沈燕梅

世界正處于百年未有之大變局，烏爾里希貝克所言的“風險社會”特征愈發(fā)凸顯。2020 年暴發(fā)的新冠肺炎疫情可以看成是中國進入現(xiàn)代風險社會的一個“成人禮”，[1]因此推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化勢在必行。社區(qū)作為各類風險的聚集地，是基層社會治理的“最后一公里”，是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基石。習總書記在疫情暴發(fā)期間也多次強調抗擊疫情中社區(qū)起到了至關重要的作用，指出“社區(qū)是疫情聯(lián)防聯(lián)控的第一線”“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，社區(qū)治理只能加強，不能削弱”。面對這次疫情大考，基層社區(qū)如何應對復雜多元的風險挑戰(zhàn)，提升社區(qū)應急治理效能，是學界研究的焦點。

一、提升社區(qū)應急治理能力是應對風險挑戰(zhàn)的重要基礎

習近平總書記多次強調：“治國安邦重在基層，基層是一切工作的落腳點，社會治理的重心必須落到城鄉(xiāng)社區(qū)?！贝舜涡鹿诜窝滓咔榘l(fā)生以來，社區(qū)作為疫情防控的堅強戰(zhàn)斗堡壘，充分發(fā)揮了在疫情防控全局中的基礎性作用。因此，要想在面對各類突發(fā)公共事件時做到臨危不亂、有的放矢，必須加強基層社區(qū)應急治理能力建設。

（一）提升社區(qū)應急治理能力是應對突發(fā)公共事件的有效手段

基層社區(qū)在突發(fā)事件治理中的職責在法律層面有明確界定，《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》第五十五條規(guī)定：突發(fā)事件發(fā)生地的居民委員會、村民委員會和其他組織應當按照當?shù)厝嗣裾臎Q定、命令，進行宣傳動員，組織群眾開展自救和互救，協(xié)助維護社會秩序。這次的新型冠狀肺炎疫情，被認為是新中國成立以來我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件中絕無僅有的，傳播速度十分迅速，防控難度巨大，給我國應急治理體系帶來極大的挑戰(zhàn)。而社區(qū)作為基層單位，是應對突發(fā)公共事件的重要場所，同時具有貼近基層掌握一線動態(tài)信息、密切聯(lián)系群眾、高效動員群眾等天然優(yōu)勢，因此社區(qū)的應急治理能力也直接關系到疫情防控的效率。此次疫情防控工作中，基層社區(qū)在黨中央的領導下，嚴格落實各項工作，關注社區(qū)居民的出行，宣傳防疫知識，為社區(qū)居民提供幫助等等，社區(qū)應急治理能力在考驗中不斷提升。

（二）提升社區(qū)應急治理能力是保障人民生命安全的有力舉措

社區(qū)是人民安居樂業(yè)的美好家園，突發(fā)公共事件帶來的嚴重影響，在一個國家宏觀整體的緊急狀態(tài)和微觀社區(qū)的“戰(zhàn)時”封閉管理都能得以體現(xiàn)。[2]只有社區(qū)保證安全，才能為人們提供一個安全舒適的家園，才能保障人們的生命安全。而在突發(fā)公共事件應對中，能否有效地發(fā)揮社區(qū)的應急治理能力，對于一個社區(qū)是否安全至關重要。在這次疫情防控工作中，基層社區(qū)能夠積極參與防控，落實各項措施，有效地保障了人民群眾的生命安全。尤其是社區(qū)的工作者們，盡心盡力，對每家每戶逐一排查，利用宣傳欄、微信群等加強宣傳，確保社區(qū)安全。民政部在疫情防控發(fā)布會上指出，近400萬名城鄉(xiāng)社區(qū)工作者奮戰(zhàn)在一線，平均6個社區(qū)工作者守護一個社區(qū)，每名社區(qū)工作者面對350名群眾。[3]每一個社區(qū)工作者都承擔著責任和使命，為打贏疫情攻堅戰(zhàn)、保護人民生命安全作出了重大貢獻。

