王 豪

引 言

2021年4月13日，日本政府單方面決定，將把福島第一核電站的核污水排放入海，引起東北亞乃至世界各國的嚴(yán)重關(guān)切與不滿，暴露了東北亞環(huán)境治理合作存在嚴(yán)重短板。至今，東北亞環(huán)境治理合作動(dòng)力依舊維系在經(jīng)濟(jì)利益訴求上，未演化為由最初以經(jīng)濟(jì)利益為主要驅(qū)動(dòng)，逐漸轉(zhuǎn)為以共同價(jià)值、共同利益、共同規(guī)制為動(dòng)力的合作。(1)〔加〕 Zafar Adeel, ed. “East Asian Experience in Environmental Governance: Response in a Rapidly Developing Region”, United Nations University Press, 2003, P.38.東北亞環(huán)境治理合作動(dòng)力機(jī)制的不健全，是導(dǎo)致地區(qū)各國面對環(huán)境治理與危機(jī)問題時(shí)缺乏合作與合力的重要原因。2021年4月22日，習(xí)近平主席在領(lǐng)導(dǎo)人氣候峰會(huì)上首次系統(tǒng)闡釋了人與自然生命共同體理念，提出要堅(jiān)持人與自然和諧共生。2021年10月13日，《生物多樣性公約》第十五次締約方大會(huì)通過“昆明宣言”，承諾積極完善全球環(huán)境法律框架，增加為發(fā)展中國家提供實(shí)施“2020年后全球生物多樣性框架”所需的資金、技術(shù)和能力建設(shè)支持，進(jìn)一步加強(qiáng)與《聯(lián)合國氣候變化框架公約》等現(xiàn)有多邊環(huán)境協(xié)定的合作與協(xié)調(diào)行動(dòng)。這些全球與地區(qū)性大國彰顯環(huán)境治理合作的決心以及國際社會(huì)的積極態(tài)度，則為未來東北亞環(huán)境治理合作奠定了基礎(chǔ)、指明了方向。

一、環(huán)境治理動(dòng)力機(jī)制相關(guān)概念界定

治理是一個(gè)沖突或多元利益能夠相互調(diào)適并能采取合作行動(dòng)的持續(xù)過程，包括正式與非正式的制度安排。(2)The Commission on Global Governance, “Our Global Neighborhood: the Report of the Commission on Global Governance”, Oxford University Press, 1995, P.55-58.區(qū)域環(huán)境治理機(jī)制，是指有效引導(dǎo)和約束人類行為，以實(shí)現(xiàn)共同管理自然資源、減少區(qū)域環(huán)境危害的制度安排與協(xié)調(diào)互動(dòng)過程。(3)〔日〕 Yasumasa Komori, “Evaluating Regional Environmental Governance in Northeast Asia”, Asian Affairs An American Review, Vol.37 No.1, 2010, P.4.動(dòng)力機(jī)制，是指通過動(dòng)力源開發(fā)、動(dòng)力轉(zhuǎn)化、動(dòng)力培育、動(dòng)力分配以及動(dòng)力監(jiān)管與反饋的運(yùn)作方式，推動(dòng)事物變化發(fā)展，并達(dá)成動(dòng)力目標(biāo)的制度安排與運(yùn)作方式。(4)鄭杭生主編：《社會(huì)學(xué)概論新修(第三版)》，中國人民大學(xué)出版社2003年版，第38-41頁。區(qū)域環(huán)境治理合作動(dòng)力機(jī)制的內(nèi)在邏輯是，統(tǒng)籌各國政府、企業(yè)、社會(huì)組織及個(gè)人在生態(tài)環(huán)境保護(hù)、自然資源開發(fā)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展方面的利益訴求，并付諸實(shí)踐。

二、東北亞環(huán)境治理合作的動(dòng)力機(jī)制結(jié)構(gòu)

(一)動(dòng)力源與動(dòng)力主體

環(huán)境治理框架內(nèi)的利益相關(guān)方都是動(dòng)力主體，其對生態(tài)環(huán)境的利益訴求形成了治理合作動(dòng)力源。動(dòng)力結(jié)構(gòu)從理論上說，主要分為動(dòng)力源、動(dòng)力主體、動(dòng)力受體以及動(dòng)力傳導(dǎo)媒介。動(dòng)力運(yùn)動(dòng)方向主要是自上而下或者橫向驅(qū)動(dòng)。動(dòng)力主體是動(dòng)力本體，是推進(jìn)事物發(fā)展變化的直接行為者和利益相關(guān)者。國家雖然只是區(qū)域多元治理動(dòng)力主體之一(5)叢日云：《全球治理、聯(lián)合國改革與中國政治發(fā)展》，《浙江學(xué)刊》2005年第5期。，但現(xiàn)實(shí)中國家依舊是所有動(dòng)力主體中最有權(quán)力和能力的。對內(nèi)，具有強(qiáng)大的行政強(qiáng)制力，表現(xiàn)為一種自上而下的動(dòng)力作用；對外，國家可以利用契約、機(jī)制、平臺(tái)進(jìn)行深度合作，表現(xiàn)為基于聯(lián)系與溝通的橫向驅(qū)動(dòng)。

