李愛年，何雙鳳

(湖南師范大學 法學院，湖南 長沙 410081)

一、 問題的提出

流域環(huán)境污染糾紛是流域環(huán)境糾紛中最普遍、最典型的一種糾紛形式。根據所涉環(huán)境問題的不同，流域環(huán)境糾紛可以分為流域環(huán)境污染糾紛和流域生態(tài)破壞糾紛兩種類型。流域以水為載體，水的自然流動性以及污染物質的擴散性使得流域環(huán)境污染最終必然損害的是整個流域的生態(tài)環(huán)境公共利益和不特定多數(shù)人的利益。從此種角度而言，并非所有發(fā)生于流域的與污染相關的環(huán)境糾紛均可謂之流域環(huán)境污染糾紛。因此，本文所討論的“流域環(huán)境污染糾紛”主要是指因污染流域環(huán)境導致流域環(huán)境公共利益遭受損害所引發(fā)的矛盾或沖突，它不包含諸如上游某工廠排污導致下游某養(yǎng)殖戶魚塘內的魚類大量死亡等情形所引發(fā)的侵害特定主體人身權或財產權的“私益性”環(huán)境污染糾紛，此類涉流域的環(huán)境污染糾紛我們暫且將其稱為“流域環(huán)境侵權糾紛”。因為從理論上辨析，這一類純“公民間”的涉流域的環(huán)境污染糾紛雖也以“流域”為媒介，但其本質仍應歸屬私益性質的傳統(tǒng)環(huán)境侵權糾紛范疇，適用《民法典》中的“侵權責任”規(guī)制即可。從糾紛的具體類型來看，因流域環(huán)境污染糾紛主要以流域上下游、左右岸、干支流、江河湖庫之間的糾紛為表征，故根據污染是否跨行政區(qū)域，可將其劃分為跨界的流域環(huán)境污染糾紛和未跨界的流域環(huán)境污染糾紛兩類。

近年來，由于各種涉流域環(huán)境糾紛頻發(fā)且類型愈益多樣，國家開始重視“典型案例”對糾紛解決的指導作用，并先后發(fā)布了一系列涉流域生態(tài)環(huán)境保護典型案例。那么這些案例究竟哪些屬于“流域環(huán)境污染糾紛”？它們的解決有何特色？是否仍面臨某些困難桎梏？未來又該如何優(yōu)化完善？面對這一系列的問題，可能需要從典型案例本身方能覓得答案。因此，以《中華人民共和國長江保護法》(以下簡稱《長江保護法》)的頒布為契機，借力當前國家對流域生態(tài)環(huán)境保護的空前重視，本文擬通過考察近兩年國家發(fā)布的流域環(huán)境污染糾紛典型案例，借由靜態(tài)鮮活實踐例證，透析其糾紛解決的理念、方式、程序、組織與保障等內容，從而多方位覘視當前我國流域環(huán)境污染糾紛解決機制的特征概貌與問題不足，以期為其未來發(fā)展提供新的思路與方向。

二、 流域環(huán)境污染糾紛解決機制的特征

與一般環(huán)境糾紛解決機制結構相同，流域環(huán)境污染糾紛解決機制主要以訴訟機制和非訴訟機制兩大組織體系構成。但是，因為流域環(huán)境污染糾紛是以“流域”為中心且強調對環(huán)境公共利益的損害性，故其在糾紛解決機制兩大組織體系的具體構建上仍存在一定特殊性。流域環(huán)境污染糾紛解決實踐案例是流域環(huán)境污染糾紛解決機制的直接鏡像，因此，為更加全面且客觀地描繪當前我國流域環(huán)境污染糾紛解決機制之樣貌，筆者對近兩年國家發(fā)布的系列涉流域環(huán)境保護典型案例進行了全面收集與梳理(1)就流域環(huán)境污染糾紛案件的法律分析而言，典型案件具有更重要的意義。因為從理論上看，典型案例之所以能成為典型案例，往往是因其對疑難或者具有爭議性的法律問題給出了相對合理的處理方案。因此，從此種角度而言，其更能充分展現(xiàn)流域環(huán)境污染糾紛解決機制之概貌。，在此基礎上根據前文對流域環(huán)境污染糾紛內涵與外延的明確，同時以“流域”“環(huán)境污染糾紛”“公益糾紛”作為篩選范圍和標準進行逐次分析與排查，共獲得22起流域環(huán)境污染糾紛典型案例(見表1)。通過對這22起案例進行分析，并結合《中華人民共和國水污染防治法》(以下簡稱《水污染防治法》)、《中華人民共和國環(huán)境保護法》(以下簡稱《環(huán)境保護法》)、《中華人民共和國民事訴訟法》(以下簡稱《民事訴訟法》)、《中華人民共和國行政訴訟法》(以下簡稱《行政訴訟法》)等法律法規(guī)及規(guī)范性文件的規(guī)定，窺得當前我國流域環(huán)境污染糾紛解決機制主要呈現(xiàn)以下兩個方面的風貌特征。

