（韓）林承權(quán)著，侯冠宇，石鵬玉，李星宇譯，周凝希校

（1.（韓）青云大學(xué) 中國學(xué)科，韓國 忠清南道；2.中國政法大學(xué) 商學(xué)院，北京 100088；3.中建八局第一建設(shè)有限公司 設(shè)計研究院，山東 濟南 250000；4.北京外國語大學(xué) 亞非學(xué)院，北京 100089；5.中國政法大學(xué) 中歐法學(xué)院，北京 100088）

一、引言

2014年11月14日中國國務(wù)院發(fā)布第656號令《不動產(chǎn)登記暫行條例》，內(nèi)容分為6章，共35項條款，并于2015年3月1日起實行不動產(chǎn)全國統(tǒng)一管理制度。該條例發(fā)布后，中國媒體根據(jù)不動產(chǎn)登記制度特點來評價不動產(chǎn)登記的各項規(guī)定。這些媒體著重指出，根據(jù)不動產(chǎn)登記條例，不動產(chǎn)稅的征收在打擊因不動產(chǎn)而造成的貪腐方面所帶來的問題。中國自1949年新中國成立以來，由于各地區(qū)、各土地類型不動產(chǎn)登記管理的不同，登記程序和登記規(guī)則等也各不相同，不動產(chǎn)保有狀況的掌握和管理并非易事。如此一來，房地產(chǎn)的持有向一部分人傾斜，出現(xiàn)了以賺取市價差價為目的的房地產(chǎn)投機行為。為此，中國實施不動產(chǎn)登記制度，以此希望提高房地產(chǎn)市場交易的透明度，通過征收房地產(chǎn)稅，在確保地方稅收的同時，抑制房地產(chǎn)投機，杜絕腐敗行為。

“房地產(chǎn)登記” 包含登記所、登記機關(guān)、登記賬簿、登記程序、異議申請等諸多內(nèi)容。還包含對因登記而確認的各種不動產(chǎn)所有權(quán)、地上權(quán)、地役權(quán)、抵押權(quán)等，不僅闡明租賃權(quán)的設(shè)定、保存、轉(zhuǎn)移、變更以及處分的限制或消滅，并且使普通公民能夠閱覽、復(fù)印登記內(nèi)容。但是，在中國的房地產(chǎn)中，由于中國土地制度的特點而出現(xiàn)的小產(chǎn)權(quán)房屋等內(nèi)容是否作為房地產(chǎn)的交易予以證明，并以登記的方法予以保證等問題在條例中沒有得到解決。小產(chǎn)權(quán)房，是中國土地制度的產(chǎn)物，它與普通住宅不同，由于沒有土地使用權(quán)證和不動產(chǎn)登記，是具有有限權(quán)利的住宅，故在住宅所有權(quán)前加上了 “小” 字，小產(chǎn)權(quán)房并未作為不動產(chǎn)登記的對象而列入條例管理范圍。厘清上述諸多問題，需要了解中國的土地制度。

在發(fā)展市場經(jīng)濟的過程中，中國的個人沒有房產(chǎn)土地所有權(quán)但是具有使用交易權(quán)。在國家處置或管理的內(nèi)容中，不僅是個人之間，甚至是個人與單位之間產(chǎn)生的房產(chǎn)土地交易的內(nèi)容及其價值越來越受到重視。在此種情況下，只有實施高效的土地登記制度，才能通過登記保護土地相關(guān)的所有權(quán)利以及變動事項的有關(guān)權(quán)利，進而維護正常的市場經(jīng)濟秩序。通過土地登記整理的基礎(chǔ)資料，可以作為明確土地權(quán)利關(guān)系和解決土地糾紛的依據(jù)。在當(dāng)前的土地制度改革中，為了掌握土地利用的現(xiàn)狀、預(yù)防土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移過程中發(fā)生的土地糾紛、土地資產(chǎn)流失等問題，要切實做好土地變更登記，這在保護土地權(quán)利人利益、維護社會制度等方面發(fā)揮著積極作用。因此，本研究旨在通過梳理中國不動產(chǎn)登記制度的演變及其過程、不動產(chǎn)登記條例的形成以及以往學(xué)界的研究成果，考察中國選擇現(xiàn)行制度的背景及原因，進一步指出中國不動產(chǎn)登記制度所具有的特點與存在的問題。

