尚彥軍 梁占軍

國際經(jīng)濟關(guān)系中貿(mào)易摩擦屢見不鮮。1959年,英國政府出臺長達14年的對蘇聯(lián)石油的進口禁令,對英國產(chǎn)生了深遠的影響。關(guān)于冷戰(zhàn)時期東西方貿(mào)易關(guān)系的研究,國內(nèi)外學(xué)者多從出口管制角度進行研究,而從進口管制角度進行研究的論著非常少。①代表性論著有:Gunnar Adler-Karlsson,Western Economic Warfare,1947-1967:A Case Study in Foreign Economic Policy,Stockholm:Almqvist&Wiksell,1968;Bruce W.Jentleson,Pipeline Politics:The Complex Political Economy of East-West Energy Trade,Ithaca:Cornell University Press,1986;Michael Mastanduno,Economic Containment:COCOM and the Politics of East-West Trade,Ithaca:Cornell University Press,1992;Ian Jackson,The Economic Cold War:America,Britain and East-West Trade,1948—63,New York:Palgrave Macmillan,2001;Frank Cain,Economic Statecraft during the Cold War:European Responses to the US Trade Embargo,London:Routledge,2007;Roberto Cantoni,Oil Exploration,Diplomacy and Security in the Early Cold War:The Enemy Underground,New York:Routledge,2017;崔丕:《美國的冷戰(zhàn)戰(zhàn)略與巴黎統(tǒng)籌委員會、中國委員會:1945—1994》,中華書局2005年版;崔丕:《北約組織對蘇聯(lián)能源設(shè)備禁運政策的緣起與影響》,《世界歷史》2016年第1期。有關(guān)英國對蘇聯(lián)石油的進口禁令的研究,國內(nèi)學(xué)者迄今沒有涉及,國外學(xué)者僅進行了一些初步研究,比如,芬蘭赫爾辛基大學(xué)尼克拉斯·詹森-埃里克森教授通過考察1959—1963年英蘇石油貿(mào)易關(guān)系,探究了英國石油企業(yè)對英國政府政策的影響。②Niklas Jensen-Eriksen,“‘Red Oil’and Western Reactions:The Case of Britain,”in Jeronim Perovic' (ed.),Cold War Energy:A Transnational History of Soviet Oil and Gas,Cham:Palgrave Macmillan,2017,pp.105-130.當(dāng)然,這一研究仍不全面、不系統(tǒng),還有諸多問題有待繼續(xù)探索。譬如,英國出臺對蘇石油進口禁令的原因還有哪些?各原因之間是什么關(guān)系?鑒于此,本文擬利用已解密的英國官方檔案資料及相關(guān)研究成果,對這些問題進行探討。

一、英國政府對蘇石油進口禁令的緣起

英俄兩國在歷史上保持著傳統(tǒng)的石油貿(mào)易關(guān)系。在沙皇俄國時期,英國已從俄國進口石油①石油包括原油和石油產(chǎn)品,習(xí)慣上把未經(jīng)加工處理的石油稱為原油,原油經(jīng)過加工提煉后得到的產(chǎn)品,稱為石油產(chǎn)品。。兩次世界大戰(zhàn)期間,英國對蘇聯(lián)的石油進口量一度上升到每年100多萬噸,相當(dāng)于英國石油進口總量的10%到12%。②Extracts from a Record of a Meeting Held in Moscow on 23 May 1961,Between Mr.R.Maudling,the President of the Board of Trade,and Mr.Mikoyan,FO 371/158055,in Anita Burdett (ed.),Oil Resources in Eastern Europe and the Caucasus:British Documents,1885-1978(hereafter cited as OREEC),Vol.7,Cambridge:Cambridge University Press,2012,p.280.第二次世界大戰(zhàn)爆發(fā)后,英國對蘇石油進口逐漸停滯。戰(zhàn)爭結(jié)束后,隨著蘇聯(lián)石油工業(yè)的恢復(fù),英國恢復(fù)從蘇聯(lián)進口石油。雖然1949年11月成立了巴黎統(tǒng)籌委員會,但由于該組織僅限制出口,英國從蘇聯(lián)進口石油并沒有受此影響。

根據(jù)英國外貿(mào)制度,持有公開一般進口許可證的大型石油公司,只需在能源部進行備案,即可從任何來源進口石油,而其他公司必須通過審批獲得特種進口許可證,才能進口外國石油。由于蘇聯(lián)的燃料油相對便宜,英國聯(lián)合波特蘭水泥公司于1957年底向英國能源部提出申請,希望每年從蘇聯(lián)購買30萬噸燃料油。1958年3月,該公司獲得了進口許可證,并得到保證,在接下來的幾年里,它還可以進口蘇聯(lián)燃料油。③A Revised Second Draft Paper,30 January 1959,FO 371/143511,in Anita Burdett(ed.),OREEC,Vol.6,Cambridge:Cambridge University Press,2012,p.429;Jeronim Perovic'(ed.),Cold War Energy:A Transnational History of Soviet Oil and Gas,p.110.

