◆李 華 ◆張彩虹 ◆路 潔

內(nèi)容提要：留抵退稅是完善增值稅制度的重要一環(huán)，同時也是我國正在實行的減稅降費政策之一。文章在總結(jié)歸納留抵稅款形成原因和梳理留抵退稅政策發(fā)展進(jìn)程的基礎(chǔ)上，通過實地調(diào)研政策性留抵和經(jīng)營性留抵的代表性企業(yè)，分析當(dāng)前留抵退稅政策的執(zhí)行情況，并根據(jù)企業(yè)面臨的實際問題提出相關(guān)留抵退稅政策的階段性完善建議。

增值稅留抵退稅政策對于緩解企業(yè)資金壓力、促進(jìn)企業(yè)發(fā)展以及調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)具有重要作用。2021年中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出“實施新的減稅降費政策”，加大增值稅留抵退稅力度。作為制度性減稅和組合式減稅的重要內(nèi)容，增值稅留抵退稅成為涉稅市場主體重點關(guān)注的議題。本文在歸納留抵稅款形成原因和梳理政策發(fā)展進(jìn)程的基礎(chǔ)上，通過對二甲醚行業(yè)和礦產(chǎn)品行業(yè)中存在留抵稅款問題較為典型的J集團(tuán)三家企業(yè)、X公司開展實地調(diào)研，深入了解公司留抵稅款形成過程與退稅約束因素，以被調(diào)研公司的財務(wù)信息為依據(jù)，對調(diào)研公司的留抵與退稅情況進(jìn)行深入分析，據(jù)此提出留抵退稅政策的完善建議。

一、留抵退稅及政策發(fā)展歷程

（一）留抵稅款形成原因

留抵稅款，也稱超額進(jìn)項稅，是指由于增值稅進(jìn)項稅額大于銷項稅額并持續(xù)結(jié)轉(zhuǎn)累積而形成的大量不能及時抵扣的稅款。留抵稅款的形成主要源于政策性原因和經(jīng)營性原因。

1.政策性原因

（1）多檔稅率導(dǎo)致的稅率倒掛。我國增值稅一直存在多檔稅率的問題，當(dāng)銷售產(chǎn)品的稅率小于購進(jìn)原材料的稅率時，易導(dǎo)致銷項稅額小于進(jìn)項稅額，從而產(chǎn)生留抵稅款（譚崇鈞和蔣震，2013；佟思其，2019；王建平，2021）。

（2）價格管制導(dǎo)致的價格倒掛。當(dāng)銷售產(chǎn)品與購入產(chǎn)品適用同一稅率，但前者價格低于后者時，會導(dǎo)致銷項稅不足以抵扣進(jìn)項稅，進(jìn)而產(chǎn)生留抵稅款。價格倒掛大多是政策因素所致，例如：相關(guān)部門出于市場調(diào)控、物價穩(wěn)定、社會安定等目的，管控特定資源的國內(nèi)價格（劉怡和耿純，2018）。

（3）國家儲備的要求?？紤]到戰(zhàn)略安全，國家對糧食、燃料、鋼鐵等產(chǎn)品需進(jìn)行長期性儲備，要求企業(yè)增加該類產(chǎn)品的庫存，由于銷售較少或銷售形勢不被看好，導(dǎo)致銷項稅額不足以抵扣進(jìn)項稅額從而形成留抵稅款（劉怡和耿純，2018；王建平，2021）。

2.經(jīng)營性原因

（1）企業(yè)原因。一是企業(yè)所處發(fā)展階段的特殊性。從理論上講，處于初創(chuàng)期與衰退期的企業(yè)留抵稅款較多。初創(chuàng)期企業(yè)存在購入大量固定資產(chǎn)的需求，而同期銷量較少或近乎沒有，導(dǎo)致銷項不足以與進(jìn)項相匹配；衰退期企業(yè)主要是因為產(chǎn)品銷售過少或價格降低形成留抵稅款。二是企業(yè)的經(jīng)營管理不善。一方面，企業(yè)生產(chǎn)效率不高、產(chǎn)品缺乏市場競爭力進(jìn)而出現(xiàn)產(chǎn)品積壓現(xiàn)象，直接引致銷項稅額小于進(jìn)項稅額；另一方面，經(jīng)營管理不善致使價格倒掛進(jìn)而產(chǎn)生留抵稅款（王燕和岳青松，2000）。

（2）行業(yè)原因。一是企業(yè)運行機(jī)制的特殊性。不同行業(yè)的企業(yè)運行具有自身的特殊性，也可能會導(dǎo)致留抵稅款的產(chǎn)生。比如：周期長、投入產(chǎn)出不對等、回收期長的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)企業(yè)；前期投入較大、生產(chǎn)周期長的研發(fā)企業(yè)；項目周期長、投資金額大、工程款分批次結(jié)算的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)。二是季節(jié)性因素。季節(jié)因素主要涉及以農(nóng)副產(chǎn)品作為主要原料的制造業(yè)。這類企業(yè)通常在銷售旺季前大量購入原料，從而短期內(nèi)產(chǎn)生大量進(jìn)項稅額，當(dāng)銷項不足抵扣時便形成留抵稅款（李建設(shè)，2002）。