1. 以兩大“公益類”訴訟為中心的訴訟解紛機制

訴訟解紛機制以環(huán)境公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟兩大“公益類”訴訟類型(2)有很多學者認為，環(huán)境公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟兩類訴訟制度都未能逾越廣泛意義上的環(huán)境公益和社會公益，故二者在性質上同屬廣義上的“公益類”訴訟范疇。為中心，是當前我國流域環(huán)境污染糾紛解決機制的重要特征。流域環(huán)境污染造成的損害十分復雜。污染物質的擴散性和流域環(huán)境的準公共物品性決定了流域環(huán)境污染損害的對象是流域環(huán)境本身及流域相當?shù)赜蚍秶鷥鹊牟惶囟ǘ鄶?shù)人，甚至是后代人[1]。流域環(huán)境污染侵害法益的“公益性”，使得因污染所產生的糾紛其化解機制也必帶有與生俱來的“公益傾向”。嚴格來說，流域環(huán)境污染糾紛解決機制抑或涉及一定私益成分，但從機制設立的根本目的與價值追求來看，“公益屬性”仍應為其刻入骨里的基本底色與主要氣質。以流域環(huán)境污染糾紛中最主要、最常見的流域水污染糾紛為例，當流域水污染發(fā)生后，其中也可能涉及對某些個體私益之侵害，如表1中的“江西省新余市石山水庫環(huán)境保護行政公益訴訟案”“聊城東染化工有限公司環(huán)境污染公益訴訟糾紛案”等典型案例，其中便涉及對附近農民的農田、林木等私益的侵害，但總體而論，污染物質的擴散性以及流域的整體聯(lián)動性等特征決定了該類糾紛的解決不可能僅是為消弭(或迎合)污染所涉私主體之間的純私益沖突(或主張)。如何更好地平衡糾紛所涉流域內不同區(qū)域間的利益訴求、保障界限內大多數(shù)人的公共利益、維護流域的整體生態(tài)環(huán)境利益，乃流域水污染糾紛解決的優(yōu)位目標與終極選擇。從此種角度而言，“內嵌于心”的公益屬性使得流域環(huán)境污染糾紛的解決必然更仰賴各種旨在維護“公共利益”的解紛制度或措施。因此，具體從訴訟解紛機制維度來看，與一般的流域環(huán)境侵權糾紛主要依靠環(huán)境侵權之訴解紛不同，流域環(huán)境污染糾紛則與當前我國環(huán)境訴訟制度中的兩大“公益類”訴訟類型，即已“嶄露頭角”的環(huán)境公益訴訟和剛“初出茅廬”的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟(3)為方便表述，以下簡稱“兩訴”。存在天然“契合”。此點由表1所呈列的流域環(huán)境污染糾紛典型案例亦不難探知。環(huán)境公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟“二者并立”、相互配合，共同構成流域環(huán)境污染糾紛解決機制中訴訟解紛組織體系的核心基石。

表1 涉流域生態(tài)環(huán)境保護系列典型案例概況

續(xù)表

2. 以“磋商+商調+檢察建議”為主導的非訴訟解紛機制

非訴訟解紛機制以磋商、商調、檢察建議3種非訴方式為主導，是當前我國流域環(huán)境污染糾紛解決機制的另一重要特征。與一般的流域環(huán)境侵權糾紛主要以和解、調解、仲裁、信訪等措施為非訴解紛途徑不同，我國立法對于流域環(huán)境污染糾紛的非訴解紛措施進行了特別的規(guī)定?；谇拔膶α饔颦h(huán)境污染糾紛訴訟解紛方式的確定，并根據新修訂的《行政訴訟法》(2017年)第二十五條第四款(4)《行政訴訟法》(2017年)第二十五條第四款規(guī)定：“人民檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監(jiān)督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。”、《關于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》(法釋〔2019〕8號)第一條(5)《關于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》第一條規(guī)定，生態(tài)環(huán)境損害賠償案件原告在提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟前必須先行同生態(tài)環(huán)境損害義務人進行磋商。等規(guī)范性文件的規(guī)定可知，檢察建議、生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商應為流域環(huán)境污染糾紛非訴解紛的主要途徑。此點借由典型案例也可得以確認。如表2所示，在近兩年國家發(fā)布的流域環(huán)境污染糾紛典型案例中，其中以“檢察建議”解紛的有11起，以“磋商”解紛的有1起。由此可見，以上兩種非訴方式在當前我國流域環(huán)境污染糾紛解決實踐中占據重要地位。

此外，由于流域是以水為載體，因此流域環(huán)境污染糾紛實質更多的是指流域水污染糾紛。水的流動性和污染物質的擴散性使得流域水污染糾紛往往具有一定的跨界性。故針對此類跨界性的流域水污染糾紛，《環(huán)境保護法》《水污染防治法》等法律法規(guī)還特別規(guī)定了商調方式，即協(xié)商方式與協(xié)調方式相結合。例如，《水污染防治法》第三十一條規(guī)定：“跨行政區(qū)域的水污染糾紛，由有關地方人民政府協(xié)商解決，或者由其共同的上級人民政府協(xié)調解決”。由此可見，商調方式亦是流域環(huán)境污染糾紛非訴解紛機制的重要組成單元。

三、 流域環(huán)境污染糾紛解決機制存在的問題

以上意蘊，不同于一般的流域環(huán)境侵權糾紛解決機制，流域環(huán)境污染糾紛解決機制無論是在訴訟機制還是非訴訟機制的具體建構上均有其特殊性。特別是近兩年隨著生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟、檢察建議、磋商等多種新型解紛制度的不斷涌現(xiàn)，流域環(huán)境污染糾紛解決機制在整體宏觀架構、深層微觀構成等方面，均有“矮子放風箏”“一日千里”之蛻變。然，“萬物諸法皆有裂痕”，當前流域環(huán)境污染糾紛解決機制展“騏驥之躍”的同時，也暴露出諸多風險與隱患。

1. 以“公益類”訴訟為中心的二元訴訟格局未完全理順

前文已述，流域環(huán)境污染糾紛的訴訟解紛機制主要是以環(huán)境公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟為中心的“二元并舉”結構。同為訴訟制度體系內的“公益類”訴訟，雖然立法者已從制度層面針對“兩訴”的適用范圍、提起主體、訴訟中的銜接原則等問題進行了不同程度的規(guī)定，如確定了法院審理因同一損害生態(tài)環(huán)境行為導致“兩訴”案件時“生態(tài)損害賠償訴訟優(yōu)先于環(huán)境公益訴訟”的銜接原則等(6)參見：2019年《最高人民法院關于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)》第十七條。，但因“兩訴”特別是環(huán)境民事公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，二者在設計理念、適用范圍、功能目的等方面的牽連性[2]，使得“兩訴”于流域環(huán)境污染糾紛解決實踐中仍然存在較多糾纏。

