楊璐璐，王航航

(中國(guó)礦業(yè)大學(xué) (北京)共同富裕研究院,北京 100083)

產(chǎn)業(yè)是發(fā)展的根基,推進(jìn)產(chǎn)業(yè)興旺是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的首要任務(wù)。產(chǎn)業(yè)興旺的基礎(chǔ)是產(chǎn)業(yè)用地的供給,而各地發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)二三產(chǎn)業(yè)融合、鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)、富民新業(yè)態(tài)和實(shí)施人居環(huán)境整治時(shí),遇到的突出問(wèn)題是用地難題。由于建設(shè)用地指標(biāo)獲取困難、土地獲取成本高昂、土地用途管制、鄉(xiāng)村規(guī)劃不符合實(shí)際等困境,產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏土地要素供給[1-2]。農(nóng)村閑置宅基地如何盤活利用?如何理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系,建立市場(chǎng)機(jī)制、利用機(jī)制,優(yōu)化管理機(jī)制?這不僅是新一輪“宅改”的內(nèi)容，而且也正在實(shí)踐中積極探索。需要在充分了解和尊重中國(guó)鄉(xiāng)村現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上,總結(jié)規(guī)律、提煉經(jīng)驗(yàn)、分類提供借鑒意義,助推全國(guó)的宅基地制度改革試點(diǎn)和地方鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)踐。

一、引 言

2020年6月,習(xí)近平總書記主持全面深化改革委員會(huì)第十四次會(huì)議,審議通過(guò)了《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)方案》,全國(guó)104個(gè)縣(市、區(qū))和3個(gè)設(shè)區(qū)市被納入新一輪農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn),提到“探索盤活利用農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的途徑”,包括宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式、產(chǎn)業(yè)類型、盤活利用方式、管理政策和支持政策。各地利用新一輪改革的契機(jī),將盤活閑置宅基地與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展掛鉤,對(duì)退出宅基地開(kāi)展整治,通過(guò)就地再利用、調(diào)整再利用、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等方式支持農(nóng)家樂(lè)、休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、餐飲民宿、文化體驗(yàn)、電子商務(wù)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)品加工等鄉(xiāng)村二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展,在盤活閑置宅基地發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的途徑上形成不同的實(shí)踐模式,力圖突破產(chǎn)業(yè)發(fā)展土地要素供給瓶頸。

圍繞如何盤活和整治閑置宅基地,學(xué)術(shù)界進(jìn)行了廣泛的調(diào)研和討論,提出私權(quán)觀念、鄉(xiāng)土情結(jié)等鄉(xiāng)村社會(huì)特征[3];宅基地產(chǎn)權(quán)不完整[4]、流轉(zhuǎn)主體受限[5]等制度因素;因家庭資源稟賦不佳、政策認(rèn)知缺乏,風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期較高導(dǎo)致的較低農(nóng)民退地意愿[6-7];缺乏產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)、資金保障致政策落實(shí)不力等[8]是宅基地盤活利用的主要阻礙。對(duì)于如何構(gòu)建宅基地盤活的機(jī)制,學(xué)者們總結(jié)了各地的實(shí)踐做法,提出了搭建互聯(lián)網(wǎng)出租平臺(tái)、按照一定時(shí)序漸進(jìn)式盤活[9]、“增減掛”復(fù)墾整理、“地房”入股聯(lián)營(yíng)[10]等路徑。

各地在實(shí)踐中創(chuàng)新出了新的模式, 主要有宅基地退出下的宅基地?fù)Q房、 收儲(chǔ)、 市場(chǎng)化交易等模式[11]; 宅基地流轉(zhuǎn)下的村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓、 外部轉(zhuǎn)讓、 自由租賃轉(zhuǎn)讓、 地方政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)讓等模式[12]; 宅基地置換下的置換貨幣、 置換宅基地、 置換小產(chǎn)權(quán)房、 置換商品房等模式[13]。 在對(duì)不同整治模式進(jìn)行比較分析時(shí), 學(xué)者們認(rèn)為作用主體、 農(nóng)民分化類型、 村莊功能轉(zhuǎn)型方向、 地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況等不同會(huì)影響宅基地整治盤活利用模式的選擇和成效, 并主要從農(nóng)民意愿、 福利, 市場(chǎng)可操作性, 可復(fù)制性等方面判斷最佳模式[14-20]。 在樣本的選擇上, 學(xué)者們多選擇某單一地區(qū)范圍內(nèi)不同村莊作為研究對(duì)象, 缺乏跨區(qū)域的全國(guó)性樣本收集和比較, 在研究方法上多采用描述分析, 缺少理論支撐。 本文根據(jù)對(duì)全國(guó)宅基地制度改革的廣泛深度調(diào)研, 選擇東部和西部宅基地產(chǎn)業(yè)發(fā)展關(guān)聯(lián)緊密的村莊樣本, 運(yùn)用ECIRM模型從資源稟賦、 產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、 運(yùn)行主體、 資本供給、 管理機(jī)制、 整治成效、 發(fā)展困境等角度對(duì)宅基地盤活整治模式進(jìn)行歸納和跨區(qū)域分類比較研究, 為宅基地整治與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的聯(lián)動(dòng)提供理論支撐。

二、分析框架與樣本選擇

(一)產(chǎn)業(yè)用地供給的ECIRM模型

ECIRM 理論模型認(rèn)為構(gòu)成企業(yè)戰(zhàn)略不可缺少的五個(gè)元素為E企業(yè)家(Entrepreneur)、C資本(Capital)、I產(chǎn)業(yè)(Industry)、R資源(Resource)、M管理(Management),評(píng)價(jià)和經(jīng)營(yíng)企業(yè)要注重提高五大要素的量級(jí)和品質(zhì),兼顧好這五個(gè)要素維度之間的功能耦合和系統(tǒng)協(xié)同機(jī)制。ECIRM模型主要被運(yùn)用于某一類產(chǎn)業(yè)或經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略研究,如劉永勝等(2010)將我國(guó)藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)看成是一個(gè)虛擬的企業(yè),基于ECIRM模型提出建設(shè)藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)戰(zhàn)略,有助于政府的資源整合和產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃[21-24]。目前較少有學(xué)者運(yùn)用ECIRM模型研究供給農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地的宅基地整治盤活模式,但該模型吸取了產(chǎn)業(yè)組織理論、資源基礎(chǔ)理論、產(chǎn)融互動(dòng)思想的核心理念,強(qiáng)調(diào)企業(yè)家、資本、產(chǎn)業(yè)、資源、管理等五要素的功能耦合和系統(tǒng)協(xié)同,基于此模型構(gòu)建比較分析框架,有助于為不同的宅基地整治盤活模式和產(chǎn)業(yè)振興方向制定對(duì)應(yīng)的發(fā)展戰(zhàn)略。

農(nóng)村現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)主要朝兩個(gè)方向發(fā)展：一是產(chǎn)業(yè)鏈延伸,如建立農(nóng)產(chǎn)品加工基地,開(kāi)發(fā)農(nóng)旅莊園等,走一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的道路;二是功能拓展,如修建民宿、開(kāi)發(fā)旅游資源、新社區(qū)商業(yè)街等。鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興帶動(dòng),產(chǎn)生了大量的產(chǎn)業(yè)用地需求,閑置宅基地盤活整治為村莊內(nèi)部緊缺的增量建設(shè)用地指標(biāo)提供了解決辦法。盤活閑置宅基地發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)需要有明確的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、資源要素分析、退出整治機(jī)制和村莊規(guī)劃。整體性治理和系統(tǒng)性思維,是土地整治聯(lián)動(dòng)產(chǎn)業(yè)振興的應(yīng)然思路。借助ECIRM模型,構(gòu)建“產(chǎn)業(yè)發(fā)展—宅基地整治”的ECIRM模型(如圖1),將原模型中五個(gè)要素分別改進(jìn)為運(yùn)行主體(E)、資本供給(C)、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)(I)、資源(R)、管理(M)五個(gè)要素。宅基地整治中的運(yùn)行主體是整個(gè)盤活整治過(guò)程中的主持者、決策者和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者,主要分為政府、企業(yè)和村集體三類。資本供給元素為宅基地整治盤活中的資金來(lái)源和規(guī)模,因運(yùn)行主體不同而差異明顯。產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)指研究村莊所屬地區(qū)的主導(dǎo)發(fā)展產(chǎn)業(yè),主要分為農(nóng)業(yè)、工業(yè)、產(chǎn)業(yè)融合三種,決定了該地下一步產(chǎn)業(yè)振興的方向。資源要素指發(fā)展產(chǎn)業(yè)所必須挖掘的優(yōu)勢(shì)和依靠的條件,包括優(yōu)美的自然風(fēng)光、豐富的人文景觀、優(yōu)越的地理區(qū)位、完善的基礎(chǔ)設(shè)施等。管理要素是影響宅基地整治盤活效率的關(guān)鍵要素,主要包括有序的運(yùn)行機(jī)制和積極的政策支持。