《巴黎協(xié)定》的簽署開啟了國際治理權(quán)的分散和下放趨勢。(6)〔德〕 Markus Jachtenfuchs and Nico Krisch，“Subsidiarity in Global Governance”, Law and Contemporary Problems.Vol.79, No.2, 2016, P.1-26.互聯(lián)網(wǎng)與自媒體時(shí)代的到來，為非官方主體賦予了更大的話語權(quán)，角色行為更加積極。政府與社會(huì)組織、公眾群體等非政府主體之間的作用關(guān)系發(fā)生了悄然變化。如今，任何國際環(huán)境事件不僅已難以封鎖，而且這些事件從發(fā)生、處置到結(jié)果，都會(huì)經(jīng)過非政府組織與自媒體的再解構(gòu)后推送到大眾面前，形成對社會(huì)輿情的影響。非政府組織與個(gè)人甚至可以直接利用自媒體與網(wǎng)絡(luò)社交工具直接進(jìn)行有組織行動(dòng)。但這一力量的成長對于改變國際行為體主觀意愿與客觀行動(dòng)尚不構(gòu)成重要影響。在東北亞環(huán)境治理合作中，各國政府依然處于主導(dǎo)地位、發(fā)揮決定作用。區(qū)域環(huán)境治理合作的主流依然是以國際契約、協(xié)議為依據(jù)，通過政府間合作機(jī)制與平臺(tái)建設(shè)推動(dòng)合作治理。鑒于此，筆者將以政府為主要?jiǎng)恿χ黧w，探討區(qū)域環(huán)境治理問題。東北亞主要?dú)夂蝾愋蜑闇貛c亞熱帶季風(fēng)氣候，各國或隔海相望或地理毗鄰，有中國、日本、韓國、俄羅斯、蒙古國、朝鮮6個(gè)國家動(dòng)力主體。

1. 中國

中國作為后發(fā)大國也是最大發(fā)展中國家，處于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)的爬坡期，國內(nèi)環(huán)境問題十分突出。黨的十九大報(bào)告明確指出，堅(jiān)持人與自然和諧共生。建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)。必須樹立和踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，努力“建設(shè)美麗中國，為人民創(chuàng)造良好生產(chǎn)生活環(huán)境，為全球生態(tài)安全作出貢獻(xiàn)”。如今，堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策業(yè)已深入人心，建設(shè)美麗中國的發(fā)展目標(biāo)也已經(jīng)成為全體中國人民的共識(shí)。改革開放40多年來，中國平均每年新增森林面積2500平方公里以上。2020年底森林覆蓋率達(dá)到23.04%，面積達(dá)到2.2億公頃。第九次全國森林資源清查數(shù)據(jù)顯示，我國天然林面積1.4億公頃，人工林面積0.8億公頃，在全球2000年到2017年新增綠化面積中，約1/4來自中國，貢獻(xiàn)比例居全球首位。(7)《森林覆蓋率達(dá)到23.04%(大數(shù)據(jù)觀察·數(shù)說新跨越)》，《人民日報(bào)》2021年6月23日。此外，在籌辦2022北京冬奧會(huì)的過程中，中國依舊堅(jiān)持綠色低碳的“綠色奧運(yùn)”理念、秉持“可持續(xù)·向未來”的愿景，成為人類首次實(shí)現(xiàn)碳中和的奧運(yùn)會(huì)，使北京冬奧會(huì)成為展現(xiàn)中國綠色發(fā)展成就的窗口。(8)《綠色讓奧運(yùn)走得更遠(yuǎn)》，《中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》2022年2月14日。中國在環(huán)境治理中的長期努力，既為世界可持續(xù)發(fā)展貢獻(xiàn)了中國智慧和力量，也有利于東北亞環(huán)境改善。面對東北亞環(huán)境治理合作，中國的考量是多方面的。首先，國內(nèi)環(huán)境利益。中國急需引進(jìn)更多節(jié)能與清潔技術(shù)，改善國內(nèi)環(huán)境狀況。其次，環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展。希望通過合作交流，獲取海外先進(jìn)技術(shù)經(jīng)驗(yàn)、人才、資金與資源，實(shí)現(xiàn)自身環(huán)保產(chǎn)業(yè)崛起。最后，國際政治利益。塑造負(fù)責(zé)任大國的政治形象，推動(dòng)共建“一帶一路”、共筑亞太命運(yùn)共同體。面對國內(nèi)外生態(tài)環(huán)境與資源承載壓力，中國積極對接各種地區(qū)合作平臺(tái)與機(jī)制，并謀求更加廣泛與深入的治理合作。

