張欣 張貴群

我國正處于大規(guī)模城市建設(shè)向高質(zhì)量城市管理的轉(zhuǎn)型階段，老舊小區(qū)綜合治理作為城市管理的主要內(nèi)容，是推動城市更新、促進城市發(fā)展的重要內(nèi)容。黨的十九大提出，要滿足人民群眾“有更舒適的居住條件，更優(yōu)美的環(huán)境”的期盼， 2020年7月國務(wù)院辦公廳出臺《關(guān)于全面推進我國城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導意見》，為老舊小區(qū)改造指明方向。在這樣的大背景下，全國各地紛紛加快推進老舊小區(qū)改造，老舊小區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施得到很大改善。據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部公布的數(shù)據(jù)， 2019年以來全國累計新開工改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)11.2萬個，惠及居民2000多萬戶。老舊小區(qū)改造后，老舊小區(qū)工作重心從“如何建好”逐步轉(zhuǎn)變到“如何管好”上來，如何保證改造效果的持續(xù)性和常態(tài)化，對老舊小區(qū)物業(yè)管理提出了更高的要求。而目前，老舊小區(qū)由于產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)復(fù)雜、基礎(chǔ)設(shè)施陳舊、物業(yè)收費困難等原因，為市場化的物業(yè)企業(yè)所排斥，這成為城市治理的難點和痛點。面對老舊小區(qū)物業(yè)管理存在的諸多問題，有學者提出多元主體參與，合力解決老舊小區(qū)物業(yè)管理的問題，但是多元主體參與并不必然會形成合力。由于角色站位、目標任務(wù)、利益訴求等諸多方面的差異，很難形成合力，存在協(xié)同困境。因此，本文以協(xié)同治理為視角，分析協(xié)同治理主體“合力困境”的根源，把握不同主體間的利益分化和關(guān)聯(lián)，提出促進形成協(xié)同合力的對策建議，以期對物業(yè)管理理論與實踐有所裨益。

一、小區(qū)物業(yè)管理中社會協(xié)同治理的微觀體現(xiàn)

社區(qū)治理是社會治理的最基本單元，而社區(qū)治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)在小區(qū)物業(yè)管理，小區(qū)物業(yè)管理與居民日常聯(lián)系密切，物業(yè)服務(wù)水平直接關(guān)系到居民的居住質(zhì)量和生活質(zhì)量，直接關(guān)系到居民的獲得感和幸福感。如果說老舊小區(qū)改造需要自上而下的行政推動以保證效率，那么改造之后，如何保障改造效果的持續(xù)性、長效性則需要自上而下和自下而上的縱向整合以及橫向協(xié)調(diào)，即多元主體的廣泛參與和協(xié)同治理，因為通過行政力量實現(xiàn)的秩序整合很可能是外觀上的、是暫時的、脆弱的，如果不加以協(xié)同治理，很難保證管理效果，老舊小區(qū)將再次陷入無序狀態(tài)。從我國城市發(fā)展來看，我國城市發(fā)展已經(jīng)由擴張推進向存量更新轉(zhuǎn)型，作為城市存量更新重要內(nèi)容的老舊小區(qū)治理需要在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的語境下，用公共治理理念來加以詮釋和引導，依靠人民共同推進，多元主體協(xié)同治理則是一項重要的探索和實踐。并且，隨著國家治理政策的鼓勵、居民參與意識的增強、市場化改革的長足進步，多元主體協(xié)同治理成為社會基層治理的常態(tài)。十九屆四中全會提出要“建設(shè)人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”，從屬于社會治理體系的社區(qū)治理、小區(qū)物業(yè)管理也應(yīng)該以此為指導原則，培育城市內(nèi)在活力和釋放城市內(nèi)生動力，鼓勵社會多元主體協(xié)同參與，黨政機關(guān)、物業(yè)企業(yè)、社會組織以及居民都應(yīng)該直接或間接地參與老舊小區(qū)物業(yè)管理，發(fā)揮各自作用，形成合力，這樣才能破解老舊小區(qū)治理的難題，推動老舊小區(qū)物業(yè)管理的有序進行，保持老舊小區(qū)的活力與韌性。

二、物業(yè)管理中多元主體合力困境

（一）老舊小區(qū)物業(yè)管理的主要利益主體及訴求

利益主體是指利益的所有相關(guān)方，是有利害關(guān)系者，對物業(yè)管理成功與否有重要影響的組織或群體。從當前物業(yè)管理的過程來看，老舊小區(qū)物業(yè)管理中涉及的利益主體包括基層黨委及其領(lǐng)導下的政府、居委會、物業(yè)企業(yè)、居民（業(yè)主委員會）、各種社會組織等，本文著重介紹黨委及其領(lǐng)導下的政府、物業(yè)企業(yè)、居民（業(yè)主委員會）。

