摘要：?振興東北老工業(yè)基地政策主要依靠財(cái)政政策，特別是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制來(lái)影響地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。然而，財(cái)政資源到底對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到了何種作用？應(yīng)該如何調(diào)整振興政策以便更好地促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展？利用2001—2016年地級(jí)市面板數(shù)據(jù)，采用傾向性評(píng)分匹配和雙重差分相結(jié)合（PSMDID）的方法，在雙向固定效應(yīng)模型基礎(chǔ)上對(duì)東北老工業(yè)基地振興政策進(jìn)行了評(píng)估。結(jié)果表明，東北老工業(yè)基地振興政策以不斷擴(kuò)張的財(cái)政資源為基礎(chǔ)，政策對(duì)各產(chǎn)業(yè)的影響存在顯著差異，一方面提高了第二產(chǎn)業(yè)效率，但另一方面也降低了第一和第三產(chǎn)業(yè)效率，實(shí)質(zhì)上進(jìn)一步強(qiáng)化了原有的重工業(yè)化結(jié)構(gòu)，從而使東北經(jīng)濟(jì)難以保持長(zhǎng)期的穩(wěn)定增長(zhǎng)。在進(jìn)入新常態(tài)之后，東北經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的固有頑疾逐漸顯露。因此，要推動(dòng)?xùn)|北經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展，勢(shì)必要從改變產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、優(yōu)化財(cái)政資源，全面提高產(chǎn)業(yè)效率以及擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放等多角度綜合調(diào)整，促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。

?關(guān)鍵詞：?財(cái)政政策;財(cái)政資源;產(chǎn)業(yè)效率;東北問(wèn)題;產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu);PSMDID;雙向固定效應(yīng)模型

?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A???文章編號(hào)：?100228482022（01）010415

一、研究背景

盡管中共中央、國(guó)務(wù)院在2003、2009、2012和2014年推出了關(guān)于振興東北老工業(yè)基地的扶持政策①及相關(guān)配套措施，但是2014年以來(lái)東北經(jīng)濟(jì)增速幾乎全國(guó)墊底并持續(xù)至今，這一現(xiàn)象引發(fā)了社會(huì)的廣泛關(guān)注，學(xué)者們也紛紛從不同的角度對(duì)“新東北現(xiàn)象”進(jìn)行研究。在東北經(jīng)濟(jì)下滑的背景下，2016年國(guó)家出臺(tái)了新一輪振興政策以期促進(jìn)東北經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。幾年來(lái)，東北經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)沒(méi)有明顯改觀，人口依然外流。第七次人口普查數(shù)據(jù)表明，2010—2020年?yáng)|北三省流失了約1?101萬(wàn)人口。從歷次振興政策的效果來(lái)看，許多研究都證實(shí)，一系列有關(guān)東北老工業(yè)基地的專(zhuān)項(xiàng)扶持政策確實(shí)促進(jìn)了東北地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，尤其在糧食綜合生產(chǎn)能力、耕地面積以及城鎮(zhèn)居民人均可支配收入等方面均取得了成效[1]。然而，這些成績(jī)的背后是巨大的投入。東北的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和財(cái)政資源突出地表現(xiàn)為過(guò)高的工業(yè)化比重和過(guò)于龐大的財(cái)政支出，它們雖然在短期內(nèi)有效地促進(jìn)了地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但卻扭曲了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、降低了產(chǎn)業(yè)效率，阻礙了市場(chǎng)化進(jìn)程，弱化了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的自主性，抑制了地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長(zhǎng)期穩(wěn)定。進(jìn)入新常態(tài)之后，資源能源型產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)受挫，依賴(lài)重工業(yè)模式的東北經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)也就不可避免斷崖式下跌?！笆奈濉币?guī)劃中明確提出“推動(dòng)?xùn)|北振興取得新突破”。那么，從振興政策的角度來(lái)看，到底應(yīng)該進(jìn)行哪些調(diào)整以便更好地促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)呢？

目前，關(guān)于東北問(wèn)題的討論主要集中于分析工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場(chǎng)化以及計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制機(jī)制的影響，較少討論財(cái)政資源和產(chǎn)業(yè)效率變化對(duì)東北經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響，尤其很少涉及財(cái)政資源對(duì)產(chǎn)業(yè)效率的影響。財(cái)政政策是政府在區(qū)域政策中最重要、最具有操作性的手段之一，而轉(zhuǎn)移支付正是實(shí)現(xiàn)這一手段的主要工具[2]。例如，2009年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步實(shí)施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的若干意見(jiàn)》共涵蓋優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、推進(jìn)資源型城市轉(zhuǎn)型和解決民生問(wèn)題等9個(gè)方面，28條具體振興政策，主要政策工具是政府投資。對(duì)許多地方政府而言，政府投資的主要資金來(lái)源是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。從某種程度上說(shuō)，20世紀(jì)末國(guó)有企業(yè)改革極大地刺激了東北地區(qū)的所有制結(jié)構(gòu)。原本是促進(jìn)市場(chǎng)化的極好時(shí)機(jī)，然而2003年國(guó)家振興東北老工業(yè)基地的系列政策打亂了市場(chǎng)化改革的進(jìn)程，東北地區(qū)各級(jí)政府利用國(guó)家專(zhuān)項(xiàng)政策的扶持，進(jìn)一步強(qiáng)化了重工業(yè)化特征的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和國(guó)有企業(yè)壟斷的格局，使得東北經(jīng)濟(jì)發(fā)展極大地依賴(lài)于中央政府的專(zhuān)項(xiàng)振興計(jì)劃和財(cái)政轉(zhuǎn)移政策。由于東北尚未形成市場(chǎng)主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，此類(lèi)振興政策實(shí)際上助長(zhǎng)了東北經(jīng)濟(jì)對(duì)政策的依賴(lài)性[3]，提高了地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的脆弱性。對(duì)東北地區(qū)而言，受重工業(yè)化的影響，充裕的財(cái)政資源在一定程度上反而弱化了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的自主性。正是從這個(gè)角度來(lái)看，新東北現(xiàn)象實(shí)際上是2003年以來(lái)一系列東北老工業(yè)基地振興政策的副產(chǎn)品，如果不糾正政策的偏頗并采取積極的市場(chǎng)化改革策略，未來(lái)東北經(jīng)濟(jì)仍將難以實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展。因此，研究振興政策與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)系和作用機(jī)理，財(cái)政資源配置及其影響就成為政策調(diào)整的基礎(chǔ)。

與振興政策促成經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)形成鮮明反差的是，東北地區(qū)人口大量外流。從東北地區(qū)流出人口的結(jié)構(gòu)來(lái)看，來(lái)自城市、制造業(yè)以及擁有高學(xué)歷的人口占比要高于全國(guó)平均水平[4]。而且，東北外出勞動(dòng)力的回報(bào)率很高[5]。此外，東北地區(qū)既是人口凈流出地區(qū)，也是人口凈遷出地區(qū)。人口長(zhǎng)期凈流出，意味著勞動(dòng)力和人才大量流失，對(duì)東北老工業(yè)基地振興無(wú)疑是釜底抽薪[6]。