2. 日本

日本作為老牌工業(yè)化強(qiáng)國，很早就實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、構(gòu)建了高效的環(huán)境控制體系，國內(nèi)環(huán)境問題一度控制十分到位。國際上，日本環(huán)保形象獨(dú)樹一幟，一度擁有廣泛影響力和美譽(yù)度。同時(shí)，日本也是地區(qū)環(huán)保技術(shù)積累最雄厚的國家，相關(guān)產(chǎn)品也是日本對外交往的重要政治、經(jīng)濟(jì)工具。日本環(huán)境外交的利益訴求旨在提升自身在亞太地區(qū)的影響力，導(dǎo)致其主觀上對推動(dòng)?xùn)|北亞環(huán)境治理合作并不十分上心。而日本推動(dòng)建立的東亞酸沉降監(jiān)測網(wǎng)(英文縮寫“EANET”)更像是它的技術(shù)和產(chǎn)品推廣平臺(tái)，并隱含沖破《和平憲法》對其束縛的政治訴求，引發(fā)其他國家的警覺，不愿對日本主導(dǎo)的網(wǎng)絡(luò)全面開放。(9)〔韓〕 Sangmin Nam, “Ecological Interdependence and Environmental Governance in Northeast Asia: Politics vs. Cooperation”, in Paul G. Harris, ed. “International Environmental Cooperation: Politics and Diplomacy in Pacific Asia”, Boulder, CO: University Press of Colorado, 2002, P.186.更為關(guān)鍵的是，2011年福島核事故使日本成為東北亞環(huán)境治理的關(guān)注焦點(diǎn)。日本政府單方面決定，將把福島第一核電站的核污水排放入海的不負(fù)責(zé)任行為，客觀上也大大損害了自身形象及地區(qū)環(huán)境治理合作的互信水平。

3. 韓國

韓國作為曾經(jīng)的“亞洲四小龍”，新晉發(fā)達(dá)國家(10)在2021年7月第68屆聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展理事會(huì)會(huì)議上，韓國晉升為世界“發(fā)達(dá)國家”，得到195個(gè)成員的一致通過。，國內(nèi)環(huán)境已得到有效治理。韓國作為最接近東北亞大陸腹地的發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，十分關(guān)心地區(qū)生態(tài)環(huán)境問題，并在節(jié)能技術(shù)方面具有一定優(yōu)勢，也希望通過輸出相關(guān)技術(shù)和產(chǎn)品發(fā)揮中等強(qiáng)國影響力。因此，韓國對推動(dòng)環(huán)境治理合作最為積極。例如，韓國推動(dòng)構(gòu)建了中日韓環(huán)境部長會(huì)議(英文縮寫“TEMM”)、東北亞次區(qū)域環(huán)境合作計(jì)劃(英文縮寫“NEASPEC”)等一系列區(qū)域環(huán)境治理合作平臺(tái)與機(jī)制。

4. 俄羅斯

俄羅斯遠(yuǎn)東地區(qū)地廣人稀、開發(fā)滯后，對于環(huán)境承載力強(qiáng)。作為全球能源出口大國，俄羅斯同樣十分關(guān)注東北亞環(huán)境治理問題，但主要在經(jīng)濟(jì)層面加強(qiáng)同地區(qū)國家的清潔能源合作，并通過能源外交提升自身的地區(qū)政治影響力。例如，2014年俄羅斯作為NEASPEC的東道國，對大氣跨界污染的評估和減緩項(xiàng)目提供了資金支持。(11)周璇、溫麗琴、宮貽斌：《東北亞各國大氣跨界污染治理的博弈與合作》，《國際經(jīng)濟(jì)合作》2018年第12期。這也是俄羅斯最關(guān)注以及唯一覆蓋東北亞全域的合作平臺(tái)。

5. 蒙古國

蒙古國為內(nèi)陸國家，氣候干燥、資源豐富。但對牧業(yè)的過度依賴及對礦產(chǎn)的過度開發(fā)，導(dǎo)致土地荒漠化、空氣污染等問題日益嚴(yán)重。蒙古國位于西伯利亞冷空氣高壓核心區(qū)域，這極易導(dǎo)致其國內(nèi)大氣污染擴(kuò)散。雖然蒙古國政府已經(jīng)意識(shí)到環(huán)境問題的嚴(yán)重性，并積極尋求環(huán)境治理合作，但受地緣政治與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平影響，蒙古國的表現(xiàn)以隨大流、搭便車為主(12)王志芳、張海濱：《新常態(tài)下中國在東北亞大氣污染環(huán)境合作中的策略選擇》，《東北亞論壇》2015年第3期。，期待通過環(huán)境治理合作獲取一定的經(jīng)濟(jì)援助與生態(tài)、技術(shù)補(bǔ)償。