圖1 基于ECIRM理論的宅基地整治盤活助推產(chǎn)業(yè)發(fā)展分析框架

(二)研究區(qū)域

天津和重慶作為兩個(gè)直轄市,是第二輪宅點(diǎn)制度改革試點(diǎn)省份,在第一輪宅基地制度改革中分別創(chuàng)新推出了“宅基地?fù)Q房”和“地票”做法,具有一定的代表性和典型性。對(duì)本輪試點(diǎn)的全國(guó)性調(diào)研中發(fā)現(xiàn),這兩個(gè)直轄市在盤活利用農(nóng)村閑置宅基地和住宅發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)中做了積極探索,同時(shí),由于農(nóng)村居民點(diǎn)布局、宅基地所有權(quán)行使主體、土地條件、種植業(yè)、民風(fēng)習(xí)俗均有明顯的東西特征和地域差異(見(jiàn)表1),在農(nóng)村閑置宅基地退出方式、盤活利用方式、經(jīng)營(yíng)方式和產(chǎn)業(yè)類型方面有明顯差異,且?guī)в忻黠@的區(qū)域性特征。

表1 天津、重慶的東西特征和地域差異

本研究在天津和重慶選擇15個(gè)村莊對(duì)閑置宅基地盤活整治進(jìn)行調(diào)研,從中選擇與產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地聯(lián)系緊密且產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)較好的7個(gè)村莊進(jìn)行比較研究。根據(jù)村莊距離城市的距離劃分為近郊農(nóng)村和傳統(tǒng)農(nóng)村;根據(jù)村莊所在區(qū)(縣)產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)劃分為工業(yè)主導(dǎo)區(qū)域、農(nóng)業(yè)主導(dǎo)區(qū)域和三產(chǎn)融合發(fā)展區(qū)域(見(jiàn)表2)。7個(gè)村莊在產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和資源稟賦上既有相似性,又有不同點(diǎn),進(jìn)行比較分析,更能總結(jié)出不同特點(diǎn)村莊適宜的閑置宅基地發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的模式,結(jié)論具有科學(xué)性和實(shí)用性。

表2 村莊分類表

三、工業(yè)主導(dǎo)區(qū)域的近郊農(nóng)村宅基地整治盤活模式分析

縣域經(jīng)濟(jì)工業(yè)主導(dǎo)型指工業(yè)成為縣域經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè),工業(yè)產(chǎn)值在社會(huì)總產(chǎn)值中比重較高。在工業(yè)主導(dǎo)發(fā)展區(qū)域,優(yōu)勢(shì)資源向城市和工業(yè)園區(qū)集中,地方政府對(duì)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的重視程度和政策傾斜較弱,鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府在農(nóng)村發(fā)展中的創(chuàng)新性不足,農(nóng)村和農(nóng)業(yè)發(fā)展更多的依靠農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體和集體自謀出路,區(qū)域內(nèi)近郊農(nóng)村較傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)具有交通、經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)等優(yōu)勢(shì),閑置宅基地盤活利用空間較大,已經(jīng)形成了盤活再利用的雛形。因此,在工業(yè)主導(dǎo)區(qū)域選擇近郊農(nóng)村進(jìn)行研究。整治盤活閑置宅基地支持產(chǎn)業(yè)用地的做法分為“集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理”和“整村出租流轉(zhuǎn)”兩種模式。

(一)宅基地整治盤活支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的事實(shí)描述

1.天津靜?！凹w統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理”整治盤活模式 “集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)或管理”模式即以村集體經(jīng)濟(jì)組織為開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)主體,對(duì)屬于原村集體所有使用的建設(shè)用地(村委員會(huì)、小學(xué)用地等)進(jìn)行投資改建,同時(shí)征用本村閑置宅基地,農(nóng)民以出租或入股的形式參與集體經(jīng)營(yíng)。對(duì)于集體投資以外的公司或農(nóng)戶自主進(jìn)行的宅基地盤活開(kāi)發(fā),集體統(tǒng)一管理,從經(jīng)營(yíng)收入中按照一定比例收取管理費(fèi)。

天津市靜海區(qū)是工業(yè)大區(qū),二三產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá),農(nóng)業(yè)稍欠缺,北二堡村以村集體為主導(dǎo),結(jié)合危房改造和閑置宅基地整治盤活,引進(jìn)康養(yǎng)產(chǎn)業(yè),與本地生態(tài)旅游相結(jié)合,開(kāi)發(fā)了餐飲、民俗等商業(yè)項(xiàng)目，形成了五種閑置宅基地盤活的創(chuàng)新模式:一是村民出租,擬定承租期15年,每5年為一租金遞增階梯,村集體通過(guò)下屬企業(yè)投資運(yùn)營(yíng)民宿獲得收益。二是村集體出租,投資商投資、運(yùn)營(yíng)模式,打造餐飲等項(xiàng)目,項(xiàng)目培育階段為5年,由村集體收取租金。5年培育期后根據(jù)實(shí)際情況,在保證基本租金每年4 000元的情況下,將銷售金額按照村集體、投資商1∶9的比例進(jìn)行分成。三是村集體、旅游公司、商戶三方合作模式,以二堡食堂為代表的二堡大賣場(chǎng)及餐飲,村集體將閑置集體用地整修后免費(fèi)提供給外來(lái)商戶并負(fù)責(zé)日常管理接待、旅游公司負(fù)責(zé)對(duì)接客源、商戶負(fù)責(zé)銷售經(jīng)營(yíng),由村集體統(tǒng)一收銀,每周進(jìn)行商戶銷售結(jié)算工作,村集體受益來(lái)源為商戶銷售總額的固定分成。四是打造“康養(yǎng)+養(yǎng)老”優(yōu)勢(shì)項(xiàng)目,村集體計(jì)劃將閑置8處宅基地統(tǒng)籌打造成農(nóng)村康養(yǎng)中心,探索兩種運(yùn)營(yíng)模式：一種為村集體承租民宅,聯(lián)合公司負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)管理;另一種為村民以房入股,聯(lián)合公司負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)管理。五是打造精品商業(yè)街,將20余處民宅用于商戶入駐,提供兩種入駐模式：一種是村民通過(guò)村委會(huì)按照每平方米固定金額出租給商戶,用于臺(tái)頭老街經(jīng)營(yíng),在保證村民租金的前提下,村集體根據(jù)銷售額的5%～20%分配收益；另一種是村民將房屋以入股的模式投入到商業(yè)街開(kāi)發(fā)中,商戶負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng),村集體和村民共同根據(jù)銷售額的5%～20%分配收益。

2.重慶永川“整村出租流轉(zhuǎn)”整治盤活模式 “整村出租流轉(zhuǎn)”模式即由村集體引導(dǎo),將整個(gè)村的土地打包流轉(zhuǎn)至農(nóng)業(yè)企業(yè),由企業(yè)進(jìn)行土地整治,在符合用地類型和用途管制的前提下,將原址開(kāi)發(fā)為“生態(tài)農(nóng)業(yè)+觀光旅游+三產(chǎn)融合”的鄉(xiāng)村旅游園區(qū),原村民在獲得流轉(zhuǎn)土地收入的基礎(chǔ)上,到園區(qū)企業(yè)打工獲得工資性收入。

八角寺村“十里荷香”項(xiàng)目是重慶市永川區(qū)一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展試點(diǎn)園區(qū)和4A級(jí)生態(tài)農(nóng)業(yè)景區(qū),在“農(nóng)業(yè)+”的發(fā)展思路下,形成了農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、配送的產(chǎn)業(yè)鏈。八角寺村緊鄰國(guó)家級(jí)生態(tài)農(nóng)業(yè)旅游示范地黃瓜山景區(qū),生態(tài)風(fēng)貌保持較好,重慶華辰生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司從2011年在此打造“十里荷香園區(qū)”,以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和鄉(xiāng)村旅游發(fā)展為主,核心區(qū)有3 200畝(1畝=667平方米)。八角寺村由村集體主導(dǎo),將本村所有土地出租給重慶華辰生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司,用于“十里荷香園區(qū)”農(nóng)業(yè)項(xiàng)目發(fā)展。八角寺村人員外出務(wù)工比例高,宅基地閑置率問(wèn)題突出,有300戶宅基地需要整理,100戶宅基地處于閑置狀態(tài),而僅有30戶農(nóng)民愿意騰退宅基地,由于地勢(shì)原因,宅基地分布分散,難以在原址利用。在新一輪的國(guó)家改革政策下,企業(yè)擬通過(guò)宅基地置換或者退出的方式進(jìn)一步盤活利用這些閑置宅基地發(fā)展民宿。由于民居結(jié)構(gòu)空間利用不合理,而且多已破舊,改造成本比較高,將通過(guò)推平重建、村內(nèi)“漂移”和集中規(guī)劃的方式對(duì)宅基地進(jìn)行整治再利用。產(chǎn)業(yè)園的建廠用地是村莊設(shè)施農(nóng)業(yè)用地指標(biāo)或者采取租賃的方式租用農(nóng)房,在宅基地改革的契機(jī)下,探索通過(guò)入股合作的方式解決農(nóng)產(chǎn)品加工中廠房用地問(wèn)題。