（三）提升社區(qū)應急治理能力是推進韌性社區(qū)建設的重要內容

社區(qū)既是應對諸如新冠肺炎疫情等突發(fā)公共事件的主要陣地，也是承載居民心理和情感歸屬的重要地方。當前，隨著我國城市化進程加快推進，社區(qū)成為各類風險的集中地帶。建設更具韌性的社區(qū)成為社區(qū)應急領域的主流研究范式。何為韌性社區(qū)，簡單來說可以理解為社區(qū)能夠主動整合利用各種資源有效防范與應對各類突發(fā)事件，并在準備、應對、恢復和重建中促進能力提升，強調社區(qū)的自組織、自我適應和恢復。[4]“韌性”關注的是長期的能力建設，而不是短期的應急屬性。[5]更加具有韌性的社區(qū)，既能應對社區(qū)日常運作，也有能力抵抗未知的風險挑戰(zhàn)，從而保障社區(qū)這個生命體的健康。相比常態(tài)化時期的社區(qū)治理，在疫情防控期間，社區(qū)面臨抗擊疫情的艱巨任務時，以應急治理能力為核心的韌性社區(qū)就顯得尤為重要。[6]可見提升社區(qū)應急治理能力是推進韌性社區(qū)建設的重要內容。

二、社區(qū)應急治理面臨的困境分析

“群縣治，則天下安。”國家治理重在基層，難在基層。社區(qū)是一個城市得以運行的基本單位，是一個城市最具生活氣息的集中地，是一個城市進行具體的各種活動的場所，因此，一個社區(qū)的治理水平關乎著整個城市的治理水平。而社區(qū)應急治理能力是否有效發(fā)揮其作用，可以在疫情的防控工作中進行檢驗。目前疫情防控工作已取得階段性勝利，基層社區(qū)為防止疫情蔓延擴散、保障群眾生命安全、維護社會穩(wěn)定作出了巨大貢獻，但同時也暴露出了一些治理短板和弱項。

（一）社區(qū)居民主體性弱化

正如習總書記所強調，這次新冠肺炎疫情是新中國成立以來在我國發(fā)生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件。若沒有廣大社區(qū)居民主體力量的參與，也就無法發(fā)揮社區(qū)的防疫戰(zhàn)斗堡壘作用。居民參與社區(qū)治理是居民主體性的本質體現(xiàn)，但是一些社區(qū)居民自主參與社區(qū)應急治理的意識并未被激活，存在被動參與甚至消極參與等。如疫情防控期間，因繁瑣的進出程序不被理解產(chǎn)生小摩擦、與工作人員發(fā)生爭執(zhí)等現(xiàn)象時有發(fā)生，還有個別刻意隱瞞行程、拒不配合做核酸檢測等情況出現(xiàn)。究其原因，我國推行社區(qū)建設時間較短，更多依賴于政府外力的推動，有學者提出社區(qū)管理長期呈“選擇性行政化模式”，近年來行政化色彩更加濃厚。[7]再加上長期以來受單位體制的影響，我國社區(qū)自治力量基礎薄弱，特別是伴隨著社會流動的加劇，社區(qū)居民異質性特征明顯，“候鳥式”居民日益增多，社區(qū)與居民的粘性不足更為凸顯，導致居民的社區(qū)歸屬感不強、自主參與能力欠缺、主體意識弱化。