從典型案例來看，至少有以下幾個核心問題值得進一步思考與澄清：一是關于“兩訴”于流域環(huán)境污染糾紛解決中的適用區(qū)別。同為流域環(huán)境污染糾紛且均涉及流域環(huán)境公共利益之損害，例如，在“北京市朝陽區(qū)自然之友環(huán)境研究所訴中國水電顧問集團新平開發(fā)有限公司等環(huán)境污染責任民事公益訴訟案”“湖北省人民檢察院武漢鐵路運輸分院訴陽新網湖生態(tài)種養(yǎng)殖有限公司通海水域污染損害責任環(huán)境民事公益訴訟案”“湖南郴州屋場坪錫礦11·16尾礦庫水毀災害事件生態(tài)環(huán)境損害賠償案”等案例中，為何有的案例提起環(huán)境公益訴訟，而有的則提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟？“兩訴”于流域環(huán)境污染糾紛中可予適用的情形到底有何不同？二是“兩訴”于流域環(huán)境污染糾紛解決中的起訴順位。例如，在“重慶市人民政府、重慶市兩江志愿服務發(fā)展中心訴重慶藏金閣物業(yè)管理有限公司、重慶首旭環(huán)保科技有限公司生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案”中，從實踐結果來看，該案屬于可同時適用“兩訴”的情形，那么由此引申出另一個實踐困惑，即“兩訴”的提起是否存在“順位”選擇？還是只要符合條件擇其任何為先皆可？追問以上諸多問題的同時，無不暗示當前我國流域環(huán)境污染糾紛解決中“兩訴”適用關系的交織與混沌。

2. 以“磋商+商調+檢察建議”為主導的非訴體系效能未充分激發(fā)

2019年1月習近平總書記在中央政法工作會議上提出，要“堅持把非訴訟糾紛解決機制挺在前面”。這一重要論述不僅強調了非訴方式運用于矛盾糾紛解決中的重要性與必要性，也為我國流域環(huán)境污染糾紛解決機制的構建指明了方向[3]。受這一基本精神的指引，近兩年我國流域環(huán)境污染糾紛的非訴解紛體系呈現(xiàn)“腳踏樓梯式”發(fā)展，并已成為流域環(huán)境污染糾紛解決“當之無愧”的“生力軍”。盡管如此，從實踐場域來看，面對仍受“追捧”的訴訟解紛，在此必須清醒地承認，“把非訴訟糾紛解決機制挺在前面”的重要思想于流域環(huán)境污染糾紛解決實踐中尚未完全“落地開花”?！耙娢⒅?，睹始知終”(7)出自袁康《越絕書·越絕德序外傳》。，此點僅由近兩年國家發(fā)布的流域環(huán)境污染糾紛典型案例足見一斑。

一是非訴解紛體系整體效用未充分激發(fā)。如表2所示，在22起流域環(huán)境污染糾紛典型案例中，非訴解紛案例有12起，占典型案例總數(shù)的54.5%，訴訟解紛案例有10起，占典型案例總數(shù)的45.5%。因此，僅從糾紛解決的具體數(shù)量來看，在當前流域環(huán)境污染糾紛解決實踐中，非訴解紛超越訴訟解紛已然成為糾紛解決主渠道，此點毋庸置疑。但是，從糾紛解決的基本要求與主要目的來看，盡管當前非訴解紛于流域環(huán)境污染糾紛的解決中已漸露“奮翮遠翥”之勢，但于“把非訴訟糾紛解決機制挺在前面”意在“從源頭上減少訴訟增量”(8)習近平總書記在2019年1月召開的中央政法工作會議上提出“要堅持把非訴訟糾紛解決機制挺在前面，從源頭上減少訴訟增量”。由此可推知，“從源頭上減少訴訟增量”是“堅持把非訴訟糾紛解決機制挺在前面”的主要目的之一。這一主要目的而言，訴訟解紛率的“居高不下”仍在某種程度上反襯并昭示出非訴解紛實踐價值的失落與無力。

二是部分非訴解紛措施效用未充分激發(fā)。各種非訴解紛措施“跛腳式”發(fā)展是當前我國流域環(huán)境污染糾紛非訴解決實踐中的又一突出問題。如表2所示，在12起以非訴方式解紛的典型案例中，其中以“檢察建議”解紛的有11起、以“磋商”解紛的有1起?！耙娨蝗~而知深秋”，透過以上數(shù)據可以看出，“檢察建議”在當前我國流域環(huán)境污染糾紛的解決中發(fā)揮著舉足輕重的作用，而磋商和商調則遭遇“被虛置”風險。特別是本應廣泛適用于流域跨界水污染糾紛中的“商調”措施，逐漸被“檢察建議”“磋商”所替代，漸趨邊緣化。

表2 近兩年國家發(fā)布的流域環(huán)境污染糾紛典型案例具體解紛情況(9)此表系根據表1中所呈列的22起流域環(huán)境污染糾紛典型案例的具體解紛情況繪制而成。

3. 以“磋商前置+訴前檢察建議”等程序為支撐的“訴非”銜接機制未徹底暢通

流域環(huán)境污染糾紛的解決建筑于訴訟與非訴訟解紛措施之綜合互動狀態(tài)上，換言之，二者缺一，則流域環(huán)境污染糾紛解決機制便無法實現(xiàn)良性運轉。蓋如人之“上下齒”，訴訟與非訴訟措施之間只有實現(xiàn)相互配合、協(xié)調聯(lián)動，才能真正形成解決流域環(huán)境污染糾紛的制度合力。否則，縱令有科學且成熟的訴訟措施或非訴訟措施，也不免如同“具文”，有若無耳。是故，暢通訴訟與非訴訟解紛措施之間的銜接，于流域環(huán)境污染糾紛解決機制的發(fā)展至關重要。