6. 朝鮮

朝鮮位于東北亞地理中心，與中韓接壤，同日俄隔海相望。但囿于安全因素，朝鮮開放水平低，區(qū)域合作目標(biāo)集中于謀求國家安全與提升綜合國力。(13)王豪：《朝鮮參與東北亞區(qū)域合作問題研究(上)》，《東北亞學(xué)刊》2019年第5期。朝鮮除與中國有一系列雙邊正式環(huán)境治理合作(1992年“中朝環(huán)境協(xié)定”、1998年“環(huán)境合作協(xié)定”(14)肖晞等：《東北亞非傳統(tǒng)安全研究》，中國經(jīng)濟(jì)出版社2015年版，第192頁。、2005年“環(huán)境合作協(xié)定”(15)《溫家寶總理與朝鮮總理樸鳳柱會(huì)談》，中國青年報(bào)網(wǎng)站，2005年3月23日。http://zqb.cyol.com/content/2005-03/23/content_1054474.htm.)外，與其他國家多持警惕態(tài)度，對于區(qū)域環(huán)境治理合作參與度低，以觀望和尋求援助為主。

國際環(huán)境治理合作動(dòng)力多始于經(jīng)濟(jì)利益。每個(gè)國家對不同治理領(lǐng)域、平臺(tái)與機(jī)制的參與水平，取決于各國內(nèi)部共識(shí)水平。由于東北亞與各國內(nèi)部的雙重發(fā)展不平衡，導(dǎo)致國際、國內(nèi)動(dòng)力源開發(fā)要面對各國間理念與認(rèn)知性差異障礙。既增加環(huán)境治理中對于國際責(zé)任與義務(wù)的劃分難度，更導(dǎo)致地區(qū)合作長期停留于經(jīng)濟(jì)訴求，而不像其它區(qū)域逐漸演變?yōu)橐怨餐瑑r(jià)值、共同利益、共同規(guī)制為動(dòng)力的合作。(16)〔加〕 Zafar Adeel, ed. “East Asian Experience in Environmental Governance: Response in a Rapidly Developing Region”, United Nations University Press, 2003, P.38.盡管政府不能解決所有問題，但仍然對治理進(jìn)程發(fā)揮著主導(dǎo)和關(guān)鍵影響作用，并居于所有行為體之上，這使得治理合作會(huì)出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性失靈。(17)薛曉芃：《東北亞地區(qū)環(huán)境治理與中日韓環(huán)保產(chǎn)業(yè)合作》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2020年10月版，第6頁。又由于東北亞國家安全利益被切割，導(dǎo)致地區(qū)環(huán)境治理合作還要面臨更多政治與安全問題?？梢?，東北亞環(huán)境治理合作動(dòng)力機(jī)制的建立健全更加復(fù)雜與困難。

(二)動(dòng)力受體

動(dòng)力受體是動(dòng)力作用的對象和目標(biāo)，它的反應(yīng)與變化決定著動(dòng)力成效。主體對受體的作用主要分為：直接作用，即動(dòng)力直接作用于事物，進(jìn)而產(chǎn)生影響和變化；間接作用，即通過動(dòng)力媒介影響公眾群體和個(gè)人，進(jìn)而對受體產(chǎn)生作用。因此，環(huán)境治理動(dòng)力受體可分為兩類：具體環(huán)境問題與公眾群體和個(gè)人。筆者在此主要探討直接受體。

1.大氣環(huán)境

東北亞春夏主要受東南海洋季風(fēng)影響、秋冬主要受西伯利亞季風(fēng)影響，極易造成大氣污染擴(kuò)散。東北亞地區(qū)每年工業(yè)廢氣以及二氧化氮、二氧化硫等污染性氣體排放量巨大，是全球二氧化氮排放量最密集地區(qū)，致使一些大氣污染物濃度遠(yuǎn)超世衛(wèi)組織限制，遠(yuǎn)高于世界平均值。(18)《全球二氧化氮污染圖繪制中國東北部濃度高(圖)》，中國科學(xué)院網(wǎng)站，2004年10月14日。https://www.cas.cn/xw/kjsm/gjdt/200906/t20090608_629688.shtml.酸沉降(酸雨污染)也是東北亞最主要的跨境大氣污染。(19)王志芳、張海濱：《新常態(tài)下中國在東北亞大氣污染環(huán)境合作中的策略選擇》，《東北亞論壇》2015年第3期。霧霾作為一種污染結(jié)合體，對人類健康危害極大。2013年以來中國大規(guī)模霧霾現(xiàn)象的發(fā)生(20)《韓日抱怨“遭中國霧霾入侵”》，環(huán)球網(wǎng)，2013年11月4日。https://world.huanqiu.com/article/9CaKrnJCZ6S.，引起了國際輿論的廣泛關(guān)注。如TEMM、東北亞地區(qū)遠(yuǎn)距離跨國界輸送空氣污染物的監(jiān)測和模擬研究(英文縮寫“LTP”)，都將遏制和治理霧霾作為重要合作議題。

