姜愛華 高錦琦

黨的第十九屆六中全會(huì)中審議通過的《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》強(qiáng)調(diào)，“生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)乎中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計(jì)”，提出“推進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展”，提高全黨全國推動(dòng)綠色發(fā)展的自覺性和主動(dòng)性。綠色發(fā)展是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的必由之路，具體到政府采購領(lǐng)域，“綠色政府采購”是我國政府采購未來發(fā)展的關(guān)鍵目標(biāo)之一。采購需求是政府采購全過程的前端環(huán)節(jié)，且具有較強(qiáng)的政策引導(dǎo)功能。通過優(yōu)化采購需求管理措施，在采購前端注入“綠色”理念，有助于實(shí)現(xiàn)政府采購政策功能的前置，促進(jìn)綠色采購政策有效落實(shí)。本文分析了目前我國落實(shí)綠色采購的主要途徑、現(xiàn)實(shí)問題，梳理總結(jié)了通過采購需求管理落實(shí)政府綠色采購的國際經(jīng)驗(yàn)，并嘗試提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

我國目前綠色采購政策的主要途徑

相關(guān)法律法規(guī)政策文件規(guī)定

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2002年以來，國務(wù)院層面發(fā)布的與政府采購政策相關(guān)的文件（含國發(fā)文、國辦發(fā)文和國辦函）共97個(gè)，其中有34個(gè)文件提到用政府采購支持綠色環(huán)?；蚬?jié)能事業(yè)發(fā)展?？梢?，通過完善法律體系落實(shí)政府綠色采購政策逐漸受到重視。

從中央層面看，在2004年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于開展資源節(jié)約活動(dòng)的通知》（國辦發(fā)〔2004〕30號(hào)）強(qiáng)調(diào)“深化政府采購制度改革”，政府機(jī)構(gòu)應(yīng)充分發(fā)揮帶頭作用，節(jié)約資源、降低費(fèi)用支出。2006年《關(guān)于環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購實(shí)施的意見》（財(cái)庫〔2006〕90 號(hào)）中提到，“采購人用財(cái)政性資金進(jìn)行采購的，要優(yōu)先采購環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品”。具體到工程類采購，2020年《關(guān)于政府采購支持綠色建材促進(jìn)建筑品質(zhì)提升試點(diǎn)工作的通知》（財(cái)庫〔2020〕31號(hào)）提出到2022年，基本形成綠色建筑和綠色建材政府采購需求標(biāo)準(zhǔn)的目標(biāo)；2021年《關(guān)于深化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度改革的意見》中提及，實(shí)施政府綠色采購政策，建立綠色采購引導(dǎo)機(jī)制，加大綠色產(chǎn)品采購力度，支持綠色技術(shù)創(chuàng)新和綠色建材、綠色建筑發(fā)展。綠色采購覆蓋范圍逐漸擴(kuò)大，2021年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快建立健全綠色低碳循環(huán)發(fā)展經(jīng)濟(jì)體系的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2021〕4號(hào)）中指出需“加大政府綠色采購力度，擴(kuò)大綠色產(chǎn)品采購范圍，逐步將綠色采購制度擴(kuò)展至國有企業(yè)”；2021年《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十四五”節(jié)能減排綜合工作方案的通知》（國發(fā)〔2021〕33號(hào)）中提到，“擴(kuò)大政府綠色采購覆蓋范圍”“率先采購使用節(jié)能和新能源汽車”。

從地方層面看，2012年浙江省發(fā)布的《浙江省人民政府關(guān)于加快節(jié)能與新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見》（浙政發(fā)〔2012〕90號(hào)）中提出要發(fā)揮政府采購的導(dǎo)向作用，逐步擴(kuò)大公共機(jī)構(gòu)采購節(jié)能與新能源汽車的規(guī)模；2018年《北京市財(cái)政局 北京市生態(tài)環(huán)境局關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)綠色政府采購有關(guān)事項(xiàng)的通知》（京財(cái)采購〔2018〕2593號(hào)）鼓勵(lì)采購人將北京市環(huán)保政策要求、行業(yè)污染排放標(biāo)準(zhǔn)等，作為對(duì)供應(yīng)商的條件嵌入采購需求；2020年江蘇省發(fā)布的《省政府關(guān)于推進(jìn)綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》（蘇政發(fā)〔2020〕28號(hào)）中提及加大綠色產(chǎn)品首次推廣使用力度，擴(kuò)大政府綠色采購范圍，鼓勵(lì)企業(yè)自主開展綠色采購。

