宋 超，郭姿漪

（1.中共中央黨校/國家行政學(xué)院，北京 100089；2.中央團校/中國青年政治學(xué)院，北京 100089）

2021年7月，中共中央、國務(wù)院聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》指出：“基層治理是國家治理的基石，統(tǒng)籌推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和城鄉(xiāng)社區(qū)治理，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程?！薄?〕新時代，推進基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)要聚焦于兩個基本點，即：牢牢堅持黨對基層治理工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，在基層治理體制機制上開拓創(chuàng)新。

浙江省作為國家級共同富裕示范區(qū)，其基層治理模式和水平長期位居全國前列。紹興市越城區(qū)自主創(chuàng)立、探索、打造的黨建“契約化”共建治理模式，不僅高質(zhì)量展現(xiàn)了經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)在探索黨建引領(lǐng)基層治理方面的先進做法與寶貴經(jīng)驗，而且充分體現(xiàn)了基層群眾在探索“共建共治共享”治理格局方面的集體智慧。本文主要以浙江省紹興市越城區(qū)（下文簡稱“越城區(qū)”）創(chuàng)立的黨建“契約化”共建治理模式為分析樣本，以系統(tǒng)化思維剖析“越城模式”背后蘊含的理論邏輯和實踐邏輯，并通過歸納其經(jīng)驗啟示，以期為黨建引領(lǐng)基層治理工作提供相關(guān)借鑒。

一、問題的提出

長期以來，基層治理一直是國家治理這項大課題中的一個重要命題，也始終是黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人高度重視的一個核心議題。2010年1月22日，習(xí)近平同志在第三批深入學(xué)習(xí)實踐科學(xué)發(fā)展觀活動簡報上對浙江省紹興市越城區(qū)社區(qū)黨建“契約化”共建作出重要批示，并號召各級黨委和組織部門要注重總結(jié)推廣這方面的成功經(jīng)驗。習(xí)近平同志的殷切肯定，充分彰顯了越城區(qū)黨建“契約化”共建在基層治理工作中的實踐價值。

越城區(qū)黨建“契約化”共建治理模式發(fā)端于2008年，誕生于越城區(qū)一個老舊社區(qū)——越都社區(qū)。在解決老舊社區(qū)治理面臨的社區(qū)硬件設(shè)施落后、服務(wù)資源較少、社工力量不足、與轄區(qū)單位溝通不暢等一系列疑難問題的過程中，社區(qū)黨組織率先探索創(chuàng)立了談約、簽約、亮約、履約、評約“五約”工作流程，主要由社區(qū)黨組織與駐社區(qū)單位黨組織之間結(jié)對共建，通過簽訂黨建“契約”的形式為雙方建立起結(jié)對關(guān)系，并重點圍繞四類菜單（責(zé)任、服務(wù)、資源、個性）提供雙向服務(wù)〔2〕。這一模式的創(chuàng)立，不僅有效解決了基層治理中普遍存在的基層黨組織資源稀缺、人力不足、活動較少等問題，也大大暢通了基層黨組織與駐區(qū)單位間的聯(lián)動和溝通，使其可以依托社區(qū)資源為駐區(qū)單位提供更多的便利服務(wù)。

從創(chuàng)立至今10余年間，越城區(qū)始終把黨建“契約化”共建治理模式作為一張“金名片”，通過搭建契約化平臺、實施項目化管理、動員社區(qū)人人參與、推進數(shù)字化賦能等多種方式，不斷完善、革新、健全黨建“契約化”共建這一基層治理模式。如今，黨建“契約化”共建治理模式已經(jīng)發(fā)展成為一套依托數(shù)字化管理平臺，覆蓋所轄區(qū)域內(nèi)全體黨員干部，治理內(nèi)容涉及治安聯(lián)防、民主協(xié)商、矛盾調(diào)解、垃圾分類、智慧用電、生活服務(wù)等多個領(lǐng)域的綜合性治理矩陣。

眾所周知，基層治理工作千頭萬緒、錯綜復(fù)雜，直面與廣大人民群眾生活息息相關(guān)的一系列現(xiàn)實性問題。基層治理中一個尤為重要且不可忽視的關(guān)鍵問題是“如何實現(xiàn)治理資源的充足保障和供給”。在推進治理工作過程中，不僅基層黨組織自身運轉(zhuǎn)要依靠一系列資源的保障，同時在開展工作過程中還需要相應(yīng)的物資、場地、人力、信息、志愿服務(wù)等資源。而來自于上級黨組織的資源調(diào)配和相關(guān)保障顯然無法滿足基層治理工作的現(xiàn)實需要。這種情境下，“如何盤活基層資源”就成為各級基層黨組織提升治理效能的一個“破題點”。越城區(qū)黨建“契約化”共建治理模式的最大亮點就在于對轄區(qū)內(nèi)各方資源的充分激活和有序整合，這是其治理效能成倍提升的“密鑰法寶”。