全蘇石油出口公司是蘇聯(lián)專營石油出口的機構(gòu),它也希望擴大對英石油出口。在該公司授意下,1958年5月,英國一家電氣設(shè)備制造公司的銷售總監(jiān)兼?zhèn)惗厣虝K聯(lián)分會主席斯科特(J.B.Scott)向貿(mào)易部詢問,是否在原則上同意成立一家進口蘇聯(lián)石油產(chǎn)品的公司。④A Revised Second Draft Paper,30 January 1959,FO 371/143511,in OREEC,Vol.6,p.429.這一提議引起了英國政府不同部門的爭論。

能源部反對蘇聯(lián)石油進入英國市場,因此強烈反對斯科特的提議。能源部一些官員的理由是:第一,“由于在危機時刻,蘇聯(lián)的石油供應(yīng)總是存在突然和任意中斷的危險,我們不想過分依賴蘇聯(lián)人供應(yīng)我們的大部分燃料”。第二,如果蘇聯(lián)人設(shè)法出售大量低價燃料油,石油將取代已經(jīng)過剩的燃料煤。能源部石油司綜合處處長伯納德·戈特利布(Bernard Gottlieb)還強調(diào),“大臣們希望權(quán)衡的一個重要政治觀點是:如果進口蘇聯(lián)的廉價石油導(dǎo)致了礦工失業(yè),這可能會引起公眾強烈抗議”。⑤Extract from Ministry of Power Departmental Minute by Mr.J.B.Gottlieb for Mr.Stock,30 June 1958,POWE 33/2091,in OREEC,Vol.6,pp.407-408.

貿(mào)易部是進口蘇聯(lián)石油的主要支持者,其主要目的是促進英國制造業(yè)企業(yè)的發(fā)展。貿(mào)易部認(rèn)為:(1)進口廉價能源將降低英國工業(yè)企業(yè)的生產(chǎn)成本,從而使它們在世界市場上更具競爭力;(2)購買蘇聯(lián)石油將為英國公司開辟新的有利可圖的貿(mào)易機會。蘇聯(lián)急于從西方購買大量工業(yè)設(shè)備,以實現(xiàn)經(jīng)濟現(xiàn)代化。然而,由于蘇聯(lián)缺乏外匯,如果英國購買更多的蘇聯(lián)商品,就能向蘇聯(lián)出售更多的商品。否則,由于瑞典和西德等國已同意購買蘇聯(lián)的石油,這些訂單將流向這些國家。⑥Jeronim Perovic' (ed.),Cold War Energy:A Transnational History of Soviet Oil and Gas,p.111.

外交部對斯科特的提議持折中態(tài)度。它既不贊成能源部提出的反對進口蘇聯(lián)石油的觀點,也反對貿(mào)易部有關(guān)自由進口蘇聯(lián)石油的主張。外交部主張,如果斯科特的提議被批準(zhǔn),應(yīng)對進口的蘇聯(lián)石油施加數(shù)量限制。⑦Despatch from Mr.F.E.Thornton,Foreign Office,to Mr.A.W.Taylor,HM Treasury,5 February 1959,FO 371/143511,in OREEC,Vol.6,p.428.該部于1959年1月30日修訂的一份文件指出,批準(zhǔn)斯科特提議的弊端有:(1)由于煤炭供應(yīng)過剩,煤炭工業(yè)面臨相當(dāng)大的困難。煤炭供應(yīng)過剩的一個原因是來自石油的激烈競爭。為了獲得業(yè)務(wù),蘇聯(lián)將大幅降低石油價格,這將給煤炭工業(yè)帶來更大的困難。(2)當(dāng)石油供應(yīng)超過資本主義世界的石油需求時,蘇聯(lián)石油出口的增加必然會降低世界石油價格。鑒于英國的石油消費量遠遠低于英國公司生產(chǎn)和銷售的石油數(shù)量,世界石油價格盡可能保持穩(wěn)定符合英國的國家利益,這不僅因為英國石油企業(yè)的收入是英國國際收支中的一個重要項目,而且因為利潤的減少會阻礙未來西方石油供應(yīng)所需的大量資本投入。(3)蘇聯(lián)的石油資源約占世界石油總量的三分之一。雖然蘇聯(lián)現(xiàn)在只能供應(yīng)英國需求的很小一部分,但如果英國不嚴(yán)格控制進口,蘇聯(lián)可能遲早會占據(jù)其市場的很大份額。“大規(guī)模進口蘇聯(lián)石油不僅會使我們危險地依賴這一來源,而且如果我們希望同美國一起警告其他國家過度依賴蘇聯(lián)石油的危險,我們也將感到十分尷尬”。該文件還強調(diào),這一提議可能帶來的好處有:(1)英國工業(yè)應(yīng)盡可能自由地在它自己選擇的地方購買燃料油和其他原料,這是政府宣布的旨在增強英國競爭力的政策。(2)目前,英國對蘇聯(lián)的出口受到后者英鎊短缺的限制。蘇聯(lián)的發(fā)展計劃需要從西方大量進口工業(yè)設(shè)備,增加對蘇聯(lián)石油的購買,將為蘇聯(lián)政府提供必要的英鎊,從而使其增加從英鎊地區(qū)的購買。(3)如果英國拒絕允許進口更多數(shù)量的蘇聯(lián)石油,就很難說服蘇聯(lián)政府,英國確實希望與他們擴大貿(mào)易,因此他們可能直接把訂貨從英國轉(zhuǎn)向那些準(zhǔn)備從蘇聯(lián)進口石油的國家。①

二、英國政府對蘇石油進口禁令的出臺

1959年2月19日,荷蘭皇家殼牌公司(簡稱殼牌公司)和英國石油公司代表拜見能源大臣,反對進口蘇聯(lián)的石油。公司代表表示,蘇聯(lián)準(zhǔn)備以低價或物物交換的方式出口約1400萬噸石油,以獲取其他商品需求。雖然他們已經(jīng)成功抵抗了蘇聯(lián)石油在某些市場上的侵蝕,但如果進口蘇聯(lián)石油并使用他們的渠道進行銷售,將產(chǎn)生深遠的不利后果:(1)它對整個中東的影響將是災(zāi)難性的;(2)在近東勘探的美國伙伴將作出強烈反應(yīng);(3)它將削弱他們抵抗蘇聯(lián)石油在其他市場上侵蝕的能力。②

