肖磊 趙倩

成渝地區(qū)在全國開放開發(fā)新格局中占據(jù)重要地位，既是區(qū)域平衡發(fā)展的“壓艙石”，又是內(nèi)陸開放的排頭兵，更是國家安全穩(wěn)定的大后方。2020年1月，國家提出建設(shè)“成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈”、打造“高質(zhì)量增長極”目標，成渝地區(qū)發(fā)展進入新階段。隨著國際國內(nèi)發(fā)展環(huán)境的變化，如何把握新時代新特征新要求，走出契合當下時代背景的發(fā)展道路，是成渝地區(qū)需要思考的關(guān)鍵問題。

一、推動成渝地區(qū)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變

整體來看，成渝地區(qū)經(jīng)濟存在“大而不強”的特點，與國家“高質(zhì)量增長極”要求還有差距。隨著時代環(huán)境的變化，成渝經(jīng)濟社會發(fā)展既無法延續(xù)過去基建拉動的老路，也難以復(fù)制沿海地區(qū)曾經(jīng)的路，需要轉(zhuǎn)變發(fā)展方式并進行全新的探索。

（一）從“高投資”轉(zhuǎn)向“高產(chǎn)出”

2008至2020年期間，在西部大開發(fā)政策的支持下，成渝地區(qū)實現(xiàn)了較快的經(jīng)濟后發(fā)增長。這一時期，成渝地區(qū)占全國GDP的比重從5.6%提升到2020年的7.2%，同期成渝固定資產(chǎn)投資占GDP的比例從35%左右快速提升至75%，個別年份甚至接近80%。發(fā)展方式上，投資驅(qū)動的特征十分鮮明。

成渝地區(qū)目前基建水平總體上已超過“適度超前”的需求，打基礎(chǔ)的階段已經(jīng)過去。目前，成渝地區(qū)盆地內(nèi)的高速公路密度已經(jīng)與長三角地區(qū)相當，大多數(shù)縣市背負了較高的債務(wù)。高投資的傳統(tǒng)發(fā)展模式，勢必面臨著“邊際回報遞減”的趨勢，也不符合當下的發(fā)展環(huán)境。

成渝地區(qū)要真正成為中國經(jīng)濟“第四極”，提升實際生產(chǎn)力水平是未來必經(jīng)之路。2020年，成渝地區(qū)的制造業(yè)就業(yè)規(guī)模在900萬人左右，相當于珠三角在1990年代的初期水平。換言之，成渝地區(qū)的工業(yè)化進程還沒有完成，基建成果有待轉(zhuǎn)換成實際生產(chǎn)造血能力，要避免陷入“高負債、弱生產(chǎn)”的路徑依賴。

（二）走向高附加值“跨越式”發(fā)展

成渝地區(qū)沒有條件重走東部地區(qū)曾經(jīng)的“產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移”道路。一方面，在百年未有之大變局下，承接國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的大環(huán)境已經(jīng)不再;與此同時，由于全國勞動力可以自由流動，相比長三角、珠三角地區(qū)，成渝地區(qū)并沒有勞動力成本優(yōu)勢。基于勞動力成本因素的產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移很難發(fā)生在成渝地區(qū)和沿海省份之間。

成渝地區(qū)必須走也只能走高附加值的道路。作為內(nèi)陸山地地區(qū)，成渝地區(qū)在低附加值的產(chǎn)品加工領(lǐng)域很難與沿海省份以及東南亞的海洋城市競爭，向高附加值方向轉(zhuǎn)型是必然選擇。發(fā)展高技術(shù)產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、技術(shù)密集型經(jīng)濟是成渝未來發(fā)展的方向。

產(chǎn)業(yè)能否升級關(guān)鍵在人，而人才回流正逐漸補全成渝地區(qū)的人力資源短板。自2008年開始，成渝地區(qū)逐漸進入人口回流階段，其中知識人群比例不斷攀升。2019年成渝“雙城”（成都與重慶主城）新增人口中，大學(xué)畢業(yè)生數(shù)量已經(jīng)超過六成，為下一階段創(chuàng)新、開放發(fā)展的新道路奠定了基礎(chǔ)。

（三）探索“以人為核心”的全新發(fā)展模式

人將成為未來發(fā)展最關(guān)鍵的生產(chǎn)要素。雖然成渝城鎮(zhèn)化率才剛突破60%，但成渝地區(qū)農(nóng)村已經(jīng)步入老齡化，城市經(jīng)濟不會像過去幾十年那樣獲得源源不斷的農(nóng)村勞動力支持。此外，重慶、四川老齡化率分居全國第2、第3位，成渝地區(qū)長期的勞動力供應(yīng)形勢不容樂觀。