表3 “集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理”與“整村出租流轉(zhuǎn)”兩種模式的比較

(二)“集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理”與“整村出租流轉(zhuǎn)”的比較分析

在資源、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)方面,“集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理”和“整村出租流轉(zhuǎn)”模式在適用地區(qū)的區(qū)域條件和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)方面具有同質(zhì)性:①生態(tài)環(huán)境良好并且具有旅游資源特色,為鄉(xiāng)村旅游發(fā)展提供了投資空間;②交通便利,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較好,有利于鎖定目標(biāo)客戶群體,吸引周邊城鎮(zhèn)游客到此游玩。③近郊農(nóng)民對(duì)宅基地的依附性較弱,更傾向于選擇進(jìn)城打工,從事工業(yè)、服務(wù)業(yè)等,退出意愿較高。④產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較好,投資回報(bào)率較高才能吸引城市資本投資,兩個(gè)村莊所在縣域都具備較好的工業(yè)基礎(chǔ)。但是“整村出租流轉(zhuǎn)”模式規(guī)模較大,一般以農(nóng)業(yè)園區(qū)為形態(tài),現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是園區(qū)發(fā)展的基礎(chǔ),對(duì)于自然環(huán)境不僅需要具備天然優(yōu)質(zhì)的河湖水域資源,而且要具備適宜農(nóng)作物、經(jīng)濟(jì)作物生長(zhǎng)的土壤條件;一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展,對(duì)于產(chǎn)業(yè)用地布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相較于“集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)或管理”模式有更高的要求。

運(yùn)行主體方面,“集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理”發(fā)揮的是村集體經(jīng)濟(jì)組織的帶動(dòng)作用,由村集體經(jīng)濟(jì)組織自主開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng),設(shè)定發(fā)展思路,招商引資,在集體投資的帶動(dòng)下,農(nóng)民或其他投資主體自主經(jīng)營(yíng)也需要納入集體統(tǒng)一管理,參與收益分紅。有利于開(kāi)發(fā)的統(tǒng)一性和規(guī)范化,也可以形成可持續(xù)的集體收入來(lái)源。但是集體的“代理人”村干部經(jīng)營(yíng)能力有限成為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要制約。 “整村出租流轉(zhuǎn)”模式中,土地開(kāi)發(fā)利用的主體變?yōu)閳@區(qū)企業(yè),易于發(fā)揮企業(yè)經(jīng)營(yíng)優(yōu)勢(shì),發(fā)展大型現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)園。雖然對(duì)于集體來(lái)說(shuō)省時(shí)省力,但是開(kāi)發(fā)收益也由企業(yè)享有。對(duì)于企業(yè)而言,對(duì)產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定和土地供給有更高的要求。對(duì)于地方政府而言,園區(qū)要求區(qū)域面積較大,如“十里荷香”項(xiàng)目除涉及八角寺村整村流轉(zhuǎn)外,還涉及另外兩個(gè)村,土地規(guī)劃整治壓力大,需要地方政府提供扶持政策。

在宅基地整治盤活的資金來(lái)源方面,“集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)或管理”模式中,依賴村集體經(jīng)濟(jì)收入和地方扶持,而“整村出租流轉(zhuǎn)”模式則基本完全來(lái)源于市場(chǎng)主體企業(yè)開(kāi)發(fā)商,該模式涉及的項(xiàng)目開(kāi)發(fā)時(shí)長(zhǎng)和收益回報(bào)期都較長(zhǎng),投資成本較高,因此對(duì)企業(yè)開(kāi)發(fā)商的資金周轉(zhuǎn)和項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)要求較高。

在管理機(jī)制的運(yùn)行路徑上,“集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)或管理”模式是村集體或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因地制宜,統(tǒng)籌規(guī)劃,在充分尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上,自上而下整治宅基地,發(fā)展符合鄉(xiāng)村特點(diǎn)的休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、餐飲民宿等產(chǎn)業(yè)?！罢宄鲎饬鬓D(zhuǎn)”模式是由企業(yè)資本根據(jù)市場(chǎng)需求和企業(yè)項(xiàng)目規(guī)劃對(duì)獲取的宅基地進(jìn)行整治,為漸進(jìn)式推進(jìn)。兩種模式中,國(guó)家“鼓勵(lì)村集體和農(nóng)民盤活利用閑置宅基地和閑置住宅”的政策文件都給予了村集體和農(nóng)民企業(yè)較大的政策支持。

(三)現(xiàn)實(shí)困境

1.“集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理”模式面臨的困境 北二堡村僅處于初步探索階段,旅游品牌不夠鮮明,與周邊村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有同質(zhì)性,對(duì)游客和開(kāi)發(fā)商的吸引力相對(duì)較弱。發(fā)展面臨以下困境:

(1)村莊由歷史形成, 規(guī)劃相對(duì)滯后, 發(fā)展建設(shè)新增空間有限, 公共服務(wù)設(shè)施、 基礎(chǔ)設(shè)施配套較為落后。

(2)受生態(tài)環(huán)境保護(hù)紅線制約。生態(tài)紅線和河湖藍(lán)線限制村莊建設(shè)和旅游項(xiàng)目開(kāi)發(fā)。村莊建設(shè)用地存量為零,導(dǎo)致部分村民“一戶一宅”的剛需無(wú)法滿足。例如,在雄安新區(qū)建設(shè)以后,白洋淀水質(zhì)要保證,不允許污染,上游70千米是雄安新區(qū),不允許新增建設(shè)用地,規(guī)劃嚴(yán)格按照國(guó)土控制指標(biāo),其規(guī)劃的建設(shè)用地沒(méi)有拓展的空間。

(3)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力薄弱,無(wú)法以回購(gòu)的方式收回宅基地,宅基地退出難度大。

2.“整村出租流轉(zhuǎn)”模式面臨的困境

(1)農(nóng)民永久退出宅基地意愿不強(qiáng)。園區(qū)范圍內(nèi)有708戶,30戶有宅基地退出行為。盡管宅基地保留資格權(quán)退出和永久退出的補(bǔ)償額度不同,但是農(nóng)民大多數(shù)還是希望能夠保留資格權(quán)退出,永久退出的意愿不是很強(qiáng)。農(nóng)民資格權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式和重獲機(jī)制有待進(jìn)一步深入探討。

(2)企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)保障缺乏。宅基地使用權(quán)承租方與農(nóng)民只有合同協(xié)議,缺乏經(jīng)營(yíng)權(quán)證等證書的法律保障,宅基地交易流轉(zhuǎn)和交易受到很大限制。宅基地流轉(zhuǎn)中的證書問(wèn)題等需要市、區(qū)的政策支持,才能更好的盤活農(nóng)村宅基地。

(3)產(chǎn)權(quán)不穩(wěn)定影響投資預(yù)期。農(nóng)戶的誠(chéng)信意識(shí)有待強(qiáng)化,企業(yè)希望能通過(guò)合作社或者村集體進(jìn)行合同簽約。

(4)企業(yè)開(kāi)發(fā)商難以通過(guò)使用權(quán)能抵押獲取資金流轉(zhuǎn)。 雖然農(nóng)業(yè)農(nóng)村部先后提出了“兩權(quán)”“三權(quán)”抵押, 在此背景下,2015年重慶選定江津區(qū)、 開(kāi)縣、 酉陽(yáng)縣作為抵押貸款試點(diǎn)地區(qū), 由于宅基地抵押評(píng)估難度大, 金融風(fēng)險(xiǎn)突出, 以失敗告終。 另外， 在宅基地抵押貸款中, 可能會(huì)出現(xiàn)由于產(chǎn)權(quán)不清晰導(dǎo)致農(nóng)民與銀行之間的糾紛。 重慶市農(nóng)地抵押貸款必須附加房產(chǎn)等進(jìn)行抵押, 農(nóng)業(yè)融資非常難, 另外, 重慶市宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)年限最高為20年, 城市資本下鄉(xiāng)的風(fēng)險(xiǎn)大, 積極性低, 民宿發(fā)展的融資渠道有限。

