張 政，裴 偉，何可人，胡業(yè)翠

（中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（北京）土地科學(xué)技術(shù)學(xué)院，北京 100083）

在快速城鎮(zhèn)化的背景下，土地資源被人類過(guò)度攫取，不合理的利用方式與空間資源的分配不均，已對(duì)人與自然的和諧共處造成了巨大的破壞，土地利用沖突矛盾愈發(fā)凸顯。近年來(lái)，國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)一系列土地利用沖突開(kāi)展了很多研究，也取得了很多成果。因此，本研究通過(guò)整理不同學(xué)者對(duì)土地利用沖突的研究成果并聯(lián)系實(shí)際，分析現(xiàn)存土地利用沖突中仍存在的問(wèn)題與不足，為未來(lái)土地利用沖突提供研究方向，為土地可持續(xù)利用提供科學(xué)依據(jù)與理論指導(dǎo)。

1 研究文獻(xiàn)發(fā)展?fàn)顟B(tài)分析

通過(guò)對(duì)Web of Science數(shù)據(jù)庫(kù)的檢索，收集了1999—2019年土地利用沖突的相關(guān)文獻(xiàn)3 007篇。對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行計(jì)量分析，得到研究文獻(xiàn)年度分布量（圖1）。由圖1可以看出，土地利用沖突相關(guān)研究逐年上升，說(shuō)明土地利用沖突領(lǐng)域越來(lái)越受到學(xué)界關(guān)注，可以預(yù)計(jì)未來(lái)土地利用沖突方向的相關(guān)研究文獻(xiàn)還將進(jìn)一步增長(zhǎng)，表明對(duì)土地利用沖突的研究仍處于發(fā)展階段。

圖1 1999—2019年關(guān)于土地利用沖突研究的發(fā)文量

2 土地利用沖突的概念

土地利用沖突是世界范圍內(nèi)的一種典型的社會(huì)沖突，國(guó)內(nèi)外學(xué)者沒(méi)有對(duì)這個(gè)名詞進(jìn)行確定的解釋。從國(guó)外研究來(lái)看，一般使用land use conflict、land use struggle或land use dispute來(lái)表示土地利用沖突［1］。Reuveny等［2］認(rèn)為當(dāng)資源的需求超過(guò)供給時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生沖突。土地在很多地區(qū)作為一種稀缺資源，由于需求超過(guò)供給而產(chǎn)生的土地利用沖突成為獲取資源的一種方式。Duke［3］對(duì)土地利用沖突的危害、過(guò)程和轉(zhuǎn)變進(jìn)行了分析，認(rèn)為土地利用沖突產(chǎn)生于不同權(quán)利人對(duì)土地的社會(huì)作用和用途的看法相沖突，并且往往是私有財(cái)產(chǎn)所有者和政府之間的斗爭(zhēng)。Bircol等［4］認(rèn)為土地利用沖突是土地資源在人類利用過(guò)程中不同土地利用方式與生態(tài)系統(tǒng)破壞、生物多樣性銳減等生態(tài)問(wèn)題之間的矛盾。從國(guó)內(nèi)研究來(lái)看，于伯華等［5］認(rèn)為土地利用沖突是各利益相關(guān)者對(duì)土地利用方式、數(shù)量等方面的不一致，以及各種土地利用方式對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞。鄒利林等［6］認(rèn)為在土地資源利用過(guò)程中，利益相關(guān)者圍繞土地利用方式與結(jié)構(gòu)所產(chǎn)生的人地矛盾導(dǎo)致土地利用沖突的產(chǎn)生。馬學(xué)廣等［7］認(rèn)為城市土地利用沖突產(chǎn)生于土地所有者、土地使用者和土地管理者三方之間，是基于城市土地的用途調(diào)整、收益分配、產(chǎn)權(quán)處置、開(kāi)發(fā)管理等各方面的不協(xié)調(diào)。周德等［8］認(rèn)為土地利用沖突是不同土地利用主體在利用土地資源、土地資產(chǎn)與土地空間時(shí)產(chǎn)生的矛盾與對(duì)立，并對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境產(chǎn)生了一定的破壞。

3 土地利用沖突的本質(zhì)、特征與表現(xiàn)形式

不同地區(qū)和不同發(fā)展階段下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與制度規(guī)范有所差異，導(dǎo)致世界各國(guó)土地利用沖突產(chǎn)生的原因、特征與表現(xiàn)形式也有所不同。通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)外文獻(xiàn)的梳理與總結(jié)，本研究按照國(guó)家發(fā)展?fàn)顟B(tài)分為兩大類：發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家，分別進(jìn)行闡述，在此基礎(chǔ)上對(duì)土地利用沖突的特征與暴發(fā)原因等方面予以探討。