由此可見(jiàn)，在分析東北經(jīng)濟(jì)發(fā)展問(wèn)題的過(guò)程中，人口的因素不容忽視。已有的研究大多數(shù)采用統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)，但年鑒提供的人口數(shù)絕大多數(shù)為戶籍口徑，難以反映流動(dòng)人口的影響，因而在此基礎(chǔ)上進(jìn)行的分析（多數(shù)研究采用人均GDP來(lái)測(cè)量經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)）容易有偏。此外，在評(píng)估振興東北老工業(yè)基地政策的時(shí)候，常常采用雙重差分模型分析（DID），但控制組的選擇直接影響到政策評(píng)估的結(jié)果，一些研究采用了傾向性評(píng)分匹配來(lái)確定控制組，但并未充分考慮到在實(shí)施振興東北老工業(yè)基地政策的同期還有其他區(qū)域政策，如2006年中部崛起戰(zhàn)略的實(shí)施，是國(guó)家在實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)和振興東北之后的又一重大區(qū)域政策。

與現(xiàn)有的研究相比，本文的邊際貢獻(xiàn)在于：一是利用統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)與普查數(shù)據(jù)，估算了地級(jí)市歷年常住人口，在此基礎(chǔ)上準(zhǔn)確地評(píng)估振興政策的影響;二是從財(cái)政資源和產(chǎn)業(yè)效率的角度分時(shí)段對(duì)東北老工業(yè)基地振興政策進(jìn)行評(píng)估，從而對(duì)振興政策的作用機(jī)制和作用效果進(jìn)行更細(xì)致的探究。對(duì)現(xiàn)有政策的評(píng)估是進(jìn)行政策調(diào)整的基礎(chǔ)，也是改進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式的重要前提。

二、文獻(xiàn)綜述

對(duì)東北問(wèn)題的研究早在20世紀(jì)90年代就陸續(xù)出現(xiàn)，當(dāng)時(shí)東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)就已經(jīng)呈現(xiàn)下滑趨勢(shì)，而國(guó)有企業(yè)改革更使得東北地區(qū)失業(yè)問(wèn)題突出。不少研究指出，當(dāng)時(shí)東北問(wèn)題的根源在于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和體制二者之間存在的矛盾。振興東北老工業(yè)基地政策陸續(xù)實(shí)施之后，相關(guān)研究逐漸增多，隨著2016年最新一次東北振興政策的實(shí)施，相關(guān)研究呈現(xiàn)井噴式爆發(fā)。現(xiàn)有對(duì)東北問(wèn)題的研究大體上可以歸成兩類(lèi)：一類(lèi)是對(duì)影響東北區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要因素加以分析，以試圖尋找導(dǎo)致東北經(jīng)濟(jì)增速急劇下滑的根源;另一類(lèi)是對(duì)振興東北老工業(yè)基地政策的評(píng)估，試圖明確振興政策的具體影響，進(jìn)而提出政策的改進(jìn)建議。

新中國(guó)成立以來(lái)，原本就有較好工業(yè)基礎(chǔ)的東北地區(qū)成為國(guó)家重工業(yè)和能源基地，東北經(jīng)濟(jì)發(fā)展一度引領(lǐng)全國(guó)。然而，隨著時(shí)間推移，東北地區(qū)的重工業(yè)基礎(chǔ)逐漸陷入僵化，突出表現(xiàn)為難以適應(yīng)改革開(kāi)放以來(lái)的市場(chǎng)機(jī)制[7]。有關(guān)東北老工業(yè)基地問(wèn)題的研究多數(shù)集中于東北的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)問(wèn)題以及由此而導(dǎo)致的體制機(jī)制問(wèn)題，例如“輕工業(yè)缺位論”“單一結(jié)構(gòu)論”[89]等。此外，東北地區(qū)需要解決所有制結(jié)構(gòu)單一、市場(chǎng)化程度低、企業(yè)設(shè)備和技術(shù)老化、企業(yè)歷史包袱沉重等問(wèn)題[10]。

為了貫徹落實(shí)東北振興戰(zhàn)略，國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)包括免征農(nóng)業(yè)稅試點(diǎn)、社保試點(diǎn)、增值稅試點(diǎn)、棚戶區(qū)改造、企業(yè)歷史欠稅豁免、國(guó)有企業(yè)改制、資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型等政策，以直接“輸血”方式解決東北老工業(yè)基地亟待解決的歷史性欠賬、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、國(guó)有企業(yè)和資源型城市發(fā)展等問(wèn)題。從根本上說(shuō)，直接“輸血”方式就是以財(cái)政轉(zhuǎn)移的方式去影響地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。財(cái)政轉(zhuǎn)移又主要通過(guò)投資影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，數(shù)據(jù)表明，投資始終是影響東北經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的最主要因素。振興戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái)，東北地區(qū)投資對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率逐年抬升，到2009年達(dá)到了1741%的峰值，地區(qū)經(jīng)濟(jì)越來(lái)越依賴(lài)投資，因而投資的波動(dòng)會(huì)直接導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的波動(dòng)[11]。東北振興發(fā)展十多年來(lái)，雖然經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有明顯提升，但長(zhǎng)期積累的一些結(jié)構(gòu)性問(wèn)題并沒(méi)有得到根本解決，一旦外部環(huán)境發(fā)生改變，就可能對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)形成劇烈的沖擊[6]。

近些年來(lái)，許多研究紛紛評(píng)估振興東北老工業(yè)基地的政策效果，以便使政策更具有現(xiàn)實(shí)針對(duì)性。研究表明，政策的實(shí)施并沒(méi)有顯著增強(qiáng)東北地區(qū)的全要素生產(chǎn)率，沒(méi)有提高產(chǎn)業(yè)集聚水平和改善空間結(jié)構(gòu)，也沒(méi)有顯著地優(yōu)化東北地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)[12]，反而出現(xiàn)第二產(chǎn)業(yè)比重上升的逆工業(yè)化規(guī)律現(xiàn)象[13]。東北振興戰(zhàn)略沒(méi)有促進(jìn)產(chǎn)業(yè)向東北地區(qū)集聚和轉(zhuǎn)移[14]。振興東北老工業(yè)基地戰(zhàn)略的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效應(yīng)，主要是通過(guò)增加投資和政府支出、改善基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)現(xiàn)的，并且政策的實(shí)施并沒(méi)有改善東北三省的人力資本、投資環(huán)境和全要素生產(chǎn)率[15]。綜合來(lái)看，系列東北老工業(yè)基地振興政策最主要的特點(diǎn)是，政策手段上采用大規(guī)模資金支持方式，實(shí)際上也就是過(guò)度的財(cái)政資源，導(dǎo)致政策作用時(shí)間短，造血功能有限。以政府投資為主要政策工具還使得東北地區(qū)政府過(guò)度投資于能夠拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的項(xiàng)目和國(guó)有企業(yè)，導(dǎo)致在環(huán)境保護(hù)、民生保障和研發(fā)投入等方面投入不足[3]。

可以看到，從地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)本身去尋找制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要因素，能夠發(fā)現(xiàn)東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特殊性并為政策評(píng)估提供參考，而從區(qū)域政策實(shí)施效果的角度去評(píng)價(jià)政策對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響機(jī)制，則有利于為政策的調(diào)整提供可靠依據(jù)?；诖耍疚脑噲D通過(guò)政策評(píng)估來(lái)厘清政策對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響路徑和機(jī)制，并對(duì)未來(lái)制定區(qū)域政策提供合理建議。

三、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、財(cái)政資源與東北經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)

