惠建利

[摘要] 2018年中央一號文件首次提出的宅基地“三權(quán)分置”是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的具體安排之一。將宅基地“三權(quán)分置”表達為“宅基地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、宅基地租賃權(quán)或經(jīng)營權(quán)等”是農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用的必要理論支撐。社會實證調(diào)研結(jié)果顯示，鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用實踐探索面臨農(nóng)村“房地一體”的確權(quán)登記發(fā)證尚未完成，試點地方規(guī)定形式多、內(nèi)容不明確，盤活利用方式單一，盤活利用管理主體職責不清等諸多現(xiàn)實障礙。農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用需要立法回應。建議加強農(nóng)村“房地一體”的確權(quán)登記制度;制定“農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用辦法”;對閑置宅基地和閑置住宅盤活利用多種方式進行規(guī)范;明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的管理主體職責。在厘清農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”權(quán)利體系表達的基礎(chǔ)上，構(gòu)建可適用于全國領(lǐng)域的農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用法律規(guī)則體系。

[關(guān)鍵詞]鄉(xiāng)村振興;三權(quán)分置;閑置宅基地;閑置住宅

[中圖分類號]中圖分類號F323211[文獻標志碼]文獻標志碼A[文章編號]1672-4917（2022）02-0109-08

一、問題的提出

2017年黨的十九大報告提出，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。2018年中央一號文件首次提出的農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的具體安排之一，其直接目標是盤活閑置宅基地和閑置住宅，緩解“人地”矛盾。核心要義是適度放活宅基地使用權(quán)[1]，促進宅基地使用權(quán)有限度地進入市場[2]。長遠目標是助力鄉(xiāng)村振興，保障鄉(xiāng)村振興用地[3]。2022年中央一號文件①提出“全面推進鄉(xiāng)村振興”，繼續(xù)延續(xù)著2018年中央一號文件提出的“鄉(xiāng)村振興”主題。

有關(guān)宅基地“三權(quán)分置”的權(quán)利表達，學術(shù)界探究廣泛而深刻，至少存在15種權(quán)利表達[4]，如“宅基地所有權(quán)、宅基地資格權(quán)、不動產(chǎn)用益物權(quán)”[5]“宅基地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、宅基地租賃權(quán)或利用權(quán)”[6]“宅基地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、次級宅基地使用權(quán)”[7]等。15種權(quán)利表達中都將第一權(quán)表達為“宅基地所有權(quán)”。將第二權(quán)表達為“宅基地使用權(quán)”的數(shù)量有八，表達為“宅基地資格權(quán)”的數(shù)量有四，其余“宅基地成員權(quán)”“宅基地取用權(quán)”“宅基地配給權(quán)”表達各一。宅基地“三權(quán)分置”第二權(quán)的表達觀點相對較為集中，但最難取舍。本研究認為，因為“宅基地使用權(quán)”一直以來是農(nóng)民耳熟能詳?shù)母拍?，并且第二?quán)一直涵蓋農(nóng)戶“宅基地資格權(quán)”和“宅基地用益物權(quán)”兩層含義，具有收益權(quán)能和身份屬性雙重特征[8]，體現(xiàn)了宅基地的住房保障功能和財產(chǎn)利益價值。為了政策的推廣執(zhí)行，第二權(quán)表達為“宅基地使用權(quán)”比較合適。宅基地“三權(quán)分置”權(quán)利表達最大的爭議體現(xiàn)在第三權(quán)上，15種表達實質(zhì)都是對“第三權(quán)”的表達。本研究認為，第三權(quán)表達為“宅基地租賃權(quán)或經(jīng)營權(quán)等”比較合適。因為實踐中閑置宅基地盤活利用的方式主要是租賃，除此之外有合作建房、入股等方式，這些盤活利用方式的法律屬性或為租賃、或為經(jīng)營，或可因盤活利用方式不同而有其他屬性。因而，第三權(quán)表達為“宅基地租賃權(quán)或經(jīng)營權(quán)等”與實踐相對應，能有效解決實踐問題。本文研究，建立在“宅基地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、宅基地租賃權(quán)或經(jīng)營權(quán)等”的宅基地“三權(quán)分置”表達理解之上。

宅基地“三權(quán)分置”的提出為農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用提供了國家政策支持和理論支撐。繼黨的十九大以后，2018年中共中央國務院印發(fā)《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》首次提出適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。2019年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布《關(guān)于積極穩(wěn)妥開展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》（以下簡稱《盤活利用通知》）提出“支持培育盤活利用主體”。2020年中央深改委特別強調(diào)參見2020年6月中央全面深化改革委員會第十四次會議審議通過的《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點方案》。，要積極探索具體路徑和辦法以適度放活宅基地和農(nóng)民住房使用權(quán)。2021年《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》將閑置宅基地和閑置住宅盤活利用政策上升到法律。

在國家政策法律的鼓勵和支持下，國家及省級試點地區(qū)閑置宅基地和閑置住宅盤活利用實踐探索有聲有色，取得了有益的經(jīng)驗，同時也顯現(xiàn)出一些問題和瓶頸。與實踐發(fā)展相對應，2019年以來圍繞閑置宅基地和閑置住宅盤活利用的學術(shù)研究成果快速增多，有的針對閑置宅基地盤活利用的影響因素[9]，有的針對閑置宅基地盤活利用的方式[10]，有的針對閑置宅基地盤活利用的模式[11]，但總體上處于起步階段[12]，有關(guān)閑置宅基地和閑置住宅盤活利用現(xiàn)狀調(diào)研及立法完善的系統(tǒng)研究還比較匱乏。本研究認為，閑置宅基地和閑置住宅盤活利用是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實現(xiàn)之必須，是通過內(nèi)外聯(lián)動發(fā)展促進農(nóng)民共同富裕的主要舉措。鑒于此，本研究從兩次社會實證調(diào)研中探究農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用的現(xiàn)狀和問題，基于宅基地“三權(quán)分置”權(quán)利體系表達，提出立法回應閑置宅基地和閑置住宅盤活利用的具體建議，以期裨益于鄉(xiāng)村振興實踐。