（二）社區(qū)工作人員應急準備不足

社區(qū)治理的目的是為社區(qū)居民提供高質量的服務，而社區(qū)工作人員的素質和能力直接影響到社區(qū)治理的效果。新冠疫情的防控工作就是對社區(qū)工作人員的一次“大考”，既出現(xiàn)疫情危機彌漫時的“武漢洪山最牛小區(qū)”、武漢蔡甸區(qū)“無疫情”社區(qū)，也有一些社區(qū)工作者、黨員干部因抗疫不作為受懲。特別是疫情暴發(fā)初期，很多社區(qū)工作人員缺乏危機意識和應急意識，在出現(xiàn)突發(fā)公共事件時主動應對的措施少，多是被動等待上級指令，抱以一種“不犯錯，不出錯”的策略，[8]錯過了疫情防控最佳時期，影響了疫情防控的成效。另外，面對突發(fā)公共事件的發(fā)生，應急預案重要價值凸顯。據(jù)統(tǒng)計，我國城鎮(zhèn)社區(qū)應急預案編制逐步達到了全覆蓋。[9]但是現(xiàn)有一些應急預案風險識別不專業(yè)、可執(zhí)行性不足、應急演練缺乏，致使應急預案的響應效果大打折扣。而有的社區(qū)工作人員對應急預案不重視，也可能造成在面對突發(fā)公共事件時，表現(xiàn)得手足無措。

（三）社區(qū)多元組織協(xié)同治理不足

社區(qū)的公共安全服務和應急治理本質上是屬于公共產(chǎn)品的范疇，就其供給而言，政府必須承擔主要責任，但面對日益復雜化的各種風險所造成的復合型危機，僅僅憑借單一的政府力量顯然無法進行應對和化解。[10]社區(qū)中自治組織、社會組織及市場組織的多元共治、協(xié)同參與必不可少。首先，社區(qū)社會組織參與疫情防控具有“在地化”的天然優(yōu)勢，據(jù)調查近年來社區(qū)社會組織數(shù)量有所增長，但仍需要處理好發(fā)展數(shù)量與發(fā)展質量的關系。[11]在實際疫情防控中，社區(qū)社會組織參與作用有限，社區(qū)仍面臨事雜人少等諸多問題。其次，單就疫情籠罩期間而言，物業(yè)參與社區(qū)應急治理的廣度與深度前所未有。但是以市場為邏輯的物業(yè)如何與社區(qū)其他類型組織建構常態(tài)化合作治理格局亦是值得深入探討的。因此不同治理主體發(fā)展程度不一，阻礙了社區(qū)應急協(xié)同治理合力的形成。當然，面對繁雜的防控應急治理工作，各治理主體的權責邊界尚未厘清，協(xié)同治理的機制不暢，也極大影響了社區(qū)應急協(xié)同治理的效能。

（四）社區(qū)基礎設施建設不夠完善

“基礎不牢、地動山搖”，基礎設施是社區(qū)建設的承載體，是社區(qū)應急治理的物質基礎。而這次疫情的暴發(fā)，暴露出社區(qū)的應急基礎設施方面建設的不足。社區(qū)應急基礎設施主要包括應急避難場所、社區(qū)公共服務設施及相關預防物資儲備等。一方面，社區(qū)規(guī)劃的冗余空間不足，特別是針對人群居住密度高的城市社區(qū)，科學規(guī)劃公共空間，為突發(fā)公共事件發(fā)生時提供空間保障是減緩危機升級的關鍵。在本次疫情防控過程中，呈現(xiàn)出最為突出的問題是應對疫情的空間和物資嚴重匱乏。[12]且現(xiàn)行的《城市居住區(qū)規(guī)劃設計標準》的社區(qū)生活圈設施配置要求僅服務于日常生活，缺乏對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件進行較為詳細的規(guī)劃與配置要求。[13]另一方面，我國社區(qū)基礎設施建設不平衡特征突出，主要體現(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)與經(jīng)濟發(fā)展落后地區(qū)、城市新建社區(qū)與老舊街區(qū)等基礎設施建設形成極大反差。一些偏遠社區(qū)的基礎設施建設相對薄弱，老舊小區(qū)設施陳舊脆弱。