總體來說，流域環(huán)境污染糾紛解決的“訴非”銜接應包含兩個維度：一是訴訟與非訴方式的銜接，二是非訴與訴訟方式的銜接。近兩年立法者對于流域環(huán)境污染糾紛解決“訴非”銜接的重要性有較為深刻之體認，且已試圖從制度建設層面對此問題予以相關回應。例如，針對生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的提起立法設置了“磋商前置”程序，針對環(huán)境行政公益訴訟的提起則設置了“訴前檢察建議”程序。以上多種銜接程序的確立，為“訴非”之間“親密對話”提供了重要渠道。但從實踐場域來看，流域環(huán)境污染糾紛解決的“訴非”銜接仍面臨一些質疑與迷茫，需要進一步厘清，主要體現(xiàn)在：

一是部分訴訟方式與非訴方式如何銜接仍不確定，如環(huán)境民事公益訴訟等。雖然我國立法對于流域環(huán)境污染糾紛解決的“訴非”銜接設計了“磋商前置”“訴前檢察建議”等程序，但整體上講，此種“擘畫”仍相對偏狹。如前所陳，流域環(huán)境污染糾紛的訴訟解紛方式主要有“兩類三種”，即兩大“公益類”訴訟中的環(huán)境民事公益訴訟、環(huán)境行政公益訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟3種具體訴訟形式。但從訴訟與非訴的銜接來看，立法卻僅就其中兩種訴訟方式與非訴訟方式的銜接問題進行了明確規(guī)定，即確定生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與磋商銜接、環(huán)境行政公益訴訟與訴前檢察建議銜接，而對于環(huán)境民事公益訴訟的“訴非”銜接問題并未明示。由此引發(fā)的實踐困惑是，環(huán)境民事公益訴訟究竟該如何與非訴方式進行銜接？例如，在“北京市朝陽區(qū)自然之友環(huán)境研究所訴中國水電顧問集團新平開發(fā)有限公司等環(huán)境污染責任民事公益訴訟案”等6起環(huán)境民事公益訴訟典型案例中，有的是直接提起訴訟，有的則是在先行非訴方式解紛失敗后才提起訴訟。

二是部分非訴方式與訴訟方式如何銜接亦不確定，如磋商、商調等。從非訴與訴訟的銜接來看，部分非訴方式與訴訟方式銜接的不確定性也是阻遏流域環(huán)境污染糾紛“訴非”銜接的實踐難題。以典型案例中的“湖南郴州屋場坪錫礦11·16尾礦庫水毀災害事件生態(tài)環(huán)境損害賠償案”為例，該案屬于磋商成功情形，但倘若其磋商失敗需要提起訴訟，那么該案是否應該提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟？還是也可提起環(huán)境民事公益訴訟？以上類似非訴與訴訟方式對接的不確定，也在一定程度上影響并制約流域環(huán)境污染糾紛解決“訴非”銜接的通暢。

四、 流域環(huán)境污染糾紛解決機制的發(fā)展進路

依上述分析可知，于實踐場域覘視當前我國流域環(huán)境污染糾紛解決機制，疏漏、不足猶多，亟待正視并完善。這些實踐問題的產生，一方面是因機制設計的理念上存在偏頗與不善，另一方面則是因立法規(guī)定尚存不足、司法適用存在偏差等，因此，未來對于流域環(huán)境污染糾紛解決機制的完善，應做好以下幾點。

1. 以遵循流域自然特性為邏輯起點：樹立“流域處理”糾紛解決理念

“區(qū)域處理”理念的深植是制約當前我國流域環(huán)境污染糾紛解決機制質效不彰的問題根源。如前所述，流域環(huán)境污染糾紛往往涉及流域上下游、左右岸、干支流、江河湖庫之間的沖突，因此，其多以“跨行政區(qū)域”為表征。受這一特征影響，長期以來我國立法對于該類糾紛的解決一直秉持“區(qū)域處理”理念[4]，即以“區(qū)域”為單元，通過不同區(qū)域主體之間的力量博弈或外部借力來實現(xiàn)糾紛的有效化解或制衡。作為這一立法理念的直接產物，《水污染防治法》《環(huán)境保護法》等法律法規(guī)均規(guī)定了流域環(huán)境污染糾紛的“區(qū)域化處理”模式。這種以“區(qū)域處理”理念為根本導向的糾紛解決模式，極易造成地方保護主義滋生與膨大，個體與生俱來的“利己主義”傾向往往導致地方政府為追求和實現(xiàn)本區(qū)域利益而忽視流域整體生態(tài)環(huán)境利益。從此種角度而言，以區(qū)域為立足的處理理念與流域的系統(tǒng)性、整體性等特質存在天然悖反。

從表面上看，近兩年國家已逐漸認識到“區(qū)域處理”理念應對流域環(huán)境污染糾紛的不能，并已試圖從法治建設層面覓尋他種理念以打破“區(qū)域處理”理念之禁錮，例如，在“四川、貴州跨省協(xié)作保護赤水河生態(tài)環(huán)境行政公益訴訟案”中，四川省古藺縣和貴州省習水縣兩地檢察機關便會簽了《關于開展赤水河流域保護生態(tài)環(huán)境檢察工作協(xié)作意見(試行)》，開始嘗試通過跨省司法協(xié)作的方式進行解紛。但是，“現(xiàn)象并不被看作是通往真理的線索”，這種以跨省流域司法機關自覺簽訂且僅停留于個別流域(當前主要是長江流域)部分支流、湖泊或干流部分水段上下游、左右岸等省市司法機關會簽的協(xié)作處理機制，于整個“全流域”生態(tài)環(huán)境保護而言，無非也僅是“片段化”“局域化”處理而已。申言之，此種所謂跨省流域的司法協(xié)作處理仍未從根本上逃脫“區(qū)域處理”理念的窠臼，實質上仍不過是“區(qū)域處理”思想指引下“新瓶裝舊酒”“老樹換新枝”式的嘗試與掙扎。