二、農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用的實踐考察

2021年9月—2022年1月，筆者所在課題組就農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用問題先后進行了兩輪不同層面的實證調(diào)研。

（一）調(diào)研情況簡介

1.問卷調(diào)查

2021年7月—9月，課題組成員先后前往陜西省西安市的長安區(qū)、未央?yún)^(qū)和藍田縣，咸陽市的秦都區(qū)、武功縣和興平市，寶雞市的眉縣，渭南市的富平縣，榆林市的堡縣，延安市的洛川縣，漢中市的南鄭區(qū);廣東省深圳市的龍崗區(qū);重慶市的綦江區(qū);江西省贛州市的興國縣;山東省濰坊市的奎文區(qū);甘肅省張掖市的民樂縣6省份開展閑置宅基地和閑置住宅盤活利用問題調(diào)研（以下簡稱“6省份調(diào)研”）。每個縣（區(qū)）選取2個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)選取2個行政村，共計64個行政村，每個行政村選取6戶，回收有效問卷384份，調(diào)查形式為入戶調(diào)查，本文所引用的數(shù)據(jù)即是以64村調(diào)研所回收的384份問卷為基礎(chǔ)素材進行綜合分析所得。所調(diào)查縣（區(qū)）均為非國家試點地區(qū)。

2.地方規(guī)定比較分析

2021年12月—2022年1月，本研究主要對選取的10個國家試點地區(qū)包括北京昌平區(qū)、黑龍江蘭西縣、浙江德清縣、安徽金寨縣、江蘇常州武進區(qū)、湖南鳳凰縣、廣州佛山南海區(qū)、陜西西安高陵區(qū)、貴州湄潭縣、浙江象山縣。的地方規(guī)定數(shù)據(jù)來源：各地農(nóng)業(yè)農(nóng)村工作領(lǐng)導小組提供。（為了方便起見，本文對地方制定的規(guī)章、辦法、通知、意見等文件表述時統(tǒng)一簡稱為“地方規(guī)定”）進行進一步比較分析研究。10個國家試點地區(qū)分布于國內(nèi)不同省份，包括北方、南方和中部地區(qū)，具有一定的代表性。調(diào)查分析內(nèi)容主要包括閑置宅基地和閑置住宅盤活利用地方規(guī)定的名稱、主要內(nèi)容、存在問題三大部分。

（二）調(diào)研結(jié)果總結(jié)

1.農(nóng)村“房地一體”確權(quán)登記發(fā)證尚未完成

2022年中央一號文件強調(diào)，要規(guī)范農(nóng)村房地一體的宅基地確權(quán)登記工作。農(nóng)村“房地一體”確權(quán)登記發(fā)證是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、推動宅基地“三權(quán)分置”改革的基礎(chǔ)。宅基地只有登記才有法律效力[13]。登記可顯著推動宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，與沒有登記確權(quán)的宅基地相比，登記后的宅基地進入流轉(zhuǎn)市場的概率高了13%[14]。但此基礎(chǔ)目前還不扎實。在“6省份調(diào)研”中，發(fā)現(xiàn)我國非國家試點地區(qū)的大多數(shù)宅基地，“房地一體”確權(quán)登記沒有完全展開，政策宣傳不是非常廣泛，只有2742%的人了解，其他更多的人只是聽說過或者不了解，其中不了解的占到了3065%。還有一些地方剛剛開始，如2021年12月30日，廣西那坡縣首批農(nóng)村房地一體不動產(chǎn)發(fā)證儀式舉行[15]。只有個別國家試點區(qū)縣農(nóng)村“房地一體”的確權(quán)登記發(fā)證率高，如江蘇常州武進區(qū)已基本完成農(nóng)村“房地一體”權(quán)籍調(diào)查數(shù)據(jù)匯總。農(nóng)村“房地一體”確權(quán)登記發(fā)證直接影響到閑置宅基地和閑置住宅的盤活利用。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各地存在社會主體因擔憂流轉(zhuǎn)來的宅基地沒有相應的權(quán)利而不敢接受流轉(zhuǎn)的情況，因確權(quán)不到位產(chǎn)生閑置宅基地和閑置住宅盤活利用糾紛的司法案例也時有報道。雖然我國《民法典》物權(quán)編對宅基地確權(quán)登記有著明確規(guī)定，《不動產(chǎn)登記暫行條例》對房屋等建筑物所有權(quán)、宅基地使用權(quán)等辦理登記也有著更具體的規(guī)定。但農(nóng)村“房地一體”確權(quán)登記涉及復雜的歷史問題，實踐中各地發(fā)證率低，影響閑置宅基地盤活利用的效率，亟須立法進行規(guī)范。