（五）社區(qū)應急治理方式有待改進

社區(qū)治理工作事務雜、任務重、頭緒多，特別面臨重大疫情防控時期，社區(qū)平時與戰(zhàn)時工作非線性疊加，因此在應急治理工作中，更應該注重工作方式方法，堅持科學思維、法治思維與底線思維。為了應對疫情風險、維護應急秩序，各地依法出臺了封閉社區(qū)、隔離處置等各種限制性措施。但是在具體執(zhí)行過程中，一些社區(qū)采取對外地人員“一律勸返”、對被隔離居民“鎖死家門”、限行設卡、封村斷路等“一刀切”措施，還有出現(xiàn)采取簡單粗暴的“硬措施”遭遇群眾抵制、與群眾發(fā)生爭執(zhí)糾紛甚至產(chǎn)生肢體沖突等行為。雖然有些應急治理方式出發(fā)點是好的，但卻嚴重影響社區(qū)應急治理的效果和社區(qū)人民的安全感及滿意度，動搖了民眾對基層法治精神的信任根基。此外，這次的疫情防控宣傳中也出現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)村干部的“硬核喊話”，例如“敢出去就打斷你的腿”“如果你被傳染，你就是X 村的敗類”“帶病回村，不孝子孫”等等，不可否認，這些“接地氣”的“喊話”對于防疫體系脆弱的農(nóng)村地區(qū)發(fā)揮了獨特的說服作用，但是有些過激的言論，需要警惕是否會引發(fā)更大的矛盾，是否會出觸碰道德和法律紅線等。[14]

三、提升社區(qū)應急治理能力的路徑選擇

（一）內外共同驅動，促進社區(qū)居民主體性的生成

有學者提出社區(qū)治理就是要改變政府行動而居民不行動的狀況。[15]在疫情期間的社區(qū)應急治理中，亦暴露出社區(qū)居民主體意識的缺失。但是居民主體性的培育非一蹴而就，既需要外力的支持推動，也需要內在的自我覺醒。只有內外共同驅動、相互作用，才能真正促進居民主體性的生成。首先，注重“需求為本”的“自下而上”導向。社區(qū)應該通過需求評估開展公共服務活動，在滿足社區(qū)居民需求的同時也為居民提供溝通交流平臺，并逐步引導居民自行聯(lián)合，發(fā)展多元化社區(qū)組織，促進居民由功利性個體向具有公共精神的社區(qū)公民身份轉變，[16]逐步實現(xiàn)居民“自益-互益-公益”的目的。其次，促進“自上而下”的“放權賦能”。落實疫情防控工作中，集中反映出下沉社區(qū)的公共事務超度、而下放社區(qū)的行政資源明顯不足等問題。應進一步探索行政資源下沉基層社區(qū)的體制機制，平衡社區(qū)的行政性與自治性，增強社區(qū)居委會的權威性，同時為居委會的自治提供財務等多方支持，多維驅動、多管齊下增強社區(qū)居民的歸屬感，激活社區(qū)居民的主體性。

（二）“個體-組織”聯(lián)動，提升社區(qū)工作者隊伍的專業(yè)韌性

疫情如大考，要提升社區(qū)的應急治理能力，離不開一支具備服務意識和專業(yè)技能的社區(qū)工作者隊伍。一方面，切實增強社區(qū)工作者應急治理能力的“個體”韌性。政府角度而言，需定期舉辦基層社區(qū)工作者應急素養(yǎng)系列培訓講座、社區(qū)干部應急經(jīng)驗交流座談等，提高社區(qū)工作人員的應急管理技能；還應將基層社區(qū)工作者的應急管理培訓納入常態(tài)化考核體系，切實保證社區(qū)工作人員的學習時長。個人角度而言，作為社區(qū)工作者應主動適應風險社會的變化，樹立危機意識，建立“本領恐慌”意識，自覺提升自身的“能力感”，善于總結經(jīng)驗，做到“臨危不懼”，增強自身的“技能”韌性與“心理”韌性。另一方面，注重提升社區(qū)工作者隊伍應急的“組織”韌性。這就需要社區(qū)工作者隊伍重視應急預案的編制，通過加強社區(qū)風險辨識、開展應急資源調查、明確各部門權責、開展應急演練等以增強應急預案的可行性。當然，應急預案編制與完善的過程，既是社區(qū)工作隊伍群策群力、反復實踐學習的過程，也是社區(qū)工作者隊伍強化應急意識、提升“組織”韌性的過程。