人口競爭將成為城市間、區(qū)域間競爭的重要議題。不同于上階段“有土地開發(fā)就有產(chǎn)業(yè)、勞動力”的情況，未來區(qū)域經(jīng)濟將轉(zhuǎn)向“哪里有優(yōu)質(zhì)人才、哪里就有高附加值產(chǎn)業(yè)”的新邏輯。城市發(fā)展要把培養(yǎng)人才、吸引人才、留住人才、幫扶人才作為新的發(fā)展主線。

打造更具品質(zhì)、更加宜居的生活環(huán)境，是成渝地區(qū)吸引人才，從而驅(qū)動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵抓手。在新時代，我國主要矛盾已經(jīng)變化，人們更加向往美好生活。相對上海、深圳等沿海城市的高房價，成渝地區(qū)房價更加合理而生活氛圍濃厚，對人才吸引力突出，這將是成渝地區(qū)參與全國“搶人競爭”的重要優(yōu)勢。

二、關(guān)注成渝地區(qū)發(fā)展格局的變化

發(fā)展方式的調(diào)整和人口形勢變化，將深刻影響成渝地區(qū)的空間發(fā)展格局。從當前的勢頭來看，兩大核心城市的優(yōu)勢突出、前景良好，而在整體勞動人口難以大幅增加的前提下，不同地區(qū)可能出現(xiàn)分化趨勢。

（一）整體陣線收縮，核心城市引領(lǐng)發(fā)展

兩大核心城市將發(fā)揮重要的引領(lǐng)作用。成渝地區(qū)只有核心城市有能力參與全國高級人才“搶人競爭”，創(chuàng)新功能、高端產(chǎn)業(yè)很可能高度集中在少數(shù)城市。此外，目前川渝地區(qū)人口有向成都、重慶主城遷移的意愿，而這兩個城市的存量住房房價并不高，人口集中的勢頭在可見的將來還將持續(xù)。

過去那種大水漫灌、所有城市都擴張的階段已經(jīng)結(jié)束。人口因素是關(guān)鍵原因：成渝城鎮(zhèn)勞動力很難再獲得大規(guī)模的補充，來自農(nóng)村的人口轉(zhuǎn)移將來也大多數(shù)是進城養(yǎng)老的高齡農(nóng)民。在成都、重慶主城持續(xù)集聚的背景下，許多縣市很可能進入勞動人口收縮的階段，需要避免城市過度開發(fā)。

需要收縮陣線的不只是城市建設(shè)，還包括交通等基建領(lǐng)域。過去十年間，成渝地區(qū)實現(xiàn)了交通大發(fā)展，大多數(shù)縣市出行條件都得到明顯改善。在新的人口形勢下，簡單地把交通路網(wǎng)加密未必能帶來實際的發(fā)展效果，交通發(fā)展需要根據(jù)區(qū)域格局的實際動向進行精準投放。

（二）核心城市將走向都市圈發(fā)展架構(gòu)

隨著成都東進、重慶西擴，兩大都市圈格局已經(jīng)在逐漸打開。核心城市都市圈化的內(nèi)生原因在于：經(jīng)濟動力提升和人口不斷集中，但兩個城市都面臨環(huán)境容量的限制，需要跳出既有城市在更大的范圍內(nèi)組織生產(chǎn)活動。成都存在大氣環(huán)境容量不足的壓力，重慶則存在地形條件的約束，加上低碳減排的新要求，兩大城市逐漸將部分功能向城市中心區(qū)外圍騰挪。

在都市圈架構(gòu)中，核心城市將更加聚焦高端服務(wù)業(yè)發(fā)展，商務(wù)辦公業(yè)態(tài)不斷增強，承載成渝地區(qū)主要的創(chuàng)新和開放動能;都市圈外圍城市，發(fā)展重點在于制造業(yè)以及相應(yīng)的物流、職教、商貿(mào)領(lǐng)域。當下的主要任務(wù)是發(fā)展核心城市的產(chǎn)業(yè)基地，是未來成渝“高質(zhì)量增長極”中重要的產(chǎn)業(yè)載體。

