潘惠　童梅

摘要：水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)是加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。作為水利部和原國(guó)土資源部確定的全國(guó)水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)6個(gè)試點(diǎn)之一的丹江口水庫(kù)水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)試點(diǎn)，其主要任務(wù)是對(duì)丹江口水庫(kù)水生態(tài)空間進(jìn)行劃界確權(quán)，著力探索解決水流產(chǎn)權(quán)所有權(quán)人職責(zé)不明確、權(quán)益不落實(shí)、使用權(quán)的歸屬和權(quán)利義務(wù)不清晰等問(wèn)題。試點(diǎn)過(guò)程中，構(gòu)建了水庫(kù)水域、岸線等水生態(tài)空間確權(quán)技術(shù)體系，重點(diǎn)開(kāi)展了“調(diào)”“劃”“確”“登”“管”等5項(xiàng)工作;利用丹江口水庫(kù)建設(shè)征地移民調(diào)查成果，全面調(diào)查并劃定了庫(kù)區(qū)管理范圍水域、岸線等水生態(tài)空間;開(kāi)展了水生態(tài)空間確權(quán)登記，搭建了聯(lián)合監(jiān)管平臺(tái)，建立并強(qiáng)化了管理制度與監(jiān)管措施。研究成果可為加強(qiáng)庫(kù)區(qū)的保護(hù)與利用，探索建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的水流產(chǎn)權(quán)制度，全面開(kāi)展水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)提供經(jīng)驗(yàn)與借鑒。

關(guān)鍵詞：水生態(tài)空間; 水流產(chǎn)權(quán); 確權(quán)登記; 自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度; 丹江口水庫(kù)

中圖法分類號(hào)： TV213.4

文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A

DOI：10.16232/j.cnki.1001-4179.2022.02.009

0引 言

丹江口水庫(kù)是南水北調(diào)中線工程水源地，位于漢江上游的下段，地處鄂西北、豫西南交界處的大巴山、秦嶺與江漢平原過(guò)渡地帶，屬丘陵盆地型水庫(kù)。丹江口水庫(kù)壩址位于漢江與其支流丹江匯合口下游800 m處的湖北省丹江口市，控制流域面積9.52萬(wàn)km2，多年平均入庫(kù)水量387.8億m3。開(kāi)展水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)試點(diǎn)是落實(shí)《生態(tài)文明體制改革總體方案》的重要舉措。作為南水北調(diào)中線工程水源地，如何保護(hù)好管理好丹江口水庫(kù)，已成為各方關(guān)注的焦點(diǎn)。為加強(qiáng)“一庫(kù)清水”的保護(hù)和監(jiān)管，開(kāi)展丹江口水庫(kù)水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)工作非常必要且迫切。按照中央全面深化改革工作有關(guān)要求，由水利部、原國(guó)土資源部牽頭，會(huì)同有關(guān)部委和地方人民政府開(kāi)展水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)試點(diǎn)工作。2016年11月，水利部、原國(guó)土資源部聯(lián)合印發(fā)了《水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)試點(diǎn)方案》（水規(guī)計(jì)〔2016〕397號(hào)），并在全國(guó)選擇了6個(gè)地區(qū)開(kāi)展水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)試點(diǎn)，以探索水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)的路徑和方法，界定權(quán)利人的責(zé)權(quán)范圍和內(nèi)容，著力解決所有權(quán)邊界模糊，使用權(quán)歸屬不清，水資源和水生態(tài)空間保護(hù)難、監(jiān)管難等問(wèn)題。其中，丹江口水庫(kù)作為唯一一個(gè)水庫(kù)型試點(diǎn)，地跨湖北、河南2省6縣（市、區(qū)）。水資源管理涉及中央和地方多級(jí)政府，涉及水利、國(guó)土、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等多個(gè)部門(mén)。此次試點(diǎn)為全國(guó)大中型水庫(kù)全面開(kāi)展水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)、完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度提供經(jīng)驗(yàn)和借鑒。

1關(guān)于水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)

《水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)試點(diǎn)方案》提出：水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)主要是確定水域、岸線等水生態(tài)空間范圍，分清水資源所有權(quán)、使用權(quán)及使用量，明晰水流產(chǎn)權(quán)的所有權(quán)人職責(zé)和權(quán)益、使用權(quán)的歸屬關(guān)系和權(quán)利義務(wù)[1]。開(kāi)展水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)，是健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的必然要求，對(duì)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、倒逼產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、節(jié)約集約利用資源以及保護(hù)水生態(tài)空間具有重要的促進(jìn)作用，對(duì)完善現(xiàn)代水治理體系具有重要意義[2]。按照中央全面深化改革工作有關(guān)要求，由水利部、原國(guó)土資源部牽頭，會(huì)同長(zhǎng)江水利委員會(huì)，開(kāi)展了丹江口水庫(kù)水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)試點(diǎn)工作。試點(diǎn)工作有助于解決丹江口水庫(kù)水生態(tài)空間保護(hù)難和監(jiān)管難的問(wèn)題。

