高名姿，吳卓航，孫 瑋

(南京農(nóng)業(yè)大學(xué)，江蘇 南京 210095)

興修農(nóng)田水利設(shè)施是補(bǔ)上農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)短板、增強(qiáng)農(nóng)田防災(zāi)抗災(zāi)減災(zāi)能力、確保農(nóng)田旱澇保收、實(shí)現(xiàn)糧食高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的關(guān)鍵舉措，也是提高農(nóng)民收入、改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生態(tài)宜居的重要措施。近年來(lái)，暴雨、干旱等極端天氣多發(fā)，農(nóng)田水利設(shè)施在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的作用更加凸顯。

黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)。中央一號(hào)文件持續(xù)關(guān)注“大中型灌區(qū)續(xù)建配套”工作，2020年中央一號(hào)文件要求“如期完成大中型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造，提高防汛抗旱能力。”2021年中央一號(hào)文件進(jìn)一步要求“實(shí)施大中型灌區(qū)續(xù)建配套和現(xiàn)代化改造。”2021年8月發(fā)布的《全國(guó)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃(2021—2030年)》(下文簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》)明確要求，“到2030年建成0.8億hm2高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田”“高效節(jié)水灌溉與高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)統(tǒng)籌規(guī)劃、同步實(shí)施”“通過(guò)加強(qiáng)田間灌排水利設(shè)施建設(shè)和推進(jìn)高效節(jié)水灌溉等，增加有效灌溉面積，提高灌溉保證率、用水效率和農(nóng)田防洪排澇標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)旱澇保收?！痹邳h中央、國(guó)務(wù)院的高度重視和支持下，我國(guó)農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)取得了舉世矚目的成效?！笆濉逼陂g，我國(guó)全面完成了“十三五”灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造任務(wù)，大力推進(jìn)了大型灌溉排水泵站更新改造等?！笆奈濉逼陂g，我國(guó)將繼續(xù)加大對(duì)農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)的投入，農(nóng)田水利設(shè)施也必將覆蓋更廣泛的農(nóng)村區(qū)域并使更廣大的農(nóng)民受益。

在國(guó)家投入持續(xù)加大的背景下，農(nóng)田水利設(shè)施建成移交后能否得到有效管護(hù)成為其發(fā)揮作用的關(guān)鍵。遺憾的是，現(xiàn)實(shí)中田間灌排水利設(shè)施損毀、管護(hù)不及時(shí)等問(wèn)題突出，這不僅降低了國(guó)家投入資金的使用效率，更提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本、對(duì)農(nóng)民增收和農(nóng)村發(fā)展造成不利影響。本文將基于Ostrom[1-3]提出的IAD框架對(duì)此進(jìn)行機(jī)理分析，提出化解田間灌排水利設(shè)施管護(hù)難題、提高農(nóng)田水利設(shè)施利用效率的對(duì)策建議。

1 管護(hù)難題及原因分析

骨干渠道及建筑物能得到良好的管護(hù)，但是受自然災(zāi)害等影響，已建成的田間灌排水利設(shè)施不同程度存在設(shè)施損毀、年久失修、管護(hù)不及時(shí)等問(wèn)題，形成了農(nóng)田水利設(shè)施“最后一公里”管護(hù)難題(劉雪飛，2019；彭金平等，2020)[4-5]。田間灌排水利設(shè)施屬于末級(jí)渠系，因涉及千村萬(wàn)戶，政府部門直接管護(hù)困難重重，這嚴(yán)重影響了農(nóng)田水利設(shè)施的使用效果和利用效率。

田間灌排水利設(shè)施管理為何存在“最后一公里”梗阻問(wèn)題，分析成因可以發(fā)現(xiàn)，目前普遍使用的自上而下管理機(jī)制存在天然缺陷。早有學(xué)者指出，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)移交后的管護(hù)結(jié)構(gòu)是A花B的錢做讓C滿意的事，這是天然的低效結(jié)構(gòu)(陳東平、韓俊英，2008)[6]。在傳統(tǒng)的田間灌排水利設(shè)施管護(hù)中，地方政府部門作為管理者(A)花財(cái)政(納稅人B)的錢做讓用水農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者(C)滿意的事，這正是前文所述的低效結(jié)構(gòu)。化解之道在于將C納入田間灌排水利設(shè)施管護(hù)主體中，使管護(hù)結(jié)構(gòu)變?yōu)镃和A一起花B的錢，做讓C滿意的事。