1.基層黨委及其領(lǐng)導下的政府

在我國黨是領(lǐng)導一切的，在社區(qū)普遍設(shè)立有基層黨組織?；鶎狱h組織是基層各項事業(yè)的引領(lǐng)者、組織者、牽頭者。在老舊小區(qū)物業(yè)管理中，基層黨組織在小區(qū)建立黨支部，聯(lián)系居民黨員，直接通過所屬黨員發(fā)揮作用，作為基層黨委來說，做好基層黨建，發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用，提升服務(wù)組織能力是他們的主要任務(wù)和目標。政府，主要是黨領(lǐng)導下的基層政府。目前，政府組織是資源的主要擁有者，沒有他們的參與，社區(qū)公共問題難以解決。在物業(yè)管理中，政府履行社區(qū)公共事務(wù)管理職能，通過做出規(guī)劃、制定政策、發(fā)起項目、組織實施、監(jiān)督考核等，維護社區(qū)及居民的公共利益?；鶎诱m然代表公共利益，但是由于自身的角色站位，也有自身的利益追求和價值偏好。老舊小區(qū)治理雖然有利于城市經(jīng)濟發(fā)展，但對于基層政府來說更多的是政治任務(wù)，改善城市面貌、滿足公共利益、達到績效考核是地方政府的目標追求。

2.物業(yè)企業(yè)

物業(yè)企業(yè)是以營利為目的，直接參與社區(qū)公共服務(wù)供給的機構(gòu)，是物業(yè)管理的主要實施者。目前的老舊小區(qū)原隸屬于國家或集體，由于國企重組、企業(yè)改制等原因，目前一些老舊小區(qū)處于“三無狀態(tài)”（無物業(yè)管理、無主管部門、無人防物防）。由于老舊小區(qū)基礎(chǔ)條件差，前期投入大，盈利空間小，專業(yè)物業(yè)企業(yè)不愿進駐老舊小區(qū)提供服務(wù)，所以在很長一段時間很多老舊小區(qū)物業(yè)管理由基層政府出資委托社區(qū)居委會負責實施。但隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，居民對美好生活的訴求愈加強烈，僅靠社區(qū)服務(wù)難以滿足居民個性化與多樣化的需求，引入專業(yè)的物業(yè)企業(yè)提供物業(yè)服務(wù)成為必然。作為進駐老舊小區(qū)的物業(yè)企業(yè)來說，既具有一般企業(yè)所追求的利潤最大化、投入成本最小化的特點，同時又要求其兼具公益性，承擔一定的社會責任，因此，老舊小區(qū)的物業(yè)企業(yè)的利益訴求主要是增加經(jīng)濟收益，提升企業(yè)價值，對進駐的物業(yè)公司有補貼的利益空間和提升公益性品牌效益是使其參與的主要原因。

3.居民（業(yè)主委員會）

老舊小區(qū)中的居民存在“熟人—生人”二元分化現(xiàn)象。一方面，很多老舊小區(qū)是原單位分房，主要居住者是單位內(nèi)部職工及家屬，人口結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)老齡化，鄰里之間呈現(xiàn)熟人社會的特征;另一方面，由于企業(yè)改制、生活條件的改善等原因，也有很多原居民搬離到別處，但老舊小區(qū)的位置優(yōu)越、交通便利、配套成熟、租金低廉等特征，常常吸引著周邊從業(yè)人員居住，呈現(xiàn)租客化、生人化傾向，無論是老齡化結(jié)構(gòu)還是生人化結(jié)構(gòu)，都對小區(qū)物業(yè)管理工作的順利推進提出了挑戰(zhàn)。業(yè)主委員會（簡稱業(yè)委會）是小區(qū)業(yè)主自我管理、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，是小區(qū)業(yè)主整體利益的代表，負責與物業(yè)公司、基層政府等組織進行溝通，以維護和實現(xiàn)小區(qū)業(yè)主利益。目前，由于老舊小區(qū)業(yè)主難以聯(lián)系、老年人多、租戶多，業(yè)委會組建相對困難，內(nèi)部決策機制尚未形成，即使成立了業(yè)委會的小區(qū)，也沒有正常發(fā)揮其作用。居民和業(yè)委會的利益訴求基本是一致的，主要是改善居住環(huán)境、降低生活成本、房屋保值增值等。