二、中國土地制度和土地登記制度的演變

（一）現(xiàn)行土地制度評價

在很長一段時間內(nèi)，中國實行的是封建土地所有制。但是，隨著新中國建立，中國土地制度經(jīng)過了農(nóng)民土地所有制（承認土地的個人所有權(quán)）和集體所有制（承認土地的集體所有權(quán)）這兩個階段，其后實行了二元結(jié)構(gòu)（以土地公有制和土地使用權(quán)為基礎(chǔ)）以及 “雙軌制” （土地所有權(quán)歸國家或集體所有，個人只享有土地使用權(quán)），所有土地的所有權(quán)都歸國家、集體所有。城市地區(qū)的土地由國家所有，公民對所有土地的占有、使用以及收益和處分權(quán)的行使，均被規(guī)定為全民所有，農(nóng)村和城市近郊的土地被規(guī)定為農(nóng)民集體所有，即集體所有制。因此，在財產(chǎn)權(quán)保護方面土地使用權(quán)的存續(xù)期限不確定，在使用期限屆滿時容易存在爭議。農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)長期得不到保障，容易產(chǎn)生土地投資不足、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率偏低等問題。這是因為代表全體農(nóng)民的 “集體” 行使對農(nóng)民占有的承包農(nóng)地和居住用宅基地以及農(nóng)村建設(shè)用地和共有土地的經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)，與個人行使權(quán)利產(chǎn)生差距。

同時，對個人而言，只承認土地的使用權(quán)，但使用權(quán)限的期限各不相同。根據(jù)《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十二條，土地使用權(quán)的出讓按下列用途確定：居住用地七十年；工業(yè)用地五十年；教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育用地五十年；商業(yè)、旅游、娛樂用地四十年；綜合或者其他用地五十年1原文表述不合適，此處進行適當(dāng)調(diào)整?！g者。1950—1952年實行農(nóng)民土地所有制；1953—1978年實行土地集體所有制；1979年至今實行雙軌制，在這一系列土地制度中，均出現(xiàn)了相應(yīng)問題。1986年中國制定《土地管理法》，新設(shè)土地管理局，加強了土地管理，以求解決這些問題。將土地所有權(quán)與土地使用權(quán)分離，將土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移至國家或集體組織，雖然這都有益于提高土地使用權(quán)的穩(wěn)定性、活躍農(nóng)村土地交易，并且完善農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)相關(guān)制度。但是，仍有很多問題亟待解決。需要完善相關(guān)制度土地登記制度應(yīng)運而生。

在新中國建立后，中國的土地制度經(jīng)歷了農(nóng)民土地所有制、集體所有制和國家所有制，1986年對土地管理制度進行改革。從1988年開始允許個人有償轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，到1990年房地產(chǎn)市場對外開放，再到2008年農(nóng)民存量土地資本化、財產(chǎn)化，有一個逐步發(fā)展的過程。在這個過程中，存在土地使用權(quán)穩(wěn)定性不足、農(nóng)村土地交易功能不完善、農(nóng)地征收過多、補償金支付較低、供應(yīng)價格較高等問題，話別是對集體的規(guī)定不明確。因此，面對重重問題，首要措施是確立土地登記制度。

（二）土地登記制度的分析與變化

登記的效力有以下三種規(guī)定。

1.意思主義。是指物權(quán)的變動，特別是物權(quán)的轉(zhuǎn)移或者設(shè)定因法律行為而發(fā)生的情形下，僅以當(dāng)事人的意思表示而發(fā)生物權(quán)變動的立法主義。但僅憑這種意思表示，并不能發(fā)生物權(quán)變動的效力。對于不動產(chǎn)物權(quán)，只有對登記、動產(chǎn)物權(quán)交付進行公示才會發(fā)生效力，這種立法主義被稱為形式主義。這也叫注意、登記公示注意，法國和日本都采用這一規(guī)定。值得關(guān)注的是，意思主義是法國民法所采用的，也被稱為 “佛法主義” 或 “對抗要件主義” 。有學(xué)者認為，關(guān)于不動產(chǎn)物權(quán)，形式主義被認為是合理、優(yōu)秀的立法主義，這是因為法律關(guān)系在當(dāng)事人和第三人之間并沒有分裂，而是一元化和明確化的，符合交易安全原則。

