張昕欣

〔摘要〕實(shí)現(xiàn)有效的村民自治是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。近年來(lái)，為了解決行政村范疇村民自治虛化、異化等問(wèn)題，各地在深化村民自治實(shí)踐中提出可以推動(dòng)治理重心下沉、以自然村或村民小組為基本單元開展的“微自治”。“微自治”能夠滿足村民自治有效運(yùn)行所需的各種內(nèi)在條件，包括提供利益關(guān)聯(lián)、文化共識(shí)、空間基礎(chǔ)、適當(dāng)?shù)慕M織規(guī)模等。但是，在推進(jìn)“微自治”的過(guò)程中，還會(huì)面臨自治載體行政化、自治范疇萎縮降級(jí)、自治方式重回鄉(xiāng)賢治理等新的風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)此，可以從提高自治載體相對(duì)獨(dú)立性、持續(xù)推進(jìn)行政村層面自治協(xié)同發(fā)展、將現(xiàn)代民主理念融入村民自治實(shí)踐等方面入手進(jìn)行有效化解。

〔關(guān)鍵詞〕鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略；治理單元；“微自治”

〔中圖分類號(hào)〕D267〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A〔文章編號(hào)〕2096-8442（2022）01-0044-07

能否實(shí)現(xiàn)有效的基層民主自治是加速鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展，推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要政治保障。2017年10月，習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中首次提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，對(duì)在新時(shí)代解決好“三農(nóng)”問(wèn)題提供了具體指導(dǎo)。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，一個(gè)重要方面就是要加強(qiáng)村民自治，逐步“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”〔1〕。2018年1月，國(guó)務(wù)院公布了《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》，提出為了構(gòu)建鄉(xiāng)村治理新體系，需要進(jìn)一步深化村民自治實(shí)踐，“堅(jiān)持自治、法治、德治相結(jié)合，確保鄉(xiāng)村社會(huì)充滿活力、和諧有序”〔2〕?？梢钥闯?，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須加強(qiáng)基層民主實(shí)踐，充分發(fā)揮好村民自治的作用。近年來(lái)，一些地方針對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)村民自治缺失的情況，通過(guò)推動(dòng)治理重心下移，開展了對(duì)村民“微自治”的探索。這些探索，對(duì)于推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系現(xiàn)代化，激發(fā)村民自治活力有非常重要的作用。

一、問(wèn)題的提出與文獻(xiàn)回顧

（一）鄉(xiāng)村治理視野中的村民“微自治”

改革開放以來(lái)，村民自治作為鄉(xiāng)村基層社會(huì)治理的基本方式不斷發(fā)展和完善，并逐漸成為中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的重要組成部分。在30多年的發(fā)展歷程中，村民自治在推動(dòng)民主、促進(jìn)鄉(xiāng)村社會(huì)的發(fā)展、化解基層社會(huì)矛盾以及維護(hù)鄉(xiāng)村地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定等方面都發(fā)揮了重要作用。但不能否認(rèn)的是，隨著基層民主自治的發(fā)展和鄉(xiāng)村社會(huì)的快速轉(zhuǎn)型，村民自治的理念、模式與實(shí)踐不相適應(yīng)的問(wèn)題逐步凸顯出來(lái)。一方面，以行政村為基本自治單位的村民自治在方法上很難將具體問(wèn)題落到實(shí)處，也很難將村民自治推向深入。目前，大多數(shù)農(nóng)村存在人戶分離現(xiàn)象，大量青壯年進(jìn)城務(wù)工，留守在家的老弱病殘和婦女兒童，不少人民主法治意識(shí)比較淡薄，參與能力不足，對(duì)村務(wù)漠不關(guān)心，結(jié)果使村民自治制度往往流于形式。另一方面，村民自治在實(shí)踐中也出現(xiàn)了行政化的情況。隨著簡(jiǎn)政放權(quán)和稅費(fèi)改革的推進(jìn)，地方政府為了推進(jìn)社會(huì)治理創(chuàng)新，將大量的行政事務(wù)下放到行政村級(jí)單位，導(dǎo)致村委會(huì)承載了過(guò)多的行政職能，實(shí)際上成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府的行政終端。村委會(huì)作為村民自治的主要載體，其自治功能逐步被行政功能所取代。一些地方的村民自治，在實(shí)踐中只剩下了民主選舉，而民主決策、民主管理和民主監(jiān)督都處于虛置狀態(tài)。