研究東北經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不得不考慮產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，特別是其重工業(yè)化的特征。振興東北老工業(yè)基地扶持政策實(shí)施十多年來(lái)，東北的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)問(wèn)題依然突出，重工業(yè)化和資源能源型的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)依舊占據(jù)主導(dǎo)地位。這種產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)曾經(jīng)在很長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)推動(dòng)了地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，也強(qiáng)有力地支援了其他地區(qū)的工業(yè)化建設(shè)，但在新形勢(shì)下，這種結(jié)構(gòu)給東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)的更多是脆弱性[16]，以及對(duì)政策更高的依賴(lài)性。重工業(yè)主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)還嚴(yán)重阻礙了市場(chǎng)化的進(jìn)程，重要的資源和生產(chǎn)要素都被國(guó)有企業(yè)特別是央企占有，民營(yíng)企業(yè)難以成長(zhǎng)，不利于效率的提高。

東北地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變遷與振興政策下財(cái)政資源的變化密切相關(guān)。研究中國(guó)的地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，一個(gè)必須要考慮的因素是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和財(cái)政資源。每個(gè)層級(jí)的行政單元都不是孤立發(fā)展的，而是受到上級(jí)政府的影響。對(duì)于地方政府而言，財(cái)政收入和財(cái)政支出構(gòu)成了他們重要的財(cái)政資源，在很大程度上能夠影響地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。大量研究已證實(shí)，財(cái)政支出是推動(dòng)中國(guó)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要途徑之一。從1994年開(kāi)始，中國(guó)的財(cái)政制度經(jīng)歷了稅收中央集權(quán)化改革，但在財(cái)政支出分配上沒(méi)有相應(yīng)變化，因而地方財(cái)政開(kāi)支中有更大的份額是由上級(jí)政府撥款提供的，這也意味著財(cái)政支出越來(lái)越成為影響地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重要手段，充分利用財(cái)政資源去獲得理想的政績(jī)考核，也成為地方官員晉升的重要途徑。財(cái)稅制度改革之后，由于中央政府有足夠的能力來(lái)對(duì)地方政府進(jìn)行獎(jiǎng)懲，故而地方政府官員不得不追隨中央政府的政策導(dǎo)向。如果財(cái)政資源主要來(lái)自中央政府撥款，那么地方政府往往有更大的動(dòng)力去競(jìng)爭(zhēng)撥款，會(huì)有強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)在財(cái)政開(kāi)支和投資方面建設(shè)形象工程[17]，而不是通過(guò)更有效的財(cái)政支出去加快當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。隨著轉(zhuǎn)移支付規(guī)模的擴(kuò)大，地方政府傾向于更大比例提高基本建設(shè)和行政管理費(fèi)支出[18]。地方財(cái)政支出的城市偏好，會(huì)在減緩經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)加大城鄉(xiāng)差距。

政府的財(cái)政支出主要用于提供公共品，除了基礎(chǔ)教育和公共醫(yī)療之外，地方政府提供的公共品還包括社會(huì)保險(xiǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、支農(nóng)補(bǔ)助、社會(huì)治安等。在地方政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中，受到較多關(guān)注的是以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為代表的實(shí)物投資[19]。在1994年財(cái)稅制度改革以后，地方政府面臨財(cái)政壓力和同級(jí)政府競(jìng)爭(zhēng)，自然會(huì)改變其支出結(jié)構(gòu)：在保證自身運(yùn)轉(zhuǎn)的前提下，將有限的資源優(yōu)先投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)[20]，以此來(lái)吸引外來(lái)投資，尤其是外國(guó)直接投資。其原因在于，相對(duì)而言，公共物質(zhì)資本投資對(duì)長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的正向影響更為顯著[21]。在中國(guó)財(cái)政分權(quán)的制度下，地方政府有激勵(lì)運(yùn)用補(bǔ)貼、減稅等公共政策手段幫助企業(yè)提高生產(chǎn)效率，形成微觀上可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)基礎(chǔ)[22]。在現(xiàn)行的中央地方分權(quán)結(jié)構(gòu)和晉升激勵(lì)體制下，地方政府出于自身利益更傾向于追求短期增長(zhǎng)而忽視結(jié)構(gòu)調(diào)整等涉及長(zhǎng)期發(fā)展的問(wèn)題，在推進(jìn)市場(chǎng)化、國(guó)有企業(yè)改革、科教研發(fā)等事業(yè)單位體制改革方面力度偏弱。

財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策一直是振興東北老工業(yè)基地的重要政策措施。在振興東北老工業(yè)基地的過(guò)程中，中央財(cái)政進(jìn)一步加大對(duì)東北地區(qū)一般性和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付力度（見(jiàn)圖1）。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2003—2014年國(guó)家不斷加大對(duì)東北地區(qū)的投入力度，各類(lèi)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付累計(jì)達(dá)33?06133億元，國(guó)債、預(yù)算內(nèi)建設(shè)資金和部門(mén)建設(shè)資金累計(jì)安排東北地區(qū)10?6381億元[15]，這些措施有力地推動(dòng)了東北地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。中央財(cái)政還特別對(duì)資源枯竭型城市建立了常態(tài)化的轉(zhuǎn)移支付制度，截至2018年12月，全國(guó)69個(gè)資源枯竭城市已累計(jì)獲得中央財(cái)政預(yù)算轉(zhuǎn)移支付資金近1?600億元，其中東北三省一直是獲得轉(zhuǎn)移支付較多的省。以2018年為例，當(dāng)年中央對(duì)地方資源枯竭城市轉(zhuǎn)移總額為1928億元，其中排前三位的省區(qū)為黑龍江（2373億元）、遼寧（1691億元）和吉林（1563億元）

國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì).69個(gè)資源枯竭城市已累計(jì)獲中央財(cái)政支持近1600億元[EB/OL].（20181214）[20190108].http：∥house.china.com.cn/1548026.htm.。2013年3月國(guó)務(wù)院正式通過(guò)了《全國(guó)老工業(yè)基地調(diào)整改造規(guī)劃（2013—2022年）》，其中明確指出，要推動(dòng)?xùn)|北振興，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度的加大是不可或缺的，并且再次加入對(duì)資源城市的規(guī)劃，進(jìn)一步確定了其范圍，繼續(xù)解決國(guó)企改革遺留下來(lái)的歷史問(wèn)題。中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付是地方主要的財(cái)政收入，事實(shí)上構(gòu)成地方財(cái)力[23]。

根據(jù)《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)計(jì)算出的人均財(cái)政收支狀況明顯反映出東北財(cái)政轉(zhuǎn)移的顯著增加，如圖1所示，自2003年以來(lái)，東北人均財(cái)政支出與其他地區(qū)明顯拉開(kāi)了差距，這種情形在2010年進(jìn)一步強(qiáng)化。與此同時(shí)，東北人均財(cái)政收入狀況與其他地區(qū)并沒(méi)有本質(zhì)差別，只在2012年之后低于非東北地區(qū)。

自2004年以來(lái)，中央對(duì)各省的轉(zhuǎn)移支付中，東北三省得到了明顯的政策傾斜（見(jiàn)圖2），如果把東北三省與北京市作對(duì)比，就會(huì)明顯發(fā)現(xiàn)自2000年以來(lái)，東北三省得到來(lái)自中央的財(cái)政轉(zhuǎn)移無(wú)論是總額還是增加額均明顯高于北京市。