2.登記要件主義。即對不動產(chǎn)物權(quán)的變動必須進行登記的原則。如果當(dāng)事人之間就物權(quán)的變動達成協(xié)議時，未完成登記手續(xù)，物權(quán)變動就不會產(chǎn)生公信力，即沒有產(chǎn)生物權(quán)變動的效果。德國采用這種制度，國家干預(yù)交易活動，在信貸崩潰或經(jīng)濟蕭條的情況下，可以確保交易的安全。作為許多采用大陸法的國家選擇的制度，中國也屬于此種。

3.托倫斯登記制度（Torrens System）2托倫斯登記制度屬于不動產(chǎn)登記制度的一種。因澳大利亞人托倫斯創(chuàng)造而得名，也稱澳洲登記制或權(quán)狀交付主義。主要特點是初次登記不強制，但土地權(quán)利一經(jīng)登記，今后土地權(quán)利發(fā)生變更都必須經(jīng)過登記?！g者注。在托倫斯登記制度中，保存登記作為最初登記，十分重要，是以嚴謹程序展開的。對于未登記的土地，要開設(shè)登記用紙，必須進行最初登記（即保存登記），如果有該申請，將徹底進行權(quán)源調(diào)查和不動產(chǎn)權(quán)利分析。該制度在進行保存登記時，向登記的土地所有人交付登記簿的副本和權(quán)源證明書。權(quán)源證明書交付后，物權(quán)變動的登記程序就較為簡單。當(dāng)然，登記是有公信力的。在之后的物權(quán)變動中，土地所有人將證書連同權(quán)利變動證書一并提交給登記處，登記處在登記簿和地權(quán)上填寫權(quán)利變動的內(nèi)容，地權(quán)交給權(quán)利人。換言之，與登記內(nèi)容相同的地權(quán)掌握在權(quán)利人手中，這也是這一制度的特點。在此情況下，登記人員對登記具有實質(zhì)性的審查權(quán)；但另一方面，登記人員有不正當(dāng)?shù)牡怯浶袨闀r，則有義務(wù)賠償損失。英國、澳大利亞、加拿大等國家以及美國的一些州實行這一制度。美國幾個州正在采用的制度，是讓不動產(chǎn)的權(quán)源在管轄法院登記，實行對登記的不動產(chǎn)的權(quán)源由法院擔(dān)保的制度，意在彌補 “形式審查主義” 的不足。因此，托倫斯制度相當(dāng)于實質(zhì)審查主義。在使用托倫斯制度時，被接管權(quán)源的人對未在權(quán)源證書上顯示的所有權(quán)上的其他權(quán)利不承擔(dān)任何責(zé)任，可以規(guī)避風(fēng)險。但是它存在既費時又費錢，同時還被認為程序復(fù)雜，相對于現(xiàn)在所有者更注重保護未來所有者等問題。

（三）土地登記的內(nèi)容

物權(quán)的得失變更，就不動產(chǎn)而言也屬于登記。從中國實施的登記類型以及實際內(nèi)容來看，中國的不動產(chǎn)登記分為土地登記和房屋登記，分別由不同的部門管理。另外，適用的法律也有不同之處，一些地方對法規(guī)沒有進行統(tǒng)一管理。目前，在土地和房屋合并登記的地方性法規(guī)中，既有土地登記辦法，也有房屋登記辦法。這就使得不動產(chǎn)登記的規(guī)定需要統(tǒng)一起來，并非由地方來實施。由此看來，土地登記制度是必要的。根據(jù)登記的必要性以及過程的明確要求，登記內(nèi)容主要有這些要件：

1.初始登記，土地使用權(quán)是否以出讓方式、劃撥方式取得以及取得新的房屋或建筑物時需要登記的內(nèi)容。登記的基本條件是申請人的姓名、地址、不動產(chǎn)性質(zhì)、不動產(chǎn)的地址、面積、用途、級別、價格、不動產(chǎn)權(quán)屬發(fā)生的證明以及其他登記事項。新建房屋應(yīng)當(dāng)在竣工后三個月內(nèi)申請辦理權(quán)屬登記。