二、黨建“契約化”治理模式的實踐邏輯

越城區(qū)黨建“契約化”共建治理模式是基層黨組織有效整合各方治理主體資源、充分匯集人民群眾集體智慧的有益探索。這一模式充分彰顯出堅持黨對基層治理工作全面領(lǐng)導(dǎo)與大力推動基層治理體制機制創(chuàng)新二者有機融合的巨大制度優(yōu)勢。通過系統(tǒng)歸納和分類梳理，我們可以發(fā)現(xiàn)蘊含于黨建“契約化”共建治理模式背后的基本實踐邏輯是，將“全過程民主”“全員化契約”“多元化參與”“數(shù)字化改革”等核心價值要素貫穿于基層治理工作主線，并以此為依托構(gòu)建起一張聯(lián)動互動、資源共享、多方參與的“基層治理網(wǎng)”。

（一）以“全過程人民民主”破解黨建引領(lǐng)基層治理難題

人民民主是中國共產(chǎn)黨把馬克思主義基本原理同中國具體實踐相結(jié)合創(chuàng)立的一套理論體系，也是我們黨在執(zhí)政過程中始終遵循和踐行的根本價值準則。習(xí)近平總書記指出，人民民主是一種全過程民主。這一重要論斷準確地概括了人民民主的“全過程”要素與人民民主本質(zhì)的內(nèi)在關(guān)系。越城區(qū)在探索和推進基層治理工作過程中，尤為突出的一個亮點就是把“全過程人民民主”這一基本要求融入于治理工作始末，以“全過程人民民主”來破解黨建引領(lǐng)基層治理工作中的一系列疑難雜癥。如越城區(qū)大力推動各小區(qū)建立“紅管家”議事廳，在小區(qū)黨支部領(lǐng)導(dǎo)下，由業(yè)主委員會、物業(yè)服務(wù)企業(yè)，駐區(qū)單位、結(jié)對單位、在冊黨員、在職黨員、居民代表、業(yè)主代表等多方主體共同參與，建立了“1+2+N”的共同議事機制。在第一批次建立的11個試點小區(qū)中累計召開“紅管家”議事會159場，提出問題212個，解決問題190個，解決率達到90%以上。通過這種“社區(qū)需求居民表達、社區(qū)問題居民討論、社區(qū)事項居民決定、社區(qū)所缺居民眾籌、社區(qū)事務(wù)居民參與、社區(qū)項目居民評估”的全過程民主式工作方法，大大提升了社區(qū)民眾直接參與社區(qū)事務(wù)的積極性和自主性。2021年越城區(qū)依托“紅管家”議事平臺累計解決民生難題4200余個，群眾滿意度測評率達到98%以上。

（二）以“全員化契約”凝聚黨建引領(lǐng)基層治理力量

把“契約化”理念引入黨建引領(lǐng)基層治理工作是越城區(qū)的一大首創(chuàng)。自談約、簽約、亮約、履約、評約“五約”工作流程創(chuàng)立以來，越城區(qū)始終堅持在“合理引導(dǎo)、雙方自愿”的基礎(chǔ)上不斷拓展這一工作模式的覆蓋群體和涵蓋范圍。如今，黨建“契約化”共建治理模式的參與主體，已經(jīng)從創(chuàng)立初始的社區(qū)黨組織、駐區(qū)單位黨組織兩類主體，擴展為包含社區(qū)黨組織、駐區(qū)單位黨組織、民營企業(yè)、在職黨員、志愿服務(wù)群體等多類主體，基本形成了“全員化契約”的基層治理格局。截至2021年底，全區(qū)已有1175個單位黨組織與352個村社黨組織結(jié)對共建，累計簽訂共建項目796個，召開共建協(xié)商會議3000余場次，涉及項目共建經(jīng)費額度達到6000余萬元。全區(qū)的5萬余名黨員干部簽訂了“鋒領(lǐng)十條”承諾書，37000多名黨員到居住地（結(jié)對地）村社黨組織報到，啟動點亮“微心愿”活動，幫助社區(qū)居民解決、處理、協(xié)調(diào)各類民生事項?；鶎又卫淼暮诵囊x即是“發(fā)動各方主體、積極參與自治、共建共治共享”。越城區(qū)黨建“契約化”共建治理模式充分展示了匯集多方主體力量對于基層治理工作的巨大推動作用。