四、農(nóng)業(yè)主導(dǎo)區(qū)域的遠(yuǎn)郊農(nóng)村宅基地整治盤活模式分析

縣域經(jīng)濟(jì)農(nóng)業(yè)主導(dǎo)型指以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向,以農(nóng)業(yè)為縣域支柱產(chǎn)業(yè)并形成優(yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品品牌。在農(nóng)業(yè)主導(dǎo)發(fā)展區(qū)域,經(jīng)濟(jì)總量上在省域內(nèi)排名并不靠前,區(qū)位上距離主城區(qū)較遠(yuǎn),但是自然環(huán)境稟賦較好,地方政府對(duì)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的重視程度和政策扶持較強(qiáng),規(guī)模經(jīng)營(yíng)、三產(chǎn)融合、農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較好,也被納入各類農(nóng)業(yè)示范單位。遠(yuǎn)郊農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低,人口流出和宅基地閑置比例較高,閑置宅基地盤活潛力較大，因此,在農(nóng)業(yè)主導(dǎo)區(qū)域選擇遠(yuǎn)郊農(nóng)村進(jìn)行研究。盤活閑置宅基地發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的做法分為“原址投資開(kāi)發(fā)”和“集中規(guī)劃開(kāi)發(fā)”兩種整治模式。

(一)宅基地整治盤活支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的事實(shí)描述

1.重慶梁平“原址投資開(kāi)發(fā)”整治盤活模式 “原址投資開(kāi)發(fā)”即在當(dāng)?shù)刈匀毁Y源優(yōu)勢(shì)明顯的情況下, 由工商資本進(jìn)行投資, 在村民閑置的宅基地原址上進(jìn)行修復(fù)和改建, 發(fā)展民俗和鄉(xiāng)村旅游的盤活模式。

重慶梁平區(qū)是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)區(qū),距重慶市區(qū)3個(gè)多小時(shí)車程。獵神村在新農(nóng)村建設(shè)中大部分村民已搬遷至新址,但未拆除舊房,造成閑置較多。且地處丘陵地區(qū),閑置宅基地呈點(diǎn)狀分散分布。該村位于重慶市梁平區(qū)竹山鎮(zhèn),地處明月山百里竹海景區(qū)腹地,具有得天獨(dú)厚的竹林資源,所處的梁平區(qū)主要以農(nóng)業(yè)主導(dǎo)發(fā)展,屬于遠(yuǎn)郊山區(qū)農(nóng)村。該村引進(jìn)旅游公司,對(duì)閑置宅基地進(jìn)行原址再利用,探索出“旅游公司流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)”“部分閑置農(nóng)房入股”“集體整租利用”三種具體實(shí)施方式。一是“旅游公司流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)”,如重慶怡幽谷農(nóng)林開(kāi)發(fā)有限責(zé)任公司對(duì)獵神村林家院子7戶2 800余平方米房屋進(jìn)行流轉(zhuǎn),地面建筑進(jìn)行一次性補(bǔ)償,將宅基地原址新建成夢(mèng)溪湉園民宿體驗(yàn)區(qū),村民可在其中務(wù)工或參與管理。重慶市梁平區(qū)老鷹窩旅游管理有限公司對(duì)獵神村53戶9 000余平方米房屋進(jìn)行流轉(zhuǎn),原宅基地新建成老鷹窩民宿。由此共盤活了獵神村閑置農(nóng)房11 800平方米,閑置山林1 000余畝。二是“部分閑置農(nóng)房入股”。農(nóng)戶以家中部分閑置農(nóng)房入股獵神居旅游服務(wù)公司,公司負(fù)責(zé)前期裝修和具體經(jīng)營(yíng),經(jīng)營(yíng)收入60%歸經(jīng)營(yíng)閑置房屋所有者,獵神居旅游服務(wù)有限公司提取40%管理服務(wù)費(fèi)。三是“集體整租利用”。如獵神村股份經(jīng)濟(jì)合作聯(lián)合社將對(duì)新農(nóng)村閑置房屋約500平米整體租用,用于土特產(chǎn)購(gòu)買一條街打造,再轉(zhuǎn)租給有經(jīng)營(yíng)意愿的經(jīng)營(yíng)主體,溢價(jià)歸集體經(jīng)濟(jì)。

梁平區(qū)龍印村地處萬(wàn)石耕春景區(qū)腹地。村內(nèi)耕地總面積6 600畝,基本已全部流轉(zhuǎn)給外來(lái)經(jīng)營(yíng)者,種植水稻和一些經(jīng)濟(jì)作物。耕地流轉(zhuǎn)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展改變了人地關(guān)系,大量人口外流后,龍印村約有五分之一的宅基地處于閑置狀態(tài),且分布較為分散。承包大戶多自發(fā)與農(nóng)戶洽談協(xié)商,承租其閑置宅基地,在原址進(jìn)行翻建,將當(dāng)?shù)厮疚幕?、傳統(tǒng)陶藝文化與之相結(jié)合,開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)田園風(fēng)光民宿。

2.天津薊州“集中規(guī)劃開(kāi)發(fā)”整治盤活模式 “集中規(guī)劃開(kāi)發(fā)”模式即在村內(nèi)土地利用供需矛盾較為突出的情況下,由政府主導(dǎo)在村內(nèi)建設(shè)農(nóng)民住宅小區(qū),提高土地集約利用度,同時(shí)利用節(jié)余土地指標(biāo)建設(shè)大型產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目,保障農(nóng)民居住的同時(shí)帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

薊州區(qū)程家莊村宅基地供需矛盾突出,一戶多宅情況較多。為了節(jié)約集約利用土地,滿足宅基地剛需,改善本村及周邊村農(nóng)民居住條件,對(duì)村莊進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃開(kāi)發(fā):①本著“農(nóng)用地一分不減,建設(shè)用地一分不增”的原則,統(tǒng)一新建農(nóng)村住宅小區(qū),農(nóng)民上樓,優(yōu)先面向本村急需宅基地的農(nóng)戶銷售,對(duì)符合宅基地審批條件戶,村集體予每套優(yōu)惠5萬(wàn)元,確保農(nóng)戶買得起,并將宅基地制度改革與棚戶區(qū)改造和中心鎮(zhèn)建設(shè)相結(jié)合,輻射帶動(dòng)周邊村農(nóng)民自愿上樓。②推進(jìn)宅基地有償使用和自愿有償退出。對(duì)一戶多宅戶、非集體經(jīng)濟(jì)組織成員戶、外來(lái)戶,分別按照每平米每年2元、6元、15元標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行有償使用。通過(guò)產(chǎn)業(yè)安置、新房置換、現(xiàn)金補(bǔ)償?shù)确绞津v退宅基地。③統(tǒng)一項(xiàng)目規(guī)劃建設(shè),發(fā)展平原旅游。利用村內(nèi)荒地和耕地,建造了500畝的人工景區(qū)發(fā)展平原旅游。統(tǒng)一規(guī)劃民俗項(xiàng)目,村集體對(duì)退出的宅基地進(jìn)行裝修翻建,整治成高端民宿,然后承包給農(nóng)戶進(jìn)行經(jīng)營(yíng),承包費(fèi)每年6萬(wàn)-10萬(wàn)元。村民也可將自家原宅基地整治后辦民宿,村集體收取有償使用費(fèi)。

(二)“原址投資開(kāi)發(fā)”和“集中規(guī)劃開(kāi)發(fā)”整治模式的比較分析

在資源、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)方面,“原址投資開(kāi)發(fā)”模式保留了宅基地的原有布局,對(duì)于地處遠(yuǎn)郊山區(qū),閑置宅基地分布較為零散的地區(qū)提供了一個(gè)學(xué)習(xí)探索的方向,但是這種模式對(duì)資源和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)要求較高,旅游資源應(yīng)當(dāng)較為豐富,尤其是自然資源;第一產(chǎn)業(yè)發(fā)展較好,農(nóng)耕文化進(jìn)一步帶動(dòng)田園旅游氛圍;人地矛盾不突出,農(nóng)民基本的居住可以得到滿足。“集中規(guī)劃開(kāi)發(fā)”模式則適用于土地利用供需矛盾較為突出的區(qū)域,但是對(duì)集體能力要求較高,尤其是資金實(shí)力,需要有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)。

在運(yùn)行主體方面,“原址投資開(kāi)發(fā)”模式依賴企業(yè)開(kāi)發(fā)商的資金,宅基地盤活的過(guò)程并不由村集體主導(dǎo),村集體僅是一個(gè)被企業(yè)和村民較為信任的程序規(guī)范的交易平臺(tái),幫助雙方進(jìn)行協(xié)商?！凹幸?guī)劃開(kāi)發(fā)”模式的運(yùn)行主體則為集體和地方政府,政府為促使土地增值、滿足農(nóng)民居住剛需,推動(dòng)宅基地整治盤活。

資本供給和管理機(jī)制方面,“原址投資開(kāi)發(fā)”模式依托市場(chǎng)機(jī)制,由企業(yè)具體出資開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng),由企業(yè)負(fù)責(zé)出資在原址上重建民宿和補(bǔ)償退地退房的農(nóng)民,基層政府監(jiān)管協(xié)調(diào),村民獲得退地補(bǔ)償或流轉(zhuǎn)租金或入股分紅。 “集中規(guī)劃開(kāi)發(fā)”模式則依靠集體本身的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和發(fā)展思路,需要在集體內(nèi)部形成可持續(xù)的經(jīng)營(yíng)收入來(lái)源,并且有明確的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃,同時(shí)還要有集體帶動(dòng)發(fā)展。