都市圈并不是簡單的政策概念，并非劃得越大越好，而需要根據(jù)城市生產(chǎn)組織的實際需求進行構(gòu)建。值得注意的是，由于技術(shù)工人就業(yè)意向與產(chǎn)業(yè)區(qū)規(guī)模緊密相關(guān)，都市圈內(nèi)的產(chǎn)業(yè)功能區(qū)應(yīng)強調(diào)同類產(chǎn)業(yè)的集聚布局，避免分散。都市圈交通也不是城市交通的簡單外延，應(yīng)根據(jù)聯(lián)系需求精準投放。

（三）基層縣鎮(zhèn)的民生職責越發(fā)突出

成渝地區(qū)縣級單元人口結(jié)構(gòu)將面臨日益嚴重的老齡化壓力。成渝地區(qū)已經(jīng)是深度老齡化地區(qū)，而成渝縣級單元承載了全域90%以上的退休老人，而只有一半左右的90后年輕人，人口結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)顯著的倒金字塔結(jié)構(gòu)。按照目前的生育率和流動情況外推，2035年可能一半以上縣的老齡化率超過35%，而勞動人口數(shù)量將減少20%以上。

因此，要圍繞縣城和小城鎮(zhèn)夯實基礎(chǔ)民生工程，形成基層生活和養(yǎng)老托底作用。成渝鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟并不十分發(fā)達，多數(shù)城鎮(zhèn)職能以公共服務(wù)和一般農(nóng)貿(mào)為主，城鎮(zhèn)規(guī)模普遍不大（多在5000～10000人之間）。隨著鄉(xiāng)村人口減少，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨撤并集中的壓力。縣鎮(zhèn)直接面向廣大鄉(xiāng)村，承載了成渝地區(qū)絕大多數(shù)養(yǎng)老壓力、鞏固脫貧成果的要求，需要在民生發(fā)展、財政資金層面予以支持。

三、積極應(yīng)對成渝地區(qū)未來的重大挑戰(zhàn)

成渝地區(qū)面臨的不僅僅是如何發(fā)展的問題，還需關(guān)注一些重要的短板、潛在的問題風險等。需要充分把握時代變化的趨勢，落實國家層面的重大要求。

（一）精準發(fā)力人口變局下的鄉(xiāng)村振興

成渝地區(qū)的鄉(xiāng)村振興是農(nóng)業(yè)主體人口迭代下的復(fù)雜經(jīng)濟社會過程。根據(jù)第七次全國人口普查統(tǒng)計，2020年成渝大多數(shù)鄉(xiāng)村50歲以上人口實際占比已經(jīng)超過70%。到2035年這部分人將全面退休，農(nóng)業(yè)人口將顯著減少。成渝地區(qū)農(nóng)用地以丘陵地形為主，難以復(fù)制平原地區(qū)大農(nóng)場、大規(guī)模機械化式生產(chǎn)方式，長期來看依然需要一批懂農(nóng)業(yè)、懂技術(shù)的“新農(nóng)民”接班。鄉(xiāng)村振興長期來看是傳統(tǒng)農(nóng)民逐漸退休養(yǎng)老，新農(nóng)民逐步下鄉(xiāng)發(fā)展新農(nóng)業(yè)的長期動態(tài)過程。

成渝地區(qū)鄉(xiāng)村振興，是大多數(shù)傳統(tǒng)村莊優(yōu)化集中，局部少數(shù)村莊提升發(fā)展的雙重體系。成渝傳統(tǒng)農(nóng)民數(shù)量超過2500萬，養(yǎng)老是未來的核心需求，生活空間會逐步集中（包括進城養(yǎng)老），宅基地空置情況還會增加。相對而言，新農(nóng)民由于小型機械化應(yīng)用、生產(chǎn)效率提高，絕對數(shù)量相對少。參照日本經(jīng)驗的20畝/人，長期需要新農(nóng)民500萬人左右。新農(nóng)民下鄉(xiāng)將帶動新農(nóng)業(yè)、新型鄉(xiāng)村生長發(fā)展，形成全新的鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會體系。

鄉(xiāng)村振興并不是簡單的建設(shè)問題，而是制度、經(jīng)濟、人口、教育、民生、建設(shè)領(lǐng)域混合、逐步推動的系統(tǒng)工程。鄉(xiāng)村發(fā)展要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，需要考慮農(nóng)業(yè)所需的設(shè)施、資本、金融和制度環(huán)境的問題;鄉(xiāng)村發(fā)展要考慮傳統(tǒng)農(nóng)民如何養(yǎng)老，新農(nóng)民如何生活的問題;鄉(xiāng)村發(fā)展需要體制機制層面的改革支持，要讓丘陵地區(qū)農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟回報具有吸引力，要讓鄉(xiāng)村的經(jīng)濟體制便于吸納外部要素資源。