2.農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用地方規(guī)定形式多、內(nèi)容不明確

在“6省份調(diào)研”中，關(guān)于“你是否愿意盤活閑置宅基地？”8602%的人回答愿意，只有1398%的人不同意。此數(shù)據(jù)說明，農(nóng)戶絕大多數(shù)都非常支持閑置宅基地的盤活利用。關(guān)于“閑置宅基地盤活有哪些困難？”6667%的人回答盤活利用政策不完善。為了推進閑置宅基地和閑置住宅盤活，一些地區(qū)，特別是一些國家宅基地試點地區(qū)，雖然制定了相應的地方規(guī)定，但這些規(guī)定形式多、內(nèi)容不明確，影響到規(guī)范的公信力，產(chǎn)生了不良的效果。本研究主要以不同省份10個國家試點地區(qū)的地方規(guī)定為例分析，研究發(fā)現(xiàn)：（1）地方規(guī)定形式多。目前檢索到的主要有六種形式：包括省級政府規(guī)章，市級政府規(guī)章，（有行政立法權(quán)）省級政府行政規(guī)范性文件，（有行政立法權(quán)）市級政府行政規(guī)范性文件，（無行政立法權(quán)）市、區(qū)、縣級政府行政規(guī)范性文件及（無行政立法權(quán)）試點地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)出臺的行政規(guī)范性文件。這些地方規(guī)定，都對閑置宅基地和閑置住宅盤活利用做了規(guī)定。其中省、市政府規(guī)章規(guī)定的較為原則、簡略，省、市政府行政規(guī)范性文件規(guī)定較為具體，到了區(qū)、縣及鎮(zhèn)政府文件基本針對閑置宅基地和閑置住宅盤活利用都做出了專門規(guī)定，但這些專門規(guī)定沒有立法效力，實施效果主要靠政府推行。而且，各區(qū)縣的規(guī)定差異比較大。（2）地方規(guī)定內(nèi)容不明確。尤其是沒有區(qū)分“閑置宅基地和閑置住宅”與“宅基地使用權(quán)”流轉(zhuǎn)上的政策差別。例如，安徽金寨縣參見安徽金寨縣人民政府2021年印發(fā)的《關(guān)于印發(fā)金寨縣農(nóng)村宅基地制度改革試點實施方案》。嚴格限制宅基地使用權(quán)的受讓主體范圍，規(guī)定以出租、入股等形式流轉(zhuǎn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)，受讓主體只能是本集體經(jīng)濟組織成員或本縣域范圍內(nèi)的其他農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員。但同時卻規(guī)定，促進農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員通過出租、合作等多種方式盤活閑置宅基地和閑置住宅，意味著閑置宅基地盤活利用的受讓主體范圍無限制，包括城鎮(zhèn)居民、工商資本等依法租賃住宅居住或開展經(jīng)營都是允許的。這類規(guī)定在很多地方規(guī)定中都有體現(xiàn)。如黑龍江蘭西縣、廣東陸河縣相關(guān)規(guī)定參見《蘭西縣農(nóng)村宅基地使用和管理暫行辦法》（征求意見）（2020）、《陸河縣農(nóng)村宅基地有償使用、流轉(zhuǎn)和退出管理辦法（試行）》（征求意見稿）（2021）。。造成這種情況的主要原因，看似是語言表述的問題，實際是法律概念不清、權(quán)利性質(zhì)混淆等問題。這些地方規(guī)定宅基地使用權(quán)不可跨本集體經(jīng)濟組織或跨縣域流轉(zhuǎn)，針對的是宅基地使用權(quán)內(nèi)涵中的“宅基地資格權(quán)”流轉(zhuǎn)，不包含宅基地使用權(quán)內(nèi)涵中的具有“用益物權(quán)性質(zhì)的宅基地使用權(quán)”流轉(zhuǎn)。而閑置宅基地和閑置住宅允許盤活利用，不限適用對象進行盤活，針對的只是宅基地使用權(quán)內(nèi)涵中的具有“用益物權(quán)性質(zhì)的宅基地使用權(quán)”。這些地方規(guī)定的表述，極易引起歧義。

3.農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用方式單一

在“6省份調(diào)研”中，關(guān)于“流轉(zhuǎn)自己閑置宅基地或住宅第一意愿方式是什么？”4462%的人回答租賃，1452%的人回答合作，1882%的人回答入股。以上數(shù)據(jù)表明在閑置宅基地盤活利用中，第一選擇是租賃。實踐中，在一些國家試點地區(qū)，旅游業(yè)發(fā)展較好的鄉(xiāng)村及城邊村，閑置宅基地和閑置住宅盤活利用的主要方式也是租賃，其余模式并不是很普遍，如西安高陵區(qū)、常州武進區(qū)等地。但在一些非國家試點地區(qū)或偏遠農(nóng)村，多數(shù)閑置宅基地和閑置住宅很難通過租賃方式盤活。因為出租閑置住宅一般租價固定，農(nóng)戶很難持續(xù)性獲得增值收益，也無法滿足一些社會主體對取得更加穩(wěn)定而有保障的權(quán)利的需求[16]。2019年《盤活利用通知》提出多種閑置宅基地和閑置住宅盤活利用方式。許多地方也規(guī)定有多種閑置宅基地及住宅盤活利用方式，如租賃、入股等。為什么其他盤活利用方式?jīng)]有得到普遍的適用？本研究認為，首先是立法原因。租賃方式，目前有已經(jīng)穩(wěn)定的《民法典》作為法律依據(jù)?！蛾P(guān)于進一步加強農(nóng)村宅基地管理的通知》（2019）明確，社會主體通過租賃盤活利用閑置宅基地和閑置住宅要嚴格遵守合同法，租期不得超過20年。一些地方立法也有類似規(guī)定，如北京市昌平區(qū)參見北京市昌平區(qū)《農(nóng)村宅基地及房屋建設(shè)管理辦法（試行）》（2021）。、黑龍江蘭西縣 參見《蘭西縣農(nóng)村宅基地使用和管理暫行辦法》（征求意見）（2020）。的相關(guān)規(guī)定。但閑置宅基地和閑置住宅的其他盤活利用方式，沒有明確的法律依據(jù)，各類規(guī)范只是做出倡導性規(guī)定。其次，心理原因。對于其他利用方式，實踐中適用較少，農(nóng)戶多不熟悉。雖然地方規(guī)定許可這種盤活方式，但對于如何合作？如何入股？其與公司法上的入股、企業(yè)法上的合作是一種什么關(guān)系等，農(nóng)戶有疑慮。另外，一些地方對以租賃方式盤活農(nóng)村閑置房屋規(guī)定了法律依據(jù)。但僅提出雙方可以通過合同，確定租約期限、權(quán)利義務等內(nèi)容，沒有明確統(tǒng)一的標準與規(guī)劃[17]。從法律性質(zhì)上講，租賃權(quán)屬民法上的債權(quán)，權(quán)利內(nèi)容依租賃合同確定，權(quán)利產(chǎn)生方式比較簡要，一般不需登記。缺點是，沒有納入不動產(chǎn)登記，權(quán)利穩(wěn)定性差且權(quán)利期限短[18]。這些都說明進一步立法的必要性。