（二）老舊小區(qū)物業(yè)管理中各參與主體間協(xié)同困境

協(xié)同意味著不同主體對共同目標而形成的合力，然而在實踐中，這種合力并不總是能夠形成。本文將協(xié)同合力失敗主要歸于兩個因素，一是從實踐層面看，各主體參與協(xié)同過程中的成本與收益不對等，二是從思想層面看，各主體參與協(xié)同過程中缺乏價值認同。

1.主體參與協(xié)同成本與收益的不對等

無論是組織還是個體，作為理性的經(jīng)濟人，各方參與協(xié)同源于在協(xié)同中獲取收益的預(yù)期，當收益達到預(yù)期，協(xié)同的意愿和積極性就高，反之則低。但在參與協(xié)同實踐中，各主體在身份、地位、能力、資源擁有等方面多是不對等的，這種不對等體現(xiàn)在地位更高的主體擁有更多在話語權(quán)、主導權(quán)和決定權(quán)，最終形成一種“強者主導”的協(xié)同模式。在老舊小區(qū)物業(yè)管理協(xié)同治理之間中，以政府為代表的公權(quán)力因掌握更多的協(xié)同資源，處于相對強勢的一方，享有更大的主導權(quán)，發(fā)揮更強的控制力和影響力，這在一定程度上造成治理主體間利益結(jié)構(gòu)失衡，在與物業(yè)企業(yè)的關(guān)系結(jié)構(gòu)中，政府影響甚至決定物業(yè)企業(yè)進入小區(qū)物業(yè)服務(wù)的準入門檻，主導著物業(yè)企業(yè)“做什么”和“怎么做”，導致其自主性受限、利益受損，難以發(fā)揮主觀能動性為小區(qū)居民提供精準的服務(wù)。同時，老舊小區(qū)的居民以及居民自組織還不太成熟，在參與意識、參與能力和參與效能方面還存在很大不足，基本上是有提供什么樣的物業(yè)服務(wù)，就接受什么樣的服務(wù)。在這種主體力量結(jié)構(gòu)下，相對弱勢的一方缺乏話語權(quán)，有時得不到應(yīng)有的利益補償，導致其在協(xié)同治理中積極性和主動性大打折扣。

2. 主體參與協(xié)同過程中價值認同的缺乏

價值認同是多主體參與協(xié)同治理的首要條件。參與者對于協(xié)同藍圖的理解和看法會在一定程度上導致主體參與協(xié)同的動機和意圖的不一致，最終導致協(xié)同失效。在老舊小區(qū)物業(yè)管理中，各參與主體之間，參與主體內(nèi)部之間具有層次性，不同層次主體都有各自的認知、各自的目標和價值追求，對協(xié)同目標的設(shè)定和理解、對協(xié)同藍圖的勾畫都有所不同。老舊小區(qū)物業(yè)管理涉及政府、物業(yè)企業(yè)、居民等各個參與主體，他們的目標和動機并不完全一致，居民更關(guān)注自身的需求，關(guān)注自身利益是否得到保障，在參與治理時，會基于對與自身利益的相關(guān)度的認知，對其他參與主體的認同程度，來選擇“是否做”以及“怎樣做”。政府組織更多關(guān)注政治價值取向，關(guān)注政治任務(wù)是否實現(xiàn)、績效考核是否達標等。物業(yè)公司作為市場化、契約化的運作組織，其逐利屬性決定了在參與協(xié)同治理過程中更加關(guān)注經(jīng)濟價值取向，如何實現(xiàn)自身的經(jīng)濟利益。協(xié)同目標的不一致使各協(xié)同主體不會采取短時間內(nèi)有損于自身利益的來換取整體利益，例如，政府站在自身的角度，希望物業(yè)企業(yè)能少一些經(jīng)濟利潤的考量，多承擔一定的社會責任，而物業(yè)企業(yè)認為經(jīng)濟利益是其安身立命之本。老舊小區(qū)居民希望少繳或不繳物業(yè)費，而收取物業(yè)費是開展物業(yè)服務(wù)的基礎(chǔ)。所以，如果沒有共同的價值指引，在參與治理過程中，各參與主體只會關(guān)注自身利益和價值的實現(xiàn)，追求自身利益最大化，難以形成合力。

三、多主體參與老舊小區(qū)物業(yè)合力困境的破解

實踐證明，傳統(tǒng)的政府單一主體治理能夠保證治理過程整體性和高效性，而多元主體協(xié)同治理更能保證治理效果的持續(xù)性和常態(tài)性。但多元主體之間由于利益考量、價值取向等的不同存在合力困境影響有效協(xié)同，因此需要進一步強化協(xié)同體系內(nèi)部的權(quán)力分配和制度安排，調(diào)動各參與主體的積極性和行為的一致性，增強協(xié)同合力。