2.變更登記。不動產(chǎn)權(quán)屬和不動產(chǎn)自然狀態(tài)發(fā)生變動的，應(yīng)當(dāng)辦理不動產(chǎn)變更登記，從個別角度維護不動產(chǎn)登記簿的準確性。在中國的民法典物權(quán)編中，雖然沒有對變更登記進行明確界定，但其中一些條文列舉了一些需要進行變更登記的情形。即：①土地承包經(jīng)營權(quán)人互換、轉(zhuǎn)移土地承包經(jīng)營權(quán)時；②轉(zhuǎn)移、交換、出資或者贈與建設(shè)用地使用權(quán)時；③登記的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓時；④已登記的地役權(quán)變更轉(zhuǎn)移時。中國的民法典物權(quán)編將土地和房屋權(quán)利的變更登記定義為土地和房屋權(quán)利在轉(zhuǎn)移、分割、合并、增減時進行的登記，其他權(quán)利的設(shè)定登記并未納入其中。民法典物權(quán)編的調(diào)整對象主要是權(quán)利，未納入登記事項的變更登記。在這里，不采用民法典物權(quán)編概念而是從登記的概念來看，權(quán)屬的變更登記理應(yīng)包含在不動產(chǎn)登記中。

3.其他項目的權(quán)利登記。該類登記是除土地使用權(quán)或房屋所有權(quán)以外，在土地使用權(quán)或房屋所有權(quán)的基礎(chǔ)上進行的其他項目的物權(quán)和其他權(quán)利的登記。具體來看，就是對不動產(chǎn)抵押權(quán)的設(shè)定或者變更，或?qū)Σ粍赢a(chǎn)的繼承權(quán)的設(shè)定或變更，或?qū)I賣房屋的預(yù)售登記，以及出租不動產(chǎn)的登記。包括在其他項目的權(quán)利登記中。申請人對其他項目的權(quán)利進行登記時，應(yīng)當(dāng)附具與申請人有關(guān)的合同等有關(guān)文件3傳世權(quán)者支付傳世金，占有他人的不動產(chǎn)，按照該不動產(chǎn)的用途使用收益。對不動產(chǎn)的后順位的權(quán)利人有優(yōu)先取得傳世金的權(quán)利。農(nóng)耕地不能作為傳世權(quán)來使用?！俄n國民法典》第303條——譯者注。

4.注銷登記。該登記是指就土地使用權(quán)或房屋所有權(quán)，由于存續(xù)期間的到來、客體的消滅、債務(wù)的清償，以及行政執(zhí)行機關(guān)的撤回、消滅或法院判決提供消滅的原因，房地產(chǎn)管理機關(guān)對房地產(chǎn)權(quán)利進行注銷登記。另外，與之類似的登記還有修改登記，也稱更正登記，是對不正確的不動產(chǎn)登記進行更正的登記程序。修正登記的主要目的是法律對真實權(quán)利人的保護。修正登記是該物權(quán)公示原則的重要組成部分，體現(xiàn)的是保護交易安全的價值取向。特別是因為在登記生效要件主義的立法模式下，不動產(chǎn)登記具有物權(quán)變動的變動依據(jù)效力或權(quán)利正確性推定效力、善意保護效力。不動產(chǎn)登記的上述效力是建立在立法者事先確定的登記結(jié)果真實權(quán)利的高度一致性基礎(chǔ)上的。即使如此，在登記行為上發(fā)生錯誤也是無法避免的事實。此外，由事實上的權(quán)利人或利害關(guān)系人提出異議時實行的異議登記和預(yù)告登記等。

三、新的土地登記制度實施中存在的問題

在研究最基本的中國土地所有制的特點、登記的效力和演變過程時，會發(fā)現(xiàn)一些問題。

（一） “二元土地制度”

中國是社會主義國家，不承認土地私有制，實行土地公有制。中國的土地分為城市土地、農(nóng)村及城郊地區(qū)土地。城市土地為國家所有，由國家擁有土地所有權(quán)；農(nóng)村及城郊地區(qū)土地為農(nóng)村集體所有，即由集體擁有土地所有權(quán)。在土地公有制下，土地所有權(quán)不能出租或買賣，以土地使用權(quán)的形式對使用權(quán)利構(gòu)成承認。國有土地與集體土地最大的區(qū)別在于能否出讓和轉(zhuǎn)讓。出讓，是指土地使用者在一定時期內(nèi)從國家受讓土地使用權(quán)，并支付土地使用權(quán)的對價（即土地出讓金）的行為。轉(zhuǎn)讓是指土地使用者將土地使用權(quán)再轉(zhuǎn)移的行為，包括出售、交換和贈與。可以出讓和轉(zhuǎn)讓，意味著可以在房地產(chǎn)市場進行交易。國有土地的使用權(quán)可以出讓和轉(zhuǎn)讓。即國有土地使用權(quán)可以在市場上交易。因此，通過出讓和轉(zhuǎn)讓獲得國有土地使用權(quán)的使用者，可以行使占有權(quán)、租賃權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、抵押權(quán)等權(quán)利。根據(jù)2007年開始實施的《物權(quán)法》，也允許外國人行使此類權(quán)利。相反，集體土地的使用權(quán)既不能出讓也不能轉(zhuǎn)讓，即集體土地使用權(quán)不能在市場上進行交易。因此，不可能轉(zhuǎn)讓和買賣。與國有土地不同，集體土地的使用者和使用用途有限。集體土地只能作為農(nóng)用或者作為集體成員的農(nóng)民的宅基地使用。