充裕的財(cái)政資源通?？倳?huì)促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。人均財(cái)政支出的增加，無(wú)論是用于物質(zhì)資本（基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為代表的實(shí)物投資）還是用于人力資本的投資（教育科研等），都會(huì)顯著促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)（見(jiàn)圖3）。而地方政府為了追求政績(jī)，特別是在東北，受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的影響，地方政府的決策主要以獲得中央政府更多的肯定為目標(biāo)，大多數(shù)都會(huì)選擇收益更快的實(shí)物投資，而從長(zhǎng)期來(lái)看，這并不利于經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長(zhǎng)。對(duì)東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而言，隨著人口的大量流失，人才的缺失構(gòu)成最嚴(yán)重的威脅，人口和人才分別對(duì)要素投入和全要素生產(chǎn)率有著顯著的影響。

四、模型設(shè)定與數(shù)據(jù)

（一）模型設(shè)定

如前所述，對(duì)東北老工業(yè)基地而言，區(qū)域政策主要通過(guò)財(cái)政資源來(lái)影響地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，財(cái)政資源流向不同的產(chǎn)業(yè)會(huì)使得產(chǎn)業(yè)有不同的發(fā)展方向。獲得充裕財(cái)政資源的產(chǎn)業(yè)通常會(huì)發(fā)展更快，尤其表現(xiàn)為產(chǎn)業(yè)效率的提高，而獲得較少財(cái)政資源的產(chǎn)業(yè)通常發(fā)展緩慢。因此，需要準(zhǔn)確評(píng)估振興政策給東北產(chǎn)業(yè)發(fā)展尤其是產(chǎn)業(yè)效率帶來(lái)的影響，唯有如此，才能明確政策的效果及其影響機(jī)制，明確這些影響的方向是否需要調(diào)整以及如何進(jìn)一步調(diào)整。

雙重差分法常常用來(lái)評(píng)估區(qū)域政策效果，其基本思路是把區(qū)域政策作為一項(xiàng)“準(zhǔn)自然”實(shí)驗(yàn)，把政策影響下的處置組和不受政策影響的控制組在區(qū)域政策實(shí)施前后分別差分，再計(jì)算這兩組差分結(jié)果的差異，從而得到區(qū)域政策的凈效果。然而，合理地評(píng)估區(qū)域政策首先要保證處置組和控制組都是隨機(jī)選擇的，從而避免自選擇問(wèn)題。而如果處置組和控制組的劃分并非是隨機(jī)選擇的，并且存在不同特征，會(huì)使雙重差分法產(chǎn)生選擇性偏差，進(jìn)一步導(dǎo)致內(nèi)生性問(wèn)題。振興東北老工業(yè)基地政策的出臺(tái)顯然不是隨機(jī)選擇，事實(shí)上所有區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略都不是隨機(jī)選擇的結(jié)果，從而也就導(dǎo)致樣本選擇偏差問(wèn)題。此外，要合理地評(píng)估一項(xiàng)區(qū)域政策，需要有合適的控制組，即首先是處置組和控制組有相似之處，并且處置組受到區(qū)域政策的影響，而控制組不受區(qū)域政策的影響，并且也不受其他與區(qū)域相關(guān)的政策影響。

合成控制法（synthetic?control?methods，SCM）和傾向性評(píng)分匹配法（propensity?score?matching，PSM）通常用來(lái)解決選擇性偏差問(wèn)題。合成控制法最早由Abadie等[2425]提出，他們從統(tǒng)計(jì)學(xué)上給出了嚴(yán)格的理論基礎(chǔ)，并通過(guò)構(gòu)造處置組的合理對(duì)比對(duì)象，克服處理組和控制組之間的差異問(wèn)題，其核心在于通過(guò)其他地區(qū)的組合來(lái)構(gòu)造出一個(gè)良好的控制組，具有透明和避免過(guò)分外推的優(yōu)點(diǎn)[26]。合成控制法的可信度取決于，合成控制能在干預(yù)前的相當(dāng)一段時(shí)期內(nèi)很好地追蹤處理地區(qū)的經(jīng)濟(jì)特征與結(jié)果變量。如果干預(yù)前的擬合不好，或干預(yù)前期數(shù)太短，則不建議使用合成控制法。考慮到20世紀(jì)90年代與2000年以來(lái)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)有較大變化，本文選擇的時(shí)期為2001—2016年，而振興東北老工業(yè)基地政策始于2003年，因而干預(yù)前期數(shù)太短，采用合成控制法并不合適。

為了解決因選擇性偏差而導(dǎo)致的內(nèi)生性問(wèn)題，本文引入傾向性得分匹配方法，該方法的基本思路就是通過(guò)構(gòu)建反事實(shí)框架形成一個(gè)近似的隨機(jī)化試驗(yàn)。所謂的反事實(shí)是指通過(guò)控制組來(lái)觀察處置組未受到政策干預(yù)時(shí)的后果，通過(guò)對(duì)比兩種結(jié)果，消除選擇性偏差問(wèn)題，從而得到真實(shí)的因果關(guān)系。傾向性得分匹配法通常分兩步完成。第一步是計(jì)算處置組（個(gè)體或區(qū)域）得到處理（對(duì)區(qū)域而言是獲得區(qū)域政策）的傾向性得分，比較常用的方法是使用logistic回歸來(lái)計(jì)算傾向性得分[27]。

其中，P（Xi）是一個(gè)區(qū)域獲得振興老工業(yè)基地政策的條件概率，β為待估計(jì)系數(shù)，Xi為納入模型的解釋變量，主要包括影響地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的各種因素，例如物質(zhì)資本投資、人力資本投資、城鎮(zhèn)化、對(duì)外開(kāi)放水平、技術(shù)創(chuàng)新能力和市場(chǎng)化水平等。

第二步利用得到的傾向性得分對(duì)處置組和控制組進(jìn)行匹配，常用匹配方法包括最小近鄰匹配、半徑匹配、核匹配、分層匹配等[28]。匹配之后需要對(duì)匹配效果進(jìn)行評(píng)估，方法主要包括兩種：一種是從分布形態(tài)上加以檢驗(yàn)，要求匹配后控制組與處置組的匹配得分分布形態(tài)保持一致;另一種是從變量的差異角度加以檢驗(yàn)，要求控制組與處置組在各匹配量上已無(wú)顯著差異。通常而言，兩種方法的結(jié)果一致。

在傾向性得分匹配的基礎(chǔ)上，本文采用雙向固定效應(yīng)模型，用以下方程來(lái)估算政策效果：

根據(jù)內(nèi)生增長(zhǎng)理論，人力資本水平是促進(jìn)地區(qū)技術(shù)進(jìn)步、實(shí)現(xiàn)地區(qū)長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要驅(qū)動(dòng)因素之一。在地級(jí)層面上，通常做法是采用高校大學(xué)生在校人數(shù)占地區(qū)總?cè)丝诘谋戎兀╡dp）來(lái)度量，本文也采用通用做法。考慮到統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的前后連貫性，采用地級(jí)市中市轄區(qū)人口占全市人口的比例來(lái)表征城鎮(zhèn)化，這實(shí)際上反映了人口向城市聚集的程度。

按照已有文獻(xiàn)的一般做法，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值與第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值之比來(lái)表征[29]，等同于GDP第三產(chǎn)業(yè)比例與GDP第二產(chǎn)業(yè)比例之比?？紤]到東北是重工業(yè)基地，本文采用GDP第二產(chǎn)業(yè)比例與GDP第三產(chǎn)業(yè)比例之比（ins）來(lái)表征產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

