石穎

摘要 發(fā)展混合所有制經濟是全面深化國有企業(yè)改革的重要舉措。黨的十八大以來，國有企業(yè)混合所有制改革的政策出臺、試點探索和面上情況均產生了積極進展，成效顯著，中央企業(yè)和地方國企積極穩(wěn)妥推進國有企業(yè)混改所有制改革。然而，混改工作仍然面臨混改各方主體參與意愿不強、重程序而忽視改革經營機制、激勵機制效果不突出、統(tǒng)籌協同不夠等問題。筆者建議將優(yōu)化股權結構作為混改突破口、推動混改企業(yè)深度轉變經營機制、切實改革激勵約束機制、加強配套政策協調形成政策合力。

關鍵詞 國有企業(yè);混合所有制;改革;建議

黨的十八大以來，混合所有制改革按照“完善治理、強化激勵、突出主業(yè)、提高效率”十六字方針扎實推進，著眼“混資本、促融合”“改機制、提效率”“謀經營、促發(fā)展”，以模式創(chuàng)新為抓手，推進試點改革和探索，改革實踐中涌現出一批具有示范帶動作用的典型案例，形成了一批具有推廣價值的經驗啟示。與此同時，在改革實際操作層面上還存在諸多的難點、障礙和問題，面臨新的挑戰(zhàn)。本文以問題為導向，圍繞破解混改實踐中面臨的突出問題與挑戰(zhàn)，深入分析論證并提出應對之策，為推進國企混改向縱深發(fā)展提供借鑒參考。

一、國有企業(yè)混合所有制改革的現狀

在國企改革的綱領性文件《中共中央、國務院關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》等“1+N”政策文件體系中，將混合所有制改革作為重要內容展開了詳細論述和部署。一系列舉措為進一步深化混合所有制改革提供了系統(tǒng)的政策指引、奠定了堅實的實踐基礎、積累了豐富的研究素材。國有企業(yè)混合所有制改革在政策、試點和面上均產生了積極進展。

（一）國企混合所有制改革政策逐步完善

自2013年黨的十八屆三中全會確定了發(fā)展混合所有制為深化國企改革的重要方向以來，黨中央、國務院及各部委先后發(fā)布了一系列相關文件，形成了推進混改的“政策包”和“工具箱”，構建包括宏觀要求、具體目標和途徑、操作流程的混改制度體系，從為各地推進國企混改實踐搭建了基礎政策框架。

一是混改頂層設計。2013年，黨的十八屆三中全會審議通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》，指明了新一輪深化國企混合改方向，正式拉開了新一輪國企深化改革的帷幕。

二是“1+N”政策體系。國務院及各部委先后發(fā)布《關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》《關于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經濟的意見》《關于鼓勵和規(guī)范國有企業(yè)投資項目引入非國有資本的指導意見》《關于建立國有企業(yè)違規(guī)經營投資責任追求制度的意見》《關于深化混合所有制改革試點若干政策的意見》《中央企業(yè)混合所有制改革操作指引》等一系列政策文件，[1]為全國各地推進國企混改工作構建了基礎性的政策框架。

（二）國企混合所有制改革試點有序推進

目前，在中央層面國家發(fā)改委、國務院國資委已牽頭陸續(xù)開展了四批208家混合所有制改革試點工作，各地方企業(yè)的混合所有制改革也在持續(xù)深入推進。2016年以來，混合所有制改革的深度和廣度不斷擴大，階段性進展突出，主要存在以下三個特點。

一是國企混改產業(yè)領域逐步擴展。除了關系國家安全的國防軍工、戰(zhàn)略物資儲備等少數特殊領域，幾乎絕大部分行業(yè)領域的國有企業(yè)積極開展混合所有制改革。在電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等壟斷性領域邁出實質性步伐;在制造業(yè)為主的工業(yè)領域，以及金融、文化、醫(yī)療等服務業(yè)領域，存在大量的混合所有制企業(yè)，充分競爭領域的商業(yè)類領域是混合所有制改革的主要領域;在公共交通、節(jié)能環(huán)保、供水、燃氣、供暖、清潔能源、公共基礎設施管理等公益類領域，混合所有制改革案例不斷涌現。

二是民營資本的參與方式更加多元。民營資本多通過股權出售、發(fā)行可轉債、股權置換、減持、新設公司等方式參與混改，通過混改進一步提高股權多元化程度，實現企業(yè)效益提高。[2]新設公司由于體制機制障礙較少、資產邊界清晰，是中央和地方企業(yè)最為常用的一種混改方式。民營資本從原來參與國有企業(yè)產權改革進一步向爭取企業(yè)主導權、控制權、話語權轉變，積極參與公司治理。