對(duì)于上述情況，一部分學(xué)者抱悲觀和否定的看法，認(rèn)為村民自治實(shí)際上走進(jìn)了死胡同，是一場(chǎng)注定無(wú)法成功的民主實(shí)驗(yàn)〔3〕。而更多的學(xué)者則保持積極的態(tài)度，認(rèn)為村民自治過(guò)程中出現(xiàn)的混亂并不代表自治制度本身的失敗，應(yīng)當(dāng)基于民主的內(nèi)生特性，以新的形式實(shí)現(xiàn)基層民主自治的內(nèi)在價(jià)值，在理論范式上重新“找回自治”〔4〕。圍繞著這一目標(biāo)，近年來(lái)一些地方探索推進(jìn)“微自治”，通過(guò)推動(dòng)治理重心下移，不斷深化以自然村或村民小組為基本單元的村民自治試點(diǎn)工作，取得了顯著成效。

“微自治”源于我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)對(duì)基層民主自治的實(shí)踐探索。在探索解決村民自治難問(wèn)題的過(guò)程中，一些地方提出可以試行將治理重心下移，以自然村或村民小組為基本自治單位，通過(guò)賦予自治主體更多自治權(quán)限，以具體、細(xì)致、有效的方式來(lái)開展“微自治”，使村民真正成為民主自治的主體。當(dāng)前，我國(guó)學(xué)術(shù)界關(guān)于“微自治”的相關(guān)研究已經(jīng)取得了一些成果。有的學(xué)者認(rèn)為，“微自治”作為鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型的新探索，其實(shí)質(zhì)是通過(guò)治理下沉，重塑基層自治主體，并以村民理事會(huì)等村民組織作為組織載體，利用本土社會(huì)資源開展自我管理和自我服務(wù)〔5〕。它不僅能夠充分激發(fā)基層活力，還能夠有效地促進(jìn)基層民主發(fā)育。有的學(xué)者提出，推進(jìn)“微自治”是基層治理實(shí)踐發(fā)展的新趨勢(shì)，通過(guò)將自治范圍不斷下移，讓自治內(nèi)容更加具體化，使自治方式趨于細(xì)化等方式，能夠賦予自治主體以更大的空間和自由度，從而更好地發(fā)揮基層民主自治功能〔6〕。有的學(xué)者強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)“微自治”是解決當(dāng)前鄉(xiāng)村基層社會(huì)“懸浮型自治”的有效方式，應(yīng)當(dāng)以此為著力點(diǎn)和發(fā)展方向，引導(dǎo)村民自治“走出動(dòng)力困境”〔7〕。還有學(xué)者認(rèn)為，“微自治”的出現(xiàn)“源于行政村自治單位過(guò)大所引發(fā)的自治難題，屬于‘強(qiáng)制性制度變遷’”〔8〕。但是將治理重心下沉并非沒(méi)有缺點(diǎn)，它還會(huì)引發(fā)包括“財(cái)政壓力巨大、黨員數(shù)量欠缺、活動(dòng)場(chǎng)所匱乏、經(jīng)費(fèi)保障不足”〔8〕等在內(nèi)的一系列村民自治新問(wèn)題。總的來(lái)看，“微自治”實(shí)際上就是通過(guò)縮小和重塑基層自治單位，引導(dǎo)居民直接參與同自身密切相關(guān)的公共微觀事務(wù)的治理過(guò)程。當(dāng)前，我國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)以村民為主體，以自然村或村民小組為基本單元，依托村民議事會(huì)、村民理事會(huì)等載體開展的村民自治試點(diǎn)工作，就是“微自治”的主要體現(xiàn)。

（二）當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)村地區(qū)的“微自治”范式

近年來(lái)，我國(guó)各地在加速鄉(xiāng)村治理體系創(chuàng)新的過(guò)程中，對(duì)深化以治理重心下移為主要內(nèi)容的村民“微自治”實(shí)踐進(jìn)行了一系列探索。通過(guò)對(duì)這些探索進(jìn)行梳理，可以發(fā)現(xiàn)當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)村地區(qū)的“微自治”有以下幾類范式。

第一類是以自然村為“微自治”基本單元的村民自治模式。這類模式比較具有代表性的有湖北省秭歸縣和廣西壯族自治區(qū)河池市的實(shí)踐。秭歸縣是在保留行政村層面村民自治的前提下，將自治單元下移至自然村，同時(shí)取消村民小組，形成行政村、自然村“兩級(jí)村民自治”。在層級(jí)架構(gòu)上，形成“村委會(huì)—村落理事會(huì)—農(nóng)戶”和“行政村黨組織—自然村黨小組—黨員”兩層農(nóng)村治理格局〔9〕。其中，行政村層面的村民自治主要負(fù)責(zé)自然村之間公共事務(wù)的組織和協(xié)調(diào)，自然村層面的村民自治負(fù)責(zé)本村莊內(nèi)的公共事務(wù)，但并不承擔(dān)行政村分派的行政事務(wù)。后者則更加注重基層黨組織在自然村村民自治中的引領(lǐng)作用。河池市在保留行政村建制的情況下，將基本自治單元重置為自然屯（自然村），以屯為基本單位開展民主協(xié)商自治，同時(shí)將黨的工作重心下沉，在縱向上建立鄉(xiāng)村駐屯聯(lián)合黨小組，在橫向上建立屯黨群理事會(huì)，再加上屯戶主代表大會(huì)，形成了“一組兩會(huì)”的組織架構(gòu)。屯內(nèi)涉及村民重大利益的公共事務(wù)首先由聯(lián)合黨小組進(jìn)行動(dòng)議，再經(jīng)屯黨群理事會(huì)民主協(xié)商，最后交由屯戶主代表大會(huì)作出決策〔10〕。