從根本上來說，與以行政區(qū)劃為基底的“區(qū)域”不同，流域是一個集各種自然要素為一體的獨立、完整且巨大的生態(tài)系統(tǒng)。從靜態(tài)上看，流域以“水”為基本載體，匯聚了土壤、礦藏、生物等各種自然環(huán)境要素，擁有不言而喻的系統(tǒng)性[5]，其中任何要素的變化都會影響整個流域內在結構的平衡與暢通；從動態(tài)上看，以“水的流動”為主要紐帶，流域內上下游、左右岸、干支流、江河湖庫、地表地下之間擁有難以阻斷的聯(lián)動性，任何“節(jié)段”的疏忽或恣意都可能引發(fā)整個流域的無能與崩潰。流域這種獨特的“動”“靜”二維“雙整體性”特點，決定了以“流域”為中心產生的環(huán)境污染糾紛的解決必須擺脫以“犬牙相入”行政區(qū)劃原則為主要指引而形成的區(qū)域處理模式的束縛(10)實際上，我國長期以來堅持的行政區(qū)劃基本原則有兩條，即“犬牙相入”和“山川形便”。但從客觀情況來看，當前我國大部分行政區(qū)劃的劃分都是以“犬牙相入”為主，僅有極少部分省級行政區(qū)是利用“山川形便”劃分而來，最典型如江西省。，真正回歸“流域”本身，以流域的“整體性”特性為邏輯起點，樹立“流域處理”糾紛解決理念(11)為便于表述，以下簡稱“流域處理”理念。。值得注意的是，不同于前文提到的尚處在“區(qū)域處理”思想中沉浮與跳躍的“片段式”或“局域化”流域協(xié)作處理模式，此處所謂的“流域處理”理念，它是一種以“流域”為根本立足，著眼整個流域環(huán)境利益，遵循流域自然特性[4]，以整體主義和協(xié)同論為基本內核的新的解紛理念。

從內在本質上看，“流域處理”理念蘊涵兩大核心內旨：一是整體主義。整體主義是與個體主義相對應的范疇，它主張從宏觀維度對事物進行把握，將事物整體作為解決問題的基本單位，強調事物之間的關聯(lián)性，通過整體研究來揭示事物的全貌和演進規(guī)律，反對“只見樹木不見森林”的局部性思維[6]。以整體主義為主要內核的流域處理理念，總體上要求立法者在為制度設計時、執(zhí)法者或其他各類相關主體在制度貫徹實施時都能從整體性視角出發(fā)，以流域生態(tài)環(huán)境的自然屬性為邏輯起點，統(tǒng)籌考慮山水林田湖等多元生態(tài)環(huán)境要素，對全流域環(huán)境進行一體化保護與利用。具體而言，它強調流域環(huán)境污染糾紛解決機制的建構應遵循流域生態(tài)環(huán)境的整體性、系統(tǒng)性，要求對于糾紛解決的原則、模式、制度、程序等機制構成事項，不管是在國家頂層設計層面還是具體組織實施層面，都必須徹底破除“區(qū)域處理”思想之禁錮，從流域視角對糾紛的解決作出“整體性”回應，反對碎片化、分割化。二是協(xié)同觀。除“整體主義”外，“協(xié)同觀”也是“流域處理”理念必不可少的精神依賴。如果說“流域處理”理念就像是一架極其復雜的大機器，那么，整體主義即是機器內部的各機件及其組合而成的樣貌輪廓，而協(xié)同觀則是保障機器各部件之間良好銜接、協(xié)調運轉的“潤滑劑”。通過協(xié)同觀的潤滑，可有效緩解并減少機器部件之間的摩擦與矛盾。流域環(huán)境污染糾紛侵害法益的“公益性”決定了流域環(huán)境污染糾紛解決機制的建構與發(fā)展必須擁有協(xié)同視野。以“協(xié)同觀”作為內核支撐的“流域處理”理念，要求我們充分認識流域生態(tài)環(huán)境的關聯(lián)性，推動全流域聯(lián)動，“從系統(tǒng)整體性出發(fā)，對系統(tǒng)各要素的功能和作用進行協(xié)調，從而產生耦合效應”[7]。構建推進流域環(huán)境污染糾紛解決的長效協(xié)同機制，并著重處理好各類解紛主體如糾紛所涉流域上下游、左右岸、干支流等地方政府間、政府內部不同部門間、政府與社會組織等其他解紛主體間的協(xié)作關系。

從外在載體上說，以“整體主義”和“協(xié)同觀”為雙內核的“流域處理”理念要求我們在應對流域環(huán)境污染糾紛時必須建立一種糾紛解決的整體性協(xié)作處理模式[8]。需要澄清與說明的是，此處所謂的“流域環(huán)境污染糾紛整體性協(xié)作處理模式”并不同于前文提到的“跨省流域司法協(xié)作處理”。雖然，二者無論是在名稱表述還是在運行機理上似乎都存在一定相似性，如都使用了“協(xié)作處理”等字眼、都體現(xiàn)了一定的“協(xié)同觀”，但從本質上講，二者仍有云泥之別。原因在于，當前語境下的“跨省流域司法協(xié)作處理”雖已試圖走出“區(qū)域處理”思想藩籬，但這種“出走”仍是“畏首畏尾”、不夠徹底與堅決的“徘徊”。因此，以“流域處理”理念為導向，有必要在認識此種“跨省流域司法協(xié)作處理”形式不足的基礎上，探索并建立一種全流域大協(xié)同、具有更高站位和更寬視野的新的糾紛化解模式，以應對當前流域環(huán)境污染糾紛解決機制潛存的風險與隱患，保障流域環(huán)境污染糾紛“流域化”“生態(tài)化”的解決。具體而言，該模式的構建應把握好以下幾點：一是在指導理念上，應以“整體主義”和“協(xié)同觀”為核心內旨的“流域處理”理念為根本依循；二是在功能與目標定位上，除妥善化解矛盾糾紛、維護群眾合法權益外，還應注意生態(tài)環(huán)境利益的保護；三是在主體與形式上，非僅限于司法機關之間的協(xié)作，還應包括其他政府之間(主要是指行政機關)的協(xié)作、政府與社會組織、公眾等多元主體之間的協(xié)作；四是在原則上，應堅持引導與強制相結合原則，在尊重各主體自愿協(xié)作的同時，對于司法機關、行政機關等政府主體的協(xié)作應輔以一定強制協(xié)作要求；五是在范圍上，不應只局限于個別流域的部分節(jié)段，而應擴及整個流域的整體性協(xié)作。當然，流域環(huán)境污染糾紛整體性協(xié)作模式的構建是一項系統(tǒng)且復雜的大工程，除以上幾點注意事項外，其他還有許多維度與環(huán)節(jié)需探索與思考，如整體性協(xié)作的內容、程序等。對此，以“流域處理”理念為根本指引作相應建構即可，在此不再巨細靡遺、一一列舉。