對(duì)外開(kāi)放度通常從對(duì)外貿(mào)易或外商直接投資兩個(gè)方面予以度量，不過(guò)在地級(jí)市層面上往往難以獲得對(duì)外貿(mào)易數(shù)額。外商直接投資反映了一個(gè)地方的綜合投資環(huán)境，綜合投資環(huán)境不僅包括制度背景、基礎(chǔ)設(shè)施狀況，還包括這個(gè)地方的政府效率、開(kāi)放程度等。參考已有做法[30]，本文采用人民幣匯率中間價(jià)折算的各地級(jí)市的實(shí)際利用外商投資額占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重（opn）來(lái)度量。

（二）數(shù)據(jù)來(lái)源

評(píng)估使用的數(shù)據(jù)來(lái)源于2002—2017年的《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》，實(shí)際年份是2001—2016年，共16年。因?yàn)?018年《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》中的數(shù)據(jù)存在較大的缺失現(xiàn)象，例如沒(méi)有固定資產(chǎn)投資數(shù)據(jù)，也沒(méi)有全市人均GDP數(shù)據(jù)（大多數(shù)采用了常住口徑的人口數(shù)來(lái)加以計(jì)算，但年鑒上僅提供戶籍人口數(shù)），難以與之前的系列數(shù)據(jù)匹配。2009年9月國(guó)務(wù)院頒布的第二次東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的指導(dǎo)性意見(jiàn)中提及建立東北地區(qū)四?。▍^(qū)）行政首長(zhǎng)協(xié)商機(jī)制，意味著內(nèi)蒙古東部地區(qū)也納入東北振興計(jì)劃之中，因此本文樣本中的處置組便是東北四省的37個(gè)地級(jí)市。

為了消除價(jià)格因素的影響，本文把所有涉及價(jià)格的變量全部進(jìn)行價(jià)格縮減。考慮到地級(jí)市GDP縮減指數(shù)難以獲得，采用了地級(jí)市所在省份的省級(jí)GDP縮減指數(shù)來(lái)替代，經(jīng)過(guò)指數(shù)縮減之后，所有涉及價(jià)格的變量都采用了2000年的價(jià)格水平。如前所述，東北振興計(jì)劃實(shí)施了若干次，據(jù)此可以選擇不同的時(shí)間節(jié)點(diǎn)作為估算政策效果的時(shí)期變量。

從表1中可以看到，各個(gè)變量都比較均衡，樣本數(shù)基本相當(dāng)，有利于進(jìn)行回歸分析。從對(duì)外開(kāi)放度來(lái)看，雖然地區(qū)之間差異較大，但總體而言，東北各地區(qū)的對(duì)外開(kāi)放度都比較低。

如前所述，由于統(tǒng)計(jì)年鑒的人口數(shù)均為戶籍人口，并沒(méi)有把流動(dòng)人口統(tǒng)計(jì)在內(nèi)，但現(xiàn)實(shí)情況是東北人口大量外流，如果不考慮到這一因素，那么顯然會(huì)造成估計(jì)偏差。為了糾正因?yàn)槿丝诮y(tǒng)計(jì)口徑不同而造成的偏差，有必要引入常住人口。然而，2011年以前，常住人口只在普查年份才公布，其余年份只能通過(guò)估算獲得。利用2000和2010年兩次人口普查全國(guó)地級(jí)市人口數(shù)據(jù)，關(guān)聯(lián)到當(dāng)年的戶籍人口、經(jīng)濟(jì)總量、工資、就業(yè)結(jié)構(gòu)等變量，可以在常住人口和戶籍人口之間建立一種穩(wěn)定的回歸關(guān)系，利用這一回歸關(guān)系，就可以推算歷年的常住人口，并在此基礎(chǔ)上計(jì)算基于常住人口的各項(xiàng)人均指標(biāo)。采用常住人口重新計(jì)算相關(guān)指標(biāo)之后，東北的一些人均指標(biāo)呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，這意味著許多地區(qū)確實(shí)存在人口外流現(xiàn)象。

五、振興東北老工業(yè)基地政策評(píng)估

（一）基本評(píng)估結(jié)果

自2003年10月提出《關(guān)于實(shí)施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的若干意見(jiàn)》之后，中共中央、國(guó)務(wù)院先后提出或批準(zhǔn)了一系列規(guī)劃或政策性文件，主要有

《關(guān)于促進(jìn)東北老工業(yè)基地進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放的實(shí)施意見(jiàn)》（2005年）、

《關(guān)于發(fā)展高技術(shù)產(chǎn)業(yè)促進(jìn)東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》（2005年）、

《東北地區(qū)振興規(guī)劃》（2007年）、

《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步實(shí)施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的若干意見(jiàn)》（2009年）、

《東北振興“十二五”規(guī)劃》（2012年）、

《關(guān)于近期支持東北振興若干重大政策舉措的意見(jiàn)》（2014年）以及

《關(guān)于全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地的若干意見(jiàn)》（2015年）。其中，2014年的政策強(qiáng)調(diào)依靠?jī)?nèi)生發(fā)展推動(dòng)?xùn)|北經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，涉及國(guó)有企業(yè)改革、簡(jiǎn)政放權(quán)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城市轉(zhuǎn)型、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改善民生等方面。

首先從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和財(cái)政支出的角度來(lái)看政策實(shí)施的效果?？紤]到振興政策實(shí)施多年，本文分別評(píng)估2004（2003年10月提出政策，發(fā)揮效果至少要從2004年開(kāi)始，故而分析2004年前后有無(wú)顯著變化，簡(jiǎn)稱(chēng)為2004年政策）、2009、2012（既是《東北振興“十二五”規(guī)劃》的開(kāi)局之年，也是全國(guó)進(jìn)入新常態(tài)的元年）和2014年4個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)的政策效果。為了區(qū)分不同的政策影響，每項(xiàng)政策影響的時(shí)間段也加以區(qū)分，2004年政策效應(yīng)截至2009年，2009年政策效應(yīng)截至2012年，2014年政策效應(yīng)截至2016年，即每項(xiàng)新政策都向前包容，因?yàn)樾抡呖偸窃谂f政策的基礎(chǔ)上進(jìn)一步發(fā)揮作用，新政策推出之后，舊政策自然就廢棄。

為了更加準(zhǔn)確地對(duì)振興東北老工業(yè)基地政策進(jìn)行合理評(píng)估，需要有一個(gè)可靠的控制組。2006年中部崛起戰(zhàn)略的實(shí)施，是國(guó)家在實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)、振興東北之后，又一重大區(qū)域政策，是從中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)全局出發(fā)做出的又一重大決策，是落實(shí)促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展總體戰(zhàn)略的重大任務(wù)，政策覆蓋山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南六省。因而，本文把中部崛起戰(zhàn)略覆蓋的中部六省排除在外，在此基礎(chǔ)上根據(jù)傾向性匹配得分來(lái)選擇控制組。