2試點(diǎn)工作

2.1技術(shù)路徑與技術(shù)體系

試點(diǎn)工作以“實(shí)地查勘調(diào)研、實(shí)調(diào)成果分析、共享平臺(tái)建設(shè)”為路徑，開(kāi)展了“全過(guò)程、系統(tǒng)化、平臺(tái)化”

的開(kāi)創(chuàng)工作，構(gòu)建了水庫(kù)水域、岸線等水生態(tài)空間確權(quán)技術(shù)體系，如圖1所示。內(nèi)容包括“調(diào)”“劃”“確”“登”“管”，即水域、岸線等水生態(tài)空間調(diào)查技術(shù)、范圍劃定方法、確權(quán)登記內(nèi)容及要求、水庫(kù)水域岸線保護(hù)管理制度等;還創(chuàng)新水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)制度設(shè)計(jì)，提出了多項(xiàng)

水生態(tài)空間產(chǎn)權(quán)確權(quán)關(guān)鍵技術(shù)，相關(guān)研究成果已應(yīng)用于丹江口水庫(kù)管理保護(hù)。

（1） 構(gòu)建了丹江口水庫(kù)水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)技術(shù)體系。以丹江口水庫(kù)為研究對(duì)象，充分考慮水流特點(diǎn)和功能屬性，研究提出了水庫(kù)水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)內(nèi)涵，構(gòu)建了丹江口水庫(kù)水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)技術(shù)體系，從而順利推進(jìn)了丹江口水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)工作。

（2） “調(diào)”，即全面調(diào)查丹江口水庫(kù)管理范圍內(nèi)水域、岸線等水生態(tài)空間的基本情況。丹江口水庫(kù)涉及范圍廣，情況復(fù)雜，采用文獻(xiàn)分析與實(shí)地調(diào)查相結(jié)合的方法進(jìn)行了全面調(diào)查。調(diào)查工作主要包括基礎(chǔ)資料收集整理，水域、岸線基本情況調(diào)查，岸線利用現(xiàn)狀與分析等，為開(kāi)展丹江口水庫(kù)水域、岸線等水生態(tài)空間確權(quán)工作奠定了基礎(chǔ)。

（3） “劃”，即劃定丹江口水庫(kù)水域、岸線等水生態(tài)空間范圍。結(jié)合水域、岸線調(diào)查結(jié)果，采用全面調(diào)查、對(duì)比分析、征求意見(jiàn)等方法，劃定丹江口水庫(kù)水域、岸線等水生態(tài)空間范圍，明確地理坐標(biāo)，設(shè)立界樁、標(biāo)示牌，并由庫(kù)區(qū)各縣級(jí)以上人民政府分別發(fā)布劃界成果公告。

（4） “確”“登”，即開(kāi)展試點(diǎn)范圍內(nèi)的水域、岸線等水生態(tài)空間確權(quán)登記工作。項(xiàng)目充分利用已有基礎(chǔ)底圖資料和專題信息資料，開(kāi)展水生態(tài)空間確權(quán)登記工作，依據(jù)劃定的水域、岸線等水生態(tài)空間范圍，明確其所有權(quán)和功能定位，按照自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的有關(guān)規(guī)定，實(shí)施丹江口水庫(kù)水流產(chǎn)權(quán)的確權(quán)登記（首次登記）。

（5） “管”，即建立丹江口水庫(kù)聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制，逐步建立完善水域、岸線等水生態(tài)空間管理制度。建立水域、岸線用途管制制度和有償使用制度，完善水域、岸線水生態(tài)空間的監(jiān)管，維護(hù)水域、岸線空間和生態(tài)安全。

2.2水域和岸線利用現(xiàn)狀調(diào)查

2.2.1基礎(chǔ)資料

（1） 1∶5 000地形圖矢量化處理。采用0.5～0.8 m地面分辨率的丹江口庫(kù)區(qū)多光譜衛(wèi)星影像資料，對(duì)正射影像圖進(jìn)行處理，并矢量化處理征地移民調(diào)查時(shí)2002年的丹江口水庫(kù)1∶5 000地形圖，通過(guò)拼接和格式轉(zhuǎn)換，建立1∶5 000數(shù)字高程模型，搭建工作平臺(tái)。