4.農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用管理主體職責不清

在“6省份調(diào)研”中，關(guān)于“你認為村委會對宅基地盤活利用的作用大嗎？”102%的人回答大，3011%的人回答不大，5968%的人回答不清楚。關(guān)于“你認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對宅基地盤活利用的影響大嗎？”102%的人回答影響大，2742%的人回答影響不大，6237%的人回答不清楚。關(guān)于“縣級人民政府及政府相關(guān)部門對宅基地的盤活利用影響大嗎？”1237%的人回答影響大，2742%的人回答不大，6022%的人回答不清楚。以上數(shù)據(jù)表明在我國目前閑置宅基地盤活利用中，包括縣級人民政府及政府相關(guān)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，以及農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村民委員會對宅基地盤活利用的作用并不明顯，絕大多數(shù)人不清楚它們的作用。由此可見，目前在我國閑置宅基地盤活利用中，政府及其相關(guān)部門并沒有起到應有的引導、指導、管理作用，同時也反映出閑置宅基地盤活利用在我國廣大農(nóng)村非試點地區(qū)，還沒有完全開展。而在一些國家試點地區(qū)，宅基地管理主體雖然起到了一定的引導、指導作用，但職權(quán)不清等問題仍然是當前主要難題。例如，西安高陵區(qū)于2021年6月成立宅基地制度改革試點工作領(lǐng)導小組，著力解決如何完善農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的宅基地管理等與宅基地管理主體職責相關(guān)的問題。常州武進區(qū)在試點中面臨的主要問題是職能調(diào)整落地難、基礎(chǔ)管理規(guī)范缺等。

三、農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用的立法回應

（一）完善農(nóng)村“房地一體”的確權(quán)登記制度

農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用，需首先明確界定農(nóng)戶宅基地資格權(quán)和使用權(quán)。根據(jù)本研究對宅基地“三權(quán)分置”第二權(quán)的理解，即第二權(quán)本身一直涵蓋農(nóng)戶“宅基地資格權(quán)”和“宅基地使用權(quán)”兩層含義，起著居住保障作用和財產(chǎn)利益保障雙重作用。宅基地資格權(quán)應和宅基地使用權(quán)一并登記，未登記不產(chǎn)生對抗第三人的效力。根據(jù)“房地一體”理論，在完善閑置宅基地資格權(quán)和使用權(quán)登記制度的同時，完善農(nóng)戶自建房屋的產(chǎn)權(quán)確認，為農(nóng)戶頒發(fā)“房地一體”的不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)證書，建立歸屬清晰、權(quán)能完整的不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度[22]。建議在未來的“農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用辦法”中，明確農(nóng)戶宅基地資格權(quán)和宅基地使用權(quán)的名稱、法律屬性，細化農(nóng)戶宅基地資格權(quán)和使用權(quán)管理的程序性規(guī)則。同時，健全信息登記制度。落實責任主體，推進權(quán)籍調(diào)查，通過科學化管理手段完善農(nóng)村“房地一體”確權(quán)成果的管理。對此，有些地方探索較為成熟，可以將地方經(jīng)驗進行歸納。如西安市高陵區(qū)建立農(nóng)村宅基地管理信息平臺，通過數(shù)字化管理手段，形成宅基地信息“一張圖”。

（二）制定專門的“農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用辦法”

對農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用進行立法回應，從長遠看，最佳立法選擇是在《民法典》物權(quán)編中明確農(nóng)戶宅基地使用權(quán)，同時具有農(nóng)戶資格權(quán)屬性和用益物權(quán)屬性，在《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）中規(guī)定農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅可依法向社會主體盤活利用。但因為農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用還處于試點中，很多內(nèi)容都具有不確定性?！睹穹ǖ洹穭傤C布實施，作為基本法，應當具有穩(wěn)定性，通過對其物權(quán)編進行修訂擴充農(nóng)戶的宅基地用益物權(quán)內(nèi)容，不具有現(xiàn)實性?！锻恋毓芾矸ā芬彩莿倓傤C布，并且具有公法屬性，農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用的客體是農(nóng)戶的宅基地使用權(quán)和房屋所有（使用）權(quán)，盤活后的第三權(quán)或為租賃權(quán)、或為經(jīng)營權(quán)，都具有私權(quán)屬性，不宜在《土地管理法》中對私權(quán)做出詳盡的規(guī)定。