地方政府通過招標拍賣等方式出讓國有土地上的住宅用地，以實現(xiàn)土地的合理高效利用。但在招標和拍賣過程中，房地產(chǎn)開發(fā)商之間的過度競爭，以及投資者有意提升土地價值，導(dǎo)致土地價值上升，土地出讓價格也隨之上升。雖然土地價值的提升帶動了房屋價值的提升，但構(gòu)成房價成本的土地出讓金的提升，導(dǎo)致房價高企，使部分消費者買不起房。最后因為無法承受房價只能將目光轉(zhuǎn)向城市近郊的小產(chǎn)權(quán)房而無法獲得法律保護。

因此，集體土地系統(tǒng)與至今為止的其他土地制度是不同的概念。特別是從社會正義4亦即 “社會公正” ?！g者注的角度看，在是否承認私有制的問題上，土地問題一直存在。對于自然物和附加在這個自然物上的依靠人類生產(chǎn)的附加價值，面臨著 “從何種角度來看” 的問題。雖然所有權(quán)問題和分配問題是兩回事，但是與土地所有權(quán)相關(guān)的哲學(xué)思想是十分明確的。因為，按照社會正義哲學(xué)，否定生產(chǎn)資料私有制也就全盤否定了土地私有制。但是，如果從一個在不否定市場經(jīng)濟的情況下對現(xiàn)代社會有很大影響力的概念來切入，中國的集體土地概念從思想上進一步向中國人所說的社會主義市場經(jīng)濟靠攏。當(dāng)今世界較普遍采用的土地社會制度是私有制。從其特點來看，普遍承認私人主體享有土地優(yōu)先權(quán)，該優(yōu)先權(quán)即為所有權(quán)，而且所有權(quán)的權(quán)限為無限期。這樣，土地支配通常由市場進行，土地所有者決定每塊土地的使用方式。與此相反，可以看出土地公有制是由社區(qū)或公共主體擁有土地所有權(quán)構(gòu)成要素的制度。因此，有必要通過登記的方式對此進行界定。

1.劃撥土地。即以行政劃撥方式取得土地使用權(quán)。劃撥土地使用權(quán)有以下幾種：一是以劃撥方式取得的土地使用權(quán)，除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，沒有使用期限的限制。二是不支付土地使用權(quán)出讓金，以劃撥方式取得的土地使用權(quán)，土地使用者應(yīng)當(dāng)繳納補償、安置等費用，但不需要向國家支付土地使用的費用。三是能否轉(zhuǎn)讓、出租或抵押。法律規(guī)定即《城市房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定，要求土地使用權(quán)的非劃撥取得者必須繳納相應(yīng)費用并經(jīng)過有批準權(quán)的人民政府審批同意，才可以轉(zhuǎn)讓、出租或抵押，否則不可以。

從適用范圍來看，以劃撥方式取得的土地使用權(quán)，是國家為幫助或支持某一公益性事業(yè)或特殊行業(yè)的發(fā)展，對項目用地采用的特殊供地方式，所以土地管理法中對劃撥土地的適用有明確的規(guī)定。即政理應(yīng)給予支持或政策上給予優(yōu)惠供地的，經(jīng)批準以劃撥方式取得土地使用權(quán)，并且制定嚴格規(guī)定。為推進土地資源市場化，2004年10月21日國務(wù)院下發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理決定》指出 “嚴格劃撥用地范圍，經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施用地要逐步實行有償使用。運用價格機制抑制多占、濫占和浪費土地。除按現(xiàn)行規(guī)定必須實行公開招標、拍賣、掛牌出讓的用地以外，工業(yè)用地也要創(chuàng)造條件逐步實行招標、拍賣、掛牌出讓。經(jīng)依法批準利用原劃撥土地進行經(jīng)營性質(zhì)開發(fā)建設(shè)的，應(yīng)當(dāng)按照市場價補繳土地出讓金。經(jīng)依法批準轉(zhuǎn)讓原劃撥土地使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)在土地有形市場公開交易，按照市場價格補繳土地出讓金?！?/p>