首先采用統(tǒng)計(jì)年鑒中的數(shù)據(jù)來(lái)加以分析，而后采用常住人口數(shù)據(jù)重新計(jì)算的各項(xiàng)指標(biāo)再加以穩(wěn)健性檢驗(yàn)。采用最小近鄰匹配法，樣本量足夠，按照1[DK1]∶3進(jìn)行匹配并得到匹配結(jié)果（見(jiàn)圖4）。從分布形態(tài)圖的匹配前后對(duì)照來(lái)看，匹配效果比較理想，處置組和控制組的分布形態(tài)趨于一致。此外，從匹配前后變量差異的對(duì)照（表格省略）來(lái)看，匹配之后在控制組和處置組之間已經(jīng)沒(méi)有顯著差異。由此，本文構(gòu)建了符合要求的控制組。

分別從衡量經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的人均GDP和衡量財(cái)政資源的人均財(cái)政支出額角度來(lái)評(píng)估振興政策的效果見(jiàn)表2?？梢钥吹剑?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)在2004年前后差異顯著，表明2004年這次振興政策確實(shí)起到了顯著的促進(jìn)作用。但在2009、2012和2014年前后并沒(méi)有顯著差異，即自2009年以來(lái)的振興政策主要是使東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與全國(guó)其他可比較地區(qū)基本保持一致。而從系數(shù)上看，政策對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響趨于減弱。從人均財(cái)政支出這一指標(biāo)來(lái)看，在2004、2009和2012年前后都沒(méi)有顯著差異，但2014年前后則存在顯著差異，這意味著2014年的振興政策更突出采用增加人均財(cái)政支出的方式來(lái)進(jìn)行，這與圖1中的情形基本一致。考慮到東北人均財(cái)政收入的增長(zhǎng)幅度遠(yuǎn)小于人均財(cái)政支出，可以認(rèn)為財(cái)政擴(kuò)張的主要來(lái)源是中央轉(zhuǎn)移支付或地方債務(wù)增加，并且從系數(shù)來(lái)看，政策支持越來(lái)越體現(xiàn)在財(cái)政資源的不斷增加上。

如前所述，振興政策使東北產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重工業(yè)化的特征得以強(qiáng)化，這種強(qiáng)化顯然是通過(guò)資本和勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素不斷地涌入重工業(yè)行業(yè)來(lái)實(shí)現(xiàn)的，也就意味著第一和第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有可能會(huì)受到負(fù)面影響。本文通過(guò)三次產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)效率變化來(lái)評(píng)估政策的效果?？紤]到地區(qū)之間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不同，直接用勞動(dòng)生產(chǎn)率進(jìn)行比較難以體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展在地區(qū)間的差異（例如資本勞動(dòng)比可能會(huì)有顯著差異，從而導(dǎo)致勞動(dòng)生產(chǎn)率的差異），因而采用產(chǎn)業(yè)的相對(duì)生產(chǎn)率，即有

其中，efni表示第i個(gè)地區(qū)第n產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)效率，GDPn，i表示第i個(gè)地區(qū)第n產(chǎn)業(yè)的GDP，EMPn，i表示第i個(gè)地區(qū)第n產(chǎn)業(yè)的就業(yè)，GDPi和EMPi則表示第i個(gè)地區(qū)GDP和總就業(yè)，該公式實(shí)際上是用GDP中的分產(chǎn)業(yè)比例除以就業(yè)的分產(chǎn)業(yè)比例，它表達(dá)的是相對(duì)生產(chǎn)率，如果其值大于1，表明1%的就業(yè)創(chuàng)造了超過(guò)1%的GDP，意味著勞動(dòng)生產(chǎn)率相對(duì)越高，產(chǎn)業(yè)效率值越大，通常來(lái)說(shuō)其勞動(dòng)生產(chǎn)率也越高，反之則相對(duì)較低。在產(chǎn)業(yè)之間進(jìn)行區(qū)域比較，采用這種相對(duì)生產(chǎn)率更具有可比性，因?yàn)閯趧?dòng)生產(chǎn)率測(cè)量的是單位勞動(dòng)創(chuàng)造的價(jià)值，并未考慮產(chǎn)業(yè)的演變以及各產(chǎn)業(yè)發(fā)展的影響因素。

分產(chǎn)業(yè)來(lái)看，三次產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)效率呈現(xiàn)顯著不同的變化趨勢(shì)，第一和第三產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)效率持續(xù)下降，而第二產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)效率則持續(xù)上升。根據(jù)工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)的分析，東北企業(yè)效率的提高主要是通過(guò)用資本替代勞動(dòng)的方式[31]。而東北的企業(yè)主要集中于第二產(chǎn)業(yè)，勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高意味著更多的勞動(dòng)力從第二產(chǎn)業(yè)釋放出來(lái)，但因就業(yè)機(jī)會(huì)并不充分，他們有可能轉(zhuǎn)到他們并不擅長(zhǎng)的第一和第三產(chǎn)業(yè)，在一定程度上降低了生產(chǎn)效率。更有可能的一種解釋是，第二產(chǎn)業(yè)吸納了投資的絕大部分，使得第一和第三產(chǎn)業(yè)難以獲得發(fā)展所需的資本，第二產(chǎn)業(yè)甚至有可能把第一和第三產(chǎn)業(yè)的投資和勞動(dòng)力也部分地吸納，從而降低了其生產(chǎn)效率。盡管數(shù)據(jù)表明東北地區(qū)第一和第三產(chǎn)業(yè)始終保持穩(wěn)定增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，甚至多數(shù)年份增長(zhǎng)率高于全國(guó)平均水平[11]，但其背后卻是相對(duì)勞動(dòng)生產(chǎn)率的下降?！吨袊?guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》提供的數(shù)據(jù)表明，2003年以來(lái)，東北地區(qū)第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢(shì)與東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)整體形勢(shì)高度一致[11]，然而經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，第二產(chǎn)業(yè)比重仍占據(jù)半壁江山，一枝獨(dú)秀現(xiàn)象仍然十分突出。從回歸系數(shù)來(lái)看（見(jiàn)表3），振興政策對(duì)第一和第三產(chǎn)業(yè)效率的負(fù)面影響呈現(xiàn)不斷加強(qiáng)的趨勢(shì)，而對(duì)第二產(chǎn)業(yè)效率的影響則呈現(xiàn)不斷弱化的趨勢(shì)。

（二）穩(wěn)健性檢驗(yàn)

如前所述，戶籍口徑并沒(méi)有考慮到流動(dòng)人口，但在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，流動(dòng)人口顯然是不可忽視的因素。本文采用前面通過(guò)擬合獲得的常住人口來(lái)替代戶籍人口，計(jì)算相關(guān)變量，以檢驗(yàn)?zāi)Ｐ偷姆€(wěn)定性。

出于篇幅考慮，本文省略了匹配效果的具體評(píng)估過(guò)程，但無(wú)論是從分布形態(tài)（見(jiàn)圖5）還是從匹配前后變量的差異性方面來(lái)看，都能夠通過(guò)評(píng)估，即匹配效果理想。

表4中的雙重差分結(jié)果表明，從常住口徑人均GDP的角度來(lái)看，2004、2009和2012年振興政策效應(yīng)非常顯著，積極地推動(dòng)了地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，2014年政策對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響不如前面三次，顯著水平僅為10%，并且從系數(shù)上看，同樣呈現(xiàn)遞減的趨勢(shì)。而從人均財(cái)政支出的角度來(lái)看，2004、2009和2012年振興政策的效果都沒(méi)有導(dǎo)致財(cái)政支出與其他地區(qū)有顯著差異，但2014年振興政策則導(dǎo)致人均財(cái)政支出顯著高于其他地區(qū)，且從系數(shù)上看，呈現(xiàn)影響不斷加強(qiáng)的趨勢(shì)。人均財(cái)政支出結(jié)果與采用戶籍口徑的分析結(jié)果完全一致。