農(nóng)村閑置宅基地盤活利用的客體是農(nóng)戶的閑置宅基地使用權(quán)，農(nóng)戶資格權(quán)不變。盤活后產(chǎn)生的租賃權(quán)和經(jīng)營權(quán)關(guān)系是實踐中需要解決的主要問題。與一般意義上的宅基地使用權(quán)管理重點不同，其法律規(guī)則可自成體系。近幾年，我國一些試點地區(qū)，如佛山市南海區(qū)、西安市高陵區(qū)等已出臺了以閑置宅基地和閑置住宅命名的地方規(guī)范。這些試點地區(qū)的改革經(jīng)驗為構(gòu)建相關(guān)立法提供了可能，為在全國開展相關(guān)改革奠定了制度政策基礎(chǔ)。因此，可由國務院制定“農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用辦法”。首先對閑置宅基地和閑置住宅的基礎(chǔ)權(quán)利性質(zhì)進行明晰。建議統(tǒng)一采用“宅基地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、宅基地租賃權(quán)或宅基地經(jīng)營權(quán)等”三權(quán)表達模式。因宅基地使用權(quán)同時涵蓋了農(nóng)戶的資格權(quán)和宅基地用益物權(quán)，資格權(quán)恒為農(nóng)戶享有，轉(zhuǎn)讓的只是其中的宅基地用益物權(quán)。在此基礎(chǔ)上，社會主體享有的是閑置宅基地的租賃權(quán)或經(jīng)營權(quán)、閑置房屋的使用權(quán)或所有權(quán)。然后對盤活利用的主體、模式、方式、期限、收益分配、監(jiān)督管理等做出具體規(guī)定。在立法名稱中，建議突出“閑置宅基地和閑置住宅”。因為閑置宅基地和閑置住宅的盤活利用擁有自身特點，國家政策、法律均給予支持鼓勵。并且，其與宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)具有不同的政策目標。因此，以“閑置宅基地和閑置住宅”為名稱進行專門的地方立法，可避免與宅基地“三權(quán)分置”中的宅基地使用權(quán)的取得、使用、流轉(zhuǎn)相混淆。一些地方規(guī)定比較有特色，值得借鑒。如浙江省《嘉善縣閑置宅基地和閑置住宅盤活利用的實施意見（試行）》（征求意見稿）（2021），從該地方規(guī)定的名稱到內(nèi)容，非常清晰地將宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)與閑置宅基地和閑置住宅盤活做了區(qū)分。

（三）對農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用的多種方式進行具體規(guī)定

1.關(guān)于出租

在農(nóng)村，出租已成為盤活閑置宅基地和閑置住宅的主流方式，目前有《民法典》作為法律依據(jù)。2019年《盤活利用通知》和多地立法都明確盤活利用閑置宅基地和閑置住宅應符合我國《民法典》合同編有關(guān)規(guī)定。但畢竟閑置宅基地和閑置住宅出租在租賃目的、租賃程序等方面都具有特殊性，要以保障農(nóng)戶利益為主，不得違反土地規(guī)劃等管理制度。因此，還需要進行精準立法，對租賃合同進行有效監(jiān)督管理。建議：首先，對出租方主體的身份不應限制。農(nóng)戶是自主租賃，還是委托集體對外租賃，可以自由選擇，尊重農(nóng)戶的意愿。實踐中，有的地方立法規(guī)定，出租方主體只能為農(nóng)民集體，農(nóng)戶不能自主租賃 參見2021年5月發(fā)布的《西安市高陵區(qū)“共享村落”（農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅內(nèi)部盤活）指導意見》。。有的地方立法規(guī)定，出租方主體只能是宅基地資格權(quán)人參見2018年7月浙江德清縣人民政府《關(guān)于印發(fā)德清縣農(nóng)村宅基地管理辦法（試行）的通知》第三十九條之規(guī)定。。農(nóng)戶享有閑置宅基地的使用權(quán)和閑置住宅的所有權(quán)，這些做法限制了農(nóng)戶自主租賃權(quán)。其次，規(guī)定承租方可以是任何社會主體。包括城鎮(zhèn)居民、工商資本等。第三，承租目的應不限，只要不違反法律的禁止性規(guī)定即可。可以轉(zhuǎn)為民宿、農(nóng)民工集體宿舍、餐店、小作坊、倉庫等，租賃使用中應保障房屋使用安全。第四，承租人的權(quán)利?？梢园ǘ喾N權(quán)利。如西安高陵區(qū)規(guī)定承租人享有新建權(quán)、改建權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、自主經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)。權(quán)利屬性認定上，有的學者認為，應賦予宅基地租賃權(quán)登記能力和抵押能力[19]。有學者認為，社會主體在取得宅基地（住宅）租賃權(quán)的同時，可進一步約定設(shè)立宅基地居住權(quán)[20]。居住權(quán)給居住權(quán)人的利益保障力度，相比租賃權(quán)更大。對此，還需要進一步地細化規(guī)定。第五，租賃程序。嚴格規(guī)范出租人的權(quán)利資格，出租人應出具農(nóng)村“房地一體”的產(chǎn)權(quán)證書，暫未獲得產(chǎn)權(quán)證書的，可由村民委員會出具證明。訂立出租合同后，為承租人辦理《不動產(chǎn)權(quán)證書》，對社會主體的宅基地利用權(quán)利通過登記予以保障。