（三）培育社會力量，激發(fā)社區(qū)應急治理主體的協(xié)同優(yōu)勢

社區(qū)治理是多元主體網(wǎng)絡協(xié)商合作的過程。面對突發(fā)公共事件，社區(qū)作為一個共同體，其應急治理更需要多元主體形成合力，發(fā)揮協(xié)同治理優(yōu)勢。第一，社區(qū)社會組織作為連接社區(qū)與居民的載體，通過將居民組織化，有利于居民達成共識、表達利益訴求，采取集體行動，為激活社區(qū)、實現(xiàn)自治夯實基礎。針對已經(jīng)成立的社區(qū)社會組織，注重規(guī)范組織管理，提升內部治理能力。具體可以根據(jù)“自益-互益-公益”的性質評估組織的發(fā)展階段，有針對性提供分類指導，強化組織管理培訓，逐步引導社區(qū)社會組織在自益與互益的基礎上，關注社區(qū)公共事務，最終實現(xiàn)公益目的；針對社區(qū)社會組織發(fā)展數(shù)量少的地區(qū)，可以根據(jù)社區(qū)需求孵化培育社區(qū)社會組織，通過挖掘社區(qū)積極分子、潛在組織骨干，為他們提供增能服務，協(xié)助支持他們掌握組織運營管理能力，以推進社區(qū)社會組織的生成發(fā)展。第二，處于社區(qū)場域中，走向協(xié)同治理特別要充分發(fā)揮社區(qū)黨建的核心引領作用。具體可以通過做大做強社區(qū)黨委，有效整合社區(qū)內行政資源和社會力量，推動多方大聯(lián)動，尋求社區(qū)協(xié)同治理“最大公約數(shù)”；還要實現(xiàn)黨組織在社區(qū)內的有效覆蓋，特別要加強物業(yè)服務企業(yè)黨的建設，發(fā)揮組織與黨員的先鋒模范作用，增強物業(yè)工作人員的服務意識，并探索社區(qū)+物業(yè)黨建聯(lián)合治理的新模式。

（四）做好韌性規(guī)劃，完善社區(qū)應急基礎設施建設

面對疫情危機，很多城市由于缺乏韌性規(guī)劃，幾近停擺。[17]社區(qū)作為城市的最基礎單元，將韌性理念引入城市社區(qū)空間規(guī)劃成為研究者的共識。具體策略包括：第一，增強風險意識，做好城市“冗余空間”的戰(zhàn)略規(guī)劃。綜合反思本土各類公共突發(fā)事件的防控經(jīng)驗與教訓，借鑒國外城市建設理念，在現(xiàn)行《城市居住區(qū)規(guī)劃設計標準》的基礎上，繼續(xù)修訂完善社區(qū)生活圈建設的冗余規(guī)劃。其中，“冗余空間”至少需要承載城市人口1%的規(guī)模。[18]在各類設施的配置上，留出10%-20%的彈性空間。[19]第二，平戰(zhàn)結合，積極探索現(xiàn)有空間與設施的平戰(zhàn)轉換響應機制。通過盤點社區(qū)現(xiàn)有的公共空間和服務設施，落實好社區(qū)應急儲備清單，為實現(xiàn)平戰(zhàn)功能的轉換打好基礎。對于難以增加設施存量的社區(qū)，應積極與周邊社區(qū)群的資源互補共享，保證戰(zhàn)時能夠溝通互助、及時響應。第三，補齊短板，加強偏遠老舊社區(qū)應急基礎設施建設。政府可通過制定社區(qū)建設標準、加大專項資金投入、細化階段目標等，鼓勵社會力量積極參與，逐步完善社區(qū)公共空間和應急基礎設施建設。