第二類是以村民小組為“微自治”基本單元的村民自治模式。該模式主要出現(xiàn)在一些土地、林地和塘壩等集體資產(chǎn)集中在村民小組，而不是集中在村委會(huì)的鄉(xiāng)村。在這些村莊中，以村民小組為基本單位建立自治組織，小組內(nèi)的村民都是利益相關(guān)方，開展議事協(xié)商更具有針對(duì)性。目前這類模式比較具有代表性的有廣東省云安縣和安徽省滁州市石沛鎮(zhèn)大季村。其中，云安縣通過(guò)在村民小組一級(jí)設(shè)立村民理事會(huì)，強(qiáng)化了村民小組的自治功能，使村民能夠直接行使民主自治權(quán)。村理事會(huì)成員由村民小組內(nèi)成員選舉產(chǎn)生，對(duì)小組全體村民負(fù)責(zé)。與此同時(shí)，為了確保村民理事會(huì)能夠正常運(yùn)轉(zhuǎn)，云安縣還在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村兩個(gè)層級(jí)都設(shè)立了理事會(huì)，實(shí)現(xiàn)了同村民理事會(huì)的有效對(duì)接，構(gòu)建起“以組為基礎(chǔ)，三級(jí)聯(lián)動(dòng)”的基層治理格局〔11〕。滁州市石沛鎮(zhèn)大季村同樣是通過(guò)重塑自治單元，形成了“村委會(huì)—村民理事會(huì)—農(nóng)戶”的新自治架構(gòu)。大季村根據(jù)規(guī)模適度原則，按照地域就近方式將全村33個(gè)村民小組劃分為11個(gè)片區(qū)，對(duì)應(yīng)成立11個(gè)村民理事會(huì)，共推選理事會(huì)成員55人。村民理事會(huì)對(duì)上接受村“兩委”的領(lǐng)導(dǎo)，在其支持和指導(dǎo)下開展活動(dòng)，對(duì)下做好村民利益的“代言人”，有效推動(dòng)了行政村自治與村民小組自治的有效銜接〔12〕。此外，在中央有關(guān)部門的大力推動(dòng)下，近年來(lái)福建廈門、江蘇南通、四川成都、江西贛州等地也紛紛加快了以推動(dòng)自治單元下沉為主要內(nèi)容的村民自治新探索。

總的來(lái)看，在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的宏觀背景下，通過(guò)引導(dǎo)村民進(jìn)行“微自治”，加速鄉(xiāng)村治理體系轉(zhuǎn)型，能夠有效化解村務(wù)矛盾糾紛，維護(hù)農(nóng)村地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定，為到2050年實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化乃至鄉(xiāng)村全面振興提供了重要的政治保障。

二、村民“微自治”的多元效能

在當(dāng)前我國(guó)各地對(duì)鄉(xiāng)村基層民主治理的實(shí)踐探索中，“微自治”之所以能夠取得顯著成效，獲得政府和相關(guān)部門的廣泛認(rèn)可并得到大力推廣，關(guān)鍵在于通過(guò)推進(jìn)治理中心下沉，縮小和重塑基本自治單元等方式，能夠滿足村民自治有效實(shí)施、運(yùn)行所需的內(nèi)在條件。

（一）為村民有效自治提供利益關(guān)聯(lián)

利益的相關(guān)性是決定村民自治能否實(shí)現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。開展村民自治，“有關(guān)農(nóng)民利益的社會(huì)治安、公共設(shè)施……需要由地域共同體的成員共同決定”〔13〕25。在我國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)中，最主要的利益關(guān)系是包括土地在內(nèi)的各類集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。產(chǎn)權(quán)關(guān)系的相關(guān)性能夠?yàn)樽灾喂餐w的形成提供強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。利益相關(guān)性越強(qiáng)，自治程度就越高，產(chǎn)權(quán)共有程度越高，自治越容易形成，反之亦然〔14〕。我國(guó)一些農(nóng)村地區(qū)的村民自治之所以出現(xiàn)虛化弱化情況，問(wèn)題在于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)單元與自治單元錯(cuò)位，造成村民之間缺乏利益關(guān)聯(lián)性。