(三)現(xiàn)實(shí)困境

1.“原址投資開(kāi)發(fā)”模式的現(xiàn)實(shí)困境

(1)閑置宅基地、超標(biāo)宅基地主動(dòng)退出的意愿不高。由于地理位置優(yōu)越,村民對(duì)未來(lái)土地升值的預(yù)期較高,因此宅基地退出的意愿不高。退出中,農(nóng)民更多選擇退出使用權(quán),保留資格權(quán),存在產(chǎn)權(quán)不穩(wěn)定的隱患。

(2)農(nóng)民收入有限。在現(xiàn)在宅基地流轉(zhuǎn)中,農(nóng)民傾向于選擇變現(xiàn)快的一次性出租的方式,入股的少。農(nóng)民不參與企業(yè)經(jīng)營(yíng)收入分配。

(3)分布較為分散的宅基地難以統(tǒng)籌開(kāi)發(fā)利用、不能規(guī)?；l(fā)展以及旅游服務(wù)不能進(jìn)一步升級(jí)。

(4)投資者的土地產(chǎn)權(quán)利益亟待保障。該地區(qū)政府計(jì)劃為使用權(quán)承租方的企業(yè)頒發(fā)“經(jīng)營(yíng)權(quán)證”,明確企業(yè)的土地產(chǎn)權(quán),同時(shí)增加投資經(jīng)營(yíng)的信貸空間。

2.“集中規(guī)劃開(kāi)發(fā)”模式的現(xiàn)實(shí)困境

(1)農(nóng)民住宅小區(qū)建設(shè)資金難以形成閉環(huán)。由于建成的農(nóng)民住宅小區(qū)銷售有范圍限制和價(jià)格限制,范圍限定在本村村民和本鎮(zhèn)剛需購(gòu)房戶兩類;銷售價(jià)格則限制為成本價(jià)。這種限制導(dǎo)致建設(shè)農(nóng)民住宅小區(qū)的投入難以收到回報(bào),資金難以形成閉環(huán)。

(2)村民難以支付上樓成本。村民對(duì)購(gòu)房貸款較大的需求與銀行對(duì)保障房緊縮放貸之間的矛盾。村民購(gòu)買保障房時(shí),手頭資金少,對(duì)貸款需求比例大,但相關(guān)銀行對(duì)購(gòu)買保障房貸款業(yè)務(wù)卻并不寬松。部分村民無(wú)力支付上樓成本。

表4 “原址投資開(kāi)發(fā)”和“集中規(guī)劃開(kāi)發(fā)”整治模式的比較分析

(3)村集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱,缺少資金,難以按照規(guī)定支付農(nóng)民宅基地有償退出的補(bǔ)償款。當(dāng)?shù)卣硎疽蛉狈Y金支持,村民若選擇退地?fù)Q現(xiàn)金,補(bǔ)償款則較難實(shí)現(xiàn),村民只能選擇通過(guò)宅基地置換樓房方式獲得退地補(bǔ)償。同時(shí)部分村民仍然存在信譽(yù)不可保障或不愿意退地的情況。

五、產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展型農(nóng)村宅基地整治盤活模式分析

產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展型指縣域經(jīng)濟(jì)由多種因素共同作用下發(fā)展起來(lái),在長(zhǎng)期的發(fā)展中,第二產(chǎn)業(yè)比重上升,第三產(chǎn)業(yè)跨越性發(fā)展,第二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)較多,對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力影響較大。分為“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市打通”和“整村出租流轉(zhuǎn)”兩種整治模式。

(一)宅基地整治盤活支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的事實(shí)描述

1.重慶大足“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市打通”的整治盤活模式 “集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市打通”模式即由政府主導(dǎo),將零散的宅基地退出復(fù)墾后,建設(shè)用地指標(biāo)在本村鎮(zhèn)內(nèi)“漂移”,通過(guò)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市程序,滿足村鎮(zhèn)內(nèi)工業(yè)或旅游業(yè)的項(xiàng)目用地需求。

重慶市大足區(qū)高升鎮(zhèn)旭光村,將村內(nèi)大部分農(nóng)地(6 000多畝)流轉(zhuǎn)給企業(yè),種植玫瑰、迷迭香等香料作物,打造芳香基地,發(fā)展芳香產(chǎn)業(yè),實(shí)現(xiàn)農(nóng)旅結(jié)合。建設(shè)四季香海芳香生產(chǎn)中心(化妝品廠),占用地塊本屬于一般耕地,村集體通過(guò)宅基地復(fù)墾,指標(biāo)“漂移”,以集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市獲得產(chǎn)業(yè)用地。審批建設(shè)經(jīng)歷了五個(gè)程序步驟:一是開(kāi)發(fā)商業(yè)主提出需求;二是召開(kāi)村民大會(huì)投票同意;三是由規(guī)自局批準(zhǔn)性質(zhì)轉(zhuǎn)變、上市掛牌;四是開(kāi)發(fā)商業(yè)主購(gòu)買指標(biāo);五是向該中心頒發(fā)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的兩證合一不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書,年限為40年。

重慶市大足區(qū)拾萬(wàn)鎮(zhèn)長(zhǎng)虹村,打造了13.34萬(wàn)平方米的“五彩稻田”帶動(dòng)鄉(xiāng)村旅游,實(shí)現(xiàn)了一三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。村內(nèi)計(jì)劃建有袁隆平科研中心,打造產(chǎn)學(xué)研游一體化發(fā)展,同時(shí)分布了一些工業(yè)企業(yè)。這些產(chǎn)業(yè)用地主要通過(guò)打通集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的方式供給,入市年限由規(guī)劃和自然資源局審批,參照國(guó)家建設(shè)用地的年限,具體根據(jù)用地性質(zhì)不同分為40年或50年。主要有兩個(gè)供給方式:一是就地入市,對(duì)符合規(guī)劃、依法取得的存量農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地,具備開(kāi)發(fā)建設(shè)所需要的基礎(chǔ)設(shè)施等條件、明確在本村直接使用的,采取協(xié)議、招標(biāo)、拍賣或者掛牌等方式直接入市。如將20世紀(jì)80年代的廢舊玻璃廠所占的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地,重新引進(jìn)企業(yè)盤活,入市掛牌,產(chǎn)生收益50多萬(wàn)元,村集體沒(méi)有自留,全部一次性分給農(nóng)民,收益分配原則為村民商議后制定的“三分兩不分”原則。二是集中入市,將村莊內(nèi)零星、分散的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地和宅基地,“漂移”到本區(qū)范圍內(nèi)的產(chǎn)業(yè)集中區(qū)入市。 原宅基地永久退出復(fù)墾,退出中村民放棄資格權(quán),可獲得兩份貨幣補(bǔ)償,即退地、地上經(jīng)濟(jì)作物補(bǔ)償。復(fù)墾委托第三方公司進(jìn)行,復(fù)墾費(fèi)由規(guī)劃和自然資源局支付。宅基地退出后復(fù)墾的指標(biāo)留在村內(nèi),用于占補(bǔ)平衡,發(fā)展鄉(xiāng)村旅游用地。如袁隆平科研中心、研學(xué)用地原址是一般農(nóng)田,來(lái)自于十幾戶進(jìn)城村民的宅基地退出復(fù)墾產(chǎn)生的指標(biāo)。

2.重慶永川“整村出租流轉(zhuǎn)”整治盤活模式 前文將重慶市永川區(qū)八角寺村的十里荷香項(xiàng)目作為“整村出租流轉(zhuǎn)”模式,已重點(diǎn)介紹,同時(shí)十里荷香項(xiàng)目作為生態(tài)農(nóng)業(yè)園,也是永川一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展試點(diǎn)園區(qū)。與大足區(qū)“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市打通”模式相比,該村土地整治模式不涉及土地所有制性質(zhì)和用地類型的改變,由企業(yè)基于旅游園區(qū)整體規(guī)劃,進(jìn)行統(tǒng)一利用,但是基于國(guó)土空間管制和農(nóng)轉(zhuǎn)非的嚴(yán)格審批,基本是原址利用,農(nóng)轉(zhuǎn)非沒(méi)有走集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市道路,產(chǎn)業(yè)用地困難是十里荷香項(xiàng)目面臨的首要難題。

(二)“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市打通”與“整村出租流轉(zhuǎn)”整治模式的比較

在資源、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)方面,兩種模式均是依靠一產(chǎn)為基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展,對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景和成熟程度要求較高,進(jìn)而對(duì)地區(qū)的自然生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施和交通便捷性要求較高,以便引進(jìn)工廠技術(shù),吸引游客,加快產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。