強(qiáng)制采購或優(yōu)先采購

從全國范圍看，2020年我國政府綠色采購約1380.1億元，約占政府采購總規(guī)模的3.73%（如圖1所示）。2019年4月《關(guān)于調(diào)整優(yōu)化節(jié)能產(chǎn)品、環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購執(zhí)行機(jī)制的通知》（財(cái)庫〔2019〕9號(hào)）出臺(tái)，要求對(duì)政府采購節(jié)能產(chǎn)品、環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品實(shí)施品目清單管理，不再發(fā)布“節(jié)能產(chǎn)品政府采購清單”和“環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購清單”。所以，目前我國主要通過將節(jié)能或環(huán)保產(chǎn)品列入品目清單，而后采取強(qiáng)制采購或者優(yōu)先采購方式實(shí)現(xiàn)綠色采購政策。

當(dāng)前多地已經(jīng)制定具體措施加快綠色政府采購政策的落實(shí)。比如，天津市政府采購中心將協(xié)議采購與綠色采購掛鉤，嚴(yán)格設(shè)置協(xié)議采購產(chǎn)品準(zhǔn)入條件，明確規(guī)定進(jìn)行協(xié)議采購的產(chǎn)品，必須屬于國家環(huán)保認(rèn)證產(chǎn)品，認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)包括“3C認(rèn)證”“能效標(biāo)識(shí)”“節(jié)能認(rèn)正”“節(jié)水認(rèn)證”等，凡是強(qiáng)制性認(rèn)證都必須執(zhí)行。再如，2019年海南省出臺(tái)《海南省綠色產(chǎn)品政府采購實(shí)施意見（試行）》（瓊財(cái)采規(guī)〔2019〕3號(hào)）提出，建立綠色產(chǎn)品庫，庫內(nèi)產(chǎn)品實(shí)行節(jié)能和環(huán)境標(biāo)志“雙強(qiáng)制”采購。規(guī)定自2019年10月1日起，全省各級(jí)預(yù)算單位在網(wǎng)上商城購買的計(jì)算機(jī)、辦公設(shè)備等部分產(chǎn)品，在強(qiáng)制采購節(jié)能產(chǎn)品（含二級(jí)能效指標(biāo)）的基礎(chǔ)上，實(shí)行環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品強(qiáng)制采購。同時(shí)要求，黨政機(jī)關(guān)公務(wù)用車強(qiáng)制采購國產(chǎn)清潔能源汽車；貨物類采購?fù)菩芯G色產(chǎn)品強(qiáng)制采購或優(yōu)先采購；服務(wù)類采購以綠色印刷服務(wù)為試點(diǎn)，優(yōu)先采購獲得環(huán)境標(biāo)志認(rèn)證的印刷服務(wù)；工程類項(xiàng)目加大水性涂料、粉末涂料等綠色產(chǎn)品的采購規(guī)模。

落實(shí)綠色采購政策中存在的問題

對(duì)政府綠色采購相關(guān)政策進(jìn)行梳理，筆者發(fā)現(xiàn)，通過優(yōu)化采購需求管理的方式落實(shí)綠色采購的相關(guān)法律法規(guī)政策文件和具體措施較少，主要通過品目清單制度進(jìn)行強(qiáng)制采購或優(yōu)先采購。但這種做法存在一些問題，如綠色采購規(guī)模較小、采購需求描述不明確、未發(fā)揮政策前期引導(dǎo)以及尚未形成綠色采購與創(chuàng)新采購的合力。

綠色采購規(guī)模較小

我國現(xiàn)行政府綠色采購政策涉及的采購規(guī)模較小。從采購主體來看，我國政府綠色采購的采購人范圍較窄?！墩少彿ā返谑鍡l規(guī)定，“采購人是指依法進(jìn)行政府采購的國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、團(tuán)體組織?！毕噍^之下，德國應(yīng)采盡采的力度則更大，政府采購主體包括政府部門等公共機(jī)構(gòu)外，還包括軍隊(duì)和國有企業(yè)。從采購對(duì)象來看，我國節(jié)能產(chǎn)品和環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購品目清單，主要針對(duì)計(jì)算機(jī)設(shè)備、生活用電器、視頻監(jiān)控設(shè)備、水嘴等維持單位日常運(yùn)營所需的終端消費(fèi)品，不涉及生產(chǎn)設(shè)備，范圍較小。從采購方式看，我國政府綠色采購?fù)緩捷^為單一，主要依靠強(qiáng)制或優(yōu)先采購，其他支持方式較少。