當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村地區(qū)的基本自治單元是行政村。行政村通常是由若干個(gè)鄰近的自然村構(gòu)成。村莊地域范圍廣、規(guī)模大、公共事務(wù)繁多，其內(nèi)部不同自然村和村民小組成員之間的利益相關(guān)性不強(qiáng)。在行政村內(nèi)，一些公共事務(wù)或公共工程有時(shí)只能惠及部分村民，更多的村民因?yàn)闊o(wú)法從中受益而缺乏參與意愿，對(duì)鄉(xiāng)村集體事務(wù)的關(guān)注度也比較低。即使是涉及全體村民的公共事務(wù)，大多數(shù)村民也多采取本位主義，只關(guān)心與個(gè)人利益有關(guān)的部分，村民自治的整體參與動(dòng)力存在著明顯不足，造成了集體行動(dòng)困境。而在自然村或村民小組中，較高的利益關(guān)聯(lián)度有助于村民形成穩(wěn)定的小型共同體，彌補(bǔ)村民參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)缺乏動(dòng)力的不足。究其原因，在于自然村和村民小組是村集體經(jīng)濟(jì)的基本產(chǎn)權(quán)單位。以村民小組或自然村作為產(chǎn)權(quán)分配的基本單元，能夠提高自治共同體成員之間的利益關(guān)聯(lián)度。這些自治共同體中的成員，對(duì)外天然具有排他性，對(duì)內(nèi)則因?yàn)樾纬闪死婀餐w，“便于挖掘公共資源，促使村莊公共利益形成”〔15〕。因此，較之行政村中的村民，處于同一村民小組或自然村共同體中的村民，相互之間存在著共同的利益紐帶。由于利益單元和自治單元的內(nèi)在一致性，通過(guò)推進(jìn)“微自治”，在區(qū)域相對(duì)狹小的自然村以及村民小組中開展自治活動(dòng)，能夠極大地激發(fā)村民的內(nèi)在參與動(dòng)力，且這種方式還能夠以較低的成本實(shí)現(xiàn)村莊集體資源的有機(jī)整合，從而提高村民自治的運(yùn)行績(jī)效。

（二）為村民有效自治提供文化共識(shí)

文化的相關(guān)性是實(shí)現(xiàn)村民自治的文化基礎(chǔ)。在村民自治實(shí)踐中，相似的文化背景能夠?yàn)榇迕褡灾文刍竟沧R(shí)。村民個(gè)體間的文化通約性越強(qiáng)，他們?cè)谧灾芜^(guò)程中通過(guò)協(xié)商達(dá)成共識(shí)的可能性就越高。法國(guó)著名政治學(xué)家莫里斯·迪韋爾熱認(rèn)為，“只有經(jīng)過(guò)一個(gè)文化適應(yīng)過(guò)程才能確立并維持共識(shí)”〔16〕75。一般而言，村民之間的文化相關(guān)性同所處區(qū)域范圍呈正相關(guān)。范圍越小，文化相關(guān)程度越高，村民的認(rèn)可度也越高。由于地域相近，同一自然村或村民小組中的村民，彼此之間不僅存在著現(xiàn)實(shí)利益上的關(guān)聯(lián)，往往也具有共同的文化風(fēng)俗和信仰，遵循著共同的鄉(xiāng)村社會(huì)非正式規(guī)范。而且由于村民的生活范圍主要局限在自然村內(nèi)，村民實(shí)際上處于共同的“熟人社會(huì)”之中，有些村民之間還存在著濃厚的家族血緣關(guān)系。這些情況，都在一定程度上增強(qiáng)了村民對(duì)于自身所處環(huán)境的文化認(rèn)同。

相關(guān)學(xué)者研究認(rèn)為，文化越是基于村莊內(nèi)在需求而生（不管是生存、血緣還是利益），借助的承載單元越是自然演化而成，公共精神和道德責(zé)任感越強(qiáng)，越有利于自治的有效開展〔17〕。在自然村或村民小組等共同體中，文化習(xí)俗往往由村民在長(zhǎng)期的共同生活中自然演化形成。由于具有共同的文化習(xí)俗，自然村內(nèi)的宗族關(guān)系、“村規(guī)民約”乃至以差序格局為特點(diǎn)的人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等，都能夠?qū)Υ迕裉幚砑w事務(wù)、調(diào)解利益糾紛、化解鄰里矛盾等發(fā)揮重要影響。但是，當(dāng)村民處于行政村這樣規(guī)模較大的異質(zhì)性共同體時(shí)，由于缺乏共同的文化基礎(chǔ)，不同自然村落的村民群體之間很難就涉及切身利益的問(wèn)題達(dá)成共識(shí)，這就給協(xié)商和解決鄉(xiāng)村集體事務(wù)帶來(lái)了困難。因此，開展“微自治”，以自然村或村民小組作為基本自治單元，能夠?qū)⒕哂泄餐幕?xí)俗的村民聚集在一起，通過(guò)發(fā)揮“村規(guī)民約”、同質(zhì)性文化等因素的積極作用，為村民達(dá)成協(xié)商共識(shí)和實(shí)現(xiàn)有序民主自治提供文化保障。