從表5中的雙重差分結(jié)果來(lái)看，三次產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)效率呈現(xiàn)顯著不同的變化趨勢(shì)，第二產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)效率持續(xù)高于其他地區(qū)，而第一和第三產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)效率則持續(xù)低于其他地區(qū)。同樣，這一結(jié)果也與采用戶籍口徑的分析結(jié)果完全一致。從系數(shù)上看，振興政策對(duì)第一和第三產(chǎn)業(yè)的負(fù)面影響越來(lái)越突出，對(duì)第二產(chǎn)業(yè)的促進(jìn)作用日益弱化。

財(cái)政資源還可以從財(cái)政支出占GDP的比例（for）來(lái)衡量，因此可以直接觀測(cè)在GDP的增長(zhǎng)過(guò)程中財(cái)政支出的貢獻(xiàn)程度。有研究表明，人均財(cái)政支出用來(lái)衡量地方財(cái)政資源可能并不準(zhǔn)確，人均財(cái)力差異是相對(duì)指標(biāo)，易受極端值的影響，并不能準(zhǔn)確反映地方財(cái)力差異，而總量財(cái)力差異的分析可能更為科學(xué)有效[23]。因此，本文采用財(cái)政支出占GDP比例來(lái)替換人均財(cái)政支出這一指標(biāo)，分別采用戶籍口徑和常住口徑（協(xié)變量和控制變量）進(jìn)行匹配并加以評(píng)估，結(jié)果見(jiàn)表6。結(jié)果基本一致，即2004年的振興政策使東北地區(qū)財(cái)政支出占GDP比例顯著高于控制組，而2009和2012年政策效應(yīng)則不明顯，2014年政策效應(yīng)再次顯著，意味著2014年財(cái)政擴(kuò)張成為東北振興戰(zhàn)略的一項(xiàng)重要內(nèi)容。這與前述采用人均財(cái)政支出測(cè)量的結(jié)果一致。

總體來(lái)看，2003—2014年的數(shù)次東北老工業(yè)基地振興政策促進(jìn)了地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但同時(shí)也擴(kuò)大了財(cái)政支出，或者說(shuō)，在一定程度上依賴(lài)財(cái)政支出的擴(kuò)大來(lái)維持東北與全國(guó)基本一致的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度。如前所述，東北地區(qū)的人均財(cái)政收入與其他地區(qū)并沒(méi)有本質(zhì)差異，但人均財(cái)政支出卻有著顯著差異，那么可以推斷，大幅增加的人均財(cái)政支出主要來(lái)自上級(jí)的財(cái)政轉(zhuǎn)移，也就是說(shuō)，東北實(shí)施老工業(yè)基地振興政策以來(lái)，獲得了充裕的財(cái)政資源，并利用這些財(cái)政資源維持了經(jīng)濟(jì)的較快增長(zhǎng)。從各地區(qū)中央財(cái)政投資的人均水平看，20世紀(jì)90年代中后期，人均中央財(cái)政投資水平最高的兩個(gè)地區(qū)是東部地區(qū)和東北地區(qū)，兩個(gè)地區(qū)大體處于相同水平。但從2001年開(kāi)始，東北地區(qū)的人均中央財(cái)政投資一直高于東部地區(qū)。而從產(chǎn)業(yè)效率來(lái)看，各產(chǎn)業(yè)受政策影響的方向和程度均不相同，振興政策促進(jìn)了東北第二產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，提高了其相對(duì)生產(chǎn)效率，但同期卻降低了第一和第三產(chǎn)業(yè)的相對(duì)生產(chǎn)效率，使得經(jīng)濟(jì)發(fā)展單純地依賴(lài)第二產(chǎn)業(yè)，這就導(dǎo)致東北經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的脆弱性不斷增強(qiáng)，一旦第二產(chǎn)業(yè)的發(fā)展出現(xiàn)問(wèn)題，則地區(qū)經(jīng)濟(jì)就會(huì)顯著受到相應(yīng)的影響。2014年以來(lái)，鋼鐵、煤炭等大宗產(chǎn)品價(jià)格大幅度下降，東北的重工業(yè)深受打擊，也因此顯著影響了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)?？梢?jiàn)，東北振興政策主要通過(guò)大量財(cái)政資源的投入來(lái)影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而財(cái)政資源又主要流向了重工業(yè)化主導(dǎo)的第二產(chǎn)業(yè)，促使第二產(chǎn)業(yè)獲得較快發(fā)展，形成比較優(yōu)勢(shì)，而第一和第三產(chǎn)業(yè)則因得到的財(cái)政資源支持較少而得不到充分發(fā)展，效率增長(zhǎng)相對(duì)緩慢，逐漸形成比較弱勢(shì)。評(píng)估結(jié)果還表明，2014年的東北振興政策效果相對(duì)不理想，無(wú)論是人均GDP還是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所依賴(lài)的第二產(chǎn)業(yè)效率，均不如前幾次政策效應(yīng)那么明顯，這也觸發(fā)了2016年出臺(tái)的新一輪振興政策。新政策的一個(gè)重要目標(biāo)是努力保持較高的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。然而，較高的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)需要物質(zhì)資本和人力資本的協(xié)同配合，需要高新技術(shù)的全力推動(dòng)。東北現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和人力資本水平，尚不足以支撐較高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

東北地區(qū)在設(shè)立高新區(qū)方面與其他地區(qū)存在較大差距，具體見(jiàn)表7，特別是與其作為國(guó)家重工業(yè)基地的地位不符。這意味著東北地區(qū)在推進(jìn)高技術(shù)發(fā)展方面的投入力度不足，不利于地區(qū)經(jīng)濟(jì)的持久增長(zhǎng)。此外，《中國(guó)科技統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)顯示，盡管振興戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái)，東北地區(qū)R&D經(jīng)費(fèi)投入總體呈逐年上升趨勢(shì)，但仍低于全國(guó)平均水平，嚴(yán)重阻礙了東北地區(qū)科技研發(fā)的進(jìn)程。

六、結(jié)論與政策建議

本文利用2001—2016年地級(jí)市面板數(shù)據(jù)，基于PSMDID評(píng)估方法和雙向固定效應(yīng)模型對(duì)振興東北老工業(yè)基地系列政策的效果進(jìn)行了多角度評(píng)估。研究表明，東北經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的脆弱性一方面源于其扭曲的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和對(duì)財(cái)政資源的過(guò)度依賴(lài)。在系列東北老工業(yè)基地振興政策的影響下，重工業(yè)主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不但沒(méi)有弱化反而進(jìn)一步強(qiáng)化，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率發(fā)展失衡。第一和第三產(chǎn)業(yè)沒(méi)有得到應(yīng)有的發(fā)展，突出地表現(xiàn)為相對(duì)生產(chǎn)效率的持續(xù)下降。而第二產(chǎn)業(yè)相對(duì)生產(chǎn)效率的提高則建立在資本深化，進(jìn)而資本不斷替代勞動(dòng)的基礎(chǔ)上[16]。由于第二產(chǎn)業(yè)占比較高，第一和第三產(chǎn)業(yè)缺乏發(fā)展所需的資本和勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素，導(dǎo)致地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)缺乏長(zhǎng)效和穩(wěn)態(tài)機(jī)制。東北經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)脆弱性的另一方面表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不斷依賴(lài)財(cái)政擴(kuò)張，這種擴(kuò)張并非來(lái)自地方財(cái)政收入的持續(xù)增長(zhǎng)，而是依賴(lài)中央轉(zhuǎn)移支付，因而不具有可持續(xù)性，也不利于東北經(jīng)濟(jì)的內(nèi)生發(fā)展。轉(zhuǎn)移支付會(huì)顯著改善轉(zhuǎn)入地的短期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效應(yīng)，但會(huì)嚴(yán)重降低長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力，轉(zhuǎn)移支付的累計(jì)效應(yīng)為負(fù)[32]。