在運(yùn)行主體方面,“整村出租流轉(zhuǎn)”模式的運(yùn)行主體為企業(yè),而“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市打通”模式則采取了集體主導(dǎo)的運(yùn)行方式,或者相較于前者,由地方政府和集體進(jìn)行土地整治,解決了土地轉(zhuǎn)用、審批中的問(wèn)題,產(chǎn)業(yè)用地供給帶有地方主導(dǎo)色彩,更容易實(shí)現(xiàn)。

表5 “集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市打通”與“整村出租流轉(zhuǎn)”整治模式的比較分析

在資本供給、管理機(jī)制方面,兩種模式都依賴城市資本、企業(yè)資金,但是管理機(jī)制有所不同?！凹w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市打通”模式走的是“事前整治”,依靠集體規(guī)劃設(shè)計(jì),將閑置宅基地復(fù)墾,通過(guò)村內(nèi)增減掛鉤的“漂移”后入市,形成集體資產(chǎn)收益。農(nóng)民可以獲得退出收益和入市收益?！罢宄鲎饬鬓D(zhuǎn)”走的是“事后整治”,集體只負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)企業(yè)和農(nóng)民之間的土地流轉(zhuǎn),宅基地整治和產(chǎn)業(yè)用地供給由承租的企業(yè)自主完成,企業(yè)整治獲批的難度較大,而且農(nóng)民僅獲得土地流轉(zhuǎn)收入和退出補(bǔ)償。

(三)發(fā)展困境

1.“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市打通”模式的發(fā)展困境

(1)該入市方式受村情產(chǎn)業(yè)因素影響,難以大范圍在其他鎮(zhèn)村推行。需要有較大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)支撐,以吸引城市資本投資。

(2)需要由騰退資金支持。村內(nèi)還存在尚待進(jìn)一步盤活的宅基地,主要由于村內(nèi)缺乏產(chǎn)業(yè)引導(dǎo),缺少宅基地騰退補(bǔ)償資金,大量閑置宅基地尚未盤活,旭光村村內(nèi)收集到204戶農(nóng)民具有退出意愿,但缺乏補(bǔ)償農(nóng)民讓其退出的資金。

(3)閑置的動(dòng)態(tài)性。隨著村民進(jìn)城越來(lái)越多,新的閑置地也會(huì)繼續(xù)出現(xiàn)。但是村內(nèi)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)、產(chǎn)業(yè)建設(shè)是有時(shí)間和規(guī)劃邊界的。

(4)與宅基地退地復(fù)墾相結(jié)合,在這個(gè)過(guò)程中可能會(huì)出現(xiàn)復(fù)墾后的農(nóng)地實(shí)際不能耕種或種植效益差、農(nóng)民退地進(jìn)城失敗后沒(méi)有退路、實(shí)際可盤活的閑置宅基地空間有限等問(wèn)題。

2. “整村出租流轉(zhuǎn)”模式的發(fā)展困境 土地問(wèn)題是當(dāng)前園區(qū)發(fā)展所面臨的最大難題。

(1)適合種植業(yè)發(fā)展的地區(qū)被留作城鎮(zhèn)發(fā)展用地。之前為了配合城鎮(zhèn)化發(fā)展,農(nóng)村的建設(shè)用地指標(biāo)被嚴(yán)重壓縮,通過(guò)占補(bǔ)平衡使“基本農(nóng)田上山”,包括一些坡度在40度—50度的山坡,都已經(jīng)成為了基本農(nóng)田,形成了“坡尖上都是基本農(nóng)田”的現(xiàn)實(shí)狀況,大大限制了依山而建的農(nóng)旅結(jié)合型新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的發(fā)展旅游觀光的用地和布局。

(2)打通利用集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市難。企業(yè)與集體打交道有難度;另外,政府在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市中沒(méi)有盈利點(diǎn),沒(méi)有很高的積極性;閑置的宅基地分散,雖然可以“漂移”集中在一起,但在規(guī)劃與自然資源部門的口徑中,以村莊規(guī)劃中基本農(nóng)田不可以調(diào)整為由不予批準(zhǔn)。

(3)指標(biāo)管制脫離實(shí)際。之前規(guī)劃與自然資源部門的村莊規(guī)劃編制流于形式,村莊規(guī)劃與村莊實(shí)際情況存在偏差,部分破舊宅基地也被劃分為基本農(nóng)田,現(xiàn)在盤活整治為商業(yè)街面臨不符合規(guī)劃和用地性質(zhì)的矛盾,受限于指標(biāo)管制,一些閑置用地雖無(wú)人開(kāi)發(fā)卻難以盤活利用,造成產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地困難。

(4)用地成本高。當(dāng)前園區(qū)土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格按照水稻的市值折合800元/畝,將土地成本全部加在新型經(jīng)營(yíng)主體上,盈利空間較小,而且會(huì)存在農(nóng)民因?yàn)榱鬓D(zhuǎn)價(jià)格扯皮的現(xiàn)象。

六、盤活閑置農(nóng)村宅基地發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的經(jīng)驗(yàn)邏輯與路徑選擇

從七個(gè)試點(diǎn)村盤活閑置宅基地支持產(chǎn)業(yè)用地的實(shí)踐中,總結(jié)出的“原址投資開(kāi)發(fā)” “集中規(guī)劃開(kāi)發(fā)”“集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)或管理”“整村出租流轉(zhuǎn)”“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市打通”五種整治盤活模式,對(duì)于盤活閑置農(nóng)村宅基地、推動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興都能起到較好的效果。閑置宅基地成為支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要用地來(lái)源,產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)一步加速帶動(dòng)了閑置宅基地的盤活再利用。結(jié)合“農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地的ECIRM”分析框架對(duì)五種模式的適用條件、運(yùn)行機(jī)制、優(yōu)點(diǎn)和劣勢(shì)的分析,進(jìn)一步總結(jié)閑置宅基地支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)規(guī)律。具體模式的運(yùn)用,應(yīng)該結(jié)合區(qū)域產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)、資源稟賦、政策環(huán)境相機(jī)抉擇。

(一)盤活閑置農(nóng)村宅基地發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的經(jīng)驗(yàn)邏輯

1.“集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理”模式有利于形成土地多樣化的市場(chǎng)利用方式,易形成可持續(xù)的集體收入來(lái)源,適用于發(fā)展餐飲民宿和特色旅游 “集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理”模式是以集體為主導(dǎo),集體與農(nóng)戶共同開(kāi)發(fā)的經(jīng)營(yíng)方式,適用條件體現(xiàn)為:①集體經(jīng)濟(jì)組織可以通過(guò)公平的市場(chǎng)方式獲得閑置宅基地的使用權(quán)。②集體經(jīng)濟(jì)組織成員愿意通過(guò)出租、入股、合作等方式參與集體產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃。③對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織代理人,即村干部的發(fā)展思路、經(jīng)營(yíng)水平有較高的要求。④本地具有規(guī)模性開(kāi)發(fā)的愿望及旅游資源特色。⑤入股、合作及物業(yè)管理方式中,要對(duì)集體與投資企業(yè)的收益分配進(jìn)行合理的設(shè)計(jì),保障投資吸引與可持續(xù)性的統(tǒng)一。⑥集體性收入有前期基礎(chǔ),基礎(chǔ)設(shè)施條件有一定要求。⑦適用于發(fā)展小型餐飲民宿和特色旅游。

2.“集中規(guī)劃開(kāi)發(fā)”模式有利于形成退出宅基地統(tǒng)籌利用方式,易緩解土地供給矛盾,適用于較大型統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)的文化類旅游項(xiàng)目 “集中規(guī)劃開(kāi)發(fā)”模式是以集體為主導(dǎo),退出宅基地有序開(kāi)展整治的經(jīng)營(yíng)模式,適用條件體現(xiàn)為:①土地利用供需矛盾較為突出,居住性剛需無(wú)法解決。②集體“代理人”愿意做事、有想法、敢干。③集體層面有明確的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和村莊規(guī)劃。④對(duì)村莊本身的資源稟賦要求并不高,可以通過(guò)人工景區(qū)和文創(chuàng)建設(shè)進(jìn)行打造,但是要有可開(kāi)發(fā)的歷史文化資源。⑤對(duì)集體前期的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和發(fā)展思路有較高的要求。⑥集體內(nèi)部成員退出再開(kāi)發(fā)的意愿較為統(tǒng)一。⑦適用于發(fā)展統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)的大型項(xiàng)目。

3.“整村出租流轉(zhuǎn)”模式有利于形成退出宅基地調(diào)整再利用方式,易于發(fā)揮社會(huì)資本經(jīng)營(yíng)優(yōu)勢(shì),適用于高品質(zhì)大型生態(tài)體驗(yàn)觀光園區(qū) “整村出租流轉(zhuǎn)”模式是以土地流轉(zhuǎn)為基礎(chǔ),由企業(yè)主導(dǎo)土地整治和產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)的經(jīng)營(yíng)模式,適用條件體現(xiàn)為:①自然環(huán)境優(yōu)越,農(nóng)業(yè)土地條件較好。②基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)用地布局條件較好。③企業(yè)資金雄厚,有產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃。④宅基地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定,土地金融市場(chǎng)較為成熟,用地成本不高。⑤在符合規(guī)劃和用途管制情況下,用地政策較為寬松,宅基地盤活的地方扶持政策到位。⑥農(nóng)民永久退出宅基地意愿較強(qiáng)。⑦適用于本地優(yōu)勢(shì)農(nóng)業(yè)明確,且在此基礎(chǔ)上產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展高品質(zhì)大規(guī)模生態(tài)農(nóng)業(yè)園。

