少為15萬元，當(dāng)時(shí)僅修建有大經(jīng)路一條。至周龍光時(shí)代，減為12萬元，實(shí)際僅撥3萬元，導(dǎo)致“各處馬路，損壞益甚”，王韜接任后改為15萬元[54]，可是這些經(jīng)費(fèi)與龐大的修路需求相比，無疑是杯水車薪，其他建設(shè)經(jīng)費(fèi)與之大同小異。

在如此情形下，前四年度建設(shè)經(jīng)費(fèi)見表3：

表3 1928—1931年度天津市歷年建設(shè)費(fèi)用分析統(tǒng)計(jì)表（單位：元）

表3所指的建設(shè)費(fèi)用是狹義的建設(shè)費(fèi)用，只包括修筑馬路、溝渠、橋梁的費(fèi)用及雜項(xiàng)修繕費(fèi)。其中，修筑馬路支出費(fèi)用最多，其次為修筑溝渠費(fèi)用?？傮w上，歷年度的費(fèi)用呈下降趨勢(shì)。只是在1931年度的各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)中，修筑馬路費(fèi)明顯減少，而修理橋梁和雜項(xiàng)修繕的費(fèi)用明顯增加。市政建設(shè)完善程度是考量城市發(fā)展水平的重要標(biāo)準(zhǔn)。從總體上看，市政建設(shè)方面“無大余款”。[55]由于市政修路經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，嚴(yán)重影響工程進(jìn)度，在此情況下，商民愿意自行出資興修，工務(wù)局同意，要求“須按照工務(wù)局規(guī)定式樣，以歸一律”。[56]此外河北省政府也會(huì)參與一些與其有關(guān)的建設(shè)事務(wù)。總體上城市建設(shè)進(jìn)程仍很緩慢。

在1928至1937年間，天津市通過修路、筑橋、開挖溝渠等工務(wù)建設(shè)，相當(dāng)程度上改善了市政環(huán)境。如在建市前五年度，天津市修筑了37座橋，其盡可能在各個(gè)河流上建設(shè)橋梁，很多河面都有橋梁，只是存在木橋、鐵橋等區(qū)別以及長(zhǎng)度和寬度的差異。在橋梁修筑上，尤其墻子河緊鄰經(jīng)濟(jì)繁榮的租界地區(qū)加大修筑力度，故在此河上修筑較多的橋梁以便加強(qiáng)與租界之聯(lián)系。但民眾之批評(píng)仍不絕于耳。1930年2月，相關(guān)人士即指出下雨后的市區(qū)道路泥濘滿道[57]，直到1937年2月，新聞媒體仍批評(píng)如潮，指出市區(qū)道路多坎坷不平，水道又淤塞不暢，河岸橋梁傾頹陳舊。[58]就路面來說，租界內(nèi)“泥濘之地，均被筑得平坦光滑”。[59]華界、租界公共建設(shè)差距頗大。尤其是水溝修筑遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，“津市街道的不潔，最大原因就是水溝設(shè)備的不良，一遇雨雪，無法宣泄，非經(jīng)過相當(dāng)時(shí)日之曝曬，不能再見干道，曬干一次，一次雨水，即積存一層穢土，泥濘時(shí)固行走困難，干燥后亦塵沙蔽目”。[60]水溝無法滿足污水、雨水等排泄，導(dǎo)致路面受損。總之，天津市的公共建設(shè)，市民相當(dāng)不滿意。

內(nèi)外部原因的合力導(dǎo)致天津市公債無法發(fā)行，在戰(zhàn)爭(zhēng)危機(jī)下，建設(shè)資金多被壓縮，城市建設(shè)放慢，遭致民眾詬病。

南京國(guó)民政府時(shí)期，天津成為特別市。對(duì)于新的建制，民眾對(duì)其抱有很高的期望。改變城市落后的公共環(huán)境成為民眾的重要訴求之一。市政府立足于城市發(fā)展和自身公信力及吸引力的考量，進(jìn)行城市建設(shè)也是其題中之義。鑒于政府財(cái)政實(shí)力之不足，其最先嘗試發(fā)行公債，行為值得肯定。