2. 以厘界“兩訴”適用關系為契機：優(yōu)化流域環(huán)境污染糾紛訴訟解紛格局

承認生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境公益訴訟的區(qū)別是我們界分“兩訴”關系的基礎。雖然同為環(huán)境訴訟體系內的“公益類”訴訟制度，“兩訴”在設計理念、功能目的、適用范圍、規(guī)則模式等方面都存在高度的重合性與相似性[9]，在理論上甚至已有不少學者認為“兩訴”之間實系包含關系，如有學者主張生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟本質上其實是特殊的環(huán)境民事公益訴訟[10](12)如占善剛、陳哲等學者認為，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟之本質乃民事公益訴訟。。不可否認的是，這些觀點或論斷有一定合理性，它們能敏銳認識到“兩訴”之間確存的“親密關系”。但若僅憑這些“零光片羽”且流于表面的契合點，即貿然斷定二者系“全同”或“包含”關系，這樣的論證邏輯顯然是經不起推敲的，是對“兩訴”的同質化虛構。興起緣由、理論基礎、原告主體及起訴條件等諸多不容忽視的顯著差異決定了“兩訴”并行不悖的獨立個體地位，所以，盡管理論上對“兩訴”同質關系的爭論一時恐難絕耳，但這并不能掩蓋或阻卻實踐中“兩訴”并立、逶迤向前的狀態(tài)。在清醒認識這一點的基礎上，厘界并澄清流域環(huán)境污染糾紛解決中“兩訴”的適用關系便顯得頗有必要。

如前所述，流域環(huán)境污染糾紛性質的特殊性使得其與“兩訴”存在天然契合，此點不容置喙。在此還需進一步厘清的是，“兩訴”于流域環(huán)境污染糾紛案件中的具體適用區(qū)別及起訴順位安排。從流域環(huán)境污染糾紛產生的原因和責任主體來看，除自然原因等不可抗力因素外，流域環(huán)境污染糾紛的產生往往是因企業(yè)(個人)排污、事故性泄露等行為或是因行政機關違法行使職權、不作為等導致流域環(huán)境污染所致，故其糾紛的責任主體一般是企業(yè)(個人)或政府。明確此前提，根據前文對流域環(huán)境污染糾紛具體類型的劃分，并結合《民事訴訟法》《行政訴訟法》和《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《解釋》)、《最高人民法院關于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件司法解釋》(以下簡稱《司法解釋》)等法律法規(guī)、司法解釋等規(guī)定，可以明辨：

其一，針對因政府失職或不作為等情形所導致的流域環(huán)境污染糾紛。此類糾紛其責任主體是“政府”，而根據《司法解釋》第一條之規(guī)定可知，當前我國立法對于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟被告資格的設定僅限“造成生態(tài)環(huán)境損害的自然人、法人或者其他組織”，故從訴訟角度來看，不難確定在現(xiàn)行法律體系下對于因政府所導致的流域環(huán)境污染糾紛尚只能適用環(huán)境公益訴訟。因此，此類糾紛尚不存在環(huán)境公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟起訴順位交織難解的問題。

其二，針對因企業(yè)(個人)排污、事故性泄露等所導致的流域環(huán)境污染糾紛。該類糾紛的責任主體是“企業(yè)(個人)”，因此從訴訟維度來看，環(huán)境民事公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟二者與其均可適配，“兩訴”適用或存競合之可能，因此，還需結合相關法律規(guī)定再予深探。根據《解釋》第一條及《司法解釋》第一條、第二條的規(guī)定可知，環(huán)境民事公益訴訟適用于“已經損害社會公共利益或具有損害社會公共利益重大風險”的情形；而生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟則適用于已造成實質性嚴重生態(tài)環(huán)境損害后果的情形。故從規(guī)范解釋學角度來看，對于“尚未造成實質性損害”的流域環(huán)境污染糾紛，明顯應當適用環(huán)境民事公益訴訟，此點躍然紙上，無須深表。此處值得注意者，乃對于“已造成實質性損害”情形的“兩訴”界分。筆者認為，此種情形立法雖未予言明，實踐中也常陷困頓迷亂之境，但基于法的一致性品格要求，且以符合法律意旨之限度為必要釋示，應可參照《司法解釋》第十七條關于糾紛審理過程中“生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先于環(huán)境公益訴訟”的銜接原則，確立“生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先”的起訴順位。

3. 以優(yōu)化“磋商+商調+檢察建議”為突破口：重塑流域環(huán)境污染糾紛非訴解紛體系

流域環(huán)境污染糾紛非訴訟解紛措施體系的發(fā)育不足是造成當前我國流域環(huán)境污染糾紛解決實踐中非訴訟解紛價值失落的根本原因。雖然深植于傳統(tǒng)文化中的“好訟”傾向對社會大眾糾紛解決觀念的影響不可祓除，但這一“外因”洵難成為非訴方式實踐價值失落的“完美托詞”，與公眾偏好的落差、錯位并不能為流域環(huán)境污染糾紛非訴解紛質效不彰的事實張本。更準確地講，近年來非訴訟解紛措施憑借其自身靈活、便利、成本低廉等諸多“令人艷羨”的優(yōu)質基因，早已成為可與訴訟比肩甚至有所超越的糾紛化解主渠道并廣為適用于各類矛盾糾紛的解決。但緣何已受“追捧”的非訴解紛措施卻在流域環(huán)境污染糾紛的解決中屢遭“冷臉”尷尬？對這一問題的追問無不進一步昭示，那些意欲歸咎于公眾愛好與習慣的認知都是偏狹、過時的。