（三）以“多元化參與”激發(fā)黨建引領(lǐng)基層治理活力

在基層治理格局特別是城市基層治理語境下，除了傳統(tǒng)的各級黨政機關(guān)、社區(qū)黨組織、黨員干部等幾類主體，越來越多地涌現(xiàn)出一些新興社會主體，比如新興業(yè)態(tài)從業(yè)者、城市志愿者團體和各類公益性社會組織等。如何能夠激發(fā)這些多元主體共同參與基層治理工作，是當(dāng)前基層治理中需要直面的一個緊迫性課題。越城區(qū)通過建立黨員領(lǐng)導(dǎo)干部黨支部工作聯(lián)系制度，由包括區(qū)委區(qū)政府主要領(lǐng)導(dǎo)在內(nèi)的副科級以上黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，每人結(jié)對1個以上村、社區(qū)、“兩新”組織、站辦所黨支部，定期開展走訪調(diào)研、黨課宣傳和實踐指導(dǎo)，協(xié)調(diào)聯(lián)系黨支部工作推進過程中出現(xiàn)的跨條線、跨部門等困難事項。截至2021年底，3480名區(qū)級機關(guān)干部、醫(yī)生、教師黨員到108個社區(qū)報到，納入小區(qū)網(wǎng)格化管理，將契約共建向困難幫扶、環(huán)境整治、法治教育、矛盾調(diào)解、治安巡邏等領(lǐng)域輻射。同時，在各方力量支持下，越城區(qū)培育出發(fā)揮樞紐型功能的社會組織“五鄰社聯(lián)合會”交流互助平臺，依托這一載體推動鄰里互助、人文關(guān)懷、垃圾分類、文明倡導(dǎo)、治安聯(lián)防等113個“社區(qū)微公益創(chuàng)投項目”成功落地，有效釋放了基層社會多元主體參與治理的巨大潛力。

（四）以“數(shù)字化改革”創(chuàng)新黨建引領(lǐng)基層治理方式

利用數(shù)字化手段為黨建工作賦能是推動新時代黨建工作智能化、科學(xué)化、規(guī)范化的必然趨勢。在這一背景下，將數(shù)字化改革引入基層治理自然也成為提升基層治理效能的應(yīng)然之舉。近年來，越城區(qū)緊跟時代潮流、樹立現(xiàn)代意識，堅持“黨建統(tǒng)領(lǐng)、整體智治、數(shù)字賦能、共建共享”基本原則，按照“小切口、大牽引”要求，運用數(shù)字化手段將各類組織、各方力量、各項資源在“網(wǎng)上”整合起來，在“網(wǎng)下”組織起來。例如在基層治理應(yīng)用載體方面，越城區(qū)應(yīng)時而變將原有的“越城有約”微信小程序升級換代為“浙里共建”APP，并結(jié)合業(yè)務(wù)需要開設(shè)了“人人契約、結(jié)對共建、民生集市、點亮心愿、黨群地圖”等五大應(yīng)用場景，全方位搭建起了“群眾點單、社區(qū)發(fā)單、黨員接單、隨時搶單、實時曬單、服務(wù)評單”的業(yè)務(wù)處置模式。截至2021年底，“浙里共建”APP平臺共計注冊黨員用戶29575名、群眾用戶5174名，累計發(fā)布契約共建活動5464場次，黨員群眾有效認領(lǐng)37747人次，累計發(fā)放積分將近220萬分。越城區(qū)通過全面推進數(shù)字化改革賦能共建智治，為黨建“契約化”共建治理模式注入了新的時代內(nèi)涵。

三、黨建“契約化”治理模式的經(jīng)驗啟示

隨著當(dāng)前經(jīng)濟社會快速發(fā)展和城市化進程加快推進，城市治理重心逐步下沉位移，與此同時，城市社區(qū)中不同群體、不同階層、不同對象的需求日益多樣化。這些客觀因素都對基層治理工作水平提出了較高的現(xiàn)實要求。越城區(qū)黨建“契約化”共建治理模式歷經(jīng)十余年完善和發(fā)展，這一過程中不斷汲取廣大人民群眾的首創(chuàng)智慧，如今已經(jīng)成為一套較為成熟的基層治理工作模式。通過檢視和剖析這一模式的實踐歷程和邏輯理路，我們可以從中歸納出一些極具指導(dǎo)價值的普遍性規(guī)律。這些普遍性規(guī)律，不僅是越城區(qū)在構(gòu)建黨建“契約化”共建治理模式過程中的寶貴經(jīng)驗和有益探索，同時也能為其他地區(qū)提升基層治理效能和推進基層治理現(xiàn)代化提供一些有益借鑒。