現(xiàn)實(shí)中，將C納入管護(hù)主體的探索已經(jīng)在進(jìn)行，例如，通過(guò)用水者協(xié)會(huì)將用水者納入管護(hù)體系中，進(jìn)而破解田間灌排水利設(shè)施管護(hù)難題。但是用水者協(xié)會(huì)的存續(xù)有諸多限制條件，實(shí)踐中運(yùn)作良好的用水者協(xié)會(huì)也不多。如何在更廣泛的意義上動(dòng)員基層力量，對(duì)田間灌排水利設(shè)施進(jìn)行管護(hù)成為值得關(guān)注的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

2 借鑒IAD框架破解管護(hù)難題的機(jī)理分析

2.1 IAD框架主要內(nèi)容

如何將C納入現(xiàn)有管護(hù)體系，IAD框架Institutional Analysis and Development framework。框架(簡(jiǎn)稱“IAD框架”)提供了有益的指導(dǎo)。IAD框架最早在1982年提出(Kiser & Ostrom，1982)[7]，經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展，已經(jīng)成為最重要的公共資源管理理論之一。IAD框架(如圖1所示)包括外部規(guī)則、行動(dòng)舞臺(tái)和相互作用形成的模式和結(jié)果三部分，其中，行動(dòng)舞臺(tái)中的行動(dòng)情境是最核心的因素。行動(dòng)情境是處理復(fù)雜問(wèn)題的基本分析單元，人們能否將影響行動(dòng)的外部規(guī)則轉(zhuǎn)化為合作行為取決于行動(dòng)情境。

圖1 制度分析與發(fā)展(IAD)框架[2, 8]

經(jīng)過(guò)對(duì)大量成功和失敗案例的總結(jié)，Ostrom(2010)提出了影響行動(dòng)情境的7大外部規(guī)則(如圖2)，包括：(1)邊界規(guī)則，即指明如何篩選出進(jìn)入或離開一個(gè)情境參與者的規(guī)則。(2)位置規(guī)則，即指明位置及哪些參與者有哪個(gè)位置的規(guī)則。(3)信息規(guī)則，即明確參與者溝通渠道，并明確哪些信息必須分享、哪些信息可以分享、哪些信息不能分享。(4)權(quán)威規(guī)則，即明確在某個(gè)節(jié)點(diǎn)某項(xiàng)行動(dòng)被分配給某個(gè)位置。(5)聚合規(guī)則(多數(shù)或全體一致規(guī)則)，即明確在某個(gè)節(jié)點(diǎn)參與者決策如何影響到中期或最終結(jié)果。(6)范圍規(guī)則，即明確可以被影響到的結(jié)果。(7)償付規(guī)則，即明確收益和成本如何分配給不同位置的參與者。

圖2 直接影響行動(dòng)情境的外部規(guī)則[1, 8]

2.2 IAD框架對(duì)有效管護(hù)的啟示

理論上，將C納入管護(hù)主體可以改變田間灌排水利設(shè)施管護(hù)的低效結(jié)構(gòu)，但是C作為一個(gè)整體包含了諸多個(gè)體(即使用田間灌排水利設(shè)施的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者個(gè)體，下文用“c”指代)，如何動(dòng)員c的參與積極性和主動(dòng)性，這涉及對(duì)田間灌排水利設(shè)施管護(hù)中外部規(guī)則和行動(dòng)情境的分析。

2.2.1 有效管護(hù)的外部規(guī)則制定原則

(1)要明確使用者的邊界。明確哪些個(gè)體可以使用田間灌排水利設(shè)施，而哪些不能使用田間灌排水利設(shè)施，即明確C包含哪些c(邊界規(guī)則)。

(2)明確某項(xiàng)管護(hù)行動(dòng)被分配給了哪個(gè)崗位，并進(jìn)一步明確誰(shuí)在哪個(gè)崗位(位置規(guī)則和權(quán)威規(guī)則)。

(3)明確田間灌排水利設(shè)施管護(hù)相關(guān)信息的分享規(guī)則，包括必須分享的、可以分享的和不能分享的(信息規(guī)則)。

(4)形成田間灌排水利設(shè)施管護(hù)的集體議事規(guī)則(多數(shù)或全體一致規(guī)則)。

(5)明確田間灌排水利設(shè)施管護(hù)行動(dòng)可能造成的結(jié)果及其影響范圍(范圍規(guī)則)。

(6)明確不同崗位行動(dòng)者的成本和收益(償付規(guī)則)。

2.2.2 田間灌排水利設(shè)施有效管護(hù)的行動(dòng)者和行動(dòng)情境塑造原則

要管理好公共池塘資源，除了外部有恰當(dāng)?shù)囊?guī)則支持，內(nèi)部行動(dòng)者和行動(dòng)情境也要符合特定要求。在田間灌排水利設(shè)施管護(hù)中，直接使用設(shè)施的用水者無(wú)疑是潛在的管護(hù)行動(dòng)者，但是要讓這些行動(dòng)者(即c)組成的特定組織或團(tuán)體(即C)形成集體行動(dòng)，需要一定的社會(huì)資本基礎(chǔ)。大量案例研究發(fā)現(xiàn)，如果行動(dòng)者能從他們的行動(dòng)中獲得好的反饋并積累信任，行動(dòng)者可以形成有利于集體行動(dòng)的規(guī)則(Ostrom，2009)[9]，從而使行動(dòng)情境有利于合作行為的實(shí)現(xiàn)。