2.關(guān)于合作建房

合作建房是指有閑置宅基地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或農(nóng)戶與有鄉(xiāng)村生活等需求的社會主體按照雙方約定條件，在農(nóng)戶閑置宅基地上合作建造房屋使用的情形。合作建房是包括中央政策和地方規(guī)定都鼓勵、支持的一種閑置宅基地和閑置住宅盤活利用方式，但因權(quán)能歸屬模糊、無法律依據(jù)等問題，在實踐中運用的并不是非常普遍。例如，河北省早在2016年2月、2017年2月就分別出臺政策允許“農(nóng)村居民與城鎮(zhèn)居民合作建房”參見2016年2月5日發(fā)布的《承德市深化農(nóng)村改革實施方案》，2017年2月13日河北省政府發(fā)布的《關(guān)于深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的實施意見》。，2017年7月河北省具體為河北省承德市桑園村。開始探索城鄉(xiāng)合作建房，但直到2021年6月才頒發(fā)首批《合作建房房屋使用權(quán)（租賃）鑒證書》具體為河北省承德市灤平縣。，從政策提出到實現(xiàn)，歷經(jīng)5年時間。而且，這是城鄉(xiāng)居民合作建房使用權(quán)全國第一證。合作建房方式要真正達到盤活農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅的目的，尚需做到以下幾點：

（1）厘清合作建房的法律屬性。關(guān)于合作建房的法律屬性，主要有兩種觀點：觀點一認為，合作建房是對農(nóng)戶宅基地使用權(quán)的變相買賣，違背了“城鎮(zhèn)居民不得購買宅基地及住宅”政策[21];觀點二認為，合作建房本質(zhì)上是一種特殊類型的租賃[22]。本研究認為，首先，合作建房與宅基地買賣不同。物的所有權(quán)轉(zhuǎn)移是買賣的典型特征。各地的政策文件明確提出，合作建房的基本前提是不改變農(nóng)村集體土地所有權(quán)、農(nóng)戶宅基地資格權(quán)。住房下的宅基地所有權(quán)主體恒定為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，資格權(quán)主體僅為農(nóng)戶。社會主體合作建房后只是基于“房地一體”理論在共享房屋的同時，有償使用（租賃）宅基地使用權(quán)。其次，合作建房中房屋的所有權(quán)是否發(fā)生轉(zhuǎn)移。在目前階段，根據(jù)2016年全國法院民事商事審判工作會議（民事部分）紀要參見2016年11月30日第八次全國法院民事商事審判工作會議（民事部分）紀要之19。，區(qū)別是否屬國家宅基地制度改革試點地區(qū)而定。如果屬于國家試點地區(qū)，按照地方規(guī)定認定房屋的所有權(quán)是否發(fā)生轉(zhuǎn)移;如果是非國家試點地區(qū)，房屋所有權(quán)不發(fā)生轉(zhuǎn)移，僅轉(zhuǎn)讓房屋的使用權(quán)，此時，認定合作建房的屬性為租賃。

（2）將合作建房入法。合作建房在我國尚無相應的法律規(guī)定。2016年之前，法院一般認定非本村村民合作建房分房約定無效。法院認為，宅基地使用權(quán)是集體經(jīng)濟組織成員享有的權(quán)利，僅能轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟組織成員;2016年之后，對于實踐中出現(xiàn)的合作建房糾紛，法院判決的法律依據(jù)主要為2016年第八次全國法院民事商事審判工作會議（民事部分）紀要，認定有條件的有效（上文已分析）。甚至借鑒《最高人民法院關(guān)于審理房地產(chǎn)管理法施行前房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營案件若干問題的解答》（該文件發(fā)布于1995年12月，主要針對的是國有土地，而且該條例部分條款失效），解決雙方當事人的具體糾紛。因此，無論是從土地資源有效利用，還是從司法機關(guān)有效解決糾紛角度，都亟須立法明確合作建房的屬性、雙方的權(quán)利義務。建議：其一，在試點地區(qū)試點成熟的基礎(chǔ)上，各地可適時將允許“合作建房”寫入地方立法。如各地的鄉(xiāng)村振興促進條例、實施《土地管理法》辦法，或者在閑置宅基地和閑置住宅盤活專門立法中對合作建房做出具體規(guī)定。待條件成熟，可以全面推廣的情況下，在未來的《農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用辦法》中進行規(guī)定。

3.關(guān)于入股

目前，各地探索的入股模式主要有二：其一，農(nóng)戶直接入股模式。農(nóng)戶以閑置住宅入股企業(yè)或村集體組建的合作社進行開發(fā)經(jīng)營。入股企業(yè)的，閑置住房連帶宅基地可移轉(zhuǎn)到該企業(yè)，每年可與投資者按比例分配企業(yè)利潤，入股期限屆滿，入股的宅基地使用權(quán)不發(fā)生轉(zhuǎn)移，如蘭西縣的相關(guān)規(guī)定參見《蘭西縣農(nóng)村宅基地使用和管理暫行辦法》（2020）。。入股合作社的，由合作社引入公司投資經(jīng)營，簽訂租賃合同。租期滿后，房屋歸農(nóng)戶所有。公司、合作社、農(nóng)戶三方按約定進行利益分配。如蘇州昆山永新村采用這一模式;其二，村集體入股模式。農(nóng)戶自愿有償退出閑置宅基地后，村集體收回以宅基地使用權(quán)入股企業(yè)或合作社，獲取穩(wěn)定收益，并予以分紅。雖然地方規(guī)定鼓勵采用入股方式盤活閑置宅基地和閑置住宅，但沒有明確法律規(guī)定。對此，提出如下建議：