（五）強化法治思維，科學運用社區(qū)應急治理方式

社區(qū)應急治理工作既需要剛性手段，也需要體現(xiàn)人性化的關懷。而在疫情防控時出現(xiàn)的“一刀切”、“硬措施”等過度反應情況，雖然這些現(xiàn)象不是普遍存在，但值得警惕。所以在社區(qū)應急治理過程中要強化法治思維，以規(guī)范社區(qū)應急治理，優(yōu)化社區(qū)應急服務。疫情以來，已有多地人大常委會審議通過關于依法全力做好新冠肺炎疫情防控工作的決定，明確基層社區(qū)、單位和個人等各方的權利義務。還有一些地方人大及時整理公布疫情防控相關法律規(guī)范匯編，為打好疫情防控阻擊戰(zhàn)提供了及時有效的法治支持。但是，各地方形勢有所差異，需要根據(jù)實際的情況選擇施策方案，以提高解決問題的精準性。因此各地政府也應充分掌握本地社區(qū)一線情況，關注基層提出的重難點問題，聆聽基層的意見聲音，鼓勵基層積極探索創(chuàng)新應急治理方式，激發(fā)基層發(fā)現(xiàn)問題解決問題的能動性。因此只有平衡自上而下推動和自下而上創(chuàng)新的關系，形成治理協(xié)力，才能使得這些簡單粗暴的、偏離人性化的“硬措施”得以改觀。[20]

注釋:

[1]薛瀾：《這是一堂風險社會啟蒙課》，《吉林勞動保護》2020年第2期。

[2]嚴雪雁、謝金晶：《重大疫情背景下的城市社區(qū)應急治理機制研究》，《黑龍江工業(yè)學院學報》（綜合版）2020年第3期。

[3]劉昶榮：《民政部：400萬名城市社區(qū)工作者奮戰(zhàn)在疫情防控一線》，《中國青年報》2020年2月10日。

[4][10]顏德如：《構建韌性的社區(qū)應急治理體制》，《行政論壇》2020年第3期。

[5]孟憲紅：《社區(qū)治理須加強“韌性”建設》，《學習時報》2020年7月1日。

[6]王世福、黎子銘：《強化應急治理能力的韌性社區(qū)營造策略——新型冠狀病毒肺炎疫情的啟示》，《規(guī)劃師》2020 年第6期。

[7]王勇：《使社區(qū)運轉起來:重塑后疫情時代的基層治理》，《中國礦業(yè)大學學報》（社會科學版）2021年第5期。

[8]曹海軍、梁賽：《社區(qū)公共衛(wèi)生應急治理的“精控”之道——現(xiàn)實困境、邏輯理路和治理策略》，《理論探討》2020年第3期。

[9]賈思、陳莉：《基于提高救災效能為目標的城市社區(qū)應急準備工作的思考》，《城市與減災》2019年第6期。

[11]許亞敏：《社區(qū)社會組織發(fā)展及參與社區(qū)治理的路徑研究》，《領導科學》2020年第12期。

[12][18]周建軍、桑勁：《“冗余空間”：城市應急空間規(guī)劃與管理思考》，《規(guī)劃師》2020年第6期。

[13]徐磊青、張珍、李孟琦：《基于風險管理的防疫社區(qū)規(guī)劃指南》，《北京規(guī)劃建設》2020年第4期。

[14]胡正強、陸舒怡：《新冠肺炎疫情防控中農(nóng)村“硬核喊話”傳播現(xiàn)象解讀》，《新聞愛好者》2020年第6期。

[15]陳偉東、陳艾：《居民主體性的培育:社區(qū)治理的方向與路徑》，《社會主義研究》2017年第4期。

[16]尹浩、舒曉虎：《新時代城市社區(qū)治理中的居民主體性培育路徑研究》，《求實》2018年第4期。

[17]鄧毛穎：《危機與轉機:突發(fā)公共衛(wèi)生事件下的城市應對思考——以廣州為例》，《華南理工大學學報》（社會科學版）2020年第3期。

[19]黃建中、馬煜簫、劉晟：《城市規(guī)劃中的風險管理與應對思考》，《規(guī)劃師》2020年第6期。

[20]孫柏瑛：《抗擊疫情中基層治理問題檢視》，《國家治理》2020年第20期。