3.1 發(fā)達(dá)國(guó)家的土地利用沖突

發(fā)達(dá)國(guó)家的現(xiàn)代化進(jìn)程開(kāi)始較早，土地利用沖突的本質(zhì)與根源在工業(yè)化與城市化進(jìn)程早期與成熟穩(wěn)定時(shí)期這兩個(gè)階段有明顯的差異。發(fā)達(dá)國(guó)家在早期推進(jìn)國(guó)家市場(chǎng)化過(guò)程中對(duì)傳統(tǒng)的土地制度進(jìn)行了市場(chǎng)化改革，對(duì)傳統(tǒng)的土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行了私有化改造。此時(shí)，土地利用沖突的本質(zhì)是革命改造導(dǎo)致社會(huì)制度體系重建過(guò)程中的權(quán)利重組，主要表現(xiàn)為新興資本主義對(duì)小農(nóng)階級(jí)群體，如農(nóng)民、農(nóng)場(chǎng)主等的剝削，由此引發(fā)了后者的反抗和抵制［9］，典型事件有英國(guó)的圈地運(yùn)動(dòng)、英國(guó)第一次工業(yè)革命，此后各階級(jí)之間長(zhǎng)期為爭(zhēng)奪土地產(chǎn)生沖突［10］，以及德國(guó)工業(yè)革命早期“對(duì)農(nóng)民群眾和無(wú)產(chǎn)階級(jí)連續(xù)地、有計(jì)劃地施加暴力和剝削”［11］，美國(guó)則表現(xiàn)在對(duì)土著群體和其他地方利益相關(guān)者的土地剝削和西進(jìn)運(yùn)動(dòng)中的社會(huì)運(yùn)動(dòng)［12］。

隨著社會(huì)進(jìn)程的發(fā)展，發(fā)達(dá)國(guó)家的現(xiàn)代化程度較高，土地產(chǎn)權(quán)高度市場(chǎng)化，土地利用沖突的激烈程度較工業(yè)化進(jìn)程早期降低，但是仍然存在2種常見(jiàn)的土地利用沖突類型：第一種，土地開(kāi)發(fā)權(quán)分配的利益沖突，在政府嚴(yán)格的土地管理下，土地?fù)碛姓卟荒軌蜃杂傻馗淖兺恋赜猛?，造成了不同主體間的利益沖突。這種土地利用沖突本質(zhì)是增值收益分配沖突，主要表現(xiàn)在公共用地開(kāi)發(fā)時(shí)政府與公眾之間。第二種，在公共設(shè)施建設(shè)過(guò)程中，為了維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公共利益需要征用私有者的土地，出現(xiàn)公共利益對(duì)個(gè)體利益的損害，導(dǎo)致公民個(gè)體或社會(huì)團(tuán)體的反抗［13］。發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)著手建立更加完善的土地資源管理制度以緩解此兩類土地利用沖突，比如合理補(bǔ)償、價(jià)值捕獲等。