（二）抓好城鄉(xiāng)發(fā)展風險防控

要逐步調(diào)整城市擴張性的發(fā)展邏輯，避免與人口形勢脫節(jié)而產(chǎn)生經(jīng)濟風險。成渝地區(qū)縣市經(jīng)濟對房地產(chǎn)開發(fā)比較依賴，因而有較強的土地開發(fā)沖動。但在當下人口形勢下，土地擴張與社會發(fā)展實際需求的距離在逐漸拉大，而越是缺乏產(chǎn)業(yè)支撐的地方，對土地財政依賴越大、人口形勢越不容樂觀。未來要加強土地開發(fā)的整體管控，并探索適應(yīng)成渝地區(qū)基層發(fā)展實際的財稅體制，避免地方陷入“土地財政-高負債”的惡性循環(huán)。

要實施更加積極的人口政策，監(jiān)管與防控老齡化時代的人口風險。成渝地區(qū)人口體量巨大而老齡化程度突出，必須加強老齡化相關(guān)的改革進程。要實施更加積極的生育措施，通過一攬子政策降低居民生育成本，把積極生育作為精神文明建設(shè)的重要內(nèi)容，把適齡人口生育率作為地方考核的重要指標。積極探索家庭養(yǎng)老與社會養(yǎng)老相結(jié)合的城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)機制，實現(xiàn)老齡化社會下的民生經(jīng)濟和諧發(fā)展。

要加快推進鄉(xiāng)村人才振興，作為保障農(nóng)業(yè)安全的核心任務(wù)。成渝地區(qū)農(nóng)村的主要矛盾是農(nóng)業(yè)勞動人口退出后農(nóng)業(yè)生產(chǎn)問題，而鄉(xiāng)村人才培養(yǎng)的來源、機制、主管部門都還不明確。成渝農(nóng)業(yè)人口相關(guān)的職業(yè)培訓(xùn)、科技服務(wù)體系還處在起步階段，與國際上完成山地農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化地區(qū)（如日本）還存在非常大的差距。面對復(fù)雜的鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會體制，單靠市場經(jīng)濟很難短時期內(nèi)解決這一問題，需要在政府扶持下建立長期行動計劃。

（三）建立行之有效的協(xié)同發(fā)展機制

關(guān)于發(fā)展中的重大問題，需要建立國家層面牽頭的協(xié)同機制。四川、重慶各級政府目前已經(jīng)開展了一系列合作計劃，但從長三角、大灣區(qū)、京津冀協(xié)同的歷史經(jīng)驗來看，一些重大問題很難靠兩地協(xié)商來達成共識。比如長江航道、出川走廊問題：成渝出川走廊大多在四川且鐵路局在成都，而長江水運大半在重慶，兩地在區(qū)域通道的選線上分歧較大，長江航運港口重復(fù)建設(shè)與協(xié)同矛盾依然突出，需要國家層面的統(tǒng)籌。

關(guān)于需要各地落實的重要事項，需要建立有約束力的實施機制。比如長江干流支流的跨行政區(qū)治理、成渝各地共建生態(tài)走廊等。從以往經(jīng)驗來看，許多事項雖然國家層面有規(guī)劃有指導(dǎo)，但到市縣層面經(jīng)常被“選擇性實施”，更多考慮對本地經(jīng)濟建設(shè)有利的部分，較少關(guān)注需要本地承擔責任的內(nèi)容。建立相應(yīng)的實施機制是解決問題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

關(guān)于成渝兩地合作項目，同樣需要有審查和風險防控制度。目前成渝各市縣跨省合作意愿較強，許多地方開展了一系列的合作計劃，跨省毗鄰地區(qū)合作動向尤其明顯。在積極促進各地合作的基礎(chǔ)上，應(yīng)對這些合作項目應(yīng)充分評估，既要把握稍縱即逝的發(fā)展機遇，又要避免潛在的風險。避免在運動式熱情、爭取政策思維導(dǎo)向下產(chǎn)生脫離實際的開發(fā)沖動，避免個別項目以共建之名回到粗放土地開發(fā)的老路上去。

四、成渝地區(qū)發(fā)展未來的展望

成渝地區(qū)有良好的發(fā)展前景。成渝地區(qū)地域遼闊、人口眾多，兼有長江水利之便，是全國最有希望成為“第四極”的經(jīng)濟板塊。成渝地理位置特殊，是全球僅有能航空五小時內(nèi)覆蓋亞洲主要城市的地區(qū)，是天然國際交往中心，在“一帶一路”生產(chǎn)組織體系中具有特殊地位。在國家政策支持下，成渝地區(qū)有機會成為“高質(zhì)量增長極”，成都和重慶能乘勢而上成為國際能級的大都市。