（2） 丹江口水庫(kù)建設(shè)征地永久界樁測(cè)設(shè)。為滿足丹江口庫(kù)區(qū)移民搬遷、庫(kù)底清理、水庫(kù)運(yùn)行管理及國(guó)土部門(mén)土地勘界的需要，2012年8月至2013年2月，按照原國(guó)務(wù)院南水北調(diào)辦部署，南水北調(diào)中線水源有限責(zé)任公司（簡(jiǎn)稱水源公司）組織開(kāi)展了丹江口水庫(kù)建設(shè)征地永久界樁測(cè)設(shè)工作，共測(cè)設(shè)征地界樁15 825個(gè)、水位標(biāo)志牌24個(gè)。

（3） 2017年衛(wèi)星影像資料。為便于試點(diǎn)工作開(kāi)展，長(zhǎng)江設(shè)計(jì)院在2017年4月購(gòu)買(mǎi)了覆蓋丹江口水庫(kù)及庫(kù)周分辨率達(dá)0.5～0.8 m的全色多光譜衛(wèi)星影像，并利用1∶5 000地形圖矢量化成果，建立了數(shù)字高程模型，對(duì)衛(wèi)片進(jìn)行數(shù)字微分糾正、數(shù)字鑲嵌，形成了1∶5 000數(shù)字正射影像圖。

（4） 原國(guó)土資源部批復(fù)的建設(shè)用地圖件以及供地圖件、各類管控資料等。

2.2.2調(diào)查方法

采用文獻(xiàn)分析與實(shí)地調(diào)查相結(jié)合的方法，充分運(yùn)用RS、GIS技術(shù)，廣泛征求地方政府及相關(guān)部門(mén)的意見(jiàn)，全面完成丹江口水庫(kù)水域、岸線調(diào)查工作。

2.2.3調(diào)查范圍

丹江口水庫(kù)水域、岸線基本情況調(diào)查范圍包括丹江口水庫(kù)水域（含消落區(qū)）、孤島及岸線，其中：水域?yàn)閹?kù)周兩岸170 m高程土地征收線以內(nèi)的區(qū)域（由170 m高程土地征收線以下水域和170 m高程土地征收線以上的庫(kù)內(nèi)孤島組成）;岸線為庫(kù)周170 m高程土地征收線（臨水邊界線）以上至172.2 m設(shè)計(jì)洪水位（外緣邊界線）之間的帶狀區(qū)域。

2.2.4主要成果

完成了《丹江口水庫(kù)水域、岸線基本情況調(diào)查報(bào)告》。調(diào)查范圍總面積1 099.34 km2，丹江口水庫(kù)水域面積1 058.16 km2（含孤島6.21km2），岸線總長(zhǎng)4 438.28 km（臨水邊界線4 269.18 km，孤島岸線169.10 km）;丹江口水庫(kù)水質(zhì)維持在Ⅱ類（總氮不參評(píng)）;在水域范圍內(nèi)，共有生態(tài)修復(fù)、地災(zāi)治理、回填造地、堤防、碼頭、取排水口等各類涉水項(xiàng)目1 006個(gè)，占用水域面積5 271.637 hm2（79 074.56畝）;占用岸線的建設(shè)項(xiàng)目766個(gè)，占用岸線長(zhǎng)度471.65 km。

2.3劃定水生態(tài)空間范圍

2.3.1劃定方法

以1∶5 000地形圖、衛(wèi)星影像圖等作為工作底圖，以2016年原國(guó)土資源部批復(fù)的丹江口水庫(kù)工程建設(shè)用地線為基礎(chǔ)，采用全面調(diào)查、對(duì)比分析、征求意見(jiàn)等方法，系統(tǒng)分析了歷史原因形成的不同邊界及各自用途、內(nèi)涵及差異，劃定水生態(tài)空間范圍線。

2.3.2主要成果

（1） 編制《丹江口水庫(kù)邊界線專題分析報(bào)告》《丹江口水庫(kù)水域、岸線等水生態(tài)空間范圍劃界工作方案》。對(duì)不同建設(shè)階段170 m正常蓄水位設(shè)計(jì)土地征收線呈現(xiàn)一定差異性進(jìn)行深入調(diào)查、分析和比對(duì)，結(jié)合水域、岸線調(diào)查結(jié)果，確定以2016年原國(guó)土資源部批復(fù)的丹江口水庫(kù)正常蓄水位170 m設(shè)計(jì)土地征收線為水域、岸線等水生態(tài)空間范圍的邊界線。

（2） 編制《丹江口水庫(kù)水域、岸線等水生態(tài)空間范圍劃界成果報(bào)告》，并配合地方人民政府發(fā)布水生態(tài)空間范圍劃界成果公告。根據(jù)劃界成果，于2018年10～11月，丹江口庫(kù)區(qū)6個(gè)縣（市、區(qū)）人民政府陸續(xù)發(fā)布了水生態(tài)空間范圍劃界成果公告。劃界成果公告中河南省淅川縣和湖北省十堰市丹江口市、武當(dāng)山特區(qū)、鄖陽(yáng)區(qū)、鄖西縣、張灣區(qū)水生態(tài)空間面積分別為49 844.348 hm2（747 665.22畝）、37 524.327? hm2（562 864.91畝）、