（三）為村民有效自治提供空間基礎(chǔ)

地域相近是村民實(shí)現(xiàn)有效自治的重要自然條件和空間基礎(chǔ)。一方面，相近的地域能夠?yàn)榇迕裉峁┕餐纳羁臻g和外部環(huán)境。在共同的生活空間和外部環(huán)境之中，村民由于長(zhǎng)期生活在一起，彼此之間熟悉親密，有著強(qiáng)烈的信任感和依賴感。這為村民共同參與鄉(xiāng)村集體事務(wù)，進(jìn)行民主討論、協(xié)商自治創(chuàng)造了條件。另一方面，受到地勢(shì)、地形等自然條件的影響，不同的地域空間往往不僅在地理上存在著交通障礙，也會(huì)形成各自獨(dú)特的文化風(fēng)俗邊界。處于不同地域空間中的村民，在交往溝通乃至風(fēng)俗觀念等方面都存在著明顯的分歧，給村民協(xié)商自治帶來(lái)一定的負(fù)面影響。

在鄉(xiāng)村社會(huì)治理實(shí)踐中，許多問(wèn)題的解決不能只依賴某一部分村民的努力，而是需要全體村民的共同協(xié)商和合作。推進(jìn)“微自治”，一個(gè)重要方面就是推動(dòng)村民自治由“大民生”轉(zhuǎn)向“小生活”，通過(guò)加強(qiáng)自然村、村民小組等微共同體內(nèi)村民的協(xié)商互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)“小平臺(tái)，大參與”。當(dāng)前，我國(guó)的基層民主自治雖然將行政村作為法定基本單元，但在實(shí)踐中，由于地域條件限制，村民對(duì)協(xié)商民主過(guò)程的參與往往缺乏深度和質(zhì)量。因此，以行政村下轄的自然村或村民小組為基本治理單元，無(wú)疑更符合自治對(duì)于空間的內(nèi)在要求。在同一自然村或村民小組中，成員之間聯(lián)系密切，易于溝通交流，在表達(dá)自身利益和訴求方面存在天然優(yōu)勢(shì)。由于自治范圍相對(duì)較小，微共同體內(nèi)的所有村民可以直接參與公共事務(wù)，充分提高了基層民主自治的運(yùn)行效率?？偟膩?lái)看，“微自治”能夠合理縮小自治范圍，為村民自治提供適當(dāng)?shù)目臻g基礎(chǔ)，為在相近地域形成高效率的自治共同體創(chuàng)造有利條件。

（四）為村民有效自治提供適度的組織規(guī)模

自治單元的規(guī)模也是影響村民自治的重要因素。有學(xué)者研究認(rèn)為，居民自治的有效實(shí)現(xiàn)有賴于適度的組織規(guī)?！?8〕。就單一村民自治共同體而言，其組織規(guī)模越龐大，成員數(shù)量越多，村民直接參與自治的可能性就越小，參與成本也越高，就無(wú)法形成良好的自治秩序。相反，如果自治共同體過(guò)小，雖然村民能夠直接參與集體事務(wù)，卻難以形成規(guī)模效應(yīng)，村莊公共服務(wù)的供給也會(huì)存在一定的困難。因此，探尋適度的組織規(guī)模是推進(jìn)村民自治有效實(shí)現(xiàn)的重要內(nèi)容。

當(dāng)前以行政村為基本單元的村民自治存在的問(wèn)題之一，就是自治共同體規(guī)模過(guò)大，村民自治的主體性和群眾性難以實(shí)現(xiàn)，導(dǎo)致村民自治的效率、效能和效力都在不同程度上下降。從實(shí)踐上看，一些地區(qū)以行政村為基本單位的村民自治都在不同程度上出現(xiàn)了形式化和懸浮化的情況。推動(dòng)“微自治”，一個(gè)重要方面就是要對(duì)自治單元的規(guī)模進(jìn)行適度調(diào)整，達(dá)到賦權(quán)于民的目的。自然村和村民小組作為新的自治單元，因其適度的規(guī)模能夠產(chǎn)生自愿的聯(lián)合〔19〕。相較于行政村，處于微共同體中的成員直接參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)的機(jī)會(huì)得到顯著提升。以自然村或村民小組為自治共同體，不僅有利于在自治過(guò)程中將參與成本控制在可以接受的范圍內(nèi)，維持有效的自治秩序，同時(shí)還能切實(shí)提升村民自治的效率和質(zhì)量。