2月27日,英國石油公司致信英國外交和聯(lián)邦事務(wù)部,提交公司草擬的關(guān)于蘇聯(lián)石油出口情況的報告。該報告指出,1958年,蘇聯(lián)和羅馬尼亞通過黑海向資本主義世界的石油出口量比1957年增加了230萬噸,增長率是34%,這些石油的三分之二銷往西歐。由于過去5年羅馬尼亞出口量一直保持在200萬噸左右,從黑海出口的石油增長量完全來自蘇聯(lián)。該報告還認(rèn)為,因為蘇聯(lián)常常與石油進口國簽訂雙邊貿(mào)易協(xié)定,規(guī)定蘇聯(lián)出口石油以交換進口國生產(chǎn)的貨物或原料,所以很難確定蘇聯(lián)石油的銷售價格。蘇聯(lián)石油的銷售價格似乎略低于資本主義世界石油市場價格,因此蘇聯(lián)石油幾乎能在價格最低的散貨市場上找到銷路。去年,在這個市場上,石油供應(yīng)商間的競爭已使原油和燃料油價格降至非常低的水平。例如,賣給意大利的黑海原油以到岸價計算,每桶③價格比目前同等質(zhì)量的東地中海原油標(biāo)價低50%。該報告進一步預(yù)測道,1959年,來自蘇聯(lián)和羅馬尼亞的約1000萬噸石油將在西歐市場尋找銷路,這將意味著西歐從蘇聯(lián)進口石油的數(shù)量將比1957年增加近一倍?？鐕凸竞推渌凸?yīng)商間的競爭已使資本主義世界石油市場低迷,很明顯,來自蘇聯(lián)和羅馬尼亞的這種競爭必然會對市場造成干擾。④由此可見,英國石油公司的報告旨在反對進口蘇聯(lián)的石油。

3月11日,英國能源部石油司副司長基思·斯托克(Keith Stock)與荷蘭經(jīng)濟部官員莫爾肯波爾(Molkenboer)會晤。莫爾肯波爾表示,荷蘭經(jīng)濟部剛剛作出一項政策決定,反對與蘇聯(lián)簽訂有關(guān)石油貿(mào)易的協(xié)議,主要理由如下:(1)進口廉價的蘇聯(lián)石油將有損殼牌公司在國際貿(mào)易中的地位,不利于維護荷蘭的國家利益。(2)荷蘭把石油納入雙邊協(xié)議,將鼓勵其他歐洲國家,特別是比利時、盧森堡,效仿荷蘭的做法。無論是出于經(jīng)濟原因還是戰(zhàn)略考慮,荷蘭經(jīng)濟部都將極力阻止這種情況出現(xiàn)。他還強調(diào),英國和荷蘭的石油利益在這方面是相似的,并向斯托克詢問英國的態(tài)度是什么?斯托克表示,英國一直在認(rèn)真考慮這個問題,但英國政府還沒有作出明確的決定。⑤

①A Revised Second Draft Paper,30 January 1959,FO 371/143511,in OREEC,Vol.6,pp.429-435.

②Note from Ministry of Power to Prime Minister,19 February 1959,FO 371/143511,in OREEC,Vol.6,pp.436-437.

③ 桶和噸是常見的兩個石油數(shù)量單位。石油因密度不同,其重量也略有差異。國際石油界在進行原油重量、容積折算時,一般以世界平均比重的沙特阿拉伯34度輕質(zhì)原油為準(zhǔn),這種原油1噸約等于7.33桶。對石油產(chǎn)品的計算方法也是一樣。

④ Letter from Mr.J.A.Nasmyth,British Petroleum,London,to Mr.J.Doyle,Foreign Office,27 February 1959,FO 371/143511,in OREEC,Vol.6,pp.439-443.

⑤Note by Mr.K.L.Stock,Ministry of Power,for Sir R.Ayres,11March 1959,POWE 33/2091,in OREEC,Vol.6,p.444.

由于英國政府已承諾向莫斯科派遣一個貿(mào)易代表團,3月16日,英國政府要求能源部把進口蘇聯(lián)石油作為英蘇貿(mào)易協(xié)定一部分的問題進行審查,以使貿(mào)易代表團負責(zé)人提前知曉英國政府決定將在多大程度上開辟新的貿(mào)易關(guān)系。通過審查,能源部于3月19日提出該部門的看法,即“無論通過主要的石油銷售公司,還是通過向消費者或新經(jīng)銷商發(fā)放經(jīng)營許可證,我們都反對進口蘇聯(lián)石油”。①Secret Note by Ministry of Power,19March 1959,POWE 33/2074,inOREEC,Vol.6,pp.512-514.

3月23日,英國貿(mào)易部、財政部、外交部和能源部官員在貿(mào)易部舉行會議,討論向蘇聯(lián)派出貿(mào)易代表團的問題。就進口蘇聯(lián)石油問題,貿(mào)易部副次官埃德加·科恩(Edgar Cohen)對能源部的觀點表示反對。他指出,他并不想將能源部預(yù)見到的困難最小化,但建議,鑒于這些困難,在提交給大臣們的報告中可以設(shè)想進口最低數(shù)量的石油。如果每年進口100萬噸蘇聯(lián)石油被認(rèn)為是過多的,那么作為替代,可能有必要進口較少數(shù)量的石油。很明顯,蘇聯(lián)方面對這次貿(mào)易會談的結(jié)果抱有很大的期望,他們不僅在首相訪蘇期間,而且從那時起就公開提到石油是蘇聯(lián)潛在的出口產(chǎn)品。如果由于英國設(shè)置的阻礙,這次會談沒有取得成功,毫無疑問,蘇聯(lián)會把英國政府被石油公司左右的說法當(dāng)作政治資本。此外,英國政府還將面臨其出口行業(yè)的批評。②Note of a Meeting at the Board of Trade on Monday,23March1959,FO371/143468,NS1152/28,Taylor&Francis Group,Cold War Eastern Europe(hereafter cited as CWEE).