4.“原址投資開(kāi)發(fā)”模式有利于形成退出宅基地就地再利用方式,易解決點(diǎn)狀供地瓶頸,適用于小型沉浸式田園(自然)風(fēng)光民宿 “原址投資開(kāi)發(fā)”模式是在點(diǎn)狀供地基礎(chǔ)上,由企業(yè)直接投資產(chǎn)生產(chǎn)業(yè)效應(yīng)的經(jīng)營(yíng)模式,適用條件體現(xiàn)為:①自然旅游資源特別好,農(nóng)耕文化和田園靜雅特點(diǎn)突出。②傳統(tǒng)農(nóng)區(qū),第一產(chǎn)業(yè)發(fā)展較好。③社會(huì)資本投資經(jīng)營(yíng)水平較高。④閑置宅基地、超標(biāo)宅基地主動(dòng)退出的意愿較高。⑤投資者的產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定、投資預(yù)期較好。⑥營(yíng)銷方式效益高。⑦適用于發(fā)展小型沉浸式田園(自然)風(fēng)光民宿。

5.“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市打通”模式,有利于形成退出宅基地增減掛鉤利用方式,易于解決產(chǎn)業(yè)用地供給難題,適用于發(fā)展第二產(chǎn)業(yè) “集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市打通”模式是以集體主導(dǎo)的土地整治和指標(biāo)交易為基礎(chǔ),土地入市和企業(yè)開(kāi)發(fā)聯(lián)動(dòng)的經(jīng)營(yíng)模式,適用條件體現(xiàn)為:①對(duì)村情產(chǎn)業(yè)發(fā)展前景和成熟程度要求較高,需要有較大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)支撐,以吸引城市資本投資。②自然生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施和交通便捷性要求較高,以便引進(jìn)工廠技術(shù),吸引游客。③村級(jí)騰退資金充裕,規(guī)劃可行落地。④宅基地復(fù)墾補(bǔ)償和驗(yàn)收機(jī)制成熟。⑤較為成熟的土地交易市場(chǎng)。⑥地方政府對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和用地轉(zhuǎn)用審批政策寬松。⑦適用于村鎮(zhèn)內(nèi)工業(yè)或旅游業(yè)的項(xiàng)目。

(二)不同產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)區(qū)域的宅基地整治盤活模式選擇策略

1.農(nóng)業(yè)主導(dǎo)區(qū)域的遠(yuǎn)郊農(nóng)村應(yīng)當(dāng)延伸產(chǎn)業(yè)鏈,打造農(nóng)旅融合的鄉(xiāng)村田園風(fēng)光旅游產(chǎn)品 農(nóng)業(yè)主導(dǎo)區(qū)域的遠(yuǎn)郊農(nóng)村具有較為優(yōu)越的自然資源稟賦,可以與較發(fā)達(dá)的一產(chǎn)基礎(chǔ)相得益彰,應(yīng)當(dāng)充分挖掘自身自然地理資源和歷史文化資源,延伸產(chǎn)業(yè)鏈,打造農(nóng)旅融合的鄉(xiāng)村田園風(fēng)光旅游產(chǎn)品,將較為分散、破舊衰敗的宅基地開(kāi)發(fā)成精品民宿,留住較遠(yuǎn)區(qū)域的游客;若村內(nèi)土地利用供需矛盾較為突出,可在充分調(diào)查農(nóng)民意愿后,在農(nóng)民同意的情況下讓農(nóng)民上樓,集約利用土地,留出建設(shè)用地指標(biāo),拓展當(dāng)?shù)芈糜畏?wù)功能。在開(kāi)發(fā)投資較大的風(fēng)險(xiǎn)下,政府應(yīng)給予企業(yè)資本有力的政策支持,給予農(nóng)民合理及時(shí)的補(bǔ)償,促進(jìn)三者密切合作,推動(dòng)管理機(jī)制順利運(yùn)行。

2.工業(yè)主導(dǎo)區(qū)域的近郊農(nóng)村應(yīng)當(dāng)激發(fā)村干部即運(yùn)行主體的活力,嘗試選擇集體推動(dòng)的宅基地整治盤活模式 工業(yè)主導(dǎo)區(qū)域的近郊農(nóng)村具有便捷發(fā)達(dá)的交通優(yōu)勢(shì)和較好的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ),應(yīng)當(dāng)激發(fā)村干部即運(yùn)行主體的活力,嘗試選擇集體推動(dòng)的宅基地整治盤活模式,在充分調(diào)研市場(chǎng)后,選擇適合的產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)方向,發(fā)揮帶頭作用和凝聚力,逐漸實(shí)現(xiàn)規(guī)模化產(chǎn)業(yè)集聚,形成品牌效應(yīng),利用獨(dú)特性吸引更多的投資商和游客,發(fā)展壯大村集體經(jīng)濟(jì),從而減少交易費(fèi)用,提升宅改后的農(nóng)民福利。上級(jí)政府應(yīng)當(dāng)給予基層村干部政策支持和激勵(lì),如撥發(fā)專項(xiàng)資金、增加專業(yè)培訓(xùn),聯(lián)系籌辦招商引資洽談會(huì)等。

3.產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展型農(nóng)村應(yīng)當(dāng)充分利用已有的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ),與入市相結(jié)合盤活閑置宅基地空間 產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展型農(nóng)村相較其他類型農(nóng)村,已具備了較為發(fā)達(dá)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和較完善的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),在吸引城市資本投資上有較大的優(yōu)勢(shì),應(yīng)當(dāng)充分利用已有的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ),與入市相結(jié)合盤活閑置宅基地空間,拓展產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金來(lái)源,促進(jìn)區(qū)域內(nèi)資源協(xié)調(diào)利用,加快構(gòu)建旅游經(jīng)濟(jì)、文化體育全產(chǎn)業(yè)鏈,促進(jìn)農(nóng)工商文旅體融合發(fā)展[25]。政府在此管理運(yùn)行過(guò)程中,一方面應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格監(jiān)管,落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度、節(jié)約用地制度和生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度；一方面應(yīng)切實(shí)保護(hù)處于最弱勢(shì)的農(nóng)民的利益,提前預(yù)案農(nóng)民退地進(jìn)城失敗后沒(méi)有退路等問(wèn)題風(fēng)險(xiǎn)。

(三)不同地區(qū)的宅基地整治盤活模式選擇對(duì)策

不同的宅基地整治盤活模式能夠激活不同的宅基地屬性,形成不同的鄉(xiāng)村振興路徑,同時(shí)也受制于不同的約束條件。因此,不同地區(qū)可對(duì)照自身情況差異化選擇宅基地整治盤活模式及對(duì)策。

1.經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)較發(fā)達(dá),農(nóng)民素質(zhì)較高的東南地區(qū)可選擇“集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)或管理”和“原址投資開(kāi)發(fā)”模式 經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達(dá),基礎(chǔ)建設(shè)較完善,農(nóng)民素質(zhì)較高的東南地區(qū)可以選擇“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市打通”模式,將宅基地整治盤活利用與入市相結(jié)合,促進(jìn)土地集約節(jié)約利用,同時(shí)這些地區(qū)農(nóng)民外出打工出路較多,反悔以及沒(méi)有退路的情況較少,產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目發(fā)展前景也較好,但該模式中,政府應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步提高農(nóng)民退地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn);或可選擇“集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)或管理”模式,以集體力量帶動(dòng)整村發(fā)展,形成集聚效應(yīng),政府應(yīng)當(dāng)加大宅基地整治盤活宣傳,更加注重基層治理,積極動(dòng)員基層干部。

2.城市近郊,鄉(xiāng)村人口外流突出的中西部地區(qū)可選擇“整村出租流轉(zhuǎn)”模式 城市近郊,鄉(xiāng)村人口外流突出的中西部地區(qū)可以選擇“整村出租流轉(zhuǎn)”模式,在不改變耕地和宅基地性質(zhì)的情況下,重新翻修利用原址,在發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、帶動(dòng)就業(yè)的同時(shí)也可改善提升村容村貌。但該模式中,政府應(yīng)當(dāng)為宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的承租方企業(yè)頒發(fā)適宜的經(jīng)營(yíng)權(quán)證書或使用權(quán)證書,實(shí)現(xiàn)企業(yè)方的宅基地使用權(quán)能,如抵押貸款等,既吸引更多的企業(yè)資本,也幫助企業(yè)穩(wěn)固資金鏈,防止產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目中斷,廠房土地再次陷入閑置荒蕪。