東北地區(qū)因持續(xù)十多年的振興政策獲得了充裕的財(cái)政資源，但在現(xiàn)有財(cái)政體制下，財(cái)政資源的豐裕進(jìn)一步強(qiáng)化了東北的重工業(yè)結(jié)構(gòu)。在地方政府看來(lái)，為了最大程度地發(fā)揮這些財(cái)政資源的作用，最簡(jiǎn)單的辦法是把它們用于能夠確保短期形成產(chǎn)出增長(zhǎng)的地方，而原有雄厚基礎(chǔ)和重要地位的重工業(yè)就成為不二之選。地方政府作為地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)者，作為產(chǎn)業(yè)選擇的主體，對(duì)于區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同負(fù)有不可推卸的責(zé)任。正是現(xiàn)有的財(cái)政制度安排使得地方官員傾向于投資某些“價(jià)高利大”的產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同[33]。而政績(jī)考核機(jī)制的壓力，更使得地方官員不顧地區(qū)的比較優(yōu)勢(shì)，投資于能創(chuàng)造較大產(chǎn)值以及提供較多就業(yè)機(jī)會(huì)的產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)扭曲[34]。東北重工業(yè)的發(fā)展，進(jìn)一步提高了資本勞動(dòng)比，使得勞動(dòng)需求增長(zhǎng)持續(xù)乏力，第二產(chǎn)業(yè)在財(cái)政資源的扶持下進(jìn)一步壯大，吸納社會(huì)資源，導(dǎo)致第一和第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展不充分，效率無(wú)法持續(xù)提高，因此東北原有的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等問(wèn)題不僅沒(méi)有根本改變，反而更加突出。并且，振興政策對(duì)第二產(chǎn)業(yè)的促進(jìn)作用也呈現(xiàn)遞減趨勢(shì)，意味著振興政策難以持久起作用，地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)必須依靠自身的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。

從促進(jìn)東北經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效穩(wěn)態(tài)增長(zhǎng)機(jī)制的角度出發(fā)，應(yīng)促進(jìn)東北經(jīng)濟(jì)內(nèi)生發(fā)展機(jī)制的形成，而要實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，必須改變現(xiàn)有扭曲的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和對(duì)財(cái)政資源的過(guò)度依賴(lài)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)均衡有序發(fā)展，財(cái)政實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性擴(kuò)張。應(yīng)采取切實(shí)有效的措施逐步減少對(duì)東北地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移，促進(jìn)東北經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力的形成，從而為經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)步發(fā)展奠定基礎(chǔ)。在國(guó)家新常態(tài)發(fā)展的新形勢(shì)下，重工業(yè)化的必要性逐步喪失，因而東北重工業(yè)化主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)必須打破。應(yīng)充分發(fā)揮東北裝備制造業(yè)的良好基礎(chǔ)，促進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”、物聯(lián)網(wǎng)和人工智能技術(shù)的發(fā)展和廣泛應(yīng)用，從而推動(dòng)智能制造業(yè)等現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)向數(shù)字經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變。此外，還應(yīng)加強(qiáng)第一和第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，尤其是從資金和人才等方面給予足夠的保障，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的均衡和全產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)態(tài)發(fā)展。

在振興東北系列政策的實(shí)施過(guò)程中，中央政府通過(guò)加大轉(zhuǎn)移支付力度推動(dòng)?xùn)|北經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。但在當(dāng)前財(cái)政分權(quán)體系下，地方政府為了獲得更多的財(cái)政轉(zhuǎn)移資源而重點(diǎn)推動(dòng)以重工業(yè)為核心的第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展，追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的短期效果，而忽略了人力資本投資和科研創(chuàng)新投資，特別是忽略了人才利用和創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制存在的問(wèn)題，導(dǎo)致人才大量外流，難以形成經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的長(zhǎng)期穩(wěn)定機(jī)制。尤其值得指出的是，雖然轉(zhuǎn)移支付有利于當(dāng)?shù)氐幕A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但不利于政府行政效率的改善、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的建立和私人經(jīng)濟(jì)的發(fā)展[32]，而后者恰恰是東北目前轉(zhuǎn)型所急需的。為了扭轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)移支付短期化投資傾向，中央政府在向東北地區(qū)擴(kuò)大財(cái)政轉(zhuǎn)移時(shí)應(yīng)強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期增長(zhǎng)機(jī)制的目標(biāo)，從而促進(jìn)地方政府把更多的轉(zhuǎn)移資源投向人力資本、科技創(chuàng)新、教育和醫(yī)療等公共服務(wù)投資，以保證長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所需的創(chuàng)新要素形成。

東北還應(yīng)大力擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放，充分引入市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制。應(yīng)充分利用國(guó)家“一帶一路”對(duì)外開(kāi)放框架，積極與俄羅斯遠(yuǎn)東地區(qū)開(kāi)展跨境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)互聯(lián)互通，建立陸海聯(lián)運(yùn)國(guó)際交通機(jī)制，擴(kuò)大并加深國(guó)際合作[10]。在這方面，黑龍江省已經(jīng)做了積極的努力。黑龍江省建設(shè)了若干中俄合作產(chǎn)業(yè)園區(qū)，取得了國(guó)際合作經(jīng)驗(yàn)[35]。在黑龍江對(duì)俄密切合作的基礎(chǔ)上，東北其他地區(qū)也應(yīng)積極跟進(jìn)，擴(kuò)大與俄羅斯遠(yuǎn)東地區(qū)的合作。要消除長(zhǎng)期以來(lái)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制影響，特別是在用人方面，需要大刀闊斧地改革，充分重視人才，唯學(xué)識(shí)和才能而非唯關(guān)系來(lái)考量和引進(jìn)人才，而且要把人才用到合適的崗位。只有實(shí)現(xiàn)人盡其才，才盡其用，才能真正發(fā)揮人力資本的作用，促進(jìn)創(chuàng)新研發(fā)，達(dá)到提高效率和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的。而市場(chǎng)化改革則有利于形成合理的用人機(jī)制。

需要指出的是，為了盡可能地考慮人口流動(dòng)這一重要因素，在無(wú)法獲得常住人口數(shù)據(jù)的情況下采用估算方法來(lái)計(jì)算，雖然結(jié)果與實(shí)際數(shù)據(jù)較為接近，但難免有誤差。另外，有關(guān)財(cái)政資源的分析，本文僅采用了較為宏觀的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，很有可能并不是全部，從而對(duì)東北財(cái)政資源的分析結(jié)果造成一定的影響，未來(lái)如果從相關(guān)的財(cái)政統(tǒng)計(jì)中獲得更準(zhǔn)確全面的財(cái)政資源數(shù)據(jù)，就能夠更好地進(jìn)行政策評(píng)估。

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