3 對(duì)策建議

田間灌排設(shè)施體系建設(shè)，是保障國(guó)家糧食安全的基礎(chǔ)建設(shè)，加強(qiáng)田間灌排設(shè)施管護(hù)，是促進(jìn)田間灌排設(shè)施良性運(yùn)行、穩(wěn)定農(nóng)民收入的根本保障。近年來(lái)，田間灌排水利設(shè)施 已經(jīng)大量交由基層(或用水者團(tuán)體)管護(hù)，但是管護(hù)困境仍然突出，針對(duì)基層管護(hù)田間管排水利設(shè)施中遇到的難題，本文基于IAD框架提出如下對(duì)策建議。

(1)制定與管護(hù)情境相適應(yīng)的管理制度。在制定田間灌排水利設(shè)施管護(hù)規(guī)則時(shí)，要適應(yīng)當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐那榫?，加?qiáng)設(shè)施管護(hù)平臺(tái)建設(shè)，重視管理人員能力建設(shè)，采用多種措施，使基層組織和用水者參與到管理制度制定中，進(jìn)而建立基層組織和用水者對(duì)管護(hù)組織的歸屬感和認(rèn)同感，進(jìn)而有利于管護(hù)規(guī)則執(zhí)行，促進(jìn)田間灌排水利設(shè)施良好運(yùn)行。

(2)重視基層組織作用，動(dòng)員用水者參與?；鶎咏M織是用水者所處的最重要行動(dòng)情境，基層組織的管理制度和其中個(gè)體的互動(dòng)規(guī)則對(duì)動(dòng)員行動(dòng)者(用水者)參與至關(guān)重要。將基層組織和用水者納入農(nóng)田水利設(shè)施后續(xù)管護(hù)治理體系中，加強(qiáng)農(nóng)民用水合作組織建設(shè)，對(duì)實(shí)現(xiàn)田間灌排水利設(shè)施的良好管護(hù)和可持續(xù)利用意義重大。

(3)通過(guò)多元化手段給予基層管護(hù)組織資金支持。田間灌排水利設(shè)施管護(hù)需要大量的資金，且是典型的公共池塘資源，在建設(shè)階段由政府主導(dǎo)符合我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和鄉(xiāng)村振興的需求。進(jìn)入到管護(hù)階段，由于目前基層管理中難以通過(guò)收取水費(fèi)來(lái)維持基層管理組織的運(yùn)行，建議鼓勵(lì)市場(chǎng)主體參與管護(hù)，并落實(shí)財(cái)政支持的管護(hù)經(jīng)費(fèi)，通過(guò)多元化途徑，解決基層管護(hù)組織運(yùn)行中的資金困境。在基層管理組織的管護(hù)資金有保障的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確組織的邊界規(guī)則、信息規(guī)則、議事規(guī)則、范圍規(guī)則、償付規(guī)則、位置規(guī)則及權(quán)威規(guī)則。

(4)推進(jìn)灌區(qū)信息化數(shù)字化建設(shè)?；鶎铀M織，人員有限，技術(shù)能力薄弱，灌區(qū)面積大，田間灌排水利設(shè)施錯(cuò)交復(fù)雜，管護(hù)難度大，建立灌區(qū)田間灌排水利設(shè)施一張圖，通過(guò)現(xiàn)代化信息手段，加強(qiáng)田間灌排水利設(shè)施管理，加強(qiáng)基層組織建設(shè)，采用無(wú)人機(jī)、遠(yuǎn)程控制、數(shù)字化管理以及需求化管理的管理新模式，大大縮減人員及時(shí)間消耗，并能及時(shí)有效地發(fā)現(xiàn)灌排設(shè)施運(yùn)行過(guò)程中存在的問(wèn)題，使田間灌排水利設(shè)施能夠有效發(fā)揮灌排設(shè)施灌溉作用，為新階段田間灌排設(shè)施高質(zhì)量發(fā)展提供有力支撐，對(duì)糧食安全保駕護(hù)航。