三、當(dāng)前村民“微自治”面臨的主要問(wèn)題

“微自治”作為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的創(chuàng)新探索，在健全充滿活力的村民自治機(jī)制、實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理精細(xì)化、培育基層民主精神、激發(fā)村民參與自治熱情等方面都起到了積極的推動(dòng)作用。但不可否認(rèn)的是，隨著治理重心的下移，以自然村或村民小組為主要范疇的村民自治實(shí)踐也會(huì)面臨一些新的問(wèn)題。

（一）自治載體在一定程度上面臨著被行政化的風(fēng)險(xiǎn)

當(dāng)前制約我國(guó)鄉(xiāng)村基層民主自治實(shí)踐的原因之一，就是村委會(huì)作為群眾自治組織卻承擔(dān)了過(guò)多的行政職能，一些地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)為減輕自身行政負(fù)擔(dān)，開始將越來(lái)越多的行政事務(wù)下移給村民理事會(huì)、村民議事會(huì)等各類村民新自治載體，有些村委會(huì)甚至還針對(duì)村民理事會(huì)制訂了各種績(jī)效、考核和獎(jiǎng)懲措施，來(lái)調(diào)動(dòng)其在鄉(xiāng)村治理中的積極性。這些措施無(wú)疑在客觀上增強(qiáng)了村民理事會(huì)、村民議事會(huì)等機(jī)構(gòu)的行政化色彩，加大了新自治載體被行政力量吸納和消解的風(fēng)險(xiǎn)。在這樣的環(huán)境下，理應(yīng)代表村民利益的村民理事會(huì)、村民議事會(huì)代表實(shí)際上變成了村委會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在新的自治共同體中的代理人。原本經(jīng)過(guò)村民理事會(huì)協(xié)商，由其代表向村委會(huì)反映村民利益訴求和意愿的過(guò)程變成了村民理事會(huì)代表憑借其在村民中的威信，說(shuō)服村民自覺(jué)接受村委會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政決策、指示的過(guò)程。長(zhǎng)此以往，村民通過(guò)村民理事會(huì)、村民議事會(huì)等載體進(jìn)行協(xié)商民主自治的空間就會(huì)受到進(jìn)一步擠壓甚至消失，也就會(huì)加大以自然村或村民小組為基本單位的村民自治陷入“自治懸空”的可能。

（二）自治范疇在一定程度上存在萎縮和降級(jí)的風(fēng)險(xiǎn)

引導(dǎo)村民開展“微自治”面臨的另一個(gè)難題，是如何處理好自然村、村民小組同行政村兩個(gè)不同層面的自治體之間的關(guān)系，確保村民自治不與基層民主擴(kuò)展的趨勢(shì)相違背。從理論上看，推動(dòng)治理重心下沉，并不意味著要對(duì)以村委會(huì)為主要載體的現(xiàn)有鄉(xiāng)村自治體系進(jìn)行變革。相反，以自然村或村民小組為微共同體的村民自治是對(duì)行政村層面自治活動(dòng)的補(bǔ)充和完善，兩者在各自的領(lǐng)域和層面共同行使著村民的自治權(quán)〔20〕。目前來(lái)看，我國(guó)的鄉(xiāng)村社會(huì)治理實(shí)踐中，包括公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給等在內(nèi)的諸多行政村層面的公共事務(wù)依然需要依靠村委會(huì)以及行政村內(nèi)全體村民來(lái)完成。特別是在實(shí)施鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略背景下，中央和各級(jí)政府為加速農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展，改善農(nóng)民生活投入了大量的資源，這些資源的配置調(diào)控在很大程度上超越了自然村和村民小組的能力范圍，村理事會(huì)等新自治載體無(wú)法替代村委會(huì)發(fā)揮自治作用，只能通過(guò)行政村“兩委”甚至是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府來(lái)進(jìn)行協(xié)調(diào)供給。但是，當(dāng)前一些地方在推進(jìn)“微自治”的過(guò)程中，未能處理好自然村、村民小組等微自治共同體和行政村共同體兩個(gè)不同層面的自治之間的關(guān)系。有些地方甚至簡(jiǎn)單地以前者取代后者，導(dǎo)致村民自治無(wú)論是在內(nèi)容還是范圍上都存在一定程度上的萎縮和降級(jí)。

（三）自治方式在一定程度上存在著重回傳統(tǒng)鄉(xiāng)賢治理模式的風(fēng)險(xiǎn)