4月2日,英國貿(mào)易大臣大衛(wèi)·?？藸査?David Eccles)向首相提交備忘錄,建議進口少量蘇聯(lián)石油。埃克爾斯指出,每年給予蘇聯(lián)石油100萬噸的進口配額并不會對石油公司造成嚴(yán)重損害。③Minute to Prime Minister by David Eccles,the President of the Board of Trade,2April 1959,FO371/143468,NS1152/40(A),CWEE.針對貿(mào)易部的如上看法,能源大臣珀西·米爾斯(Percy Mills)于4月3日也向首相提交備忘錄,反對貿(mào)易部的建議。米爾斯指出,他不同意貿(mào)易部提出的每年給予蘇聯(lián)石油100萬噸的進口配額并不會對石油公司造成嚴(yán)重損害的觀點。此外,如果英國進口蘇聯(lián)石油,這將對中東產(chǎn)油國產(chǎn)生嚴(yán)重影響,也將削弱英國繼續(xù)成功抵抗蘇聯(lián)石油在其他市場上侵蝕的可能性;如果蘇聯(lián)石油是根據(jù)經(jīng)營許可證獲得許可的,它只能通過降價來找到市場,這可能導(dǎo)致石油價格總體下跌,將不利于英國的國際收支。④Minute to Prime Minister by the of Power,3April1959,FO371/143468,NS1152/40(B),CWEE.

4月8日,英國首相哈羅德·麥克米倫(Harold MacMillan)主持召開主要內(nèi)閣大臣特別會議,會議最終同意禁止進口蘇聯(lián)的石油。⑤Letter from B.Gottlieb,Ministry of Power,to T.Bird,Ministry of Transport,21October 1960,FO371/152012,NS 1533/24(A),CWEE.這項禁令適用于進口蘇聯(lián)的原油和主要石油產(chǎn)品,在公開一般進口許可證下允許交易某些次要石油產(chǎn)品,一些石油產(chǎn)品如潤滑油,允許以傳統(tǒng)貿(mào)易為理由發(fā)放特種進口許可證。⑥D(zhuǎn)espatch No.EN12/1 from Mr.D.Marshall,Petroleum Division,Department of Trade and Industry,to Ministry of Defence,Central Policy Review Staff,Cabinet Office,Foreign Office,Treasury and Department of Trade and Industry,6April 1973,FCO8/2202,in Anita Burdett(ed.),OREEC,Vol.8,Cambridge:Cambridge University Press,2012,p.306.此外,該禁令出臺前已獲得進口許可證的聯(lián)合波特蘭水泥公司,在合同期限內(nèi)仍可進口蘇聯(lián)的燃料油。⑦Letter from B.Gottlieb,Ministry of Power,to T.Bird,Ministry of Transport,21October 1960,FO371/152012,NS 1533/24(A),CWEE.這一禁令直到1973年6月才被取消。

4月10日下午3點,英國貿(mào)易大臣?？藸査古c蘇聯(lián)駐英大使雅科夫·馬利克(Yakov Malik)會晤。馬利克表示,如果英國愿意的話,英國可以大量購買蘇聯(lián)的木材、糧食和石油。⑧Minute to Prime Minister by David Eccles,the President of the Board of Trade,10April1959,FO371/143468,NS 1152/41,CWEE.?？藸査怪赋?目前除了進口蘇聯(lián)石油以外,他不排除任何增加雙邊貿(mào)易的可能性。目前排除石油的原因是,英國和其他地方的市場狀況已經(jīng)給英國目前的石油供應(yīng)商造成了相當(dāng)大的困難。就像蘇聯(lián)將奢侈品排除在談判范圍之外一樣,英國將石油排除在談判范圍之外。馬利克指出,他對英方將石油排除在談判范圍之外表示抗議。如果英國政府愿意的話,英國政府可以做很多事情來幫助蘇聯(lián)賺取更多的英鎊,只有這樣,蘇聯(lián)才能增加與英國的貿(mào)易。最后,雙方一致同意一個月后兩國應(yīng)舉行貿(mào)易會談。⑨Note of Discussion between the Soviet Ambassador and the President of the Board of Trade at the Board of Trade at the Board of Trade,10April1959,FO371/143468,NS1152/40(A),CWEE.