成渝地區(qū)崛起的道路必然是曲折的。成渝地區(qū)過去更多是依靠基建拉動，在新的發(fā)展階段和人口形勢下，迫切需要轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，將發(fā)展重心轉(zhuǎn)到生產(chǎn)力的提升上來。由于時代環(huán)境的變化，成渝很難像沿海省份曾經(jīng)的那樣去承接國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，需要走出全新的道路。這條路沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗，需要在日趨復(fù)雜的內(nèi)外環(huán)境下探索中前進，注定不會是一蹴而就的過程，要對潛在的困難做好準備。

成渝地區(qū)新階段的發(fā)展需要全新的理念。成渝地區(qū)沒有條件再搞低成本加工模式，也沒有人口基礎(chǔ)再搞大量的土地開發(fā)，未來只能走高附加值的創(chuàng)新驅(qū)動路徑。人才是創(chuàng)新時代新路徑的核心要素，成渝地區(qū)參與全國人才競爭的關(guān)鍵優(yōu)勢是人居環(huán)境。以良好的人居環(huán)境吸引人才、留住人才，進而支撐經(jīng)濟升級發(fā)展，是成渝地區(qū)“變局中開新局”的重要選擇。

成渝兩大核心城市要引領(lǐng)區(qū)域發(fā)展。在新時代，核心城市要承載高端服務(wù)業(yè)升級、科技創(chuàng)新與內(nèi)陸開放的主要職責，實現(xiàn)城市能級顯著提升。核心城市要增強生產(chǎn)組織能力，發(fā)揮對成渝地區(qū)的輻射帶動作用，讓各個縣市能通過鏈接雙城走向世界、獲取足夠的生產(chǎn)資源。核心城市要避免人口和一般生產(chǎn)要素的過度集中，處理好大都市建設(shè)與自然環(huán)境的關(guān)系，也為其他城市發(fā)展留出余地。

成渝地區(qū)發(fā)展格局將深刻調(diào)整。在老齡化大勢下，成渝勞動人口缺乏增長潛力，所有城市都擴張的時代已經(jīng)過去。兩大都市圈以及少數(shù)城市將成為區(qū)域生產(chǎn)力壯大發(fā)展的主要載體，廣大基層縣鎮(zhèn)要在老齡化時代承擔更多的民生職能。成渝地區(qū)的鄉(xiāng)村則面臨高齡農(nóng)民退休后的“接班人”問題，老農(nóng)民退休養(yǎng)老、新農(nóng)民下鄉(xiāng)發(fā)展新農(nóng)業(yè)是鄉(xiāng)村發(fā)展的長期主線，鄉(xiāng)村振興需要遵循人的軌跡精準投放，在傳統(tǒng)村莊優(yōu)化集中的同時，實現(xiàn)局部新型農(nóng)村的提升發(fā)展。

成渝還要關(guān)注潛在的問題風險，做到“危機中占先機”。成渝地區(qū)要在人口收縮的大環(huán)境下，管控縣市土地開發(fā)沖動，防范相應(yīng)的經(jīng)濟風險，找到地方財政良性運行的新模式。要積極應(yīng)對老齡化時代的系列挑戰(zhàn)，把促進生育、建設(shè)適老社會作為長期的發(fā)展任務(wù)。要做好鄉(xiāng)村人才振興的一攬子工程，避免丘陵鄉(xiāng)村因人力不足而導(dǎo)致的農(nóng)業(yè)風險。

成渝地區(qū)要建立起改革探索的長效體制，做好“改革開放新高地”。成渝地區(qū)人口形勢與既有發(fā)展路徑之間的矛盾在逐漸放大，無論城市鄉(xiāng)村，都面臨著全新而迫切的轉(zhuǎn)型要求。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、創(chuàng)新人才引進、新農(nóng)民下鄉(xiāng)、財稅體制改革、跨行政區(qū)協(xié)同機制、鄉(xiāng)村土地制度創(chuàng)新、社會養(yǎng)老體制建設(shè)、收縮城市的管理模式、山地農(nóng)業(yè)機械化等都是前所未有的挑戰(zhàn)，需要在較長的時間內(nèi)不斷探索前進。

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作??者：肖磊，中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院西部分院主任研究員，高級城市規(guī)劃師

趙倩，中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院西部分院，城市規(guī)劃師

責任編輯：馬?健