2.水環(huán)境

水環(huán)境主要指江河湖海與大洋。國際海域具有公共屬性，是東北亞環(huán)境治理合作動(dòng)力機(jī)制主要關(guān)注的動(dòng)力受體。除蒙俄外，中日韓臨海地區(qū)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)繁榮，有大量生產(chǎn)生活廢水排放，對海洋環(huán)境造成巨大壓力。渤海、黃海、日本海作為半封閉型海域，自我凈化與調(diào)節(jié)能力差，是東北亞海洋治理關(guān)注的重點(diǎn)。此外，海運(yùn)、石油生產(chǎn)以及其它濱海重大安全生產(chǎn)事故風(fēng)險(xiǎn)，也對東北亞海洋環(huán)境造成巨大挑戰(zhàn)。例如，日本福島核事故就造成了一場東北亞乃至全球水環(huán)境重大危機(jī)。再者，中俄蒙朝韓彼此間國際性河流眾多，河流污染也會(huì)造成國際影響。

3.土壤環(huán)境

亞洲沙塵暴3個(gè)主要發(fā)源地包括：蒙古國南部沙漠和戈壁、以塔克拉瑪干沙漠為主體的中國西部高沙塵沙漠區(qū)、以巴丹吉林—騰格里—烏蘭布和沙漠構(gòu)成的中國北部高沙塵沙漠區(qū)。(21)《沙塵的主要源地》，中國氣象局網(wǎng)站，2011年3月9日。http://2011.cma.gov.cn/ztbd/20110104/20110307/2011030705/201103/t20110309_88266.html.其中，蒙古高原、黃土高原，是東北亞沙塵污染的主要沙源區(qū)。每逢冬春時(shí)節(jié)，沙塵會(huì)伴隨西伯利亞季風(fēng)擴(kuò)散，威脅中國北部、東部，乃至朝鮮半島及日本列島。如2010年3月的強(qiáng)沙塵暴波及中國華北、華南。韓國全羅南道新安郡黑山島空氣懸浮微粒濃度每立方米高達(dá)2712微克。日本那霸市、奈良市等地的最低能見度不到2公里。(22)《沙塵暴讓東亞“灰頭土臉”強(qiáng)冷空氣攜沙南下是主因》，中國臺(tái)灣網(wǎng)，2010年3月23日。http://www.taiwan.cn/xwzx/gj/201003/t20100323_1294340.htm.土壤環(huán)境惡化導(dǎo)致的沙漠化、荒漠化已成為影響東北亞土壤環(huán)境最重要的問題。

(三)動(dòng)力傳導(dǎo)媒介

動(dòng)力傳導(dǎo)媒介，是主體和受體產(chǎn)生關(guān)聯(lián)和作用的中間載體。利益、文化與信息依次為社會(huì)運(yùn)行機(jī)制的重要?jiǎng)恿鲗?dǎo)媒介。(23)鄭杭生主編：《社會(huì)學(xué)概論新修(第三版)》，中國人民大學(xué)出版社2003年版，第38-41頁。在東北亞環(huán)境治理合作中，主要包括基于各自立場的利益訴求，基于人文共識(shí)的合作意愿以及基于信息傳導(dǎo)的條約規(guī)制。出于以上傳導(dǎo)媒介，東北亞環(huán)境治理合作動(dòng)力機(jī)制傳導(dǎo)主要有三種路徑。

一是，雙邊合作。主要包括雙邊環(huán)保協(xié)議、指向性環(huán)保政策協(xié)同。二是，多邊機(jī)制。東北亞多邊環(huán)境治理合作機(jī)制主要有NEASPEC、NEAC、TEMM。(24)薛曉芃：《東北亞地區(qū)環(huán)境治理的路徑選擇：以中日韓環(huán)境部長會(huì)議機(jī)制為例》，《太平洋學(xué)報(bào)》2020年第3期。三是，專項(xiàng)機(jī)制。東北亞環(huán)境治理合作專項(xiàng)機(jī)制主要有“西北太平洋行動(dòng)計(jì)劃”(英文縮寫“NOWPAP”)、EANET、“區(qū)域沙塵技術(shù)支持計(jì)劃”(英文縮寫“DSS-RETA”)、“黃海大海洋生態(tài)系統(tǒng)戰(zhàn)略行動(dòng)項(xiàng)目”(英文縮寫“YSLME”)以及LTP。

隨著信息技術(shù)的發(fā)展與非官方環(huán)保力量的興起，區(qū)域環(huán)境治理問題受到了更加廣泛而深入的關(guān)注。這既增加了區(qū)域環(huán)境治理的輿論壓力，同時(shí)也成為傳導(dǎo)媒介演進(jìn)發(fā)展的重要內(nèi)生動(dòng)力。

三、東北亞環(huán)境治理合作動(dòng)力機(jī)制運(yùn)作分析

機(jī)制結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)、動(dòng)力受體的反饋、傳導(dǎo)媒介的治理是東北亞環(huán)境治理合作動(dòng)力機(jī)制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。動(dòng)力源的開發(fā)與方向把握、動(dòng)力的培育與轉(zhuǎn)化、動(dòng)力監(jiān)管與反饋是實(shí)現(xiàn)動(dòng)力機(jī)制有效運(yùn)行的重要內(nèi)容。