晉系認(rèn)識(shí)到天津城市建設(shè)的急迫性，嘗試發(fā)行市政公債，只是中原大戰(zhàn)和晉系退出天津，使得此事遭遇停滯之殤。其早期公債發(fā)行章程雖然在公債流通度、購(gòu)買者收益等方面的考慮仍有欠缺之處，但是給予了其他特別市以借鑒，這也是之后其他特別市市政公債發(fā)行成功的因素之一。晉系致力于建設(shè)，而接手天津的奉系面臨更多的戰(zhàn)爭(zhēng)危機(jī)，外移性支出成為其財(cái)政的重要支出項(xiàng)目，在此基礎(chǔ)上，只能壓縮建設(shè)經(jīng)費(fèi)在內(nèi)的其它支出。其雖有發(fā)行市政公債的提議，但終未成行。在20世紀(jì)二三十年代市政改革運(yùn)動(dòng)的倡導(dǎo)下，各城市逐漸重視城市建設(shè)，天津市作為華北商業(yè)中心和重要都市，城市建設(shè)自然被提上日程。天津城市建設(shè)速度緩慢，雖一定程度上受到市政公債發(fā)行失利的影響，但更與當(dāng)時(shí)市政府財(cái)政汲取能力較弱、執(zhí)政者執(zhí)政理念不同、社會(huì)不穩(wěn)定等因素相關(guān)。在南京國(guó)民政府時(shí)期，有些城市即使成功發(fā)行大額市政公債，受其他因素影響，城市建設(shè)成效依舊有限?？梢?，市政公債發(fā)行成功與否和城市建設(shè)成效之間的關(guān)系還有待進(jìn)一步深究。

注釋：

①如關(guān)于城市建設(shè)的研究有：任云蘭：《天津市政設(shè)施的近代化》，《天津經(jīng)濟(jì)》2003年第10期；李百浩、呂婧：《天津近代城市規(guī)劃歷史研究（1860—1949）》，《城市規(guī)劃學(xué)刊》2005年第5期；申琳琳：《近代天津路政建設(shè)研究——以1882—1928年華界路政建設(shè)為中心的考察》，天津師范大學(xué)2012年碩士學(xué)位論文；韓占領(lǐng)：《1929-1941年天津英租界市政管理研究》，天津師范大學(xué)2012年碩士學(xué)位論文；李冬偉：《天津近代城市建設(shè)管理機(jī)構(gòu)的研究》，天津大學(xué)2014年碩士學(xué)位論文；童舜堯：《清末天津都統(tǒng)衙門的城市公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及其啟示》，《武漢理工大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2016年第1期等。

②如潘國(guó)旗：《國(guó)民政府1927—1937年的市公債述論》，《貴州社會(huì)科學(xué)》2019年第5期等。

③ 《法令：市自治制（教令第十六號(hào)七月三日公布）》，《東方雜志》1921年第18卷第14期。

④ 《令催調(diào)查市自治》，《大公報(bào)》（天津版）1922年1月12日。

⑤ 《天津市請(qǐng)為特別市》，《大公報(bào)》（天津版）1922年7月11日。

⑥ 《劃分市鄉(xiāng)區(qū)域之部令》，《大公報(bào)》（天津版）1922年7月24日。

⑦《籌辦天津特別市之消息》，《實(shí)業(yè)來復(fù)報(bào)》1922年第1卷第33期。

⑧ 《天津?qū)⒍樘貏e市》，《京報(bào)》1923年9月19日；《天津?yàn)樘貏e市，國(guó)務(wù)院將批準(zhǔn)》，《晨報(bào)》1923年9月19日。