4月14日,內(nèi)閣召開會議。貿(mào)易大臣埃克爾斯指出,他建議英國貿(mào)易代表團不久后訪問蘇聯(lián)。他已經(jīng)明確向蘇聯(lián)大使表示,英國不能為了增加英蘇貿(mào)易額而改變其貿(mào)易制度,也不準(zhǔn)備批準(zhǔn)從蘇聯(lián)進口石油。經(jīng)過討論,內(nèi)閣一致同意貿(mào)易代表團應(yīng)由貿(mào)易大臣領(lǐng)導(dǎo),應(yīng)包括兩名英國工業(yè)界的代表。①Anglo-Soviet Trade,C.C.(59)22th Conclusions,14April 1959,CAB128/33,http://filestore.nationalarchives.gov.uk/pdfs/large/cab-128-33.pdf,2019年5月22日。

5月13日,英國貿(mào)易代表團與蘇聯(lián)政府代表在莫斯科開始貿(mào)易會談,并于5月24日簽署了《英蘇五年貿(mào)易協(xié)定》。其中第2條規(guī)定:“英國政府認(rèn)為,從本協(xié)定第一年開始,在正常商業(yè)條件下,根據(jù)公開一般進口許可證,從蘇聯(lián)進口到英國的傳統(tǒng)貨物總量將大幅增加,這些貨物包括糧食、木材及木材制品、木漿、錳礦石、石棉、鐵合金、有色金屬、礦物肥料、亞麻等商品?！雹贔ive Year Trade Agreement Signed in Moscow,24May1959,FO93/81/109,inOREEC,Vol.6,pp.469-474.顯然,石油進口已被排除在兩國貿(mào)易協(xié)定之外。

三、英國政府出臺對蘇石油進口禁令的原因

經(jīng)過相關(guān)部門間的博弈,英國政府出臺了對蘇聯(lián)石油的進口禁令。該禁令的出臺是多種因素共同作用的結(jié)果。

第一,該禁令出臺的次要原因包括國內(nèi)、國際兩方面的因素。從國內(nèi)因素看,英國政府出臺這一禁令是為了保障煤炭工業(yè)就業(yè),緩和社會矛盾。1958年6月,針對斯科特的提議,能源部石油司綜合處處長伯納德·戈特利布指出,進口蘇聯(lián)的廉價石油會導(dǎo)致礦工失業(yè),將引起公眾強烈抗議。1959年1月30日,英國外交部提出的關(guān)于對蘇聯(lián)石油實施進口限制的修訂草案指出,政府已經(jīng)面臨來自礦工的強大壓力,要求對石油進口實行限制,但政府正在抵制這種壓力。礦工們被告知,在政府看來,只要煤炭和石油間的競爭是公平競爭,這種競爭就符合普遍利益。經(jīng)驗表明,由于蘇聯(lián)政府將準(zhǔn)備把價格降至獲得訂單所需的任何程度,來自蘇聯(lián)石油的競爭將是不公平的。因此,如果增加蘇聯(lián)低價石油的進口量,來自礦工的壓力就會增加,政府反對這種壓力的理由將會減弱。③A Revised Second Draft Paper,30January 1959,FO 371/143511,inOREEC,Vol.6,pp.429-435.1959年3月19日,英國能源部的一份關(guān)于反對進口蘇聯(lián)石油的備忘錄亦指出,通過向新銷售商發(fā)放進口執(zhí)照的方式來進口蘇聯(lián)石油的話,蘇聯(lián)石油只有通過降價的方式才能在英國市場上立足,但是降價將產(chǎn)生非常嚴(yán)重的后果。例如,對于煤炭工業(yè)來說,根據(jù)經(jīng)營許可證制度,燃料油很可能是主要的進口產(chǎn)品,英國的煤炭工業(yè)已經(jīng)因為燃料油而失去了大量的生意,蘇聯(lián)的低價石油將不可避免地加速這一進程,并很可能加劇政治爭議。④Secret Note by Ministry of Power,19March1959,POWE33/2074,inOREEC,Vol.6,pp.512-514.1973年4月6日,英國貿(mào)易和工業(yè)部石油政策處向貿(mào)易和工業(yè)部等政府部門提交的建議放松對蘇石油禁令的報告亦指出,1959年石油禁令出臺的原因之一是,蘇聯(lián)石油將對英國煤炭業(yè)產(chǎn)生不利影響,因為進口的蘇聯(lián)石油大部分將是燃料油,這將導(dǎo)致英國燃料油價格下跌,加速能源消費結(jié)構(gòu)從煤炭向石油的轉(zhuǎn)變。⑤Despatch No.EN12/1 from Mr.D.Marshall,Petroleum Division,Department of Trade and Industry,to Ministry of Defence,Central Policy Review Staff,Cabinet Office,Foreign Office,Treasury and Department of Trade and Industry,6April 1973,FCO8/2202,inOREEC,Vol.8,p.307.