當(dāng)前，一些鄉(xiāng)村地區(qū)在推進(jìn)“微自治”的過(guò)程中，為了防止村民可能出現(xiàn)的消極態(tài)度，有效動(dòng)員村民參與自治，過(guò)分地依賴血緣和宗族關(guān)系。受到習(xí)慣和情感認(rèn)同因素的影響，村民多是從個(gè)人情感和宗族觀念等角度對(duì)鄉(xiāng)村集體事務(wù)進(jìn)行考量，而不是基于事實(shí)和理性作出判斷，造成了基層協(xié)商民主一定程度上的虛置。究其根源，在于以地緣、血緣關(guān)系為基礎(chǔ)開展的村民自治實(shí)際上是一種傳統(tǒng)意義上的文化共同體自治方式，其本質(zhì)是依靠各類“鄉(xiāng)賢”“士紳”以及“宗族領(lǐng)袖”來(lái)調(diào)節(jié)村民關(guān)系，實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)治理。這種治理方式將倫理道德作為自治的行為規(guī)范，將習(xí)俗習(xí)慣作為自治的認(rèn)同標(biāo)尺，促使個(gè)人緊緊依附于家族和宗族，降低了現(xiàn)代民主參與的質(zhì)量。這種被動(dòng)式的民主參與，既不遵循基層協(xié)商民主自治的規(guī)則和程序，也無(wú)法很好地培養(yǎng)村民的現(xiàn)代民主精神和主人翁意識(shí)，同時(shí)還輕視現(xiàn)代公民的權(quán)利、義務(wù)，使村民“微自治”有回歸傳統(tǒng)封建道德教化式治理的危險(xiǎn)。這一點(diǎn)無(wú)疑同當(dāng)前我國(guó)推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系轉(zhuǎn)型和實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)是相違背的。

四、深化村民“微自治”實(shí)踐的主要方式

針對(duì)當(dāng)前各地在推進(jìn)治理重心下移，深化以自然村、村民小組為單位的村民“微自治”實(shí)踐過(guò)程中面臨著一系列的問(wèn)題，可以從提高村民理事會(huì)等自治載體的相對(duì)獨(dú)立性、持續(xù)推進(jìn)行政村層面的協(xié)商民主自治以及將現(xiàn)代民主理念充分融入村民自治實(shí)踐等方式入手，進(jìn)一步深化村民“微自治”實(shí)踐。

（一）提高村民理事會(huì)等自治載體的相對(duì)獨(dú)立性

提高村民理事會(huì)、村民議事會(huì)等自治載體的相對(duì)獨(dú)立性，減少村委會(huì)的過(guò)度干預(yù)是有效化解村民“微自治”運(yùn)行載體行政化風(fēng)險(xiǎn)的重要手段。要解決在當(dāng)前我國(guó)一些地區(qū)深化自然村、村民小組范疇村民自治的實(shí)踐探索中存在的自治載體面臨著被行政化風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題，需要我們從完善相關(guān)法律和規(guī)定入手，明確村民理事會(huì)、村民議事會(huì)等各類自治載體的地位，確保其合法性，同時(shí)賦予新自治載體進(jìn)行自治管理的權(quán)限和范圍。對(duì)于自治范圍內(nèi)的鄉(xiāng)村公共事務(wù)，自然村、村民小組等微自治共同體中的村民有權(quán)通過(guò)村民理事會(huì)、村民議事會(huì)來(lái)自行處理和作出決定，村委會(huì)等其他組織不得干涉。此外，還要處理好村委會(huì)和村民理事會(huì)、村民議事會(huì)等新自治載體的關(guān)系。要在肯定村委會(huì)依法對(duì)村民理事會(huì)等各種自治載體進(jìn)行工作指導(dǎo)的基礎(chǔ)上，提高新自治載體在鄉(xiāng)村基層民主自治實(shí)踐中的相對(duì)獨(dú)立性，確保村民能夠在不受外部環(huán)境因素干擾的情況下自主自覺(jué)自愿地參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)。