⑨高淩霨：《大總統(tǒng)指令第二千一百一號(hào)：令國(guó)務(wù)總理高凌霨：呈準(zhǔn)內(nèi)務(wù)部咨呈擬定十三年六月一日為直隸天津特別市施行市自治制日期呈請(qǐng)鑒核由》，《政府公報(bào)》1923年第2754期；《大總統(tǒng)指令二則：國(guó)務(wù)院呈準(zhǔn)內(nèi)務(wù)部咨呈擬定十三年六月一日為直隸天津特別市施行市自治制日期呈請(qǐng)鑒核由……（十一月十三日）》，《內(nèi)務(wù)公報(bào)》1924年第123期。

⑩ 《推廣特別市之昨聞》，《大公報(bào)》（天津版）1924年5月2日。

? 《特別市組織法》，《財(cái)政月刊（北平1928）》1928年第1期。

?《市組織法》，《市政期刊》1930年創(chuàng)刊號(hào)，第178—180頁。

?《訓(xùn)令：第二一七四號(hào)（十九年六月五日）：令南京，天津，青島等特別市政府：為內(nèi)政部呈擬具各市改組辦法案仰査照辦理由》，《行政院公報(bào)》1930年第158期。

?《最近關(guān)于行政區(qū)劃之變遷事項(xiàng)：六、天津市仍改為直轄市》，《水陸地圖審查委員會(huì)會(huì)刊》1935年第3期。

?《民政：（三）市區(qū)隸轄變更事項(xiàng)：一、奉令以天津市仍為院轄市——咨各省、市政府（中華民國(guó)二十四年六月八日）》，《內(nèi)政公報(bào)》1935年第8卷第16期。

?許壽祖：《天津英租界市政概況（附圖）》，《河海周報(bào)》1926年第14卷第13期。

?《雨后的河北大街》，《大公報(bào)》（天津版）1928年8月17日。

?觀木：《天津的市政》，《暖流》1928年第19期。

?《崔廷獻(xiàn)昨午招待報(bào)界，報(bào)告市政設(shè)施計(jì)劃》，《大公報(bào)》（天津版）1928年9月25日。

?《市政進(jìn)行三個(gè)時(shí)期》，《大公報(bào)》（天津版）1929年8月14日。

?《德籍工程師鴻格已就職》，《大公報(bào)》（天津版）1929年8月14日。

? 《天津特別市政府征求新天津市之物質(zhì)建設(shè)方案》，《廣智館星期報(bào)》1930年廣字57。

?梁思成、張銳：《天津特別市物質(zhì)建設(shè)方案》，北洋美術(shù)印刷所1930年內(nèi)部刊印，第21頁。

?《崔廷獻(xiàn)昨午招待報(bào)界，報(bào)告市政設(shè)施計(jì)劃》，《大公報(bào)》（天津版）1928年9月25日。

?《市財(cái)政入不敷出》，《大公報(bào)》（天津版）1929年9月28日。

?《工務(wù)局修路新計(jì)劃》，《大公報(bào)》（天津版）1929年8月21日。

?《天津特別市政府訓(xùn)令呈財(cái)政局為奉行政院令據(jù)財(cái)政工商兩部會(huì)同議復(fù)陳委員肇英提議各省籌募公債開設(shè)工廠一案令仰體察情形酌量辦理等因仰會(huì)同社會(huì)局核議具報(bào)以憑核辦》（1929年4月13日），天津市檔案館藏，檔號(hào)：J0054—1—001431。

?《市政府函請(qǐng)市黨部于前反日會(huì)所籌集之救國(guó)基金項(xiàng)下?lián)芸铋_辦所需籌備費(fèi)用仍由市政經(jīng)費(fèi)項(xiàng)下開支此項(xiàng)工業(yè)設(shè)計(jì)及籌集工廠基金辦法是否可行敝局未便主張相應(yīng)抄同計(jì)劃書函送》（1930年1月25日），天津市檔案館藏，檔號(hào)：J0054—1—001431。