采購需求描述不準(zhǔn)確

確定綠色采購項(xiàng)目需求前，對(duì)采購對(duì)象的全面情況調(diào)查至關(guān)重要。在我國政府綠色采購活動(dòng)實(shí)踐過程中，由于采購人對(duì)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品的品目類型、產(chǎn)品名稱、評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)熟悉程度不足，或未對(duì)所應(yīng)采購產(chǎn)品的節(jié)能環(huán)保性能、技術(shù)水平和市場(chǎng)成熟程度等進(jìn)行充分的市場(chǎng)調(diào)研和比較分析，導(dǎo)致采購需求中出現(xiàn)描述不明確不完整的問題，對(duì)后續(xù)采購環(huán)節(jié)產(chǎn)生不利影響。如，2021年10月26日發(fā)布的《某市滑冰館采購競(jìng)賽用室內(nèi)高清LED顯示屏采購A廢標(biāo)公告》提到，由于本項(xiàng)目談判文件存在缺陷，談判組一致同意本項(xiàng)目整體廢標(biāo)；2022年3月2日發(fā)布的《某市婦幼保健院計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)設(shè)備采購二次招標(biāo)廢標(biāo)公告》提到，由于對(duì)采購產(chǎn)品評(píng)分內(nèi)容重復(fù)，評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)細(xì)項(xiàng)與總項(xiàng)分?jǐn)?shù)不一致，導(dǎo)致專家無法評(píng)判，故此廢標(biāo)。

未發(fā)揮政策前期引導(dǎo)作用

通過對(duì)目前綠色采購政策和2019年出臺(tái)的節(jié)能產(chǎn)品和環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購品目清單進(jìn)行梳理，筆者發(fā)現(xiàn)，我國目前節(jié)能、環(huán)保產(chǎn)品的采購處于對(duì)已存在的產(chǎn)品進(jìn)行采購的階段，即權(quán)威機(jī)構(gòu)對(duì)打印設(shè)備、投影儀、涂料等產(chǎn)品的節(jié)能環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行認(rèn)證，若該產(chǎn)品通過既定標(biāo)準(zhǔn)，則可進(jìn)入品目清單覆蓋范圍。而早在2005年，美國政府頒布的《聯(lián)邦采購條例》中便明確，“采購”是指聯(lián)邦政府以合同的形式，用撥款資金購買或租賃產(chǎn)品或服務(wù)（包括工程），無論采購對(duì)象是已經(jīng)存在的，還是必須創(chuàng)造、開發(fā)、展示和評(píng)估的。可見，美國從法律層面將綠色采購對(duì)象的范圍擴(kuò)展至未生產(chǎn)的，甚至是未被創(chuàng)造出來的產(chǎn)品和服務(wù)。我國在法律法規(guī)方面對(duì)落實(shí)政府綠色采購前期引導(dǎo)作用存在不足，需進(jìn)一步制定相關(guān)政策，充分發(fā)揮政策牽引作用。

難以形成綠色采購與創(chuàng)新采購的合力

當(dāng)前，我國政府綠色采購和創(chuàng)新采購政策相對(duì)獨(dú)立。在綠色采購方面，我國出臺(tái)了《節(jié)約能源法》《關(guān)于政府采購支持綠色建材促進(jìn)建筑品質(zhì)提升試點(diǎn)工作的通知》等法律及政策；在創(chuàng)新采購方面，制定了《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購預(yù)算管理辦法》《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》等法律及文件。但是，關(guān)于促進(jìn)綠色采購和創(chuàng)新采購協(xié)同發(fā)展的相關(guān)政策卻鳳毛麟角，而綠色采購與創(chuàng)新采購有時(shí)是很難分開的，比如采購一臺(tái)新型打印機(jī)，它可能既是一個(gè)綠色產(chǎn)品，同時(shí)也是一個(gè)創(chuàng)新產(chǎn)品，此時(shí)就實(shí)現(xiàn)了綠色產(chǎn)品與創(chuàng)新產(chǎn)品的采購融合。目前，我國鮮少有政策規(guī)定和具體措施促進(jìn)二者合力發(fā)展。

日本綠色采購經(jīng)驗(yàn)

日本政府綠色采購發(fā)展模式較為成熟。21世紀(jì)初，日本政府頒布了《綠色采購法》，以法律的形式確立了綠色采購制度，確定了多方采購主體在綠色采購環(huán)節(jié)中的職責(zé)，其中多次提到通過采購需求管理落實(shí)政府綠色采購，對(duì)我國相關(guān)制度建設(shè)具有重要意義。