2 573.633 hm2（38 604.49畝）、14 732.533 hm2（220 987.99畝）、644.668 hm2（9 670.02畝）、597.938 hm2（8 969.08畝），共計(jì)

10.592萬(wàn) hm2（158.88萬(wàn)畝）。

（3） 實(shí)施了界樁和標(biāo)識(shí)牌的測(cè)設(shè)、修復(fù)和增設(shè)工作。在丹江口水庫(kù)建設(shè)征地永久界樁的基礎(chǔ)上（征地界樁15 188座，水位標(biāo)示牌24座），開(kāi)展了永久界樁的普查，統(tǒng)計(jì)了損毀和需加固處理界樁的分布和數(shù)量，修復(fù)損毀界樁和標(biāo)志牌，增設(shè)界樁100座，水生態(tài)空間標(biāo)示牌465個(gè)。

2.4完成水域、岸線等水生態(tài)空間確權(quán)登記

2.4.1工作方法

依據(jù)《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法（試行）》要求，充分利用已有基礎(chǔ)底圖資料和專題信息資料，開(kāi)展水生態(tài)空間確權(quán)登記工作。結(jié)合水庫(kù)實(shí)際，確權(quán)工作按編制工作方案、劃定確權(quán)登記范圍線、申請(qǐng)登記、發(fā)布通告、開(kāi)展調(diào)查、成果審核、發(fā)布公告、登簿確認(rèn)等開(kāi)展。

2.4.2確權(quán)單元

試點(diǎn)工作明確了登記單元與登記機(jī)構(gòu)。統(tǒng)籌考慮水生態(tài)空間的完整性和有利于庫(kù)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定，確定確權(quán)登記以縣級(jí)行政區(qū)為界，分為6個(gè)登記單元，由縣級(jí)不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)按照職責(zé)范圍，負(fù)責(zé)對(duì)本轄區(qū)內(nèi)涉及的水域水生態(tài)空間進(jìn)行確權(quán)登記。

2.4.3主要成果

（1） 制定了水域、岸線等水生態(tài)空間范圍確權(quán)登記技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，即《丹江口水庫(kù)水域、岸線等水生態(tài)空間確權(quán)登記工作方案》并印發(fā)執(zhí)行。對(duì)確權(quán)工作依據(jù)、目標(biāo)、單元、原則、范圍、內(nèi)容、方法、步驟以及工作保障等各個(gè)環(huán)節(jié)做出了具體明確安排，統(tǒng)一了技術(shù)路線，保證了水生態(tài)空間權(quán)屬確認(rèn)工作順利開(kāi)展。根據(jù)實(shí)際工作情況，水生態(tài)空間范圍線內(nèi)對(duì)土地權(quán)屬達(dá)成共識(shí)的面積10.26萬(wàn)hm2（153.94萬(wàn)畝），約占水生態(tài)空間總面積的97%，未達(dá)成共識(shí)的約0.329萬(wàn)hm2（4.94萬(wàn)畝）。

（2） 對(duì)丹江口水庫(kù)水流產(chǎn)權(quán)進(jìn)行首次確權(quán)登記。依據(jù)劃定的水域、岸線等水生態(tài)空間范圍，明確其所有權(quán)和功能定位，按照自然資源確權(quán)登記的統(tǒng)一規(guī)定，實(shí)施確權(quán)登記。截至2019年3月，涉及的6縣（市、區(qū)）已完成丹江口水庫(kù)自然資源首次登記上簿工作。

2.5劃定水生態(tài)功能分區(qū)

岸線功能劃分情況如表1所列。

（1） 水域功能分區(qū)。丹江口水庫(kù)是南水北調(diào)中線工程水源地，為保護(hù)和改善庫(kù)區(qū)水環(huán)境，防治水質(zhì)污染，保證水質(zhì)安全，水庫(kù)水域不再另行劃分新的功能區(qū)，按照飲用水水源保護(hù)區(qū)進(jìn)行分區(qū)管理，提出管理要求及措施。

（2） 岸線功能分區(qū)。綜合考慮丹江口水庫(kù)的自然屬性、生態(tài)環(huán)境屬性、經(jīng)濟(jì)社會(huì)屬性，統(tǒng)籌水資源開(kāi)發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)目標(biāo)要求，以及未來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求，對(duì)岸段功能進(jìn)行了定位，共劃定岸線保護(hù)區(qū)、保留區(qū)和控制利用區(qū)543個(gè)，劃定岸線面積41.18 km2。