（一）完善協(xié)同領(lǐng)導，強化導向指引

在協(xié)同治理實踐中，由于協(xié)同主體之間的身份地位、價值觀念、利益需求不同，極易產(chǎn)生合力困境的情況。因此，需要在協(xié)同主體之外，找到一個高于各主體的權(quán)威組織或機構(gòu)來對各主體進行導向指引。在我國，黨是人民利益的忠實代表，是領(lǐng)導一切的?！包h建引領(lǐng)社區(qū)治理是我國基層社會治理的獨特優(yōu)勢?！睉?yīng)充分發(fā)揮基層黨組織在平衡各參與主體利益、調(diào)動各主體積極性，推動協(xié)同進程方面的核心引領(lǐng)作用。小區(qū)物業(yè)管理作為社區(qū)治理的微觀路徑，應(yīng)遵循黨委領(lǐng)導與多元主體參與融合的邏輯，確保黨組織在微觀治理領(lǐng)域“有效在場”，整體上呈現(xiàn)出一種“中心—耦合”型的治理網(wǎng)絡(luò)。從當前老舊小區(qū)治理實踐來看，黨組織主要通過以下方式嵌入小區(qū)物業(yè)管理：一是搭建平臺，整合多方力量。黨組織在整合社會資源、組織社會力量方面具有獨特的“動員優(yōu)勢”。面對小區(qū)居民需求的多樣化、參與主體多元化和社區(qū)事務(wù)復(fù)雜化的現(xiàn)狀，黨組織的領(lǐng)導下，建立居委會、業(yè)委會、物業(yè)公司、小區(qū)居民、社會組織等共同參與的多方聯(lián)席會議制度，打造多元主體共建共治共享的治理格局，有效破解集體行動的困境。二是挖掘黨員骨干力量，有效動員群眾。組織動員群眾是基層黨組織組織力的重要體現(xiàn)。黨員是處理社區(qū)事務(wù)、解決社區(qū)矛盾的骨干和領(lǐng)袖，基層黨組織發(fā)掘政治素質(zhì)強、協(xié)調(diào)能力突出的黨員干部和群眾，通過發(fā)揮他們的先鋒模范帶頭作用來動員群眾、組織群眾。三是以黨建推動物業(yè)管理轉(zhuǎn)型升級。以黨建融入、引領(lǐng)提升老舊小區(qū)物業(yè)管理，重視黨建引領(lǐng)，通過物管、業(yè)委會建設(shè)確保物業(yè)管理的政治方向，加強物業(yè)企業(yè)黨組織建設(shè)，建立物業(yè)管理工作體制和機制，通過培訓教育等措施，提升物業(yè)服務(wù)能力和水平等。

（二）發(fā)揚制度優(yōu)勢，規(guī)范主體行為

協(xié)同治理的出發(fā)點是“厘清并協(xié)調(diào)好治理各參與主體之間的利益關(guān)系，明確各自的角色或功能定位，以形成和諧共贏的利益結(jié)構(gòu)”。在老舊小區(qū)物業(yè)管理協(xié)同治理過程中，如何讓各主體和諧有序、良性參與離不開政府，特別是基層政府組織的引導作用，政府的合理定位非常關(guān)鍵，控制力太強，其他主體就容易陷入被動參與，不利于發(fā)揮其他主體的積極性和主動性;控制力太弱，就會主體參與就會變得無序，最終難以形成合力，協(xié)同無效。政府應(yīng)該發(fā)揮主導作用，構(gòu)建制度化的溝通渠道和參與平臺，加強對其他參與主體的支持和培育，引導各參與主體自我管理、自我服務(wù)，驅(qū)動各參與主體形成協(xié)同合力，實現(xiàn)充滿活力、和諧有序的治理局面?；鶎诱M織主要通過以下方式發(fā)揮作用：一是通過制定政策，建立合理的制度安排和權(quán)力分配，充分兼顧各主體的利益，實現(xiàn)參與主體利益共贏，防止協(xié)同中收益和付出的不對等。二是推動治理重心下移，引導各參與主體各司其職。盡可能地實現(xiàn)資源下沉，加強網(wǎng)格資源配置，把各參與主體下沉到網(wǎng)格，實現(xiàn)各參與主體權(quán)責一致，充分調(diào)動多元主體參與的積極性和主動性。三是探索參與式治理新模式。通過政府購買服務(wù)，開展以居民需求為導向的、多方受益為目標的物業(yè)服務(wù)項目化管理，以項目為載體實現(xiàn)參與多元主體合作共治，準確界定各利益主體的權(quán)力義務(wù)邊界，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)其間關(guān)系。