從國際因素看,英國政府出臺這一禁令受到東西方冷戰(zhàn)影響。在冷戰(zhàn)的背景下,“西方多數(shù)人認(rèn)為,蘇聯(lián)人不斷加強的石油銷售活動不僅是一種商業(yè)冒險,而且也是一種政治上的進攻,其目的是導(dǎo)致西歐對蘇聯(lián)的依賴,削弱北大西洋公約組織的團結(jié)……”⑥丹尼爾·耶金:《獎賞:石油、金錢與權(quán)力全球大博奕》,艾平等譯,中信出版社2016年版,第138頁。西方的這種政治偏見在英國政府各部門的政策文件中也能體現(xiàn)出來。比如,1958年5月斯科特提議成立一家進口蘇聯(lián)石油產(chǎn)品的新公司后,英國能源部傾向于反對這一提議,其理由之一是在危機時刻,蘇聯(lián)的石油供應(yīng)總是存在任意中斷的危險。英國國防部聯(lián)合情報局于1958年9月2日草擬的一份備忘錄認(rèn)為,“西方國家政府允許其經(jīng)濟依賴于蘇聯(lián)的石油供應(yīng)將是危險的”。⑦A Draft Memorandum by the Joint Intelligence Bureau,2 September 1958,FO371/133234,inOREEC,Vol.6,pp.410-418.能源部也贊成國防部聯(lián)合情報局的這一看法。該部于9月16日草擬的一份備忘錄指出,蘇聯(lián)的石油供應(yīng)是不可靠的,可能會被任意中斷。因此,“任何一個主要的歐洲國家,尤其是北約成員國,過分依賴蘇聯(lián)的石油供應(yīng)都是危險的”。①Secret Ministry of Power Departmental Minute by Mr.J.R.Jenkins for Mr.Butler,16September 1958,POWE33/2091,inOREEC,Vol.6,pp.419-423.1959年1月30日,英國外交部提出的關(guān)于對蘇聯(lián)石油實施進口限制的修訂草案指出,英國以及其他西方國家依賴蘇聯(lián)石油是危險的。1973年4月6日,英國貿(mào)易和工業(yè)部石油政策處向貿(mào)易和工業(yè)部等政府部門提交的建議放松對蘇石油禁令的報告亦指出,1959年石油禁令出臺的原因還包括,人們擔(dān)心,蘇聯(lián)出口石油的動機是通過破壞西方石油工業(yè)來達到其政治目的。②Despatch No.EN12/1 from Mr.D.Marshall,Petroleum Division,Department of Trade and Industry,to Ministry of Defence,Central Policy Review Staff,Cabinet Office,Foreign Office,Treasury and Department of Trade and Industry,6April 1973,FCO 8/2202,inOREEC,Vol.8,p.307.總之,受東西方冷戰(zhàn)影響,英國政府相關(guān)部門認(rèn)為,英國以及其他北約成員國大量進口蘇聯(lián)石油,將使他們依賴蘇聯(lián)石油,進而威脅其國家安全,因此,1959年4月英國政府出臺對蘇聯(lián)石油的進口禁令,以防止這種情況發(fā)生。

第二,主要原因是英國石油企業(yè)向政府施加壓力。二戰(zhàn)結(jié)束后,以“七姐妹”③“七姐妹”指7家著名的跨國石油公司,分別是英國石油公司(British Petroleum)、荷蘭皇家殼牌公司(Royal Dutch Shell)、新澤西標(biāo)準(zhǔn)石油公司(Standard Oil of Jersey)、加利福尼亞標(biāo)準(zhǔn)石油公司(Standard Oil of California)、美孚石油公司(Mobil Oil)、海灣石油公司(Gulf Oil)和德士古石油公司(Texaco)。為首的跨國石油公司控制著資本主義世界石油市場。在各跨國石油公司中,英國石油公司與殼牌公司分別是英資和英荷合資企業(yè)。英國石油企業(yè)在第三世界通過石油租讓制掌握了大量石油資源和石油生產(chǎn),在西方石油市場上是主要的石油供應(yīng)商之一,約占國際石油貿(mào)易的三分之一。1959年2月,英國石油公司、殼牌公司代表向能源大臣、貿(mào)易大臣表示,他們反對進口蘇聯(lián)石油。他們強調(diào),雖然他們意識到拒絕用蘇聯(lián)的石油來交換英國生產(chǎn)的制成品在政治上存在困難,但是他們認(rèn)為進口蘇聯(lián)石油對英國石油工業(yè)的損害會更嚴(yán)重,④Note from Ministry of Power to Prime Minister,19February1959,FO371/143511,inOREEC,Vol.6,pp.436-437.他們不愿意用蘇聯(lián)的石油供應(yīng)來取代自己的利潤豐厚的石油。⑤Secret Note by Ministry of Power,19 March 1959,POWE 33/2074,inOREEC,Vol.6,pp.512-514.因此,1959年4月8日,首相麥克米倫主持的主要內(nèi)閣大臣特別會議最終得出結(jié)論:正如官員們早些時候所做的那樣,“無論如何,鑒于對英國石油工業(yè)所產(chǎn)生的影響,暫時不能購買蘇聯(lián)的石油”。⑥Jeronim Perovic' (ed.),Cold War Energy:A Transnational History of Soviet Oil and Gas,p.114.1973年4月6日,英國貿(mào)易和工業(yè)部石油政策處向貿(mào)易和工業(yè)部等政府部門提交的建議放松對蘇石油禁令的報告亦指出,1959年,人們擔(dān)心,油價下跌和國有、私營石油公司石油出口減少,對英國石油企業(yè)的收益產(chǎn)生不利影響,“因此出臺禁令主要是為了保護英國石油企業(yè)的收益”。⑦Despatch No.EN12/1 from Mr.D.Marshall,Petroleum Division,Department of Trade and Industry,to Ministry of Defence,Central Policy Review Staff,Cabinet Office,Foreign Office,Treasury and Department of Trade and Industry,6April 1973,FCO8/2202,inOREEC,Vol.8,p.307.總而言之,1959年初,由于進口蘇聯(lián)石油會損害英國石油企業(yè)的利益,它們向英國政府相關(guān)部門施加壓力,于是英國政府出臺了對蘇聯(lián)石油的進口禁令。

第三,根本原因是20世紀(jì)50年代末資本主義世界石油市場呈現(xiàn)供大于求的狀況。1959年英國出臺對蘇石油禁令前,傳統(tǒng)產(chǎn)油國不斷增產(chǎn),而美國實行的強制性石油進口限額制度使美國對國外石油需求銳減,這導(dǎo)致資本主義世界石油價格不斷下跌。