（3）市場原因。市場形勢的不穩(wěn)定也會導(dǎo)致價格倒掛現(xiàn)象的出現(xiàn)。比如，當(dāng)市場形勢不好會使得產(chǎn)品銷售不暢，價格大幅下降，導(dǎo)致購銷的產(chǎn)品價格倒掛進(jìn)而產(chǎn)生留抵稅款。

（4）其他原因。一是企業(yè)并購重組等體制性因素，如企業(yè)并購重組過程中，成立新公司，母公司以流動資產(chǎn)投資作視同銷售處理，新公司將其作為進(jìn)項稅額核算，從而形成留抵稅款（郭健，2018）。二是進(jìn)貨與進(jìn)項發(fā)票的不同步，如一些企業(yè)由于先期購進(jìn)貨物時未能及時獲得進(jìn)項發(fā)票，后期則一次性取得大額的進(jìn)項發(fā)票，進(jìn)貨與進(jìn)項稅額的時間不一致導(dǎo)致留抵稅款產(chǎn)生（王燕和岳青松，2000）。

（二）留抵退稅原理及政策發(fā)展歷程

留抵退稅，也稱增值稅超額進(jìn)項退稅制度，是指對納稅人已繳納但未抵扣完的進(jìn)項稅額進(jìn)行退還。嚴(yán)格來講，留抵退稅并非真正意義上的“退稅”行為。與轉(zhuǎn)型、擴(kuò)圍、稅率降低和簡并等直接降低企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)的政策相比，留抵退稅政策主要通過影響留抵稅款的時間分布來影響企業(yè)的現(xiàn)金流。

1.留抵退稅的必要性

（1）理論基礎(chǔ)

我國增值稅政策規(guī)定，若當(dāng)期銷項稅額大于進(jìn)項稅額，企業(yè)應(yīng)按其差額納稅，反之則形成留抵稅款。我國增值稅屬于消費型增值稅，核心特征為對最終消費者征稅，即基于完整鏈條通過層層抵扣，稅收負(fù)擔(dān)由最終消費者承擔(dān)，一旦出現(xiàn)留抵稅款，增值稅稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁鏈條中斷，增值稅稅收負(fù)擔(dān)則由企業(yè)承擔(dān)（吳怡俐等，2021）。可見，留抵稅款是國家以稅款留抵的形式占用了企業(yè)資金。此外，增值稅按期征收，稅款繳退應(yīng)與核算周期一致，這也就意味著留抵稅款應(yīng)由稅務(wù)機(jī)關(guān)根據(jù)征管便利性及時予以退還。

（2）現(xiàn)實要求

對于進(jìn)項稅額超過銷項稅額的部分，此前我國一直采取留待下期抵扣的辦法。2009年1月1日國務(wù)院頒布施行的《中華人民共和國增值稅暫行條例》第四條明確規(guī)定“當(dāng)期銷項稅額少于進(jìn)項稅額而不能在當(dāng)期抵扣的部分可結(jié)轉(zhuǎn)下期抵扣”，因此長期進(jìn)項稅額大于銷項稅額使得我國企業(yè)積累了大量的留抵稅款。劉金科等（2020）通過分析2017年滬深兩市A股上市公司發(fā)現(xiàn)，我國上市公司增值稅留抵現(xiàn)象非常普遍，88.1%存在增值稅留抵問題。上市公司中留抵稅款總量排名前十的行業(yè)為電力、熱氣生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)，化學(xué)原料和化學(xué)制品制造業(yè)，計算機(jī)、通信和其他電子設(shè)備制造業(yè)，電氣機(jī)械和器材制造業(yè)，建筑業(yè)，黑色金屬冶煉和延壓加工業(yè)，汽車制造業(yè)，批發(fā)和零售業(yè)，專用設(shè)備制造業(yè)，采礦業(yè)。

留抵稅款的存在會帶來一系列負(fù)向影響，主要是企業(yè)資金被占用、資本成本增加、扭曲企業(yè)經(jīng)濟(jì)活動，進(jìn)而不利于企業(yè)競爭力的提升和企業(yè)運營的調(diào)整（盧雄標(biāo)等，2018；李普亮和賈衛(wèi)麗，2020；劉怡和耿純，2020）。以制造業(yè)為例，企業(yè)購進(jìn)固定資產(chǎn)時需支付增值稅進(jìn)項稅，相當(dāng)于投資初期預(yù)繳16%的增值稅及其附加稅。若投資失敗，企業(yè)就要承擔(dān)以上稅費及其附加成本。實行留抵退稅政策，可以降低企業(yè)承擔(dān)的這部分稅費成本，緩解企業(yè)資金壓力，促進(jìn)企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)型，有利于企業(yè)發(fā)展（何楊等，2019）。若企業(yè)將退稅資金用于安置企業(yè)員工、歸還銀行高額貸款等，還可以保證經(jīng)濟(jì)鏈條的完整和社會的穩(wěn)定。