2.6建立水生態(tài)空間保護(hù)和管理制度

制定水生態(tài)空間監(jiān)管措施是水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)的重要工作內(nèi)容。試點(diǎn)工作中探索建立了丹江口水庫(kù)聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制，完善了水域、岸線等水生態(tài)空間管理制度。

（1） 編制了《丹江口水庫(kù)水域岸線保護(hù)管理方案》，提出了水域（消落區(qū)）、岸線保護(hù)利用規(guī)劃，明確了限制進(jìn)入類型，合理劃定岸線功能區(qū)，為今后管理和保護(hù)丹江口水庫(kù)提供了制度依據(jù)。為強(qiáng)化部門(mén)間的信息共享和協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，試點(diǎn)工作探索建立了有效的監(jiān)管機(jī)制，處理水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)工作中的各類問(wèn)題，積累了丹江口水庫(kù)水域、岸線等水生態(tài)空間管理的經(jīng)驗(yàn)。

（2） 編制了《丹江口水庫(kù)自然資源保護(hù)協(xié)調(diào)機(jī)制》《丹江口水庫(kù)自然資源保護(hù)考核制度》等一系列加強(qiáng)水生態(tài)空間監(jiān)管的工作機(jī)制和制度，并已印發(fā)試行，構(gòu)建了責(zé)任明確、協(xié)調(diào)有序、監(jiān)管?chē)?yán)格、保護(hù)有力的水庫(kù)保護(hù)管理長(zhǎng)效機(jī)制，為統(tǒng)籌水庫(kù)自然資源和工程管理與保護(hù)，實(shí)現(xiàn)“一庫(kù)清水”目標(biāo)提供了制度保障[3]。

2.7創(chuàng)建數(shù)據(jù)共享平臺(tái)及水流產(chǎn)權(quán)“一張圖”

數(shù)據(jù)共享平臺(tái)整合了2017年度庫(kù)周約3 000 km2的多光譜衛(wèi)星影像（亞米級(jí)）、土地征收線、特征水位線、行政區(qū)劃界、相關(guān)生態(tài)敏感區(qū)等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，構(gòu)建了二維和三維本底場(chǎng)景;整合了各類涉水工程項(xiàng)目、岸線利用項(xiàng)目等數(shù)據(jù);錄入劃界、確權(quán)、登記相關(guān)數(shù)據(jù)成果;整理了功能分區(qū)規(guī)劃相關(guān)成果數(shù)據(jù);構(gòu)建了水生態(tài)空間監(jiān)管數(shù)據(jù)庫(kù)。以上工作為開(kāi)展水政監(jiān)察、水資源管理、確權(quán)管理、檔案管理等工作提供了支持。

丹江口水庫(kù)水流產(chǎn)權(quán)“一張圖”以長(zhǎng)江委“水利一張圖”為基礎(chǔ)，進(jìn)一步開(kāi)發(fā)拓展，并與原“水利一張圖”系統(tǒng)集成。丹江口水庫(kù)“水流產(chǎn)權(quán)”一張圖是一個(gè)龐大的信息聚集平臺(tái)，整合了丹江口庫(kù)區(qū)大量的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和信息，可實(shí)現(xiàn)多部門(mén)資源共享。整合“調(diào)查、劃界、確權(quán)、登記、監(jiān)管”等不同階段業(yè)務(wù)空間數(shù)據(jù)成果，掛接工作過(guò)程附件信息、劃界確權(quán)等工作成果公告信息，實(shí)現(xiàn)了資源高效整合與共享。結(jié)合多維可視化、權(quán)屬及資源分布分析等功能，可展現(xiàn)對(duì)象權(quán)屬信息、資源的基礎(chǔ)信息、權(quán)屬人與確權(quán)對(duì)象的關(guān)系信息及對(duì)象空間分布，為全面了解水域、岸線等水生態(tài)空間的基本情況、滿足不同層級(jí)用戶微觀和宏觀應(yīng)用需求提供了信息化工具。

3存在的問(wèn)題

（1） 水生態(tài)空間范圍內(nèi)仍有少量區(qū)域未完成確權(quán)。

在水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)工作過(guò)程中有關(guān)方面對(duì)水生態(tài)空間范圍邊界線存在較大爭(zhēng)議，庫(kù)區(qū)有關(guān)各縣（市、區(qū)）建議對(duì)可能引起社會(huì)矛盾的部分區(qū)域暫不確權(quán)。為推進(jìn)工作，對(duì)各方能夠達(dá)成共識(shí)的，先行確權(quán)。對(duì)尚未達(dá)成共識(shí)的，待條件具備后再行確權(quán)登記。實(shí)施確權(quán)登記工作后，未完成確權(quán)的區(qū)域面積約0.329萬(wàn)hm2（4.94萬(wàn)畝），約占水生態(tài)空間范圍總面積的3.21%。分析其原因?yàn)椋?/p>