（一）堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮基層組織引領(lǐng)治理功能

中國共產(chǎn)黨百年來的實踐和發(fā)展已經(jīng)充分證明，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是辦好中國事情的關(guān)鍵所在，也是“中國模式”得以成功的“密鑰”所在?；鶎又卫碜鳛閲抑卫淼幕A(chǔ)構(gòu)成，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性工程。而基層治理工作的水平和質(zhì)量直接關(guān)聯(lián)到我們黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和執(zhí)政水平，是黨的執(zhí)政能力的具象化體現(xiàn)。因此，在推進基層治理工作過程中，要牢牢堅持黨對基層治理工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，充分依靠各級基層組織，努力構(gòu)建起黨組織統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政府依法履責(zé)、各類組織積極協(xié)同、群眾廣泛參與，自治、法治、德治相結(jié)合的基層治理體系。越城區(qū)黨建“契約化”共建治理模式之所以能取得巨大成效，其根本原因就在于把“黨的領(lǐng)導(dǎo)”全程貫穿于基層治理工作，重點突出基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用。越城區(qū)充分發(fā)揮各級街道社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用，努力推進單位黨建、行業(yè)黨建、區(qū)域黨建互聯(lián)互動，最大程度地實現(xiàn)了黨的組織功能、組織優(yōu)勢、組織力量的充分釋放，真正構(gòu)建起了區(qū)域統(tǒng)籌、上下聯(lián)動、條塊協(xié)同、共建共享的區(qū)域化城市基層治理新格局?！霸匠悄Ｊ健笔菍h建引領(lǐng)基層治理制度優(yōu)勢的生動闡釋，這一模式充分彰顯了將黨的全面領(lǐng)導(dǎo)融入基層治理格局的必要性、現(xiàn)實性和緊迫性。

（二）堅持以人民為中心，重點解決人民群眾現(xiàn)實生活難題

“以人民為中心”是我們黨執(zhí)政的根本價值旨歸和行為基準。這一價值基點的確立，是中國共產(chǎn)黨作為馬克思主義執(zhí)政黨對經(jīng)典馬克思主義中蘊含的“人民性”理論的繼承和庚續(xù)。當(dāng)然，“以人民為中心”絕不僅僅是一句政治口號、空洞宣傳，而是要真正融入、體現(xiàn)于黨的一切執(zhí)政活動中。基層治理是黨的執(zhí)政基業(yè)的最基礎(chǔ)構(gòu)成，基層治理工作能不能體現(xiàn)“以人民為中心”，這是考驗我們黨的執(zhí)政智慧的一道現(xiàn)實性難題。越城區(qū)在探索黨建“契約化”共建治理模式過程中，緊緊圍繞人民群眾關(guān)心的問題、影響人民群眾切身利益的問題，不斷提高為民盡責(zé)的能力水平，努力提升為民服務(wù)的效率效能，逐漸完善“項目化、菜單式”服務(wù)模式，精準聚焦人民群眾生活中不斷涌現(xiàn)的新問題、新狀況，充分了解人民群眾所需所盼，著力解決各類現(xiàn)實性難題。當(dāng)前，黨建“契約化”共建治理模式的工作涵蓋范圍，已經(jīng)涉及疫情防控、治安聯(lián)防、垃圾處置、志愿服務(wù)、緊急救援、家電維修等多個與人民群眾生活息息相關(guān)的領(lǐng)域。廣大社區(qū)居民的獲得感、幸福感、收獲感、安全感指數(shù)大幅上升。基層治理工作的現(xiàn)實難題之一在于找準“病點痛點”，真正迎合基層人民群眾現(xiàn)實需要。在這一方面，“越城模式”給我們提供了一份有益的參考答案。