（二）推動(dòng)行政村、村民小組兩級(jí)民主自治的協(xié)同發(fā)展

在現(xiàn)有鄉(xiāng)村治理架構(gòu)下，村民小組作為鄉(xiāng)村基層社會(huì)最常見(jiàn)的集體組織，屬于較行政村次一級(jí)的自治共同體，而非行政村的下級(jí)組織。簡(jiǎn)而言之，行政村和村民小組屬于身處不同場(chǎng)域的平行自治單元。在深化村民“微自治”的實(shí)踐中，既要推動(dòng)村民小組層面的自治不斷深化，也要確保行政村層面民主自治的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。如果行政村層面的民主自治無(wú)法落實(shí)，那么村民小組層面的自治權(quán)也就難以得到保障。因此，在開展“微自治”的同時(shí)，必須積極發(fā)揮行政村村委會(huì)的自治功能。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，關(guān)鍵是發(fā)揮好協(xié)商民主在行政村、村民小組兩級(jí)民主自治中的作用。要明確行政村層面協(xié)商民主的范疇和規(guī)則，完善村民協(xié)商議事規(guī)則和程序，持續(xù)推進(jìn)協(xié)商方式制度化、規(guī)范化。對(duì)涉及行政村內(nèi)全體村民切身利益的公共事務(wù)和事項(xiàng)，須由全體村民通過(guò)村民代表大會(huì)集體討論決定，有效彌補(bǔ)當(dāng)前行政村層面村民自治普遍存在的“輕協(xié)商、重選舉”的缺陷和不足。屬于村民小組范疇的公共利益和矛盾糾紛，由村民小組內(nèi)部協(xié)商討論解決。與此同時(shí)，還要發(fā)揮好基層黨組織在鄉(xiāng)村治理中的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，加強(qiáng)教育和引導(dǎo)，確保全體村民有序參與村務(wù)治理，實(shí)現(xiàn)行政村、村民小組兩級(jí)民主自治的協(xié)同發(fā)展。

（三）將現(xiàn)代民主理念融入村民自治實(shí)踐

深化村民“微自治”實(shí)踐，必須推動(dòng)傳統(tǒng)文化資源中的協(xié)商民主因素與現(xiàn)代民主治理精神、理念相結(jié)合，并以其引領(lǐng)村民自治發(fā)展。在縮小和重塑自治單元以后，村民自治具有了良好的社會(huì)資本和文化共識(shí)，但是也面臨著重回傳統(tǒng)鄉(xiāng)村道德教化式治理的風(fēng)險(xiǎn)。為了有效保障村民參與鄉(xiāng)村公共事務(wù)的基本民主權(quán)利，防止“鄉(xiāng)賢”“宗族領(lǐng)袖”等少數(shù)鄉(xiāng)村精英在村民自治過(guò)程中產(chǎn)生話語(yǔ)霸權(quán)，進(jìn)而出現(xiàn)村民被動(dòng)式民主參與的情況，要在重視和發(fā)揮傳統(tǒng)文化和公序良俗積極作用的前提下，將傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理中同現(xiàn)代協(xié)商民主自治相契合的文化因素充分挖掘出來(lái)。一方面，要促進(jìn)傳統(tǒng)文化的現(xiàn)代性轉(zhuǎn)變，將現(xiàn)代民主精神、理念、規(guī)則和程序融入基層村民自治的全過(guò)程，并以制度的方式確立下來(lái)，整合到村民“微自治”實(shí)踐中。另一方面，要推進(jìn)傳統(tǒng)文化和現(xiàn)代文化兩者相融合，形成新的現(xiàn)代協(xié)商民主文化，盡最大努力釋放其在村民自治方面的效能，引導(dǎo)村民在環(huán)境公開和地位平等的基礎(chǔ)上，對(duì)鄉(xiāng)村集體事務(wù)進(jìn)行理性思考判斷，最終通過(guò)對(duì)話協(xié)商的方式達(dá)成共識(shí)。只有通過(guò)這種方式，才能夠確保村民以主體性身份直接參與鄉(xiāng)村治理，真正實(shí)現(xiàn)當(dāng)家作主。

五、結(jié)語(yǔ)

通過(guò)推動(dòng)治理重心下移，將自然村、村民小組變更為新的基本自治單元，不僅能夠滿足基層民主自治內(nèi)在要求，同時(shí)也為構(gòu)建鄉(xiāng)村治理新體系創(chuàng)造了良好的條件。但需要注意的是，推進(jìn)“微自治”還面臨著一些理論和實(shí)踐方面的問(wèn)題。例如：有的學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)代治理的一般邏輯是強(qiáng)調(diào)治理單元的不斷上移，從自然村到行政村，再到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，乃至實(shí)現(xiàn)縣域自治?，F(xiàn)代治理的過(guò)程，也是民主國(guó)家的建構(gòu)過(guò)程。這一過(guò)程的核心是不斷擴(kuò)大地方自治的空間與權(quán)力，促進(jìn)現(xiàn)代民主的發(fā)育與運(yùn)行。而推進(jìn)“微自治”卻反其道而行之，這同國(guó)家建構(gòu)和現(xiàn)代民主發(fā)展的方向無(wú)疑是相違背的〔21〕?？偟膩?lái)看，以治理單元下移為主要內(nèi)容的村民“微自治”實(shí)踐在我國(guó)依然處在試點(diǎn)和探索階段。在未來(lái)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施過(guò)程中，如何在健全和創(chuàng)新村黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的村民自治機(jī)制的基礎(chǔ)上，推動(dòng)鄉(xiāng)村治理重心下移，盡可能把資源、服務(wù)、管理下放到基層，需要我們給予更多的關(guān)注和思考。

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責(zé)任編輯郭麗娟