第一，《綠色采購法》規(guī)定，政府應(yīng)通過采購需求管理引導(dǎo)企業(yè)生產(chǎn)制造綠色產(chǎn)品，落實(shí)綠色采購政策。根據(jù)《綠色采購法》第六條，日本的綠色采購主體分為中央政府和社會(huì)團(tuán)體（獨(dú)立行政法人）、地方政府和地方社會(huì)團(tuán)體（地方獨(dú)立行政法人）、企業(yè)及個(gè)人三個(gè)層次，不同采購主體具有不同的職責(zé)。該法第三條和第七條提到，在中央層面，要求政府機(jī)構(gòu)制定并推行綠色采購需求標(biāo)準(zhǔn)，在獲得內(nèi)閣批準(zhǔn)后，環(huán)境省長(zhǎng)應(yīng)及時(shí)進(jìn)行公布；其第四條和第七條提出，在地方層面，要求各級(jí)地方政府和地方社會(huì)團(tuán)體在綜合考量年度預(yù)算、規(guī)劃項(xiàng)目等具體情況后，因地制宜地編制綠色采購需求計(jì)劃，優(yōu)先采購綠色產(chǎn)品，同時(shí)盡可能創(chuàng)造更多機(jī)會(huì)激勵(lì)企業(yè)生產(chǎn)綠色產(chǎn)品，并鼓勵(lì)消費(fèi)者進(jìn)行綠色消費(fèi)；該法第五條提出，在企業(yè)及個(gè)人層面，要求企業(yè)和公民響應(yīng)政府政策號(hào)召，在購買、租賃商品或接受服務(wù)時(shí)，應(yīng)盡量選擇綠色產(chǎn)品和服務(wù)。圖2即為日本《綠色采購法》中規(guī)定的各采購主體的職責(zé)示意圖。

第二，《綠色采購法》規(guī)定，政府應(yīng)通過采購需求管理倒逼企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)和技術(shù)升級(jí)，落實(shí)政府綠色采購。根據(jù)《綠色采購法》第七條和第十一條，各級(jí)政府和社會(huì)團(tuán)體需要立足本法案具體規(guī)定，對(duì)預(yù)算額度安排和采購項(xiàng)目規(guī)劃等進(jìn)行綜合考慮，制定符合自身落實(shí)綠色采購政策的實(shí)施計(jì)劃。該法第八條提到，自該法案實(shí)施日起，日本政府每年2月都要對(duì)去年的綠色采購基本方針進(jìn)行更新，并對(duì)上年的綠色采購政策落實(shí)情況進(jìn)行總結(jié)，提交至環(huán)境省長(zhǎng)?；痉结樀闹贫ㄓ森h(huán)境省主導(dǎo)，下設(shè)審查委員會(huì)和專家委員會(huì)，也會(huì)征求地方部門的意見?；痉结樀木唧w作用是為不同類型的綠色產(chǎn)品設(shè)置參數(shù)指標(biāo)，并提供詳細(xì)的綠色采購標(biāo)準(zhǔn)。如對(duì)空調(diào)采購標(biāo)準(zhǔn)中，將空調(diào)分為家用和工業(yè)用，并對(duì)不同種類空調(diào)的包裝物、能耗標(biāo)準(zhǔn)、化學(xué)物質(zhì)排放量等進(jìn)行細(xì)致規(guī)定。在編制采購需求基本方針時(shí)，通過對(duì)各類品目的產(chǎn)品設(shè)置全面精確的準(zhǔn)入條件，能夠倒逼企業(yè)逐步淘汰高耗能、低技術(shù)的落后產(chǎn)品，對(duì)產(chǎn)品進(jìn)行綠色升級(jí)，在生產(chǎn)過程中落實(shí)綠色采購政策。

通過需求管理落實(shí)綠色采購政策的對(duì)策建議

擴(kuò)大綠色采購規(guī)模

從法律法規(guī)層面，在我國現(xiàn)有《政府采購法》中增加政府綠色采購需求管理?xiàng)l款，或制定《綠色采購需求管理辦法》，進(jìn)一步規(guī)范我國綠色政府采購主體、采購對(duì)象、采購方式的含義和范圍。具體來說，擴(kuò)大綠色采購主體規(guī)模，逐步擴(kuò)展至國有企業(yè)、基金組織等；確定采購需求時(shí)，降低綠色采購對(duì)象界限，豐富綠色產(chǎn)品庫，不僅局限于品目清單所囊括的產(chǎn)品，還應(yīng)適度擴(kuò)展至綠色產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)所需的原材料、生產(chǎn)設(shè)備等；編制采購需求時(shí)，拓展綠色采購?fù)緩?，除?qiáng)制采購和優(yōu)先采購?fù)猓€可增加首購訂購等采購方式，優(yōu)化綠色政府采購程序，不斷擴(kuò)大綠色采購規(guī)模。