3.2 發(fā)展中國(guó)家的土地利用沖突

世界上發(fā)展中國(guó)家分布區(qū)域較廣，不同地區(qū)、不同社會(huì)環(huán)境下土地利用沖突的表現(xiàn)形式有所差異，但是都和相關(guān)土地制度的不合理與不健全有密切聯(lián)系。拉丁美洲雖然在殖民過(guò)程中留下了產(chǎn)權(quán)高度集中的土地制度，但是不公平的土地分配制度與不對(duì)稱的土地信息市場(chǎng)導(dǎo)致外來(lái)者難以通過(guò)正規(guī)合法的途徑獲得土地，加劇了少地或無(wú)地人民與擁有土地居民的沖突，導(dǎo)致了嚴(yán)重的社會(huì)運(yùn)動(dòng)，誘發(fā)了與土地有關(guān)的其他衍生沖突［14］。比如玻利維亞的社會(huì)活動(dòng)、本地人與外來(lái)者的土地爭(zhēng)執(zhí)等［15，16］。亞洲地區(qū)雖然經(jīng)歷了殖民統(tǒng)治階段，但是沒(méi)有產(chǎn)生高度集中的土地產(chǎn)權(quán)，這些國(guó)家的土地利用沖突主要來(lái)源于城市化過(guò)程中土地資源的合理分配以及土地流轉(zhuǎn)中利益的分配，同時(shí)土地產(chǎn)權(quán)的權(quán)屬爭(zhēng)議也是重要因素。比如在一些國(guó)家的沿海地區(qū)，中央政府和地方政府都卷入了不法土地占有者的驅(qū)離活動(dòng)中，外來(lái)占有者和土地?fù)碛姓唛g不斷對(duì)抗，政府卻找不到一種有效的處理方式［17］。由于國(guó)家的治理體系缺乏調(diào)控能力，非洲國(guó)家的生產(chǎn)力水平遠(yuǎn)低于世界平均水平，土地利用沖突問(wèn)題十分尖銳，造成了廣泛的影響。非洲地區(qū)在殖民統(tǒng)治的歷史背景下，也形成了高度集中的土地產(chǎn)權(quán)，但是可利用的土地資源匱乏，農(nóng)民缺少土地生產(chǎn)、工商業(yè)缺少土地發(fā)展經(jīng)濟(jì)，土地分配不公導(dǎo)致了大面積的饑餓與貧困，成為社會(huì)動(dòng)蕩、農(nóng)民革命、種族沖突、戰(zhàn)爭(zhēng)和國(guó)家動(dòng)亂的重要根源［18］。資源短缺造成不同利益相關(guān)者對(duì)土地資源展開(kāi)爭(zhēng)奪，結(jié)果只能是更加嚴(yán)重的社會(huì)沖突和土地危機(jī)［19］，循環(huán)往復(fù)，國(guó)家只能更加貧窮落后。

發(fā)展中國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程還在上升階段，沒(méi)有發(fā)達(dá)國(guó)家成熟，土地利用沖突研究還在起步階段，國(guó)家各方面管理制度還不夠完善，而土地是一個(gè)國(guó)家的發(fā)展之本，土地管理制度的不完善直接導(dǎo)致人與地的沖突轉(zhuǎn)化為人與人之間的矛盾，造成土地權(quán)益和財(cái)富迅速向精英階級(jí)集中，破壞了原有的土地資源利用系統(tǒng)，貧富差距增大，糧食安全問(wèn)題更加嚴(yán)重，激化社會(huì)沖突，阻礙了國(guó)家的前進(jìn)發(fā)展［20］。

根據(jù)以上對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家的具體分析可以發(fā)現(xiàn)，由于國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和土地權(quán)屬歷史等因素的影響，不同國(guó)家的土地利用沖突特征由于人文與地理因素的影響存在明顯的差異，但是其本質(zhì)與根源卻有很大的相似性，即各土地利益相關(guān)者出于不同的利益傾向，面對(duì)有限的土地資源時(shí)所產(chǎn)生的對(duì)土地利用數(shù)量和結(jié)構(gòu)等方面的矛盾。然而土地不僅具有使用價(jià)值，還具有勞動(dòng)價(jià)值［21］，土地制度的變遷為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了新的契機(jī)，同時(shí)也為學(xué)術(shù)界對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行進(jìn)行理論歸納與探索提供了基礎(chǔ)素材［22］，關(guān)系到很多國(guó)民的切身權(quán)益。因此，在當(dāng)今的土地改革浪潮中，如何合理協(xié)調(diào)既得土地利益者與爭(zhēng)奪土地利益者之間的矛盾已經(jīng)成為各國(guó)土地制度改革的難題。

4 土地利用沖突的消融與展望

4.1 土地利用沖突的整體分析框架

土地利用沖突的實(shí)質(zhì)是不同利益相關(guān)者在土地利用過(guò)程中為維護(hù)自身利益的表現(xiàn)［23］，只有深入研究土地利用的沖突機(jī)理與演化過(guò)程才能提出切實(shí)可行的調(diào)控方案。

楊永芳等［24］利用利益相關(guān)者理論基于不同需求和產(chǎn)權(quán)制度對(duì)利益相關(guān)者之間的沖突關(guān)系進(jìn)行分析，構(gòu)建了如圖2所示的土地利用沖突與和解的研究框架，并提出了以下診斷方法：①運(yùn)用參與式調(diào)查方法確定土地利用沖突的類型（PRA）；②基于壓力-狀態(tài)-響應(yīng)模型方法的土地利用沖突強(qiáng)度評(píng)價(jià)。