（1）建議在“農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用辦法”中，對入股方式做出規(guī)定。首先應明確是宅基地使用權(quán)還是房屋使用權(quán)入股。如果是以閑置宅基地使用權(quán)入股，應明確農(nóng)戶宅基地資格權(quán)不變，農(nóng)戶只是轉(zhuǎn)讓具有用益物權(quán)屬性的宅基地使用權(quán)換取股權(quán)，受讓人具有宅基地經(jīng)營權(quán)。否則有架空《土地管理法》限制宅基地使用權(quán)向非集體經(jīng)濟組織成員轉(zhuǎn)讓的強制性規(guī)定之嫌。如果以房入股，應明確入股的是房屋使用權(quán)還是房屋所有權(quán)。如果是房屋使用權(quán)，受讓人取得房屋經(jīng)營權(quán)，雙方實質(zhì)上是一種租賃法律關(guān)系。如果是房屋所有權(quán)，受讓人具有房屋經(jīng)營權(quán)，雙方產(chǎn)生股權(quán)關(guān)系。其次，對閑置宅基地和閑置住宅的入股登記、股權(quán)設(shè)置與退出、組織機構(gòu)、盈利分配、風險如何防范等具體事項做出詳細規(guī)定。

（2）可以適用的普通法。對于“農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用辦法”未盡之規(guī)定，可視入股的是合作社還是公司，適用《中華人民共和國合作社法》（以下簡稱《合作社法》）、《中華人民共和國公司法》（以下簡稱《公司法》）等普通法。第一，適用《合作社法》。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些地方的農(nóng)戶將閑置宅基地退回村集體經(jīng)濟組織，由村集體經(jīng)濟組織將整合的閑置宅基地使用權(quán)入股合作社，合作社取得閑置宅基地經(jīng)營權(quán)。我國《合作社法》規(guī)定了相應的條文，這種“經(jīng)營權(quán)”事實上得到了我國法律充分的承認和保護。第二，適用《公司法》。公司法關(guān)于股份的法律規(guī)定為農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅入股公司提供了基礎(chǔ)，可作為普通法補充適用。農(nóng)戶以閑置宅基地和閑置住宅入股公司后，閑置住宅就由該公司統(tǒng)一集中規(guī)劃利用，農(nóng)戶變身為股東，擁有相應的股東權(quán)利，如分紅權(quán)。農(nóng)戶與村集體在不違反《公司法》關(guān)于入股的強制性法律規(guī)定前提下，可就出資方式、股權(quán)分配、股權(quán)流轉(zhuǎn)與退出通過公司章程進行約定，因地制宜地做出更加符合農(nóng)戶利益的規(guī)定。

（四）明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的管理主體職責

在閑置宅基地和閑置住宅的盤活利用中，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織因內(nèi)生于鄉(xiāng)村社會，具有合作傳統(tǒng)、組織基礎(chǔ)、與村委“二合一”的管理優(yōu)勢，在鄉(xiāng)村資源整合、企業(yè)與農(nóng)戶對接促進中具有先天優(yōu)勢[23]，在閑置宅基地和閑置住宅的租賃、合作建房、入股等方式中，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的作用明顯。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織通過收購閑置住宅再統(tǒng)一租賃、通過組建合作社主導合作建房、將農(nóng)戶有償退出的宅基地入股企業(yè)等都能體現(xiàn)出其影響力。但實踐中，部分村集體經(jīng)濟組織在閑置宅基地和閑置住宅收購、流轉(zhuǎn)中的缺位失位現(xiàn)象比較嚴重，主導作用虛化弱化[24]。因此，需要在《農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用辦法》中對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的主要管理職責做出詳細規(guī)定，強化集體經(jīng)濟組織在各環(huán)節(jié)的管理職能[25]。這方面值得借鑒的是佛山市南海區(qū)出臺的《農(nóng)村宅基地有序退出和盤活利用實施意見》（2021），規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織負責宅基地及地上住房盤活利用的具體職責，包括盤活利用資金的分配使用;用農(nóng)戶退出或收回的宅基地發(fā)展新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài);可將連片退出、面積達到15畝以上的宅基地申請建設(shè)集體租賃住房等，理清了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與村民委員會的閑置宅基地和閑置住宅盤活利用職能。村民委員會只是配合農(nóng)村集體經(jīng)濟組織開展閑置宅基地及閑置住宅的盤活利用工作，審核盤活利用方案，進行政策宣傳解釋，收集村民意見。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的管理職責，除了需要與村民委員會進行厘清外，其職權(quán)邊界的界定本質(zhì)上還需要通過完善其自身制度達成?！睹穹ǖ洹访鞔_農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是特別法人，具有民事主體法律地位，這為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以自己名義取得資產(chǎn)提供了法律依據(jù)，但沒有具體規(guī)定其職責。因此，需推進“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法”立法，系統(tǒng)規(guī)定其主體特征、成員資格、產(chǎn)權(quán)歸屬、運營管理以及與其他市場主體間關(guān)系等[26]。全面厘清農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在農(nóng)村宅基地管理中應承擔的責任與義務，充分調(diào)動其主動性、積極性和責任心。此外，劃清區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府責任主體職責，在“農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用辦法”中采用列舉的方式劃定責任主體的職責范圍，劃清農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、國土規(guī)劃建設(shè)局等條塊部門管理職責。

[參考文獻]