① 開(kāi)展水域岸線等水生態(tài)空間確權(quán)面臨著權(quán)屬困惑。按照水利部和原國(guó)土資源部印發(fā)的《水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)試點(diǎn)方案》，水域岸線等水生態(tài)空間確權(quán)時(shí)，要“依據(jù)劃定的水域、岸線等水生態(tài)空間范圍，明確其所有權(quán)和功能定位，按照自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記的有關(guān)規(guī)定實(shí)施統(tǒng)一登記”。由于現(xiàn)行法律和《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法（試行）》沒(méi)有規(guī)定水生態(tài)空間所有權(quán)，目前有關(guān)各方對(duì)水生態(tài)空間所有權(quán)是“什么權(quán)利”，所有權(quán)主體是誰(shuí)，所有權(quán)與空間范圍內(nèi)的土地所有權(quán)、不動(dòng)產(chǎn)權(quán)是什么關(guān)系，理解不一致，存在分歧。

② 水生態(tài)空間范圍劃定確權(quán)涉及多方利益。水生態(tài)空間與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間密切相關(guān)，地方與部門(mén)間對(duì)于后續(xù)自然生態(tài)空間保護(hù)中的責(zé)權(quán)利存在矛盾。

（2） 水生態(tài)空間所有權(quán)代表行使主體和行使內(nèi)容仍未明確。

試點(diǎn)工作劃定了丹江口水庫(kù)水生態(tài)空間范圍，明確了水域、岸線等水生態(tài)空間資源為國(guó)家所有，解決了“所有權(quán)邊界模糊”問(wèn)題，但水生態(tài)空間所有權(quán)代表行使主體和行使內(nèi)容仍未明確。試點(diǎn)工作依據(jù)《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法（試行）》，其未規(guī)定水生態(tài)空間代表行使主體和行使內(nèi)容。與此同時(shí)，國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理體制改革正在逐步推進(jìn)，相關(guān)政策仍未明確。在試點(diǎn)工作中，長(zhǎng)江水利委員會(huì)建議由其作為所有權(quán)代表行使主體，并明確行使內(nèi)容，在登記簿上予以記載。但是，庫(kù)區(qū)縣（市、區(qū)）有關(guān)部門(mén)認(rèn)為，應(yīng)該按照《自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記辦法（試行）》的要求，“暫不填寫(xiě)，待健全國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理體制和探索建立分級(jí)行使國(guó)家自然資源所有權(quán)體制改革任務(wù)完成后，進(jìn)行補(bǔ)充記載”。經(jīng)協(xié)商后明確，由長(zhǎng)江水利委員會(huì)作為所有權(quán)申請(qǐng)主體提出申請(qǐng)，但代表行使主體和行使內(nèi)容可暫不填寫(xiě)，待國(guó)家出臺(tái)相應(yīng)政策后補(bǔ)充記載。

4成效和建議

4.1工作成效

（1） 科學(xué)界定水庫(kù)水域、岸線等水生態(tài)空間范圍。

水庫(kù)水生態(tài)空間界線現(xiàn)行法律法規(guī)沒(méi)有明確規(guī)定。在丹江口水庫(kù)管理和保護(hù)范圍未劃定的前提下，結(jié)合水庫(kù)實(shí)際，提出以土地征收線作為水生態(tài)空間范圍邊界線。在丹江口水庫(kù)大壩加高工程勘測(cè)設(shè)計(jì)階段及后期移民安置和地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中，先后出現(xiàn)了3條170 m水位的土地征收線，即2003年實(shí)物調(diào)查線、2012年丹江口水庫(kù)建設(shè)征地永久界樁測(cè)設(shè)線和2016年原國(guó)土部門(mén)批復(fù)的水庫(kù)建設(shè)用地范圍線，受各種因素影響，3條土地征收線的范圍存在一定差異。

試點(diǎn)工作中，分析了中國(guó)水庫(kù)工程建設(shè)歷史、水庫(kù)開(kāi)發(fā)任務(wù)和管理使用狀況以及未來(lái)管理需求，提出了依法依規(guī)、實(shí)事求是、立足實(shí)際、統(tǒng)籌平衡、兼顧利益相關(guān)方需求的確權(quán)原則，采用全面調(diào)查、對(duì)比分析、征求意見(jiàn)等方法，系統(tǒng)分析了歷史原因形成的不同土地征收線及各自用途、內(nèi)涵及差異，在此基礎(chǔ)上確定以土地征收線作為水庫(kù)水域、岸線等水生態(tài)空間邊界劃定標(biāo)準(zhǔn)，為解決所有權(quán)邊界模糊、產(chǎn)權(quán)監(jiān)管難等問(wèn)題提供了可行方案。