從20世紀(jì)50年代到60年代,資本主義世界石油市場持續(xù)了近20年的供大于求局面。在這段時間,石油市場的擴大異常迅猛,但是,可獲取的石油供應(yīng)量與消費量同樣地迅速增長,甚至增長得更快。社會主義國家之外的探明石油儲量從1948年的620億桶增加到1972年的5340億桶,幾乎增長了8倍。其中,中東的石油儲量增長勢頭最猛,從280億桶上升到3670億桶。這些巨大的數(shù)字意味著,新儲量的增長速度超過了世界石油消費的增長速度。⑧丹尼爾·耶金:《獎賞:石油、金錢與權(quán)力全球大博奕》,第115-116頁。特別是1956年蘇伊士石油危機爆發(fā)后,西半球迅速增加了原油生產(chǎn)。正常時期每天從西半球輸入歐洲的石油是72.8萬桶,但在這五個月的危機期間,每天有138萬桶石油運入歐洲。整個西半球每天石油增產(chǎn)約96.9萬桶,比如,在1956年和1957年,委內(nèi)瑞拉的石油產(chǎn)量分別增長了14%和13%。①Svante Karlsson,Oil and the World Order:American Foreign Oil Policy,Totowa:Barnes&Noble,1986,pp.150-151.石油公司大量提高石油產(chǎn)量,造成了危機后資本主義世界石油價格不斷下跌。從1956年到1959年,資本主義世界原油價格從1.93美元跌到1.70美元。②Gilbert Jenkins,Oil Economists’Handbook,London:Taylor&Francis,1990,p.3.

蘇聯(lián)是世界上石油資源最豐富的國家之一。20世紀(jì)40至50年代在伏爾加-烏拉爾地區(qū)發(fā)現(xiàn)了許多大油田,那里的石油探明儲量在1950年已增至50多億噸,這為蘇聯(lián)發(fā)展石油開采業(yè)提供了物質(zhì)基礎(chǔ)。蘇聯(lián)從第五個五年計劃(1951—1955年)開始采取優(yōu)先發(fā)展石油工業(yè)的方針,此后用于石油工業(yè)的投資不斷增加,1951—1960年蘇聯(lián)石油工業(yè)投資額為89億盧布。③裘新生、王國清編著:《蘇聯(lián)石油地理》,科學(xué)出版社1987年版,第1-3頁。1955年伏爾加-烏拉爾地區(qū)開始超越高加索地區(qū),占到蘇聯(lián)鉆探開支總額的近50%。④邁克爾·伊科諾米迪斯、唐納·馬里·達里奧:《石油的優(yōu)勢:俄羅斯的石油政治之路》,徐洪峰、李潔宇譯,華夏出版社2009年版,第145頁。正因如此,戰(zhàn)后蘇聯(lián)的石油產(chǎn)量一直在增長。1951—1983年的平均增長率為8.8%,而美國為1.4%。石油的年平均增長量,50年代為1000萬噸。⑤裘新生、王國清編著:《蘇聯(lián)石油地理》,第3-4頁。蘇聯(lián)石油開采業(yè)的發(fā)展在1956年以后最為迅速?！傲濉庇媱澠陂g,石油產(chǎn)量從1956年的8380萬噸增加到1960年的14786萬噸,五年內(nèi)絕對增長量6406萬噸,年平均增長量1600萬噸,同期內(nèi)美國的絕對增長量僅1100萬噸,委內(nèi)瑞拉4000萬噸。1960年世界石油總產(chǎn)量為10億多噸,其中美國占33%,委內(nèi)瑞拉占14.3%,蘇聯(lián)占14.1%,居世界第三位。⑥裘新生、王國清編著:《蘇聯(lián)石油地理》,第27頁。隨著蘇聯(lián)石油產(chǎn)量的不斷增長,蘇聯(lián)逐漸增加石油出口量。1955年原油和石油產(chǎn)品出口量超過了1000萬噸,出口量占石油產(chǎn)量的14%以上,1960年出口量約3322萬噸,⑦裘新生、王國清編著:《蘇聯(lián)石油地理》,第75頁。其中一半左右石油出口量出口至資本主義國家(見表1)。蘇聯(lián)石油大量涌入資本主義世界石油市場,加劇了資本主義世界石油市場上已有的供需矛盾。

表1 1955—1961年蘇聯(lián)石油出口在社會主義國家和資本主義國家的分配⑧ Robert E.Ebel,Communist Trade in Oil and Gas:An Evaluation of the Future Export Capability of the Soviet Bloc,New York:Praeger,1970,p.44.(單位:百萬噸)

在資本主義世界石油市場爭奪愈演愈烈之際,美國實施的強制性石油進口配額計劃更加重了世界石油市場的危機。早在1948年,美國自石油開發(fā)以來石油進口量第一次超過了石油出口量,成為石油凈進口國。之后,美國石油進口持續(xù)增長,1954年石油進口量達到32.2%,1955年增至33.2%,1956年上升到35.4%,1957年石油進口量達到了37.5%。廉價石油的大量進口威脅到國內(nèi)產(chǎn)油州的市場份額和國內(nèi)煤炭業(yè)的投資和開發(fā),產(chǎn)油州和煤炭業(yè)聯(lián)合起來向聯(lián)邦政府施加壓力,要求以關(guān)稅或配額形式保護國內(nèi)石油業(yè)和煤炭業(yè)。1959年3月11日,美國總統(tǒng)艾森豪威爾對原油和石油產(chǎn)品實施了一項為期14年的強制性進口配額計劃。它規(guī)定:只使用國內(nèi)石油的煉油廠能得到完全的配額,進口石油不超過消費量的12%,而只使用外國石油的煉油廠得不到配額。美國實行的強制性石油進口限額制度意味著在國外石油增產(chǎn)的時候美國幾乎關(guān)閉了世界最大的石油銷售市場。因此,那些新增產(chǎn)的石油不得不在美國以外的資本主義世界市場上爭奪銷路。⑨趙慶寺:《美國強制性石油進口配額計劃及其影響》,《湖北社會科學(xué)》2009年第10期。西方石油企業(yè)為了擴大在資本主義世界石油市場上的份額,往往采取降低原油價格(見表2)的策略,作為回應(yīng),蘇聯(lián)亦不斷降低向資本主義世界出口原油的價格(見表3),石油價格戰(zhàn)愈演愈烈。