2.我國留抵退稅政策發(fā)展進(jìn)程

我國自2011年開始試行增值稅留抵退稅政策，經(jīng)歷了退稅范圍擴(kuò)大、退稅力度提高的發(fā)展過程，政策演變?nèi)鐖D1所示。政策執(zhí)行過程中，也逐步增加了管理性的要求。例如，2018年前的一系列退稅政策對申請退稅的納稅人無門檻，2018年實施的“18+1”行業(yè)的退稅政策則增加了納稅信用方面的要求。2019年后，全行業(yè)、四類制造業(yè)和九類制造業(yè)的退稅政策均對申請退稅的納稅人規(guī)定了相對具體嚴(yán)格的申請退稅條件及管理要求。

二、政策性留抵與退稅調(diào)研分析：以二甲醚行業(yè)為例

（一）二甲醚行業(yè)及行業(yè)留抵分析

1.二甲醚行業(yè)的發(fā)展

二甲醚（DME）是一種新興的化工原料，由于具有易壓縮、冷凝、汽化、清潔等良好特性，在制藥、農(nóng)藥等化學(xué)工業(yè)中有許多獨特的用途。初始興起時，二甲醚作為清潔燃料且價格便宜得到重視并大力推廣。國家于2008年對二甲醚實行13%的低稅率扶持政策，激發(fā)了二甲醚市場的活力。

但2013年前后，由于二甲醚具有腐蝕性、存在安全隱患的輿論未得到全面客觀的宣傳，導(dǎo)致社會對二甲醚產(chǎn)生誤解且至今未能有效消除。加之二甲醚行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)的宣傳和貫徹不足，后續(xù)又受到石油價格下跌、金融危機(jī)等沖擊，導(dǎo)致二甲醚市場嚴(yán)重萎縮，售價大幅下降，出現(xiàn)需求不足、產(chǎn)能過?，F(xiàn)象。而原料甲醇的價格穩(wěn)定且呈走高趨勢，二甲醚行業(yè)逐漸下行。二甲醚行業(yè)至今仍處于低迷狀態(tài)，全行業(yè)面臨淘汰過剩產(chǎn)能、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的挑戰(zhàn)。

2.二甲醚行業(yè)增值稅留抵分析

二甲醚行業(yè)的留抵稅款問題主要是因稅率倒掛引起的。其原材料甲醇的稅率變動情況為：2018年5月1日前甲醇適用稅率為17%，2018年5月1日至2019年4月1日下降為16%，2019年4月1日至今保持13%。而二甲醚的稅率變動情況為：2008年7月1日前二甲醚適用稅率為17%，2008年7月1日至2017年7月1日下降為13%①財政部 國家稅務(wù)總局《關(guān)于二甲醚增值稅適用稅率問題的通知》（財稅〔2008〕72號）規(guī)定自2008年7月1日起，二甲醚按13%稅率征收增值稅。，2017年7月1日至2019年4月1日下降為11%②財政部 稅務(wù)總局《關(guān)于簡并增值稅稅率有關(guān)政策的通知》（財稅〔2017〕37號）規(guī)定自2017年7月1日起銷售或進(jìn)口二甲醚適用11%的稅率。，2019年4月1日至今保持9%③財政部、稅務(wù)總局、海關(guān)總署《關(guān)于深化增值稅改革有關(guān)政策的公告》（財政部、稅務(wù)總局、海關(guān)總署公告〔2019〕39號）規(guī)定自2019年4月1日起，增值稅一般納稅人銷售或者進(jìn)口二甲醚適用稅率為9%。?？梢娮?018年7月1日之后，二甲醚與其原料甲醇的增值稅稅率始終存在倒掛現(xiàn)象。

在稅率倒掛情況下，二甲醚盈利空間的縮減導(dǎo)致行業(yè)下行，從而留抵稅款無法消化。二甲醚行業(yè)的價格和盈利空間④根據(jù)被調(diào)研企業(yè)相關(guān)信息，兩步法制二甲醚生產(chǎn)流程中原材料甲醇與產(chǎn)品二甲醚投入產(chǎn)出比約為1.4:1，盈利水平可由以下公式計算得到：盈利水平（元/噸）=二甲醚價格（元/噸）-甲醇價格（元/噸）×1.4。變動趨勢如圖2所示。自2008年至今，二甲醚價格呈持續(xù)波動趨勢，具有波動幅度大、變化不穩(wěn)定等特點；行業(yè)盈利空間呈現(xiàn)下降—上升—再下降的趨勢，未來盈利空間不容樂觀。

圖2 甲醇、二甲醚價格與盈利空間的變動趨勢

（二）典型企業(yè)調(diào)研分析：基于J集團(tuán)的調(diào)查

1.J集團(tuán)基本情況

本文對二甲醚行業(yè)知名生產(chǎn)銷售集團(tuán)——J集團(tuán)進(jìn)行實地調(diào)研。J集團(tuán)下設(shè)三大二甲醚產(chǎn)銷企業(yè)——L公司、Z公司和G公司。集團(tuán)獲得二甲醚生產(chǎn)發(fā)明專利——兩步法制二甲醚⑤首先利用煤炭氣化生成合成氣以制造甲醇，然后利用甲醇中間產(chǎn)品生產(chǎn)二甲醚。，并以此工藝主營產(chǎn)銷二甲醚。投產(chǎn)后不久，適逢二甲醚行業(yè)迅速發(fā)展時期，國家推行二甲醚適用13%低稅率的扶持舉措進(jìn)一步激發(fā)了二甲醚市場的活力，集團(tuán)大規(guī)模開展二甲醚產(chǎn)銷業(yè)務(wù)。但2013年前后，受二甲醚行業(yè)下行的影響，三大公司盈利空間不斷萎縮，2016年之后陸續(xù)停產(chǎn)二甲醚。