首先，對區(qū)域環(huán)境問題的共識(shí)形成了治理合作的動(dòng)力源，推動(dòng)動(dòng)力機(jī)制向目標(biāo)方向演進(jìn)。其次，各動(dòng)力主體在機(jī)制運(yùn)行演進(jìn)的過程中尋求不同載體與媒介，促進(jìn)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。政府作為主導(dǎo)者，通過搭建平臺(tái)、締結(jié)條約，不斷深化、細(xì)化合作。非官方動(dòng)力主體，通過新聞渠道、自媒體平臺(tái)、專業(yè)論壇等動(dòng)力媒介，營造輿論環(huán)境，表達(dá)利益訴求，對政府決策、國際條約的制定、合作平臺(tái)的運(yùn)轉(zhuǎn)產(chǎn)生影響，進(jìn)而平衡機(jī)制中的動(dòng)力分配，進(jìn)一步凝結(jié)合作共識(shí)，推動(dòng)舉措落地。最后，在有效監(jiān)管與反饋的良性循環(huán)中，實(shí)現(xiàn)治理合作的共同目標(biāo)。動(dòng)力機(jī)制的運(yùn)作主要包括動(dòng)力源開發(fā)、動(dòng)力培育、動(dòng)力轉(zhuǎn)化、動(dòng)力分配、動(dòng)力監(jiān)控與反饋。

圖1 東北亞環(huán)境治理合作動(dòng)力機(jī)制運(yùn)作流程圖

(一)動(dòng)力源開發(fā)

環(huán)境治理合作的動(dòng)力源自人類對環(huán)境破壞威脅的共同認(rèn)知。因此，動(dòng)力源的開發(fā)主要立足于三個(gè)層面，即國家政府、公眾群體和國際社會(huì)。

從國家政府層面看，東北亞各國政府已形成環(huán)保共識(shí)。自20世紀(jì)末以來，東北亞地區(qū)人口規(guī)模以及工業(yè)化水平快速提升，環(huán)境問題日益嚴(yán)重，區(qū)域性環(huán)境事件不斷發(fā)生。進(jìn)入21世紀(jì)后，東北亞各國更加重視區(qū)域環(huán)境治理合作，紛紛加大投入，采取系列舉措開展常態(tài)化綜合治理。雖然在國家共識(shí)的基礎(chǔ)上東北亞出現(xiàn)了眾多區(qū)域和次區(qū)域環(huán)境治理合作機(jī)制，但并未給地區(qū)環(huán)境狀況帶來實(shí)質(zhì)性改善。(25)〔韓〕 PARK Soo Jin, “A Multi-scale Assessment of Environmental Issues and Cooperation in Northeast Asia”, 3rd KOREA-CHINA-JAPAN JOINT CONFERENCE ON GEOGRAPHY, 2008.10, P.76.

從公眾群體層面看，非官方動(dòng)力源開發(fā)不足，但潛力巨大。以最大發(fā)展中國家——中國和新晉發(fā)達(dá)國家——韓國為例，中韓都不同程度地存在環(huán)境治理社會(huì)參與度低、非官方環(huán)保組織發(fā)育不足的問題。中國的環(huán)境非政府組織雖然發(fā)展迅速，但主要被定位于環(huán)?？破?，獨(dú)立性較弱且普遍缺乏資金與人才。即使在非政府組織發(fā)育相對充分的韓國，它們的關(guān)注重點(diǎn)也都集中在國內(nèi)，而非區(qū)域和全球環(huán)境問題。(26)〔日〕 Yasumasa Komori, “Evaluating Regional Environmental Governance in Northeast Asia”, Asian Affairs: An American Review, Vol.37 No.1, 2010, P.11.在中國，每成立一個(gè)非政府環(huán)保組織，大氣污染防治政策的出臺(tái)率會(huì)提高14.00%，一般環(huán)境政策的出臺(tái)率會(huì)提高8.22%。在韓國這個(gè)比例依次為6.93%與2.02%。(27)〔美〕 Mattew A. Shapiro and Keenan Cottschall,“Northeast Asian Environmentalism: Policies as a Function of ENGO”, Asian Politics & Policy, Vol.3 No.4, 2011, P.561.而日本對公眾群體和社會(huì)組織在環(huán)境政策制定、實(shí)施以及地方治理過程中的調(diào)度更加充分。(28)元東郁：《趨同與分散—東北亞三國國內(nèi)環(huán)境政策比較》，《當(dāng)代韓國》2004年第2期。但2021年4月13日，日本政府罔顧民意，做出將東電公司福島第一核電站核污水排放入海的決定，極大損害了其環(huán)境治理動(dòng)力源開發(fā)者的形象。