丹江口水庫(kù)初期工程建設(shè)于20世紀(jì)50～70年代，當(dāng)時(shí)國(guó)家相應(yīng)的法律法規(guī)還不健全，按現(xiàn)行法律體系辦理劃界和確權(quán)登記困難重重。試點(diǎn)工作提出的水生態(tài)空間劃界和確權(quán)登記的方法和技術(shù)路徑，對(duì)中國(guó)20世紀(jì)80年代以前建設(shè)的老水庫(kù)的水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)具有較強(qiáng)的借鑒意義。

（2） 首次提出水庫(kù)水域、岸線功能區(qū)劃分方法及分區(qū)管控要求。

按照飲用水水源地水庫(kù)功能要求，以水質(zhì)保護(hù)為核心，提出水源水庫(kù)水域不劃分功能分區(qū)，按照飲用水水源保護(hù)區(qū)實(shí)行嚴(yán)格管控。

提出了岸線劃定標(biāo)準(zhǔn)及功能分區(qū)分類、劃定原則和方法，并分區(qū)明晰用途和管制要求，明確了解決保護(hù)難、監(jiān)管難的方向。充分考慮了防洪安全、供水安全及生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求，劃定岸線保護(hù)區(qū)、保留區(qū)和控制利用區(qū)543個(gè)，劃定岸線面積41.18km2，并提出相應(yīng)管控要求。

（3） 創(chuàng)建水庫(kù)水生態(tài)空間確權(quán)技術(shù)體系。

以丹江口水庫(kù)為試點(diǎn)，首次提出了水庫(kù)水域、岸線等水生態(tài)空間確權(quán)技術(shù)體系，包括水域、岸線等水生態(tài)空間調(diào)查技術(shù)、范圍劃定方法、確權(quán)登記內(nèi)容及要求、水庫(kù)水域岸線保護(hù)管理制度等，解決了水庫(kù)水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記過(guò)程中的重點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，為丹江口庫(kù)區(qū)6縣（市、區(qū)）提供了符合水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記和自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記工作要求的歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)成果。

（4） 建立了中國(guó)第一個(gè)水庫(kù)水流產(chǎn)權(quán)調(diào)查確權(quán)數(shù)據(jù)共享平臺(tái)。

創(chuàng)建了“調(diào)查+確權(quán)+管理”相結(jié)合的水流產(chǎn)權(quán)“一張圖”框架體系，按照基礎(chǔ)本底數(shù)據(jù)從圖上來(lái)、工作過(guò)程以圖協(xié)同、工作成果到圖上去的技術(shù)路徑，提出并研制了適用于水生態(tài)空間數(shù)據(jù)整合入庫(kù)的軟件工具，突破了多源、異構(gòu)與海量數(shù)據(jù)集中管理的關(guān)鍵技術(shù)，集成創(chuàng)新了水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)數(shù)據(jù)服務(wù)應(yīng)用新模式。

（5） 試點(diǎn)探索的監(jiān)管制度和措施，與“河長(zhǎng)制”“湖長(zhǎng)制”共同構(gòu)成水庫(kù)完整的監(jiān)管和保護(hù)體系[4]。

目前，國(guó)家正在全面推行“河長(zhǎng)制”和“湖長(zhǎng)制”，丹江口水庫(kù)庫(kù)區(qū)周邊的十堰市、南陽(yáng)市已全面推行河長(zhǎng)制，將丹江口水庫(kù)以及入庫(kù)河流全面納入了監(jiān)管和保護(hù)范圍，從制度上保證水源地的水質(zhì)安全。試點(diǎn)工作編制的《丹江口水庫(kù)水域、岸線管理保護(hù)方案》提出了水域（消落區(qū)）和岸線保護(hù)利用規(guī)劃，明確了限制進(jìn)入類型，合理劃定功能區(qū)，為今后管理和保護(hù)丹江口水庫(kù)提供了制度依據(jù)。同時(shí)，試點(diǎn)工作制定了一系列加強(qiáng)水生態(tài)空間監(jiān)管的工作機(jī)制和制度。