三家公司所提供的財務(wù)信息顯示，三者的主營業(yè)務(wù)收入基本相同。首先，主營業(yè)務(wù)收入都來源于二甲醚生產(chǎn)與銷售收入，均主營二甲醚10年左右之久；其次，自投產(chǎn)至2012年期間為三者的二甲醚生產(chǎn)與銷售繁榮階段，銷量及銷售收入呈上升趨勢，2013年至停止經(jīng)營二甲醚期間為二甲醚業(yè)務(wù)的下行階段，銷量及銷售收入大幅下跌；最后，三者的二甲醚銷量及銷售收入規(guī)模較大且大致相同，L公司、Z公司和G公司分別實現(xiàn)二甲醚銷售收入總額395260.42萬元、352626.51萬元和472862.03萬元。

2.集團(tuán)留抵稅款的累積過程與抵減阻礙

三家公司自投產(chǎn)至2008年6月底，基本沒有留抵稅款。自2008年7月1日，二甲醚增值稅稅率由17%降低到13%后，各公司開始形成政策性留抵稅款。具體情況如下：

L公司，截至2015年底留抵稅額增加至8060.25萬元；2016年停產(chǎn)二甲醚，后續(xù)處置設(shè)備材料等消化留抵稅額557.29萬元；截至2021年6月累計留抵稅額為7502.96萬元。Z公司，截至2017年底留抵稅額增加至9211.84萬元；2018年獲得2026.60萬元的留抵稅款退還，并于同年停產(chǎn)二甲醚，后續(xù)處置設(shè)備材料等消化留抵稅額382.72萬元；截至2021年6月，累計留抵稅額為6907.82萬元。G公司，截至2018年底留抵稅額增加至9944.10萬元；2019年停產(chǎn)二甲醚，后續(xù)處置設(shè)備材料等消化留抵稅額95.17萬元；2021年4月，因項目建設(shè)和項目融資的需要，G公司與J集團(tuán)下設(shè)的另一子公司H合并，將累計留抵稅款9862.07萬元全額轉(zhuǎn)入作為合并后存續(xù)公司的H公司。

J集團(tuán)的三家二甲醚產(chǎn)銷企業(yè)增值稅進(jìn)項稅額由生產(chǎn)經(jīng)營采購原材料、固定資產(chǎn)及使用水電氣等動力形成。在二甲醚行業(yè)市場萎縮的情況下，企業(yè)很難通過高毛利的方式化解稅率倒掛形成的留抵稅款。根據(jù)甲醇原材料與二甲醚產(chǎn)品稅率的演變歷程，三家公司剛起步時，原材料甲醇等進(jìn)項適用17%稅率，產(chǎn)品二甲醚銷項適用17%稅率；2008年以后，生產(chǎn)二甲醚的原料甲醇、各種添加劑等輔助材料、電力等的稅率均為17%，而產(chǎn)品二甲醚銷項適用稅率為13%，稅率倒掛導(dǎo)致新增進(jìn)項稅額大于銷項稅額，從而公司長期存在政策性留抵稅款。由于當(dāng)時正值二甲醚行業(yè)發(fā)展上行期，銷售量持續(xù)居高，導(dǎo)致進(jìn)項稅與銷項稅的差額迅速累積，最終形成了較大規(guī)模的留抵稅款。當(dāng)然，如果二甲醚毛利足夠高（經(jīng)粗略計算，二甲醚毛利需達(dá)到50%），也能消化該部分進(jìn)項稅。但是，受市場價格和市場競爭的影響，該毛利率在二甲醚行業(yè)幾乎是不可能實現(xiàn)的，且由于二甲醚市場與液化石油氣市場沖突和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的原因?qū)е露酌咽袌鑫s，該部分進(jìn)項稅通過生產(chǎn)經(jīng)營產(chǎn)生的銷項稅抵減已無可能。

3.集團(tuán)留抵退稅的約束性因素

2018年6月27日，財政部、稅務(wù)總局下發(fā)的財稅〔2018〕70號《關(guān)于2018年退還部分行業(yè)增值稅留抵稅額有關(guān)稅收政策的通知》規(guī)定國家對18個行業(yè)的存量留抵稅款實行退稅。J集團(tuán)三家公司屬于18大行業(yè)中的“化學(xué)原料和化學(xué)制品制造業(yè)”，在留抵退稅行業(yè)范圍之內(nèi)，且滿足其他所有條件，理論上可以直接退、全額退。三家公司向所在地稅務(wù)部門申請退稅，但各企業(yè)得到的稅務(wù)部門的政策回應(yīng)和退稅結(jié)果并不相同。另外，三家公司也無法獲得增量留抵退稅。J集團(tuán)留抵退稅面臨的約束性因素如下：