因此，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和土地有償使用制度的進展，劃撥土地使用權(quán)的取得方式所適用的范圍正在逐步縮小，目前的劃撥用地也隨著使用性質(zhì)而變化，逐漸向有償使用的范圍轉(zhuǎn)變。再看劃撥土地使用權(quán)的取得過程，除根據(jù)土地管理法的規(guī)定，鄉(xiāng)村建設(shè)經(jīng)批準可以使用的集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地外，任何單位或者個人需要使用土地的，全部申請使用國有土地。行使劃撥土地使用權(quán)時，土地使用者在依法取得劃撥土地使用權(quán)后，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)享有劃撥土地的占有、使用和收益的權(quán)利。并且其權(quán)利的行使受國家法律保護，但土地使用者在行使權(quán)利時，必須遵守國家法律。此外，土地使用權(quán)人不得擅自改變土地用途。劃撥土地使用權(quán)的取得方式的適用，范圍明確，由人民政府在批準劃撥土地時，確定明確的用途。因此，土地使用權(quán)人在使用土地的過程中，不能隨意改變土地的用途，需要改變的必須取得政府的批準并辦理相關(guān)手續(xù)、繳納相關(guān)費用。

土地使用權(quán)人在行使權(quán)利的時候，如果為了社會公共利益，應(yīng)當(dāng)服從政府收回土地使用權(quán)的決定?！锻恋毓芾矸ā返谖迨藯l規(guī)定，因公共利益需要使用土地時，因城市規(guī)劃實施需要舊區(qū)復(fù)建或調(diào)整使用土地時，土地出讓等有償使用的合同約定使用期限屆滿，未申請繼續(xù)使用土地使用權(quán)或者未批準繼續(xù)使用土地使用權(quán)的，因單位撤離、搬遷等原因，原劃撥的國有土地停止使用，公路、鐵路、機場、礦山等被批準廢棄等，存在上述情形時，可以收回土地使用權(quán)，土地使用者必須服從規(guī)定。

劃撥土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移，必須遵守有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定。就劃撥土地使用權(quán)的性質(zhì)而言，享有劃撥土地使用權(quán)的權(quán)利人沒有處分權(quán)。在土地供需矛盾日益尖銳化的今天，客觀來看，有些單位要求劃撥土地使用權(quán)；從房地產(chǎn)市場發(fā)展本身來看，也要求劃撥土地使用權(quán)。因此，為了合理利用寶貴的土地資源，國家允許劃撥土地使用者以土地上的房地產(chǎn)使用權(quán)進入房地產(chǎn)的市場交易中。但是要繳納相關(guān)的費用。1994年頒布的《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》對劃撥土地上房地產(chǎn)使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式和條件作了進一步的規(guī)定， “以劃撥方式取得的土地使用權(quán)的房地產(chǎn)轉(zhuǎn)移，必須按照國務(wù)院的規(guī)定報有批準權(quán)的人民政府審批。有批準權(quán)的人民政府方可批準轉(zhuǎn)讓，由受讓方辦理土地使用權(quán)出讓手續(xù)。同時，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定繳納土地使用權(quán)出讓金?！?以及 “轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)報上級批準時，有批準權(quán)的人民政府可以按照國務(wù)院的規(guī)定辦理土地使用權(quán)出讓手續(xù)，轉(zhuǎn)讓方應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院的規(guī)定，從轉(zhuǎn)讓的房地產(chǎn)獲得的收益中，將土地收益上繳國家或者作其他處理?！?因此，土地使用者以任何方式轉(zhuǎn)讓劃撥土地所有權(quán)時，均應(yīng)遵循上述規(guī)定。