[1]李懷：《傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)宅基地“三權(quán)分置”的權(quán)能實現(xiàn)與推進路徑》，《新視野》2020年第2期。

[2]孫憲忠：《農(nóng)村土地“三權(quán)分置”改革亟待入法》，《中國人大》2018年第15期。

[3]韓松：《論鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)民戶有所居的住房保障》，《法律科學（西北政法大學學報）》2022年第2期。

[4]丁關(guān)良： 《宅基地之新的權(quán)利體系構(gòu)建研究——以宅基地“三權(quán)分置”改革為視野》，《貴州社會科學》2021年第7期。

[5]高海：《宅基地“三權(quán)分置”的法律表達——以〈德清辦法〉為主要分析樣本》，《現(xiàn)代法學》2020年第3期。

[6]高圣平：《〈民法典〉與農(nóng)村土地權(quán)利體系：從歸屬到利用》，《北京大學學報（哲學社會科學版）》2020年第6期。

[7]劉國棟：《論宅基地三權(quán)分置政策中農(nóng)戶資格權(quán)的法律表達》，《法律科學（西北政法大學學報）》2019年第1期。

[8]高圣平：《宅基地制度改革與民法典物權(quán)編編纂——兼評〈民法典物權(quán)編（草案二次審議稿）〉》，《法學評論》2019年第4期。

[9]李婷婷、龍花樓、王艷飛：《中國農(nóng)村宅基地閑置程度及其成因分析》，《中國土地科學》2019年第12期。

[10]史衛(wèi)民、董鵬斌：《農(nóng)村閑置宅基地入股利用的制度構(gòu)建》，《西安財經(jīng)大學學報》2021年第1期。

[11]朱方林、朱大威：《江蘇省盤活利用閑置宅基地的典型模式與實現(xiàn)路徑》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟》2021年第11期。

[12]張勇、周婕、陸萍：《鄉(xiāng)村振興視閾下盤活利用農(nóng)村閑置宅基地的理論與實踐——基于安徽省兩個案例的考察》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2021年第12期。

[13]黃延信：《破解農(nóng)村宅基地制度改革難題之道》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2021年第8期。

[14]陳方麗、錢龍、王錦良：《確權(quán)頒證對農(nóng)戶宅基地流轉(zhuǎn)行為的影響研究——來自溫州市的經(jīng)驗證據(jù)》，《浙江農(nóng)業(yè)學報》2019年第3期。

[15]《2021年那坡縣首批農(nóng)村房地一體不動產(chǎn)發(fā)證儀式》，http：//www.napo.gov.cn/npyw/bmdt/t11078396.shtml。

[16]宋志紅：《鄉(xiāng)村振興背景下的宅基地權(quán)利制度重構(gòu)》，《法學研究》2019年第3期。

[17]楊玉龍： 《“共享住宅”需要走好“規(guī)范路”》，農(nóng)村宅基地信息智庫（微信公眾號），訪問日期：2021年10月31日。

[18]劉燦：《民法典時代的宅基地“三權(quán)分置”實現(xiàn)路徑》，《法學論壇》2022年第1期。

[19]李興宇：《宅基地“三權(quán)分置”中的“使用權(quán)”：試點樣態(tài)與法律設(shè)計》，《新疆社會科學》2020年第4期。

[20]石晨誼：《宅基地三權(quán)分置的內(nèi)涵、障礙和出路》，《中國國土資源經(jīng)濟》2020年第10期。

[21]岳永兵：《宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓政策嬗變、實踐突破與路徑選擇》，《西北農(nóng)林科技大學學報（社會科學版）》2020年第6期。

[22]鐘超：《厘清城鄉(xiāng)合作建房權(quán)屬 助力鄉(xiāng)村振興》，《光明日報》2021年6月16日。

[23]周娟：《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興中的作用機制研究——以“企業(yè)+農(nóng)村集體經(jīng)濟組織+農(nóng)戶”模式為例》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2020年第11期。

[24]蔡慧敏：《農(nóng)村宅基地制度改革試點跟蹤研究——以河南長垣為例》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟》2021年第11期。

[25]劉恒科：《宅基地“三權(quán)分置”的政策意蘊與制度實現(xiàn)》，《法學家》2021年第5期。

[26]謝宗藩、肖媚、王媚： 《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織嬗變：嵌入性視角下發(fā)展動力機制變遷》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題》2021年第12期。

Practice Investigation and Legislative Response to The Revitalization and

Utilization of Idle Homestead and Idle Housing Under the

Background of Rural Revitalization

HUI Jian-li

[School of National Security （School of Politics， Law and Public Administration），

Shaanxi Normal University， Xi’an Shaanxi 710119， China]

Abstract： In 2018， the policy of “three rights separation” in the residential land was proposed in the Central Document No.1， which provides national policy support and theoretical basis for the revitalization and utilization of idle homestead and idle housing. The results of social empirical research show that the practical exploration of revitalizing the utilization of local idle homestead and idle housing faces many practical obstacles： the confirmation， registration and certification of rural “real estate integration” has not been completed， the pilot local regulations are quite different， the revitalizing method is single， and the responsibilities of revitalizing and utilization management subjects are unclear. It is suggested to improve the right confirmation and registration system of rural real estate integration， to formulate special measures for the revitalization and utilization of rural idle homestead and idle housing， to make specific provisions on various ways of revitalizing and utilizing idle homestead and idle housing and to specify the powers and responsibilities of various management subjects of homestead in order to benefit the theory and practice.

Key words：rural revitalization; three rights separation; idle homestead; idle house

（責任編輯 劉永?。?/p>