?《市政府昨開臨時(shí)會(huì)議，公安局提議收回電燈電車公司》，《大公報(bào)》（天津版）1928年9月22日。

?《為詳陳本市財(cái)政不敷狀況擬具救濟(jì)方策懇祈》（1932年6月），天津市檔案館藏，檔號(hào)：J0054—1—0063。

?賈德懷：《民國(guó)財(cái)政簡(jiǎn)史》下冊(cè)，商務(wù)印書館1947年版，第638頁。

? 《特一區(qū)自建自來水，由東方鐵廠承包即日興工》，《大公報(bào)》（天津版）1933年11月14日。

? 《崔廷獻(xiàn)昨午招待報(bào)界，報(bào)告市政設(shè)施計(jì)劃》，《大公報(bào)》（天津版）1928年9月25日。

?南京國(guó)民政府時(shí)期，財(cái)政計(jì)算單位是年度，年度即是年份的下半年和次年的上半年，如1928年度則是1928年7月至1929年6月。

?《財(cái)政局?jǐn)M發(fā)工程公債》，《大公報(bào)》（天津版）1929年7月30日。

?《三種公債與天津市》，《益世報(bào)》（天津）1929年8月31日。

?《工程公債，薛氏認(rèn)有發(fā)行必要》，《益世報(bào)》（天津）1929年9月15日。

??《天津籌募市政公債：總額五十萬元》，《銀行周報(bào)》1930年第14卷第18期。

?《市公債發(fā)行不易》，《新天津》1930年5月5日。

? 《財(cái)政：公函：第四三號(hào)（二十二年七月十五日）：函財(cái)政部會(huì)計(jì)司為函復(fù)本市最近五年內(nèi)并未發(fā)行任何債券請(qǐng)查照文》，《天津市政府公報(bào)》1933年第55期。

?天津市財(cái)政局編：《天津市二十三年度（二十三年七月起至二十四年六月止）市地方財(cái)政調(diào)查表》，天津市財(cái)政局1935年版，第149頁。

?《棉花牙稅難承認(rèn)，津棉商發(fā)表七種理由》，《益世報(bào)（天津版）》1928年12月20日。

?《市政會(huì)議昨日議決，棉花牙稅必須實(shí)行》，《大公報(bào)》（天津版）1929年1月25日。

?《棉花牙稅緩辦，政分會(huì)函命暫緩包商，崔市長(zhǎng)召集棉商談話》，《大公報(bào)》（天津版）1929年1月17日。

?《平津近聞》，《申報(bào)》（上海版）1929年1月18日。

?《棉花牙稅》，天津特別市財(cái)政局編：《天津特別市財(cái)政局十八年度財(cái)政年刊》，天津特別市財(cái)政局1929年刊印，第184—185頁。

?《皮毛牙稅開征》，《大公報(bào)》（天津版）1930年5月3日。

?天津市政府統(tǒng)計(jì)委員會(huì)：《天津市稅捐概況》，天津市政府統(tǒng)計(jì)委員會(huì)1935年版，第59頁。

? 《編券推銷額數(shù)變更》，《大公報(bào)》（天津版）1929年11月21日。

[51] 《催繳編券急如星火》，《大公報(bào)》（天津版）1930年2月19日。

[52]《法規(guī)：發(fā)行公債及訂借款項(xiàng)限制案》，《國(guó)立中央大學(xué)教育行政周刊》1928年第64期。

[53]《以前各項(xiàng)公債，本日停止募集，此后專銷編遣公債》，《新天津》1929年9月15日。

[54]《本市修理馬路經(jīng)費(fèi)本年定十五萬元》，《益世報(bào)》（天津版）1933年11月26日。

[55]《市屬各機(jī)關(guān)再緊縮》，《新天津》1934年9月10日。

[56]《商民集款建筑南市馬路》，《大公報(bào)》（天津版）1929年4月11日。

[57] 《街談巷議》，《大公報(bào)》（天津版）1930年3月2日。

[58]《津市從此不加稅，百萬借款已成功》，《新天津》1937年1月23日。

[59]茱英：《天津由漁村而都市之歷史》，《市政評(píng)論》1937年第5卷第8—9期。

[60]《津市建設(shè)，水溝為先決問題》，《新天津》1937年3月24日。