畢竟，劃撥土地使用權(quán)是一個重要的權(quán)利。同時，也具有鮮明的特點。中國的經(jīng)濟管理體制由計劃經(jīng)濟過渡到市場經(jīng)濟，中國的土地資源也由無償?shù)臒o限使用變?yōu)橛袃數(shù)挠邢奘褂?，所以劃撥方式有了明確的規(guī)定。只是， “劃撥” 方式在現(xiàn)階段的存在有客觀需要，劃撥土地使用權(quán)是社會主義的土地資源分配方式的特色，具有長期性。雖然存在局限性，長遠來看，要考慮減少劃撥土地適用的范圍。

2.出讓土地。出讓土地使用權(quán)出現(xiàn)在20世紀80年代末至90年代初，是隨著中國實行改革開放政策和深入實行土地使用制度改革而出現(xiàn)的一種新的權(quán)利類型。這一制度的出現(xiàn)體現(xiàn)了中國土地有償使用制度的確立和土地在供應(yīng)制度上的根本變化，也是中國土地使用制度的重大改革。這一制度的非常強烈的政策性、理論性和技術(shù)性變革，對中國房地產(chǎn)的發(fā)展和土地市場的變化以及土地資源的合理分配產(chǎn)生了巨大的影響。

此外還有兩項法律影響深遠，即《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》。在這兩項法律規(guī)定中對土地交易中產(chǎn)生的一些問題進行了明確：首先是有效利用原則。由于土地使用權(quán)出讓是國家依法對土地進行管理、對國家土地資源進行分配的權(quán)利。說到底，確立土地使用權(quán)的最終目標在于最合理地配置土地資源，創(chuàng)造最高的社會效益、經(jīng)濟效益和生態(tài)效益。其次，對土地的合理利用。土地使用權(quán)出讓是國家利用土地資源的重要方式，可以保證土地在國家計劃下的合理開發(fā)、利用。如果擅自改變用途，可以根據(jù)情節(jié)輕重，由相關(guān)部門給予警告或罰款，直至將土地使用權(quán)無償收回。三是保證土地使用的公平、公正、等價有償和誠實信用的原則。這是民事法律的一般原則，該原則要求民事行為自愿、公平、等價有償、誠實信用。使用該原則時，雙方的合理權(quán)益得到保護，出讓合同約定的各項權(quán)利義務(wù)得以全面履行。

（二）不動產(chǎn)登記制度

中國在不動產(chǎn)登記上采用登記成立要件主義原則以及登記對抗要件主義的例外原則。物權(quán)法第九條第一款規(guī)定（現(xiàn)民法典第二百零九條）：不動產(chǎn)物權(quán)的設(shè)定、變更、轉(zhuǎn)讓、消滅，依登記發(fā)生效力，未經(jīng)登記不發(fā)生效力。法律另有規(guī)定的除外。這可以稱為混合型模式，也就是說，因為原則上不動產(chǎn)物權(quán)的變動采取的是形式主義，但例外采取的是意思主義。這與國外的房地產(chǎn)登記制度有所不同。

1.中國的民法對登記的推定力、假登記的效力、登記的公信力、登記請求權(quán)的發(fā)生原因和性質(zhì)等問題的解決依賴于判例和學(xué)說。而一些國家采用不動產(chǎn)登記簿雙軌制。如歐洲的許多國家和美國，只把土地作為獨立的房地產(chǎn)進行登記。韓國受日本的影響，除了土地之外，建筑物也是獨立的不動產(chǎn)，因此登記簿有土地登記簿、建筑物登記簿，但在實際關(guān)系下，建筑物和土地是不同的不動產(chǎn)，沒有必要單獨設(shè)立登記簿。即，只保留土地登記簿，對于地上的建筑物，只需在土地登記簿上標題的標示欄中寫明即可。

2.登記簿與臺賬雙軌制。2015年，中國是登記簿制度和臺賬制度并置。即關(guān)于不動產(chǎn)的權(quán)利關(guān)系，是記載在登記簿上進行公示，從而達到交易安全的目的；同時，不動產(chǎn)本身的事實狀態(tài)則是記載在臺賬上，從而準確掌握情況。這種登記簿與臺賬的二元化，會導(dǎo)致登記的事項與臺賬的登記發(fā)生不一致同時，容易發(fā)生虛假登記的可能性。當(dāng)物權(quán)發(fā)生變動時，有關(guān)該權(quán)利變動的登記應(yīng)始終正確地符合實體關(guān)系，由于登記機關(guān)不履行形式審查權(quán)和公證制度，有可能出現(xiàn)與實體不符的不實登記或虛假登記。這些不一致的問題可以通過在制度上將臺賬納入登記制度來消除。另外，在中國，徹底的房地產(chǎn)交易安全依靠公示原則；德國、瑞士使用的托倫斯式登記制度中，使用公信原則，承認登記的公信力。韓國和法國在登記中都不承認登記公信力，物權(quán)交易的安全受到威脅。因此，審查和公證均是必要的。