圖2 土地利用沖突與和解框架

當(dāng)前土地利用沖突理論基礎(chǔ)主要以社會(huì)經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“人-地”關(guān)系理論、“博弈論”“行為地理學(xué)理論”及“社會(huì)沖突理論”為主［25-28］，但周德等［8］認(rèn)為土地利用沖突研究是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，更需要從土地利用系統(tǒng)分析的角度開(kāi)展分析，綜合運(yùn)用“控制論”“復(fù)雜系統(tǒng)理論”及“景觀生態(tài)學(xué)理論”等相關(guān)基礎(chǔ)理論設(shè)計(jì)了新的土地利用總體框架。

4.2 土地利用沖突的技術(shù)消融

4.2.1 土地利用沖突的管理研究 從土地利用沖突管理來(lái)看，多數(shù)研究建議制定合理的風(fēng)險(xiǎn)管控政策和土地利用規(guī)劃來(lái)緩解土地利用沖突。從國(guó)外來(lái)看，Iano?等［29］研究發(fā)現(xiàn)，缺乏嚴(yán)格的城市規(guī)劃政策和立法會(huì)加劇城市空間競(jìng)爭(zhēng)，但通過(guò)民眾參與、界定土地利益相關(guān)者并制定有效的土地利用規(guī)劃能緩解土地利用沖突；Martin等［30］運(yùn)用基于博弈論的政策設(shè)計(jì)，在埃塞俄比亞進(jìn)行有選擇性的土地邊界確定和確權(quán)登記，幫助解決土地利用沖突以及減少解決沖突的成本；Shan等［31］認(rèn)為，在明確城鄉(xiāng)土地利用沖突類型的基礎(chǔ)上，政府應(yīng)該制定相應(yīng)的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)管理策略，并與公眾進(jìn)行磋商，有助于解決土地利用沖突。Hui等［32］基于博弈論的納什均衡，為土地利用沖突管理提出了建立農(nóng)民組織、建立對(duì)話和決策程序、改進(jìn)訴訟制度等建議。從國(guó)內(nèi)研究來(lái)看，多目標(biāo)規(guī)劃方法是運(yùn)用較多的解決土地利用沖突的定量方法［33-35］。

綜上所述，土地利用沖突管理研究目前集中于從政策、規(guī)劃和民眾參與等角度來(lái)提出緩解土地利用沖突的途徑。

4.2.2 土地利用沖突評(píng)價(jià)體系研究 土地利用沖突評(píng)價(jià)主要包括土地利用沖突評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建、沖突強(qiáng)度的測(cè)度和沖突造成的結(jié)果評(píng)估［24，36，37］。土地利用沖突的定性評(píng)價(jià)方法主要有快速社區(qū)評(píng)估法RRA和參與式調(diào)查法PRA。2種方法都是在進(jìn)行土地利用沖突評(píng)價(jià)前，通過(guò)實(shí)地調(diào)查和訪談來(lái)確定區(qū)域土地利用沖突的類型，并建立相應(yīng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。甄霖等［38］基于RRA和PRA對(duì)村落尺度土地利用的變化及其驅(qū)動(dòng)因素進(jìn)行研究，識(shí)別并分析了土地資源利用和管理中存在的沖突。土地利用沖突的定量評(píng)價(jià)方法主要有壓力-狀態(tài)-響應(yīng)PSR模型及其擴(kuò)展模型PSIR、DSR、PASIR、DPSIR。楊永芳等［39］基于PSR分析了不同農(nóng)區(qū)土地利用沖突的形式，評(píng)估土地利用沖突的強(qiáng)度，為提高區(qū)域土地資源的配置效率提供建議。秦坤［40］采用PSR模型與景觀生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)模型相結(jié)合的測(cè)度方法，構(gòu)建了基于生態(tài)安全的土地利用空間沖突強(qiáng)度測(cè)度模型。此外，由Carr等［41］提出的LUCIS模型通過(guò)評(píng)價(jià)同一地塊不同用途的適宜性差異沖突，來(lái)表征土地的潛在沖突。代亞強(qiáng)等［42］基于LUCIS識(shí)別潛在土地利用沖突區(qū)域，并提出差別化管理建議。李俏等［43］采用改進(jìn)的LUCIS沖突識(shí)別模型，構(gòu)建基于建設(shè)、農(nóng)業(yè)和生態(tài)用地傾向的潛在土地利用沖突評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，提出土地利用沖突的權(quán)衡策略。