藍圖與實踐的落差終歸只能是自我能力與認知之間的偏差?？v然我們已有“把非訴訟糾紛解決機制挺在前面”的美好藍圖，但“非訴訟解紛措施體系”自身尚不成熟的“身體”和“心理”，猶難擔負起此種超越性追求，這才是流域環(huán)境污染糾紛解決實踐中非訴措施效益不彰的癥結所在。事實上，非訴解紛措施與流域環(huán)境污染糾紛之間并非真正存在著一道不可逾越的鴻溝。相反，流域環(huán)境污染糾紛的復雜性使得其更需要借助非訴措施的多元解紛力量。正因如此，近年來我國對于流域環(huán)境污染糾紛非訴解決的探索從未停歇，并已于立法上明確規(guī)定了磋商、商調、檢察建議等措施制度。只是，“事有兩面”，流域環(huán)境污染糾紛主體的多元性、客體對象的“生態(tài)性”、影響范圍的廣泛性與整體聯(lián)動性等諸多復雜的個性也使得其對非訴訟解紛措施有著更加成熟、更高標準的要求。而遺憾的是，當前以“磋商+商調+檢察建議”為主的非訴解紛措施體系顯然尚難饜足此種“臻于至善”的美好期許。原因在于：第一，從體系架構上看，以“磋商+商調+檢察建議”為主的非訴解紛措施體系整體結構明顯太過狹窄、單薄，橫向上可資選擇的非訴解紛措施較少；第二，從具體措施制度上看，雖然立法已明確規(guī)定了磋商、商調、檢察建議等多種非訴解紛制度，但縱向上分別就此3者的具體設計尚顯青澀，不科學、不完備之處頗多。

以“商調”為例，前文提及，對于跨界水污染糾紛，立法規(guī)定可由有關地方政府協(xié)商解決或由其共同上級政府協(xié)調解決。但問題是，僅將協(xié)商或協(xié)調的主體限定為本級政府和上級政府的這一設定本身就極不科學，原因在于：第一，就本級政府的“協(xié)商”而言，前文已有分析，地方政府往往可能為追求本地區(qū)利益的最大化而罔顧流域的整體利益，因此這一主體設置有違“流域處理”理念要求。第二，就上級政府的“協(xié)調”而言，此種解紛方式雖引入了“上級政府”這一第三方力量，表面上似乎可以避免僅由本級政府協(xié)商而不顧流域整體利益的尷尬，但必須指出的是，受“科層管理制”的影響，在此協(xié)調關系中上級政府雖是“居間協(xié)調者”，但同樣也是“直接領導者”，所以其客觀、中立、公正的第三方角色作用難以根本保證；另一方面，缺乏針對商調的步驟程序及商調結果的效力保障、履行監(jiān)督等具體規(guī)范設計，“商調”這一非訴措施對外也面臨虛置風險。第三，從措施之間的關系來看，磋商、商調、檢察建議等非訴解紛措施之間條線化、碎片化狀態(tài)明顯，缺乏相關的協(xié)調聯(lián)動機制，相互之間的銜接和互補較差[11]。

綜上，在立足已有磋商、商調、檢察建議等措施的基礎上，流域環(huán)境污染糾紛非訴解紛體系尚待結合流域環(huán)境污染糾紛的特點作進一步梳理與優(yōu)化，以提高其同流域環(huán)境污染糾紛的匹配度及內部各措施的自洽性。具體來說，一應“先破后立”，徹底打破當前以“磋商+商調+檢察建議”為主的“三足鼎立”式非訴解紛格局，積極打造流域環(huán)境污染糾紛解決非訴多元綜合解紛體系。如對外可參照美、日等國經驗，將仲裁確定為流域環(huán)境污染糾紛解決的重要途徑[12](13)美國的《綜合環(huán)境反應、賠償與責任法》第122章第(j)(1)條和第(h)(2)條分別規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛解決的磋商和仲裁制度；日本的《公害糾紛處理法》則對于生態(tài)環(huán)境損害賠償糾紛解決規(guī)定了斡旋、調解、仲裁和裁定4種制度。；對內也可引入其他類型糾紛解決中比較適合跨界或多元主體的非訴措施，如“生態(tài)談判”“利益相關者的環(huán)境圓桌對話”[13]等。二應“精進不休”，不斷修正和完善已有措施。如針對前文提到的“商調”制度，一方面要從根本上破除僅由本級地方政府協(xié)商或上級政府協(xié)調的主體限制，以“流域處理”理念為指導，設立專門且獨立的流域環(huán)境管理機構作為流域環(huán)境污染糾紛的協(xié)調主體；另一方面要注重商調程序及商調結果的效力保障、履行監(jiān)督制度的規(guī)范建設，以保障“商調”真正落到實處。如可設立或引入第三方監(jiān)督機制等，督促商調協(xié)議的履行。三應“融會貫通”，以“分層遞進解紛”為思路導向[14]，建立以“聯(lián)動+補強”為核心的非訴融通解紛機制，強化糾紛的非訴多元綜合化解，形成“漏斗狀”梯次濾化的非訴解紛結構。如可將協(xié)商、協(xié)調、磋商、檢察建議、調解、生態(tài)談判、利益相關者的環(huán)境圓桌對話等非訴措施作為第一道防線(x)，將仲裁、行政復議、行政裁決等非訴措施作為第二道防線(y)，根據流域環(huán)境污染糾紛的具體類型，探索設置不同“x(x1、x2……xn)+y(y1、y2……yn)”非訴組合式解紛方案，以實現(xiàn)各種非訴措施的良性互動和功能互補，充分發(fā)揮非訴解紛合力。