由上可見，中國和國際上的一些國家因土地制度的不同而產(chǎn)生了不同的登記制度，這些登記制度都有自身的優(yōu)點和缺點，需要互相取長補短。綜合上述內(nèi)容，將中國不動產(chǎn)登記的形式及其權(quán)利整理成表格如表1。

表1中國不動產(chǎn)登記的形式與權(quán)利類型

（三）登記類型和效力的改進

由于中國的不動產(chǎn)登記類型不完整，所以中國需要改進更正登記、異議登記和預(yù)告登記的類型及效力。由于更正登記的適用前提條件是登記簿記載的權(quán)利狀態(tài)與事實狀態(tài)可能不相符，也就是協(xié)議發(fā)生的 “登記錯誤” 。這表明，更正錯誤并非易事。發(fā)生廣義登記錯誤時，不僅包括一般意義上的登記與原始狀態(tài)的不一致性，而且也包括在登記時記載與事實不符。這是因事后事由，發(fā)生登記記載與當(dāng)前事實不符的情況。因為中國的民法典物權(quán)編對不動產(chǎn)登記簿記載事項錯誤的概念沒有明確解釋。因此，合理辨別登記錯誤，有兩個決定性因素：第一個因素，更正登記制度的目的；第二個因素，更正登記與現(xiàn)存其他登記類型的 “結(jié)存性” 。立法的宗旨是維護真實權(quán)利人的利益，平衡交易的公平與安全，這是更正登記設(shè)立的宗旨。因此，民法典物權(quán)編的更正登記要采用一般意義上的登記錯誤立法舉例，將所有與原始事實狀態(tài)不符的登記全部計入更正登記的范疇內(nèi)，對因事后事造成登記簿上登記與既有事實狀態(tài)不一致性的部分，采用注銷登記的方式。在確定不動產(chǎn)登記效力方式時，必須同時考慮不動產(chǎn)物權(quán)變動過程中的利益因素。因為只關(guān)注債權(quán)當(dāng)事人和保護善意的第三方，會疏于對利害關(guān)系人的保護。在相關(guān)規(guī)定中，只有象征性的內(nèi)容，沒有具體意見，今后還需不斷完善，將這些內(nèi)容重新制定并實施在不動產(chǎn)登記條例中。這就意味著，登記效力與交易當(dāng)事人的保護、登記效力與利害關(guān)系人的保護、國家的確定方式與善意的第三方保護等都需要一個公平客觀的標準。

四、余論

眾所周知，土地、房屋在人類社會的發(fā)展進程中占有重要地位，土地和房屋權(quán)利的安全與不動產(chǎn)登記制度有著深刻而又緊密的聯(lián)系。不動產(chǎn)登記制度由來已久，從封建時代至今，不動產(chǎn)登記的目的是征收稅金與賦役，對所持有的財產(chǎn)規(guī)定明確的用途或事先防止與他人之間的糾紛。

從2007年制定的《物權(quán)法》中界定司法意義以來，中國希望明確法律依據(jù)與標準，通過建立不動產(chǎn)登記制度來建立全國統(tǒng)一的房地產(chǎn)登記制度。這是為了明確不動產(chǎn)物權(quán)歸屬的同時，保證不動產(chǎn)交易的安全性。因此，中國不動產(chǎn)登記法中包含登記要件主義的原則、債權(quán)行為和物權(quán)行為的內(nèi)容。因此，應(yīng)統(tǒng)一并系統(tǒng)地確立不動產(chǎn)登記手續(xù)中當(dāng)事人的申請主義、實質(zhì)審查、登記件數(shù)的費用繳納主義等內(nèi)容。這次頒布并實施的不動產(chǎn)登記新規(guī)，制定了明確的登記法律依據(jù)、登記機關(guān)、登記手續(xù)、登記簿的統(tǒng)一性問題與登記類型，進而完善了相關(guān)法律體系。