表2 1955—1961年資本主義世界原油價格①Gilbert Jenkins,Oil Economists’Handbook,London:Taylor&Francis,1990,p.3. (單位:美元/桶)

表3 1955—1961年蘇聯(lián)向資本主義世界出口原油的平均價格②Robert E.Ebel,Communist Trade in Oil and Gas:An Evaluation of the Future Export Capability of the Soviet Bloc,p.61. (單位:美元/桶)

綜上所述,20世紀(jì)50年代末,資本主義世界石油過剩,石油價格不斷下跌。鑒于這種情況,英國政府考慮禁止進口蘇聯(lián)石油。1959年2月,能源大臣、貿(mào)易大臣與殼牌公司、英國石油公司代表會晤時,公司代表表示,當(dāng)他們已經(jīng)有大量過剩石油可供正常供應(yīng)時,他們認(rèn)為購買蘇聯(lián)石油是錯誤的。③Note from Ministry of Power to Prime Minister,19February1959,FO371/143511,inOREEC,Vol.6,pp.436-437.1959年3月19日,英國能源部的一份關(guān)于反對進口蘇聯(lián)石油的備忘錄指出,英國石油企業(yè)已經(jīng)面臨著世界石油過剩的問題,它們只能以犧牲自己的石油(可能來自中東)為代價來滿足蘇聯(lián)的供應(yīng),從商業(yè)上講,即使蘇聯(lián)的油價低得驚人,也不可能吸引它們。④Secret Note by Ministry of Power,19March 1959,POWE 33/2074,inOREEC,Vol.6,pp.512-514.1973年4月6日,英國貿(mào)易和工業(yè)部石油政策處向貿(mào)易和工業(yè)部等政府部門提交的建議放松對蘇石油禁令的報告亦指出,這項禁令是在蘇聯(lián)向資本主義世界供應(yīng)大量低價石油的時候?qū)嵤┑?“蘇聯(lián)出售的石油價格低于波斯灣石油的市場價格,蘇聯(lián)以此在資本主義世界購買所需物資,這種交易往往會壓低由于石油過剩而已經(jīng)很低的價格”。⑤Despatch No.EN12/1 from Mr.D.Marshall,Petroleum Division,Department of Trade and Industry,to Ministry of Defence,Central Policy Review Staff,Cabinet Office,Foreign Office,Treasury and Department of Trade and Industry,6April 1973,FCO 8/2202,inOREEC,Vol.8,pp.306-307.總之,由于20世紀(jì)50年代末資本主義世界石油過剩,英國政府出臺了禁止進口蘇聯(lián)石油的政策。

四、結(jié)語

在進口蘇聯(lián)石油問題上,英國貿(mào)易部、能源部和外交部持不同意見。貿(mào)易部支持進口蘇聯(lián)石油,能源部持反對態(tài)度,外交部持折中態(tài)度。經(jīng)過相關(guān)部門間的博弈,英國政府于1959年4月出臺了對蘇聯(lián)石油的進口禁令。該禁令出臺的次要原因包括:保障煤炭工業(yè)就業(yè),緩和社會矛盾;受到東西方冷戰(zhàn)影響。主要原因是英國石油企業(yè)向政府施加壓力。根本原因是20世紀(jì)50年代末資本主義世界石油市場呈現(xiàn)供大于求的狀況。

1959年英國對蘇聯(lián)石油的進口禁令持續(xù)了14年之久。它維護了英國石油企業(yè)在英國市場上的壟斷利益。這一禁令出臺后,英國的石油進口價格一直遠高于歐洲其他大多數(shù)國家的價格。到1965年,英國每桶進口石油的平均價格高于西歐其他國家平均進口價格25%左右。這增加了英國石油企業(yè)的收益。但是,該禁令對英國產(chǎn)生了深遠的不利影響。首先,由于英國的石油進口價格偏高,以石油作為原料的國內(nèi)制造業(yè)企業(yè)的生產(chǎn)成本較高,這成為英國與鄰國相比經(jīng)濟相對較差的一個原因;⑥Peter R.Odell,Oil and World Power,Oxon:Routledge,2013,p.122.其次,它不利于英國石油進口結(jié)構(gòu)的調(diào)整,使英國長期依賴于進口中東石油,以致于在20世紀(jì)70年代初,當(dāng)歐佩克掀起爭取石油權(quán)益的斗爭時,英國處于被動的地位。⑦尚彥軍:《歐佩克爭取石油權(quán)益的斗爭與英國的反應(yīng)》,《忻州師范學(xué)院學(xué)報》2021年第3期。對蘇聯(lián)來說,這一禁令雖然減少了蘇聯(lián)向英國出口石油所獲的外匯收入,但是并沒有阻止蘇聯(lián)重新融入世界石油市場⑧1960—1973年,蘇聯(lián)石油出口總量不斷增長,其中1960年為17.8百萬噸,1973年為85.3百萬噸。這期間,蘇聯(lián)出口至發(fā)達國家的石油量總體上也在增長,比如1960年為8.2百萬噸,1973年為24.3百萬噸。Margaret Chadwick,David Long and Machiko Nissanke,Soviet Oil Exports:Trade Adjustments,Refining Constraints and Market Behavior,Oxford:Oxford University Press,1987,p.119.,并沒有阻礙蘇聯(lián)石油工業(yè)的發(fā)展。