4. 以確立“非訴前置”為切入點：通暢流域環(huán)境污染糾紛解決“訴非”銜接機制

正確認識并理解當前我國流域環(huán)境污染糾紛解決“訴非”銜接程序的設計原理是未來進一步優(yōu)化其結構體系的前提。從邏輯學角度分析，當前立法對于流域環(huán)境污染糾紛解決“訴非”銜接關系的確定采取的是兩種完全不同的性質定位：一是針對環(huán)境行政公益訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與非訴方式的銜接，立法設計的是反對稱關系。這一關系的邏輯特性決定了從訴訟與非訴方式的銜接維度看，二者之間具有必然性；而從非訴與訴訟方式的銜接維度看，二者之間則具或然性?；趯@一關系的本質澄清，不難確定在流域環(huán)境污染糾紛解決中，雖然生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與磋商的銜接、環(huán)境行政公益訴訟與檢察建議的銜接具有確定性，但從非訴與訴訟方式銜接的角度來看，磋商、檢察建議等非訴方式同這兩種訴訟之間并不具有確定的銜接關系，也即，在實踐中假設磋商等非訴解紛失敗，除可對應提起以上兩種訴訟外，還可提起其他的訴訟類型，如環(huán)境民事公益訴訟。二是針對環(huán)境民事公益訴訟與非訴方式的銜接，立法設計的是非對稱關系。這一關系的邏輯特性決定了無論是訴訟與非訴方式的銜接，還是非訴與訴訟方式的銜接，其都具有或然性。

基于對以上不同邏輯關系之認識，重新審視當前我國流域環(huán)境污染糾紛解決“訴非”銜接程序結構之設計，可知銜接關系性質定位的不科學、不準確是造成實踐中“訴非”銜接不清晰、不穩(wěn)定、不順暢的根本原因。因此，為進一步暢通流域環(huán)境污染糾紛解決的“訴非”銜接機制，筆者認為，先行從制度設計層面理順并科學設定各類解紛方式之間的邏輯關系是根本理路。

從宏觀上講，對于當前我國流域環(huán)境污染糾紛解決“訴非”銜接關系之定位，筆者認為，應統(tǒng)一采取“反對稱關系”模式，即3種訴訟方式的啟動均應設定相應的“前置程序”。理由有二：第一，從必要性上看，“非訴前置”是貫徹“把非訴訟糾紛解決機制挺在前面”思想以及以“整體主義”和“協(xié)同觀”為雙內核的“流域處理”理念的應有之義與必然要求。因為，這一程序的“反對稱關系”本質，一則可以保證“兩類三種”訴訟形式都有確定的非訴方式分別與之銜接，保障“把非訴訟糾紛解決機制挺在前面”的真正實現(xiàn)。二則其又能讓各種非訴方式都不必然只能與某一種訴訟方式銜接，這樣不僅有利于激發(fā)多種非訴方式的解紛合力，也能保障某一流域環(huán)境污染糾紛可同時運用多種非訴方式化解的實踐需要。第二，從可行性上看，作為“訴非”銜接的“成功典范”，當前“磋商前置”“訴前檢察建議”的順利實施，已足以證成在流域環(huán)境污染糾紛解決中設立“非訴前置”是完全行得通、辦得到、得人心的。從某種程度上甚至可以認為，“非訴前置”是對“磋商前置”“訴前檢察建議”的承繼與升華。

具體而言，“非訴前置”不同于“非訴優(yōu)先”(14)“非訴優(yōu)先”，從字面上看，“優(yōu)先”即需有兩種事物產生“競合”或面臨“兩者必選其一”的處境，此時選擇其中一方為先。就此角度分析，“非訴優(yōu)先”應是指當某一糾紛的解決同時面臨訴訟和非訴訟兩種不同的解紛方式，此時應優(yōu)先選擇非訴訟方式解紛的一種糾紛處理方式。所以其與“非訴前置”的最大區(qū)別是在該種程序的指引下，訴訟程序的啟動并不必然以經過非訴解紛措施為必須。，它要求我們于流域環(huán)境污染糾紛的解決中在啟動訴訟程序之前，首先必須以非訴措施為先行程序，即只有在歷經相關非訴措施仍無法化解矛盾糾紛時，才能進入訴訟程序。受該銜接程序的指引，其要求我們在暢通流域環(huán)境污染糾紛的“訴非”銜接機制時還必須進一步思考并妥善處理好以下幾個關鍵問題：一是不同訴訟類型的具體前置非訴措施安排。當然，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟當前已設立“磋商前置”，環(huán)境行政公益訴訟已設立“訴前檢察建議”，二者無須再論。但是，對于環(huán)境民事公益訴訟，此種訴訟類型應與何種非訴措施對接，還需再予明確。二是前置非訴措施與“訴前程序”的銜接。比如，假設磋商失敗而轉入訴訟程序，那么其該如何同訴訟內的調解、和解等訴前程序銜接等[15]。三是不同具體前置非訴措施之間的關系捋清。這里主要是指生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的前置非訴措施“磋商”與生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟的前置非訴措施之間的關系設計。四是不同具體前置非訴措施與訴訟效力的對接。即除磋商外，其他非訴措施如何與訴訟制度效力互認的問題。是應同磋商協(xié)議一致，可予司法確認，還是應設立其他的效力銜接程序等。以上均是為“非訴前置”制度所內涵，且直接影響“非訴前置”制度本身是否成熟、健全的基礎性問題。當然，必須清醒地認識到，“非訴前置”在流域環(huán)境污染糾紛解決中能否順利實現(xiàn)，除其自身需有較高的“素質”外，相關多元化解紛平臺的搭建、配套制度的建設等外在保障機制也同樣至關重要。