3.居民點(diǎn)較分散,小農(nóng)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的西北地區(qū)可以根據(jù)資源稟賦條件選擇“原址投資開(kāi)發(fā)”模式 居民點(diǎn)比較分散,小農(nóng)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的西北地區(qū)可以根據(jù)資源稟賦條件選擇“原址投資開(kāi)發(fā)”模式,先通過(guò)宅基地整治利用修建特色民宿,打造悠居田園招牌吸引游客,再通過(guò)自然資源、民俗特產(chǎn)留住游客。但該模式前期開(kāi)發(fā)可能缺少資金,因此政府應(yīng)當(dāng)提前做好符合實(shí)際的鄉(xiāng)村規(guī)劃,同時(shí)為引進(jìn)城市資本大力提供政策支持。

4.村內(nèi)土地利用供需矛盾較為突出的地區(qū)可以選擇“集中規(guī)劃開(kāi)發(fā)”模式 村內(nèi)土地利用供需矛盾較為突出的地區(qū)可以選擇“集中規(guī)劃開(kāi)發(fā)”模式,但該模式中,政府不能只考慮地區(qū)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)利益而急于求成,違背農(nóng)民意愿,強(qiáng)迫農(nóng)民上樓,應(yīng)當(dāng)通過(guò)召開(kāi)村民大會(huì),多次走訪調(diào)研,摸清農(nóng)民的真實(shí)想法和補(bǔ)償意愿傾向,以形成切實(shí)提高農(nóng)民福利的宅基地退出機(jī)制和合理的退地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

表6 5種宅基地整治盤活模式的適用范圍及復(fù)制建議

七、結(jié) 語(yǔ)

無(wú)論選擇哪種鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式, 宅基地盤活利用和退出宅基地統(tǒng)籌利用是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的前提和核心內(nèi)容, 不同的土地利用方式?jīng)Q定了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的模式選擇。 《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)方案》提出“探索盤活利用農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的途徑”, “探索退出宅基地統(tǒng)籌利用政策”, 為鄉(xiāng)村振興提供土地要素保障, 是在“三權(quán)分置”框架下探索宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度和宅基地自愿有償退出機(jī)制的重要內(nèi)容。 實(shí)踐中的各類模式不同程度面臨發(fā)展難題亟待解決,例如資金、 退出意愿、 產(chǎn)權(quán)認(rèn)定、 規(guī)劃、 流轉(zhuǎn)等問(wèn)題,閑置宅基地盤活整治的管理優(yōu)化、 制度改革和政策支持是關(guān)鍵性解決出路。

第一,科學(xué)制定村莊規(guī)劃。各地產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的用地難題主要來(lái)自村莊規(guī)劃編制和基本農(nóng)田控制脫離實(shí)際,流于形式,早年通過(guò)占補(bǔ)平衡使“基本農(nóng)田上山”,大大限制了依山而建的農(nóng)旅結(jié)合型新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展旅游觀光的用地和布局,基礎(chǔ)信息和村莊規(guī)劃不到位,在對(duì)大面積基本農(nóng)田的嚴(yán)格控制下,產(chǎn)業(yè)發(fā)展難以選擇建設(shè)點(diǎn)。需要做好新時(shí)代的鄉(xiāng)村規(guī)劃、開(kāi)展村級(jí)規(guī)劃編制工作、優(yōu)先投放規(guī)劃用地指標(biāo)。圍繞特色小鎮(zhèn)和特色小城鎮(zhèn)建設(shè),在居民區(qū)周邊發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)和景觀農(nóng)業(yè),依托農(nóng)業(yè)發(fā)展休閑旅游、康體產(chǎn)業(yè)和養(yǎng)老產(chǎn)業(yè),推進(jìn)農(nóng)業(yè)+產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展,據(jù)此規(guī)劃布局產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地。如梁平區(qū)圍繞高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田周邊布局觀光休閑、度假旅游產(chǎn)業(yè)。2019年5月自然資源部辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的通知》,要求探索規(guī)劃“留白”機(jī)制。要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)土空間規(guī)劃和村莊建設(shè)規(guī)劃編制中預(yù)留最多5%的機(jī)動(dòng)指標(biāo),用于零星分散的農(nóng)村旅游設(shè)施及新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展等用地。項(xiàng)目落地前難以明確具體位置和具體用途的建設(shè)用地,可暫不明確用地性質(zhì),實(shí)行規(guī)劃留白,待項(xiàng)目規(guī)劃審批落地時(shí)靈活布局建設(shè)用地的位置和面積,屆時(shí)再更新國(guó)家數(shù)據(jù)庫(kù)。

第二,穩(wěn)定宅基地使用權(quán),保障投資主體土地權(quán)益。缺乏土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證等證書的法律保障,農(nóng)戶違約和使用權(quán)流轉(zhuǎn)期限最高為20年，影響產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定和投資預(yù)期,宅基地抵押金額較低,是企業(yè)反映的主要問(wèn)題。宅基地制度改革需要進(jìn)一步穩(wěn)定使用權(quán)，明確經(jīng)營(yíng)主體的土地產(chǎn)權(quán),保障投資者的土地產(chǎn)權(quán)利益。一種方式是在不動(dòng)產(chǎn)登記證上備注:使用權(quán)人、流轉(zhuǎn)時(shí)間、流轉(zhuǎn)對(duì)象,同時(shí)延長(zhǎng)流轉(zhuǎn)登記時(shí)間(成都4年)；另一種方式是為使用權(quán)承租方的企業(yè)頒發(fā)“經(jīng)營(yíng)權(quán)證”,明確企業(yè)的土地產(chǎn)權(quán),同時(shí)增加投資經(jīng)營(yíng)的信貸空間。明確宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的后續(xù)管理政策,如征收賠償、閑置管理費(fèi)收取、土地用途變更以及土地使用權(quán)到期后如何處置等問(wèn)題。

第三,鼓勵(lì)農(nóng)房轉(zhuǎn)讓、租賃、入股等方式參與產(chǎn)業(yè)用地供給。試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)村閑置宅基地(農(nóng)房)盤活大多采取的流轉(zhuǎn)方式是出租,入股的較少,入股多出現(xiàn)在“集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)或管理”的模式和“原址開(kāi)發(fā)”模式中。應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)轉(zhuǎn)讓、租賃、入股等多種宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式。一是通過(guò)轉(zhuǎn)讓、租賃的方式,吸引社會(huì)資本入住,發(fā)展鄉(xiāng)村農(nóng)旅、文創(chuàng)空間、農(nóng)商企業(yè)等農(nóng)村新業(yè)態(tài)。二是通過(guò)入股的方式,與專業(yè)運(yùn)營(yíng)公司進(jìn)行合作聯(lián)營(yíng),具體由村集體統(tǒng)籌將試點(diǎn)核心區(qū)和居民新區(qū)的宅基地、地上房屋使用權(quán)作價(jià)入股,在一定期限內(nèi)與運(yùn)營(yíng)公司開(kāi)發(fā)旅游、餐飲企業(yè)等,通過(guò)成立新股份制公司等方式,借助專業(yè)團(tuán)隊(duì)的先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)和運(yùn)營(yíng)能力,打造特色餐飲、民宿,形成地方特色,盤活宅基地。

第四,構(gòu)建土地整治激勵(lì)機(jī)制。應(yīng)該對(duì)退出宅基地通過(guò)就地再利用、調(diào)整再利用、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等方式進(jìn)行有序整治。一是引導(dǎo)集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過(guò)民主程序,協(xié)議有償回收閑置宅基地,整理閑置鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地,用于發(fā)展農(nóng)村新業(yè)態(tài)和公共事務(wù)產(chǎn)業(yè)。二是建立土地整理與用地掛鉤政策。將高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)模與新產(chǎn)業(yè)建設(shè)用地規(guī)模相掛鉤,將土地整治后新增耕地的一定比例用于農(nóng)田配套設(shè)施建設(shè)。三是宅基地分布分散的,通過(guò)推平重建、村內(nèi)“漂移”和集中規(guī)劃的方式對(duì)宅基地進(jìn)行整治再利用。

第五,完善鄉(xiāng)村發(fā)展用地保障機(jī)制。拆舊復(fù)墾,擴(kuò)大指標(biāo)使用、調(diào)劑范圍,優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策,對(duì)存量建設(shè)用地進(jìn)行集中盤活掛鉤,對(duì)新農(nóng)村和產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地進(jìn)行精準(zhǔn)保障,支持鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

總之,宅基地“三權(quán)分置”改革下的閑置盤活利用和退出統(tǒng)籌利用為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了新的機(jī)遇,政府在其中扮演著方向引領(lǐng)、政策支持、制度激勵(lì)的重要作用,必須堅(jiān)持農(nóng)民利益第一的原則,在統(tǒng)籌政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)效益的目標(biāo)下,探索創(chuàng)新路徑和發(fā)展出路。