從國際社會(huì)層面看，缺乏政治互信是動(dòng)力源開發(fā)不足的根本原因。由于歷史與地緣政治原因，東北亞各國積怨頗深、矛盾重重，地區(qū)國際秩序仍在構(gòu)建之中。地區(qū)大國日本對“福島核事故”不慎重、不負(fù)責(zé)任的失范處理，進(jìn)一步打擊了各國的合作信心，侵蝕了國際層面利益對接及動(dòng)力源開發(fā)的政治互信基礎(chǔ)。至今，東北亞環(huán)境治理合作長期處于弱動(dòng)力狀態(tài)，環(huán)境治理既未形成機(jī)制保障，也未實(shí)現(xiàn)組織支撐，更沒有上升為約束性國際制度。

(二)動(dòng)力培育

東北亞環(huán)境治理合作的動(dòng)力培育，是要不斷激發(fā)政府、公眾群體、非政府組織與個(gè)人對于環(huán)境治理的使命感與責(zé)任感。從國際層面講，要盡快縮小域內(nèi)各國發(fā)展差距，共筑亞太命運(yùn)共同體，平衡機(jī)制內(nèi)動(dòng)力分配，凝聚環(huán)境共治的國際共識(shí)。從國家層面講，只有在有效緩解各國內(nèi)部發(fā)展不平衡問題的基礎(chǔ)上，東北亞各國才能更加高效地專注于環(huán)境治理動(dòng)力的培育。從微觀層面講，加強(qiáng)低政治領(lǐng)域環(huán)境治理合作的關(guān)鍵在民意。它是提升一國乃至地區(qū)環(huán)境治理水平的基礎(chǔ)。加強(qiáng)民意動(dòng)力培育、夯實(shí)民意基礎(chǔ)，就要發(fā)揮好民間環(huán)保組織與個(gè)人促進(jìn)區(qū)域環(huán)境治理合作的中介能力，成為串聯(lián)政府、企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)、媒體、公眾群體的重要橋梁。同時(shí)，非官方環(huán)保組織還是引進(jìn)國際先進(jìn)技術(shù)和國際援助的重要渠道。例如，中日民間合作對于內(nèi)蒙古恩格貝沙漠的改造，就得益于日本沙漠綠化實(shí)踐協(xié)會(huì)會(huì)長、日本鳥取大學(xué)遠(yuǎn)山正瑛教授的大力支持。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在遠(yuǎn)山正瑛教授的感召下，先后有近200批次，涉及18個(gè)國家和地區(qū)的近萬名外籍人員攜手植綠恩格貝，為恩格貝生態(tài)建設(shè)、推進(jìn)庫布其沙漠治理做出了突出貢獻(xiàn)。(29)《恩格貝建設(shè)者防沙治事跡》，百度網(wǎng)，2021年4月6日。https://baijiahao.baidu.com/s?id=1696279354457586093&wfr=spider&for=pc.

(三)動(dòng)力轉(zhuǎn)化

動(dòng)力轉(zhuǎn)化是動(dòng)力主體通過實(shí)踐或利用媒介實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的過程。在東北亞環(huán)境治理合作上，動(dòng)力轉(zhuǎn)化直接體現(xiàn)為政策媒介、機(jī)制媒介和引導(dǎo)媒介的轉(zhuǎn)化作用。

從政策媒介上看，自20世紀(jì)90年代以來，東北亞國家就相繼簽訂了一系列污染與環(huán)境治理合作框架性協(xié)議，但距達(dá)成有約束力的政策文本還有一定差距。從機(jī)制媒介上看，東北亞環(huán)境治理合作動(dòng)力機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)多傾向于方向引導(dǎo)性的“軟法”框架，而非強(qiáng)制性政策體系。從引導(dǎo)媒介上看，東北亞國家多為政府管理體制，環(huán)境治理方面同樣靠政府推動(dòng)，因此治理成效主要依賴行政系統(tǒng)的作為狀況。

鑒于此，加強(qiáng)東北亞環(huán)境治理合作的動(dòng)力轉(zhuǎn)化，一方面需要構(gòu)建更加有力、有為的合作平臺(tái)，達(dá)成更具強(qiáng)制性與約束力的國際條約；另一方面需要加強(qiáng)對非政府動(dòng)力源的開發(fā)培育，開放資政建言渠道，優(yōu)化動(dòng)力反饋機(jī)制，加強(qiáng)多元?jiǎng)恿D(zhuǎn)化。