一是各地稅務(wù)機(jī)關(guān)對于留抵退稅政策的回應(yīng)與執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不同。L公司所在地稅務(wù)機(jī)關(guān)回應(yīng)退稅企業(yè)名單由各省稅務(wù)局確定。但截至目前，未對L公司的留抵稅款進(jìn)行退還；Z公司所在地稅務(wù)機(jī)關(guān)按照其2017年12月底留抵稅款9211.84萬元的22%比例，對其退還留抵稅款2026.60萬元；G公司所在地稅務(wù)機(jī)關(guān)回應(yīng)退稅企業(yè)名單由各省稅務(wù)局確定，且要求企業(yè)另需滿足屬于高新技術(shù)企業(yè)條件，但由于G有限公司不屬于高新技術(shù)企業(yè)，未對其留抵稅款進(jìn)行退還。

二是對于合并結(jié)轉(zhuǎn)的留抵稅款不予退稅。G公司被H公司吸收合并，全部留抵稅款轉(zhuǎn)入H公司，作為當(dāng)期新增進(jìn)項稅額，滿足所有退稅條件。但因一個月內(nèi)新增大量進(jìn)項稅額，稅務(wù)部門接到預(yù)警信息，經(jīng)落實進(jìn)項稅來源，表示合并結(jié)轉(zhuǎn)的新增進(jìn)項稅不予留抵退稅。

三是企業(yè)無法滿足增量退稅的條件。由于三家公司都處于停產(chǎn)或調(diào)整狀態(tài)，L公司、Z公司、G公司的增量留抵稅額無法滿足“自2019年4月稅款所屬期起，連續(xù)六個月（按季納稅的，連續(xù)兩個季度）增量留抵稅額均大于零，且第六個月增量留抵稅額不低于50萬元”的退稅條件，也就無法就增量留抵獲得退稅。

三、經(jīng)營性留抵與退稅調(diào)研分析：以礦產(chǎn)品行業(yè)為例

（一）礦產(chǎn)品行業(yè)經(jīng)營特點

礦產(chǎn)品行業(yè)較其他商品行業(yè)有不同的經(jīng)營特點。一是資源約束高。礦產(chǎn)品行業(yè)直接受資源儲量、質(zhì)量和開采量的影響，生產(chǎn)經(jīng)營存在較高的資源約束，而中國部分礦產(chǎn)品總量比較貧乏，自采自產(chǎn)礦產(chǎn)品規(guī)格低、質(zhì)量差。二是經(jīng)營布局分散。由于礦產(chǎn)品分布在國內(nèi)外不同地區(qū)，礦產(chǎn)品市場供需地嚴(yán)重分離，導(dǎo)致礦產(chǎn)品企業(yè)形成了跨地區(qū)甚至全球性的生產(chǎn)經(jīng)營布局。三是經(jīng)營周期長。礦產(chǎn)品行業(yè)屬于資源和資本密集型行業(yè)，產(chǎn)業(yè)鏈較長且復(fù)雜，且基于礦產(chǎn)品分布與市場供需不均的特點，我國礦產(chǎn)品企業(yè)主要靠進(jìn)口獲取原材料，而轉(zhuǎn)口貿(mào)易、進(jìn)口轉(zhuǎn)內(nèi)銷周期較長，進(jìn)一步延長了礦產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營周期。四是價格變動幅度大。受金融危機(jī)、匯率波動、國際局勢、國家間關(guān)系的影響，礦產(chǎn)品市場價格波動頻繁且幅度大。五是產(chǎn)業(yè)政策影響大。由于礦產(chǎn)品資源受制于國內(nèi)外資源環(huán)境保護(hù)等政策，礦產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)處于不穩(wěn)定的被動局面。

（二）典型企業(yè)調(diào)研分析：基于X公司的調(diào)查

1.公司主營業(yè)務(wù)及發(fā)展歷程

2002年11月27日，作為礦產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的X公司開業(yè)運營。2003—2008年，公司主營鐵礦石、煤、有色金屬等進(jìn)口加工轉(zhuǎn)銷以及自產(chǎn)自銷。2009—2013年，因鐵礦石價格變動幅度大，市場價格一路下滑，公司轉(zhuǎn)向轉(zhuǎn)口貿(mào)易以及在國內(nèi)銷售鐵精粉、煤、鐵礦粉等。2014—2016年，鐵礦石價格持續(xù)下降至歷史最低點430元/噸，再加上政策性“減能”，X公司發(fā)展嚴(yán)重阻滯并產(chǎn)生虧損，此階段公司不再進(jìn)行大規(guī)模經(jīng)營鐵礦石業(yè)務(wù)，于2015年轉(zhuǎn)向主營電解銅、電解鎳的進(jìn)口內(nèi)銷貿(mào)易。但由于存在主營產(chǎn)品電解銅和電解鎳的購進(jìn)成本略高于銷售收入的價格倒掛現(xiàn)象，公司虧損狀況①雖然電解銅、電解鎳等有色金屬持續(xù)價格倒掛現(xiàn)象導(dǎo)致公司虧損很大，但公司繼續(xù)經(jīng)營此項業(yè)務(wù)，原因在于前期鋼鐵行業(yè)的低谷直接影響公的效益，造成虧損和資金的匱乏，但因公司存在大規(guī)模銀行貸款，為了歸還銀行貸款，公司只能將信用證到期而銷售價格低于購入價格的有色金屬銷售。并未得到緩解，而主要依賴銷售存貨、原材料等維持基本運轉(zhuǎn)。至2021年6月，公司一直處于經(jīng)營困境，每年虧損額高達(dá)900多萬元，于是被迫停止經(jīng)營礦產(chǎn)品，總虧損額已接近2億元。目前，X公司基本無收入，成本主要由財務(wù)利息費用、職工薪酬與材料成本構(gòu)成，貸款總額接近2.5億元，每年產(chǎn)生260多萬元利息。X公司連年虧損卻不能申請破產(chǎn)的原因：一是基于融資的需要，如X公司向銀行貸款獲取現(xiàn)金流以維持公司的正常運營的條件是具備一定的產(chǎn)值或銷售收入，故公司必須保持營業(yè)。二是基于社會穩(wěn)定的考慮，如公司從當(dāng)?shù)剞r(nóng)商銀行、市屬商業(yè)銀行貸款規(guī)模較大，占10%左右，若公司申請破產(chǎn)，會使得當(dāng)?shù)剡@兩大民生性銀行相繼破產(chǎn)，給經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定帶來不利影響，因而當(dāng)?shù)卣恢С衷撈髽I(yè)破產(chǎn)。