綜上所述，關(guān)于土地利用沖突評(píng)價(jià)與管理前期以定性分析為主，定量評(píng)價(jià)研究近年來(lái)逐漸增多，評(píng)價(jià)模型也趨于豐富。

5 研究展望

通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)外研究成果的分析可知，土地利用沖突已經(jīng)成為各國(guó)學(xué)者討論研究的熱門(mén)話題，但是有關(guān)研究仍處于起步狀態(tài)，相關(guān)定義、基本概念與分類較模糊，未形成統(tǒng)一觀念，最終總結(jié)出以下幾個(gè)方面的研究應(yīng)成為未來(lái)的主要研究方向。

1）土地利用沖突理論框架結(jié)構(gòu)需強(qiáng)化。理論是研究的基礎(chǔ)，是解決問(wèn)題的依據(jù)。當(dāng)下土地利用沖突理論的完善與框架的構(gòu)建不足以支撐接下來(lái)的深入研究。學(xué)者們大都利用經(jīng)濟(jì)、政治等學(xué)科理論構(gòu)建土地利用沖突框架［44，45］，尋找解決土地利用沖突的辦法，沒(méi)有形成土地利用沖突特有的理論觀點(diǎn)，同時(shí)構(gòu)建框架的切入點(diǎn)也較為單一，大都是從土地利用沖突產(chǎn)生方式、利益糾紛等［46］著手分析，可以嘗試借鑒其他學(xué)科理論，結(jié)合多種角度構(gòu)建更加合理可行的土地利用沖突框架，比如對(duì)土地利用沖突的系統(tǒng)分析、引用三生空間理論協(xié)調(diào)土地利用沖突等。

2）土地管理改革需完善。土地是不可再生資源，同時(shí)也能夠給人們帶來(lái)經(jīng)濟(jì)收益［47］。所以國(guó)家或地方政府的制度規(guī)定對(duì)土地市場(chǎng)的穩(wěn)定與規(guī)范起很大作用，如何更好地管理土地資源也成為了相關(guān)政府部門(mén)需要考慮的頭等大事。在這方面，歐美等地較早開(kāi)始對(duì)土地管理進(jìn)行改革，他們的相關(guān)法律法規(guī)相較于亞洲、非洲等地更為完善［48］。發(fā)展中國(guó)家可以結(jié)合本國(guó)特有國(guó)情，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家一些先進(jìn)思想進(jìn)行特色土地管理部門(mén)與政策的改革，少走改革彎路，將改革落實(shí)到實(shí)處。

3）土地利用沖突調(diào)控方法需創(chuàng)新。傳統(tǒng)土地利用沖突格局研究大都是側(cè)重于行政區(qū)域尺度上的幅度與力度，沒(méi)有突破單個(gè)行政單元的界限，忽略了土地格局中重要的空間三維觀。近年來(lái)的研究多是利用3S技術(shù)平臺(tái)，從多規(guī)融合、土地利用沖突評(píng)價(jià)體系構(gòu)建等二維研究手段進(jìn)行土地利用沖突協(xié)調(diào)，同時(shí)評(píng)價(jià)過(guò)程中研究者的主觀性較強(qiáng)，評(píng)價(jià)結(jié)果難以客觀化與定量化。未來(lái)可著重加入空間中的三維思想，找尋目標(biāo)在空間上存在的沖突規(guī)律，構(gòu)建沖突協(xié)調(diào)機(jī)制等。

4）土地利用沖突的理論與實(shí)踐結(jié)合需加強(qiáng)。任何理論與猜想只有經(jīng)過(guò)實(shí)踐才能得到驗(yàn)證，才能檢驗(yàn)理論知識(shí)的正確性，這是所有研究的必經(jīng)之路。所以對(duì)土地利用沖突中較為成熟完整的理論猜想進(jìn)行深入的實(shí)踐求證是關(guān)鍵且必要的一步，當(dāng)下研究成果中對(duì)這方面的研究較為缺乏，未來(lái)需側(cè)重此方向的探索。同時(shí)，利用實(shí)踐驗(yàn)證理論的方式也有很多，現(xiàn)有的研究大多通過(guò)對(duì)某個(gè)地區(qū)構(gòu)建模型進(jìn)行擬合驗(yàn)證［49］，驗(yàn)證途徑較為單一，未來(lái)可以思考其他可能的方式對(duì)理論猜想進(jìn)行驗(yàn)證，比如對(duì)某個(gè)地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)研究、問(wèn)卷取樣等。