(四)動(dòng)力分配

動(dòng)力分配國際、國內(nèi)不均衡是導(dǎo)致東北亞環(huán)境治理合作發(fā)展滯后的重要原因。第一，國際動(dòng)力分配不均。日本推動(dòng)環(huán)境治理合作動(dòng)機(jī)復(fù)雜，更多通過希望環(huán)境外交，為自己的資本、技術(shù)進(jìn)入他國市場敲門開道，提高地區(qū)政治影響力。但日本在核污水處理問題上的不當(dāng)言行，大大損害了其在環(huán)境治理合作方面的號(hào)召力，傷害了區(qū)域環(huán)境治理合作的動(dòng)力分配機(jī)制。韓國參與區(qū)域環(huán)境治理合作的動(dòng)因同樣摻雜了諸多經(jīng)濟(jì)與安全考量，希望通過環(huán)境治理合作提升自己在地區(qū)經(jīng)貿(mào)，尤其是在韓朝關(guān)系中的發(fā)言權(quán)。俄羅斯面對東北亞環(huán)境治理合作，更熱衷通過能源外交實(shí)現(xiàn)政治、經(jīng)濟(jì)利益。朝鮮、蒙古國在環(huán)境治理合作中處于被動(dòng)地位，多寄希望通過“搭便車”改善經(jīng)濟(jì)與環(huán)境狀況。中國作為東北亞核心國家，率先提出2030年前“碳達(dá)峰”、2060年前“碳中和”的國家目標(biāo)，當(dāng)仁不讓地成為地區(qū)環(huán)境治理合作的主要?jiǎng)恿?。但被切割的安全關(guān)系與低水平的政治互信，成為中國推動(dòng)?xùn)|北亞環(huán)境治理合作動(dòng)力有效分配的最大障礙。第二，國內(nèi)動(dòng)力分配不均。以東北亞最發(fā)達(dá)、社會(huì)動(dòng)員最好國家日本的EANET為例，雖然參與主體包含了政府、國際組織、非政府組織、企業(yè)等，但在決策層面上，只有專業(yè)群體提供了智力和技術(shù)支持。其它非政府組織存在感不強(qiáng)，僅是參與公眾意識(shí)專題會(huì)和工作會(huì)議。(30)周英：《東亞環(huán)境治理中的日本主體因素——以“東亞酸沉降監(jiān)測網(wǎng)”為例》，《國外理論動(dòng)態(tài)》2015年第4期?？梢?，優(yōu)化東北亞域內(nèi)國家間與各國國內(nèi)的動(dòng)力分配還有很長的路要走。

(五)動(dòng)力監(jiān)管與反饋

動(dòng)力監(jiān)管與反饋機(jī)制尚未成形，是導(dǎo)致東北亞環(huán)境治理合作停滯不前的重要原因。20年來東北亞沒有形成一份有強(qiáng)制約束力的正式協(xié)定，可見區(qū)域國家的消極應(yīng)對是主要原因。(31)〔韓〕 Suh-Yong Chung, “Strengthening Regional Governance to Protect the Marine Environment in Northeast Asia: From a Fragmented to An Integrated Approach”, Marine Policy, Vol.34 No.3, 2010, P.549.中日韓俄已加入《京都議定書》《蒙特利爾議定書》《生物多樣性公約》，接受這些國際條約的約束，朝鮮也是后兩項(xiàng)國際條約的締約方。這又說明東北亞國家并非抗拒有約束力的環(huán)境協(xié)議，只是拒絕在區(qū)域內(nèi)許下承諾。這導(dǎo)致東北亞環(huán)境治理合作相關(guān)制度安排僅能夠發(fā)揮技術(shù)與方向原則上的指導(dǎo)作用。此外，地區(qū)發(fā)展不平衡導(dǎo)致東北亞各國相關(guān)環(huán)境規(guī)制與標(biāo)準(zhǔn)也存在明顯差異，并成為建立健全監(jiān)管與反饋機(jī)制的技術(shù)障礙。因此，為東北亞環(huán)境治理合作提供組織保障、建立合作管理機(jī)構(gòu)，對于不斷提升環(huán)境治理合作水平至關(guān)重要。這樣才能更好地協(xié)調(diào)各國立場，統(tǒng)籌多元訴求，統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與政策尺度，完善動(dòng)力運(yùn)行機(jī)制。另外，合作管理機(jī)構(gòu)除了履行監(jiān)管與反饋職能外，還需要主動(dòng)扮演動(dòng)力源開發(fā)角色，在遵守政治規(guī)矩的基礎(chǔ)上，幫助所在國政府將環(huán)境治理合作的價(jià)值理念與標(biāo)準(zhǔn)措施落地開花。

結(jié) 語

總體來說，東北亞各國對環(huán)境治理合作的動(dòng)力源開發(fā)，在國家層面已經(jīng)達(dá)成共識(shí)，但社會(huì)層面的動(dòng)力源開發(fā)還有待提升。各國家主體主觀上都有進(jìn)行國際合作的愿望，但囿于東北亞經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡與安全利益的切割，導(dǎo)致各國對環(huán)境治理的關(guān)注重點(diǎn)與利益訴求不盡相同，致使東北亞尚未對環(huán)境治理合作達(dá)成統(tǒng)一的權(quán)責(zé)共識(shí)，形成統(tǒng)一的治理標(biāo)準(zhǔn)，也難以形成有效的監(jiān)管與反饋機(jī)制，從而阻礙了東北亞環(huán)境治理合作動(dòng)力機(jī)制的演進(jìn)與發(fā)展。