2.公司留抵稅款情況及累積原因

2015年以來，X公司以銷售電解銅、電解鎳等進(jìn)口產(chǎn)品為主營業(yè)務(wù)，因價格倒掛形成進(jìn)銷差，開始累積留抵稅款，且留抵稅款呈現(xiàn)逐年增長的態(tài)勢。2015年，累計留抵稅額達(dá)899.80萬元，2017年底增至1803.81萬元，截至2021年6月30日，公司賬面留抵稅款為1927.47萬元。筆者認(rèn)為，導(dǎo)致電解銅、電解鎳價格倒掛的主要因素為：一是匯率，即匯率波動大，匯率上升導(dǎo)致人民幣貶值，進(jìn)口價格因受人民幣貶值的影響呈不斷上升的態(tài)勢，進(jìn)而進(jìn)口價格超過國內(nèi)售價。二是經(jīng)營周期，即X公司主要靠進(jìn)口獲取原材料，而轉(zhuǎn)口貿(mào)易、進(jìn)口轉(zhuǎn)內(nèi)銷周期長達(dá)3—4個月，周期內(nèi)電解銅、電解鎳等礦產(chǎn)品價格波動幅度大，盈利情況不可預(yù)測，常出現(xiàn)國內(nèi)市場價格高于國際成本價格的情況。三是行業(yè)特殊性，即電解銅、電解鎳等產(chǎn)品變現(xiàn)能力差，即便盈利也不能及時彌補(bǔ)公司虧損。

四、進(jìn)一步推進(jìn)留抵退稅的政策建議

完善增值稅留抵退稅制度具有理論、實踐和改革推進(jìn)三個層面的必要性。從理論上講，留抵稅款是企業(yè)將未實現(xiàn)稅金以進(jìn)項購進(jìn)的形式提前繳給了國家，增值稅應(yīng)繳稅款對應(yīng)核算當(dāng)期，在企業(yè)長期無法實現(xiàn)銷項稅金時，理應(yīng)將其退還，這樣才能回歸增值稅就增值額課征的本源，推動建立符合國際慣例的現(xiàn)代增值稅制度；從實踐上看，留抵稅款大規(guī)模積累會導(dǎo)致企業(yè)資金被占用和投資成本增加，不利于企業(yè)競爭力的提升，尤其是經(jīng)濟(jì)下行時，更加具有退還給企業(yè)的現(xiàn)實必要性；就進(jìn)一步推進(jìn)減稅降費的路徑而言，完善留抵退稅可以作為我國制度性減稅降費的重要舉措之一加以推進(jìn)?？紤]到稅收程序可行和地方財力保障兩大約束性因素，本文提出以下推進(jìn)留抵退稅的政策建議。

（一）執(zhí)行統(tǒng)一的政策回應(yīng)和精準(zhǔn)的個案試點

1.執(zhí)行統(tǒng)一規(guī)范的政策回應(yīng)和政策標(biāo)準(zhǔn)

調(diào)研過程中，我們發(fā)現(xiàn)不同地區(qū)的稅務(wù)部門就現(xiàn)行留抵退稅政策的回應(yīng)和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不盡相同，導(dǎo)致留抵稅款情況相似的企業(yè)因所處地區(qū)不同而政策執(zhí)行結(jié)果不一致，從而留抵退稅的獲得情況存在差異。盡管該現(xiàn)象的存在客觀上是因為各地財政狀況不同，主觀上是因為各地稅務(wù)部門對增值稅留抵退稅政策的解讀不同，但是各地分散的、有區(qū)別的制度回應(yīng)與執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)會導(dǎo)致企業(yè)存疑，不利于增值稅政策在全國層面的實施。