（三）培養(yǎng)價值共識，形成物業(yè)管理共同體

黨十九屆四中全會提出，要“實現(xiàn)政府治理同社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動，建立人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體?！弊鳛槲⒂^社會治理的小區(qū)物業(yè)管理的主要目標就在于通過各參與主體間的協(xié)商溝通，形成良性互動的“社區(qū)共同體”，而“社區(qū)是一定地域范圍內(nèi)的居民、群體和組織，為了解決地域性集體問題、追求地域性集體福利而發(fā)起的集體行動場域。集體行動場域的核心動力是“社區(qū)共同利益”，但是隨著社會的發(fā)展，社會不同群體間的異質(zhì)性不斷增大，“各種同質(zhì)或異質(zhì)的組織形成特定的組織網(wǎng)絡(luò)，并在網(wǎng)絡(luò)中進行利益博弈和利益妥協(xié)”。各主體間缺乏共同的價值共識，只關(guān)注自身的利益得失，個體的理性常常導致集體的非理性，實現(xiàn)協(xié)同合力更是難上加難。因此，應(yīng)該通過達成價值共識來引導各參與主體的行為。達成價值共識，首先就需要各參與主體圍繞物業(yè)管理、物業(yè)服務(wù)樹立正確的觀念，其中包括樹立業(yè)主對物業(yè)服務(wù)正確的消費觀念和消費意識，物業(yè)企業(yè)對業(yè)主資產(chǎn)保值增值的管理服務(wù)觀念以及基層政府主導下加大對物業(yè)管理的解釋和宣傳，提高廣大人民群眾，特別是老舊小區(qū)居民對物業(yè)管理和物業(yè)服務(wù)的認知水平，以各方形成價值共識來推動老舊小區(qū)從碎片化走向整合化，從地域共同體向生活共同體、精神共同體、情感共同體的轉(zhuǎn)變 ?。最終形成老舊小區(qū)建設(shè)和管理的協(xié)同合力。

（四）滿足利益需求，提升協(xié)同治理的內(nèi)生動力

多元主體協(xié)同的合力困境根源在于利益沖突。在市場經(jīng)濟背景下，不同群體的利益沖突不可避免，解決沖突的關(guān)鍵在于找到各方利益聯(lián)結(jié)點，因此，在老舊小區(qū)物業(yè)管理協(xié)同治理過程中，應(yīng)該通過利益分析的方法，探尋不同主體的利益需求，把握其內(nèi)在關(guān)聯(lián)，并建立科學的利益調(diào)節(jié)機制，在激發(fā)各參與主體的積極性、主動性的同時，又能減少因利益沖突導致的矛盾糾紛，以保證小區(qū)物業(yè)管理協(xié)同治理的有序、高效推進。首先，在引入物業(yè)企業(yè)時，基層政府、業(yè)委會、居委會等主體要嚴把質(zhì)量關(guān)，對進駐的物業(yè)企業(yè)加強資質(zhì)審查，定期評估，對達不到評估要求的物業(yè)企業(yè)進行警示或是重新招聘，以保證居民享有高質(zhì)量、專業(yè)的物業(yè)服務(wù)，滿足居民對美好生活的需求;第二，在推進小區(qū)項目決策環(huán)節(jié)，政府、物業(yè)企業(yè)、投資者、居民等多主體共同協(xié)商，形成各方都認同的方案，從源頭上保證各方利益。第三，面對老舊小區(qū)先天基礎(chǔ)差，前期投入成本高的問題，要對物業(yè)企業(yè)給予一定的支持和保障，通過購買服務(wù)、資源轉(zhuǎn)移、財政補貼等手段，鼓勵物業(yè)企業(yè)進駐老舊小區(qū)，并提供高質(zhì)量的物業(yè)服務(wù)。通過利益的公平公正分配，進一步提升各主體參與老舊小區(qū)物業(yè)管理的內(nèi)生動力。

基金項目：國家社會科學基金項目“城市老舊社區(qū)公共安全協(xié)同治理機制研究”（項目編號：20BZZ051）階段性研究成果。

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作??者：張?欣，重慶工商大學公共管理學院講師

張貴群，中共重慶市委黨校公共管理學教研部副教授

責任編輯：鐘學麗