（三）堅持依靠社會力量，全面凝聚起“人人契約”的強大合力

依據(jù)治理的內(nèi)涵要義，不同的社會主體可以依照規(guī)定合法地參與相應(yīng)領(lǐng)域的管理和運轉(zhuǎn)，承擔(dān)一定的公共權(quán)力，發(fā)揮特定的治理功能〔3〕。這是治理模式的核心要義所在。伴隨著當(dāng)前社會主體日趨多元化、社會結(jié)構(gòu)日趨分層化、社會組織日趨活躍化，基層治理格局中能夠發(fā)揮作用的角色越來越多。這是我們黨領(lǐng)導(dǎo)基層治理工作需要面對的一個現(xiàn)實情境。面對多元治理主體，各級基層黨組織應(yīng)當(dāng)思考的一個核心問題是如何有效地引導(dǎo)和鼓勵各方主體積極參與到治理工作中并發(fā)揮其有益功能。越城區(qū)長期以來充分依靠社區(qū)基層黨組織的組織功能、宣傳功能、凝聚功能、服務(wù)功能、引導(dǎo)功能，竭力把轄區(qū)內(nèi)各級黨組織整合起來，把黨員群眾發(fā)動起來，把社區(qū)資源和結(jié)對組織資源聚合起來，最大限度調(diào)動群眾參與基層社會治理的積極性、主動性和創(chuàng)造性，不斷優(yōu)化社區(qū)力量，形成系統(tǒng)合力，針對性破解基層治理難題。例如越城區(qū)的5萬余名黨員干部已經(jīng)全員化簽訂“鋒領(lǐng)十條”承諾書，利用業(yè)余時間積極投身于所在社區(qū)基層治理工作。正所謂“眾人拾柴火焰高”，打造新時代基層治理新格局，必然需要各方社會主體積極參與、各司其職、協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)，這既是中國特色社會主義基層治理模式的鮮明特質(zhì)所在，也是其制度優(yōu)勢所在。越城區(qū)正是因為始終堅持“緊緊依靠人民群眾、密切聯(lián)系人民群眾”這一基本原則，才最終獲得了廣大人民群眾和社會各界的擁護與支持。

（四）堅持智慧治理理念，加快提升基層治理的現(xiàn)代化水平

現(xiàn)代信息社會快速發(fā)展與信息技術(shù)革命的快速推進，大大加快了現(xiàn)代生活方式趨向數(shù)字化改革的進程。當(dāng)前，大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算、區(qū)塊鏈等新興數(shù)字技術(shù)此起彼伏，這都對基層治理工作帶來了一定的現(xiàn)實性挑戰(zhàn)?！蛾P(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》著重強調(diào)要“加強基層智慧治理能力建設(shè)”，這也從頂層設(shè)計上闡明了將智慧治理理念逐步融入基層治理工作的必然性和現(xiàn)實性。長期以來，越城區(qū)大力推行“黨建數(shù)字化引領(lǐng)支撐基層治理現(xiàn)代化”的數(shù)字治理模式，集成各類基層治理系統(tǒng)，建設(shè)社區(qū)數(shù)字精益管理平臺，運用數(shù)字化手段把各類組織、各種力量、各項資源有機整合起來，堅持從數(shù)字化到智能化、再到智慧化，真正使城市基層治理變得“更加聰明、更加智慧”。正是得益于數(shù)字化改革和智慧治理水平的不斷提升，基層治理工作在人力資源整合、信息即時傳遞、生活隱患排查、便捷服務(wù)預(yù)約等方面才能實現(xiàn)高效率、高質(zhì)量。當(dāng)然同時需要明確一點，在推行數(shù)字化改革和智能服務(wù)系統(tǒng)建設(shè)方面，考慮到不同省份、不同地區(qū)、不同領(lǐng)域的差異性較大，各地需要結(jié)合自身發(fā)展實際和現(xiàn)實情況加以部署，避免出現(xiàn)“為實現(xiàn)數(shù)字化而數(shù)字化”的“形象工程”，這是基層治理智能化建設(shè)的一大“誤區(qū)”。

四、結(jié)語

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視加強和創(chuàng)新基層治理工作機制。正如習(xí)近平總書記指出：“制度更加成熟更加定型是一個動態(tài)過程，治理能力現(xiàn)代化也是一個動態(tài)過程，不可能一蹴而就，也不可能一勞永逸。”〔4〕127誠然，在風(fēng)險與機遇并存、發(fā)展與挑戰(zhàn)相伴的改革深水期和攻堅期，推進基層治理能力現(xiàn)代化建設(shè)迫切需要重新進行資源整合和結(jié)構(gòu)重塑，這從根本上關(guān)系到國家整體治理能力的提升。浙江紹興越城區(qū)創(chuàng)建的黨建“契約化”共建治理模式，為我們審視基層治理這一實踐課題提供了全新視角和獨特思路，也為各級基層黨組織在協(xié)調(diào)基層治理主體和統(tǒng)籌基層治理資源等方面提供了新路徑和新樣板。歸根結(jié)底，推進基層治理工作的直接目標(biāo)是不斷提升人民群眾的幸福感獲得感，必須堅持以黨建引領(lǐng)基層治理發(fā)展，強調(diào)多方協(xié)同治理，創(chuàng)新治理方式方法，將“以人民為中心”的發(fā)展思想始終貫穿于基層治理工作全過程。