建議進(jìn)一步深化稅收征管改革，將留抵退稅政策進(jìn)行歸總匯集，發(fā)布適用于涉稅市場主體操作的增值稅留抵退稅政策，統(tǒng)一留抵退稅企業(yè)的限定條件和退稅比例，明確留抵退稅操作規(guī)程，并進(jìn)行動態(tài)更新，以便于企業(yè)及時了解政策并公平享受留抵退稅政策。

2.試點分類管理的個案精準(zhǔn)服務(wù)

留抵問題是多年來增值稅歷史稅制形成的，涉及面廣，退稅對企業(yè)、稅務(wù)部門和政府財力都會產(chǎn)生巨大影響，因此在全國層面鋪開實施存量留抵稅款全退稅政策存在困難，但是當(dāng)前也應(yīng)未雨綢繆地為日后全面實施存量留抵退稅政策做準(zhǔn)備。建議稅務(wù)部門對企業(yè)留抵與退稅情況進(jìn)行大數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析，主管稅務(wù)機(jī)關(guān)對轄區(qū)內(nèi)存在留抵稅款企業(yè)進(jìn)行摸排核查，制定留抵退稅重點企業(yè)名錄，試點省、市、縣不同級次的留抵退稅重點企業(yè)個案精準(zhǔn)服務(wù)。具體可供選擇的標(biāo)準(zhǔn)包括：一是根據(jù)留抵稅款規(guī)模確定，即以構(gòu)成本地區(qū)留抵退稅總額一定比例（例如原則上前50%）的企業(yè)作為試點企業(yè)；二是根據(jù)企業(yè)所處行業(yè)確定，即選取部分重點扶持和鼓勵發(fā)展的行業(yè)作為試點企業(yè)；三是根據(jù)留抵退稅成因確定，例如：重點以政策性留抵企業(yè)作為試點企業(yè)。具體的退稅進(jìn)度表由不同層級的稅務(wù)部門會商財政部門制定，提高退稅政策的可預(yù)見性。

3.落實留抵退稅的財力保障

基層財政壓力是執(zhí)行留抵退稅政策的最主要約束因素，能否退稅以及退稅速度快慢歸根結(jié)底還是要看各級財政的負(fù)擔(dān)能力。2019年9月26日，國務(wù)院印發(fā)《實施更大規(guī)模減稅降費后調(diào)整中央與地方收入劃分改革推進(jìn)方案》，調(diào)整完善增值稅留抵退稅分擔(dān)機(jī)制①為緩解部分地區(qū)留抵退稅壓力，增值稅留抵退稅地方分擔(dān)的部分（50%），由企業(yè)所在地全部負(fù)擔(dān)（50%）調(diào)整為先負(fù)擔(dān)15%，其余35%暫由企業(yè)所在地一并墊付，再由各地按上年增值稅分享額占比均衡分擔(dān)，墊付多于應(yīng)分擔(dān)的部分由中央財政按月向企業(yè)所在地省級財政調(diào)庫。。但是不同地區(qū)財力差距太大，稅源情況各不相同，例如依據(jù)留抵稅款的形成原因及行業(yè)和企業(yè)特點，易積累大量留抵稅款的地區(qū)財力矛盾就更為突出；歷史因素和地區(qū)間稅收轉(zhuǎn)移，致使跨期和跨區(qū)問題難以解決。為夯實留抵退稅的財力基礎(chǔ)，確保政策推行，建議從財政體制和資金渠道上予以保障。包括：申請設(shè)置留抵退稅專項轉(zhuǎn)移支付，并采用直達(dá)機(jī)制提高退稅效率；或充分考慮留抵退稅對地方財政收支的影響，進(jìn)一步加大中央對地方的轉(zhuǎn)移支付力度，統(tǒng)籌使用中央財力性補(bǔ)助資金以緩解退稅壓力；或中央財政或省級財政設(shè)立退稅專項資金池，先行墊付退稅資金，后期再根據(jù)各級財政的實際收支結(jié)算分擔(dān)。

（二）不斷降低退稅門檻完善退稅政策

在現(xiàn)有政策體系下企業(yè)獲得退稅的主要難點是增量約束，因此留抵退稅政策完善的主要方向就是降低退稅門檻，可以弱化甚至取消現(xiàn)有增量留抵退稅政策在退稅頻次、退稅比例、退稅起點等制度要素上的約束性條件。

1.放寬期限約束，增加退稅頻次

對于全行業(yè)中的大部分納稅人，當(dāng)前留抵退稅適用的退稅期限為連續(xù)六個月或兩個季度，即納稅人在連續(xù)六個月（或連續(xù)性兩個季度）中只要有一個月（或一個季度）沒有新增留抵稅額，則必須重新開始計算退稅周期，連續(xù)六個月（或連續(xù)兩個季度）不重復(fù)計算。這就意味著納稅人一年內(nèi)最多也只能申請兩次退稅。增值稅留抵退稅期限過長，不僅會增加該部分稅款在企業(yè)的沉淀時間，也會使一部分納稅人難以真正獲得退稅。建議縮短退稅周期，比如“連續(xù)三個月（按季納稅的，在季度末）增量留抵稅額均大于零”的，就可以申請辦理留抵退稅，從而減少留抵稅額在企業(yè)層面的沉淀時間，提高留抵退稅效率。