細(xì)化綠色采購需求

采購需求管理的必要環(huán)節(jié)是采購需求的編制，綠色采購項(xiàng)目需求編制是否科學(xué)合理直接關(guān)系到后續(xù)采購活動(dòng)能否順利進(jìn)行。2021年7月開始施行的《政府采購需求管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《需求辦法》）中明確提出，“采購人可以在確定采購需求前，通過咨詢、論證、問卷調(diào)查等方式開展需求調(diào)查”“采購需求應(yīng)當(dāng)清楚明了、表述規(guī)范、含義準(zhǔn)確”。在確定綠色采購項(xiàng)目需求前，先進(jìn)行全面細(xì)致的需求調(diào)查，并在需求論證中加入環(huán)境專家的意見，能夠幫助采購人對(duì)政府綠色采購項(xiàng)目所需產(chǎn)品提出更具針對(duì)性的需求標(biāo)準(zhǔn)，編制出更為簡(jiǎn)潔清晰的需求文件，明確采購利益相關(guān)者權(quán)利和義務(wù)，并根據(jù)需求引導(dǎo)供應(yīng)商提高綠色產(chǎn)品的性能和質(zhì)量；反過來，采購人的需求也能得到更好的滿足，實(shí)現(xiàn)采購多方共贏，促進(jìn)綠色采購政策的落實(shí)。

加強(qiáng)政策前期導(dǎo)向作用

采購需求管理是政府采購管理的源頭，加強(qiáng)需求政策前期導(dǎo)向作用是落實(shí)政府綠色采購的關(guān)鍵。首先，在確定采購需求時(shí)，對(duì)政府綠色采購對(duì)象進(jìn)行更為廣泛的定義，不僅限于已有產(chǎn)品，更涵蓋部分概念型產(chǎn)品，為激發(fā)供應(yīng)商提高產(chǎn)品創(chuàng)新動(dòng)力起到牽引作用。其次，在編制采購需求時(shí)，可以規(guī)定與綠色產(chǎn)品供應(yīng)穩(wěn)定的企業(yè)簽訂研發(fā)合同，為供應(yīng)商提供綠色研究經(jīng)費(fèi)和相對(duì)穩(wěn)定的市場(chǎng)，促進(jìn)科研和生產(chǎn)緊密結(jié)合，激勵(lì)供應(yīng)商在生產(chǎn)中更多地加入“綠色”元素。最后，在制定采購實(shí)施計(jì)劃時(shí)，對(duì)環(huán)境友好型產(chǎn)品供應(yīng)商適當(dāng)提高預(yù)付款比例、減免履約保證金及縮短付款尾款扣押期限，還可以減免此類供應(yīng)商的標(biāo)書費(fèi)用和招標(biāo)代理服務(wù)費(fèi)用，鼓勵(lì)更多潛在供應(yīng)商參與綠色采購項(xiàng)目，從而更大程度發(fā)揮采購需求管理對(duì)政府綠色采購的政策引導(dǎo)作用。

通過綠色采購引導(dǎo)科技創(chuàng)新

充分發(fā)揮政府采購需求管理協(xié)同功能，促進(jìn)綠色采購政策與創(chuàng)新采購政策協(xié)同發(fā)展?！缎枨筠k法》中提及政府采購具有落實(shí)支持創(chuàng)新、綠色發(fā)展等政策功能，這些具體的政策并非相互孤立的，而應(yīng)融會(huì)貫通，形成合力，達(dá)到“一加一大于二”的效果。例如，在采購需求編制時(shí)，預(yù)留一定份額的科技創(chuàng)新、節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品預(yù)算；在制定采購實(shí)施計(jì)劃時(shí)，放寬創(chuàng)新、節(jié)能、環(huán)保產(chǎn)品的準(zhǔn)入條件，并優(yōu)先采購、首購或訂購具有創(chuàng)新性的綠色產(chǎn)品。

（作者單位：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院）

（責(zé)編：彭淑榮）