上述方案、制度和機(jī)制，與“河長(zhǎng)制”“湖長(zhǎng)制”共同構(gòu)成了丹江口水庫(kù)完整的監(jiān)管和保護(hù)體系。

4.2建 議

（1） 加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，加快推動(dòng)丹江口水庫(kù)水域、岸線管理制度升級(jí)完善。試點(diǎn)工作制定的管理制度由于受到時(shí)間較短、上位法律制度不健全等因素影響，管理成效受到影響，如《丹江口水庫(kù)管理辦法》若以流域機(jī)構(gòu)名義印發(fā)，對(duì)地方的約束力有限。建議國(guó)家層面出臺(tái)關(guān)于丹江口水庫(kù)保護(hù)的法律法規(guī)，從水庫(kù)重要的生態(tài)保護(hù)地位出發(fā)，進(jìn)一步明晰權(quán)責(zé)、理順管理體制，修訂完善相關(guān)管理制度，推動(dòng)制度升級(jí)，建立健全完善的丹江口水庫(kù)水域、岸線管理體制機(jī)制。

（2） 妥善解決試點(diǎn)遺留問(wèn)題。目前，水生態(tài)空間范圍內(nèi)仍有約3%的部分區(qū)域未完成確權(quán)登記，而這部分區(qū)域往往都是人員密集區(qū)、可開(kāi)發(fā)或待開(kāi)發(fā)利用區(qū)域，如臨近淅川縣城的庫(kù)區(qū)支流老灌河左岸約12 km岸線、約360.00 hm2（5 400畝）爭(zhēng)議土地，右岸約13 km岸線、約155.33 hm2（2 330畝）爭(zhēng)議土地，右岸部分已被建成為城市永久道路和城市景觀，對(duì)水庫(kù)構(gòu)成安全隱患。建議有關(guān)方面本著“尊重歷史、著眼現(xiàn)狀”原則，對(duì)存爭(zhēng)議的區(qū)域，加強(qiáng)協(xié)調(diào)、溝通，合情合理合法地解決遺留問(wèn)題。

（3） 加強(qiáng)成果運(yùn)用。建議有關(guān)方面推動(dòng)試點(diǎn)成果的運(yùn)用，實(shí)現(xiàn)與丹江口水庫(kù)管理部門(mén)信息共享互通，為地方水政監(jiān)察、水資源管理、確權(quán)管理、檔案管理等部門(mén)提供相關(guān)信息、資源的使用權(quán)限，充分發(fā)揮試點(diǎn)成果的作用。

5結(jié) 語(yǔ)

丹江口水庫(kù)水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)試點(diǎn)，是踐行長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略的重要舉措，試點(diǎn)改革創(chuàng)新推動(dòng)新階段水利高質(zhì)量發(fā)展與保護(hù)。

通過(guò)在丹江口水庫(kù)開(kāi)展水域、岸線等水生態(tài)空間確權(quán)試點(diǎn)，以土地權(quán)屬為基礎(chǔ)，針對(duì)水庫(kù)水流特點(diǎn)，探索征收范圍線登記單元?jiǎng)澏ǚ椒ǎ鉀Q長(zhǎng)期以來(lái)丹江口水庫(kù)水流邊界不清、權(quán)屬不明等問(wèn)題，提出的水庫(kù)水域、岸線功能區(qū)劃分方法及分區(qū)管控要求符合丹江口水庫(kù)實(shí)際，有力加強(qiáng)了庫(kù)區(qū)水資源與水生態(tài)保護(hù)，建立的水庫(kù)水流產(chǎn)權(quán)調(diào)查確權(quán)數(shù)據(jù)共享平臺(tái)為有關(guān)部門(mén)和單位開(kāi)展水政監(jiān)察、水資源管理、確權(quán)管理、檔案管理等工作提供有效服務(wù)。

針對(duì)試點(diǎn)實(shí)施過(guò)程中存在的困難和問(wèn)題，擬進(jìn)一步加強(qiáng)研究和探索，深化水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)相關(guān)工作，充分利用試點(diǎn)成果，實(shí)現(xiàn)水域、岸線管理工作更大突破，不斷提升水利治理能力和水平。

參考文獻(xiàn)：

[1]水利部，國(guó)土資源部.關(guān)于印發(fā)《水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)試點(diǎn)方案》的通知（水規(guī)計(jì)﹝2016﹞397號(hào)）[Z].北京：水利部，2016.

[2]水利部，國(guó)土資源部.關(guān)于丹江口水庫(kù)水流產(chǎn)權(quán)確權(quán)試點(diǎn)實(shí)施方案的批復(fù)（水規(guī)計(jì)﹝2017﹞301號(hào)）[Z].北京：水利部，2017.

[3]彭森，中國(guó)改革年鑒編纂委員會(huì).中國(guó)改革年鑒2019[M].北京：中國(guó)改革年鑒出版社，2019.

[4]王冠軍，廖四輝，戴向前，等.水生態(tài)空間確權(quán)試點(diǎn)總結(jié)與思考[J].中國(guó)水利，2020（17）：3.

（編輯：趙秋云）