2.放寬比例約束，提高退稅額度

現(xiàn)行增量留抵退稅政策對于符合條件的全行業(yè)一般納稅人增量部分要進(jìn)行進(jìn)項構(gòu)成比例和60%比例的折算，退稅比例偏低，納稅人無法全額獲得增量留抵稅額的退還，降低了納稅人的退稅獲得感。建議取消退稅比例的限制，對納稅人的增量留抵部分僅按企業(yè)的進(jìn)項構(gòu)成比例折算后退稅，而不再多乘60%。待條件成熟后，實行當(dāng)期超額進(jìn)項稅額當(dāng)期全額退還政策，實現(xiàn)留抵稅款應(yīng)退盡退。

3.減少增量約束，擴(kuò)大退稅范圍

現(xiàn)行留抵退稅政策要求連續(xù)六個月都要有增量留抵稅額，且第六個月增量達(dá)到50萬元。這一增量條件雖然可以兼顧重點企業(yè)和國家財力，但是因過于嚴(yán)苛導(dǎo)致受益企業(yè)范圍較窄。建議降低增量標(biāo)準(zhǔn)，逐步縮短連續(xù)增量時長或者逐步縮小增量幅度，并最終將申請留抵退稅的增量條件改為存量條件，即納稅人存量留抵稅額只要超過一定金額就可以申請留抵退稅。這樣不僅便于操作計算，也比較公平合理。

（三）實現(xiàn)企業(yè)運營全鏈條退稅

盡管留抵退稅是增值稅方面的具體政策，但是我們可以將該政策拓展到企業(yè)的全運營鏈條中，打造留抵退稅和其他稅收政策的一攬子體系。

1.企業(yè)注銷環(huán)節(jié)退稅

常規(guī)的稅務(wù)管理中要求注銷企業(yè)補(bǔ)繳稅款，但是尚未涉及注銷時多繳稅款的處理，可以考慮在企業(yè)注銷清算時對留抵稅款進(jìn)行退稅。這一做法的優(yōu)點是：對企業(yè)而言，企業(yè)注銷直接獲得退稅資金，周期較短，獲得感強(qiáng)；對稅務(wù)部門而言，方便易行，操作成本較低。不過，這一方式也會產(chǎn)生負(fù)面影響：存在留抵稅款的企業(yè)可能紛紛通過注銷的手段實現(xiàn)存量留抵稅款退還，造成短期的巨大財政壓力。所以，在具體執(zhí)行過程中，可規(guī)定存量留抵稅款超過一定時期、超過一定數(shù)額的企業(yè)，實施注銷退稅。為降低財政壓力，可以綜合考慮地區(qū)財政狀況與存量留抵稅款總量，分期按比例進(jìn)行退稅。

2.企業(yè)再投資環(huán)節(jié)退稅

對再投資企業(yè)的留抵稅款進(jìn)行退稅，等同于將退稅資金直接轉(zhuǎn)化為企業(yè)再投資。對企業(yè)而言，再投資退稅雖然意味著退稅資金使用用途受限，但總的來說仍然獲得了退稅，減少了資金占用，有利于企業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展。同時，對財稅部門而言，既能解決留抵稅款的問題，又能對接政府的發(fā)展目標(biāo)與規(guī)劃。不過，此種做法也有缺點：對企業(yè)而言，再投資是退稅的前提條件，提高了企業(yè)獲得留抵退稅的門檻；對財政而言，再投資退稅數(shù)額過大也會增加財政壓力。對此，可適當(dāng)放松增量要求等已有政策標(biāo)準(zhǔn)，并采用類似于注銷退稅的具體做法，實行分期按比例退稅。

3.企業(yè)合并環(huán)節(jié)退稅

企業(yè)合并可以實現(xiàn)留抵稅款的內(nèi)部消化。但這一做法目前存在阻礙，主要是存在留抵稅款的企業(yè)在與其他企業(yè)合并后的存續(xù)企業(yè)突然出現(xiàn)大量留抵稅款，會引起稅務(wù)風(fēng)險預(yù)警，稅務(wù)部門對合并結(jié)轉(zhuǎn)的新增留抵稅款不予退稅；此外，異地企業(yè)的合并也會引發(fā)政府之間的稅收與退稅博弈。建議稅務(wù)部門以合理商業(yè)目的為標(biāo)準(zhǔn)，允許銷項大于進(jìn)項企業(yè)與存在大額存量留抵稅款的企業(yè)合并時將留抵稅款內(nèi)部消化。合并退稅不會增加稅務(wù)部門的工作量，也不會大幅度增加政府留抵退稅的財政壓力。但是，由于企業(yè)合并是一種市場行為，并非所有企業(yè)都具備合并機(jī)會，存在留抵稅款的企業(yè)合并時也可能處于談判劣勢，需要付出一定的合并成本，而且留抵稅款的消化需要一定的時間。對于合并雙方隸屬不同地區(qū)而出現(xiàn)的區(qū)域間稅收轉(zhuǎn)移問題，需要對應(yīng)的上級財稅部門進(jìn)行協(xié)調(diào)，采取調(diào)整收入劃分、庫款調(diào)度、先墊付后結(jié)算等措施，減少退稅壓力、平衡地區(qū)間稅收利益。