三是國企混改重點從“混資本”到“改機制”轉變。國有資本與其他所有制資本通過股份制上市、收購非國有企業(yè)、引入非國有資本改制、員工持股、PPP等混改途徑進行融合，法人公司的治理結構進一步優(yōu)化，混改重點逐步轉向市場化經營機制上。越來越多的競爭性企業(yè)在混改中進一步調整股權比例，促進企業(yè)形成了有效制衡的法人治理結構，逐漸形成產權多元化、治理現代化的混合所有制企業(yè)。[3]

（三）國企混合所有制改革成效逐步顯現

黨的十八屆三中全會以來，混合所有制改革積極穩(wěn)妥推進。

一是從總體上看，中央企業(yè)混合所有制占比超過70%，比2012年底提高20個百分點。其中，中央企業(yè)通過產權市場、股票市場等實施混改超過3700項，引入非公資本超過1萬億元;省級國資委混改占比56%，2013年以來新增混改企業(yè)超過8000戶，引入非公資本超過1萬億元。

二是上市公司成為中央企業(yè)混改的重要載體。中央企業(yè)戶數的55%、總資產的67%、營業(yè)收入的65%、利潤的86%都來自上市公司。分類分層推進優(yōu)質國有企業(yè)混改上市，做大做優(yōu)做強國有企業(yè)，是國有企業(yè)混改的主要趨勢之一。

三是產權市場成為助力混改的重要操作平臺。自2015年9月國務院印發(fā)《關于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經濟的意見》（國發(fā)〔2015〕54號）以來，2016至2020年，產權交易資本市場共完成混改項目5820宗，累計交易額1.08萬億元。其中：國有企業(yè)混改項目5523宗，交易額1.05萬億元;民營企業(yè)混改項目297宗，交易額330.4億元。2020年產權交易資本市場共完成各類所有制企業(yè)混改項目1469宗，引入社會資本1971.2億元。產權交易資本市場已然成為助力國有企業(yè)推進混合所有制改革的重要平臺。

二、國有企業(yè)混合所有制改革面臨的問題

近年來，在國家政策和部門強力的推動下，國企混改持續(xù)落地了系列改革任務部署，取得了顯著的成效，但依然面臨諸多的挑戰(zhàn)和問題，亟需進行系統(tǒng)協調推進，逐項突破，形成更為突出的改革效應。

（一）混改各方主體參與意愿不強

一是外部主體認識差別大。國資委、紀檢、發(fā)改委、財政部、商務部和稅務局等涉及國資監(jiān)管的部門，由于承擔的職責不同，必然對混改有不同的認識。國資監(jiān)管部門的不確定性態(tài)度導致推動混改難度增大，在一定程度上弱化了國有企業(yè)推進混改工作的主動性、積極性。[4]

二是國企內部方向不清。因部分國企管理層缺乏改革意識，對混改的目的和方向認識不清，擔心無法適應改革后市場化的經營環(huán)境和考核要求，主動實施混改的意識不強，多以完成上級任務的心態(tài)應對。

三是股權釋放較少。國有企業(yè)依然過分強調對股權的控股地位，不愿輕易釋放控制權，只將小部分股權提供給社會資本，社會資本在混改企業(yè)中的話語權地位較低，對企業(yè)不愿投入更多的貢獻熱情，更多的是搭乘順風車心理。

（二）重程序而忽視改革經營機制

一是股權真正融合難。股權層面的混合所有制改革牽涉了多方利益體系的重構和調整，不同產權主體因既得利益得不到滿足容易產生沖突和摩擦，導致混合所有制企業(yè)公司治理機制融合困難。

二是治理機制改革難。目前混改企業(yè)股權結構多以國有企業(yè)控股為主，仍然采用原來國有控股企業(yè)的管理機制，導致各方股東未能形成有效的制衡關系，及非國資股東行使其參與決策，選擇、監(jiān)督管理層和收益分配和知情權等權利落實不到位，經營機制轉變乏力，改革目標尚未全面落實。

三是管控模式改革滯后。集團公司對混改后企業(yè)的管控模式定位模糊，治理機制不規(guī)范;混改的事前事中的監(jiān)督不足，對重大風險的管控較弱。這些都會成為導致混改失敗的因素。

（三）混改后激勵機制效果不突出

一是工資總額與業(yè)績脫鉤?；旄钠髽I(yè)薪酬管理觀念仍然滯后，薪酬總額控制與企業(yè)經濟效益脫鉤，現代化的薪酬管理體系未能完全建立，薪酬結構復雜且分配理念模糊，工資總額管理制度與企業(yè)市場化經營要求不相適應，薪酬制定辦法仍需遵循國資監(jiān)管的一系列規(guī)定，僵化的薪酬分配體系并未實質性改變，工資總額無法真正實現與業(yè)績相匹配的正向激勵。

二是中長期激勵不足。中長期激勵是混改企業(yè)激勵機制短板，相較于民營企業(yè)而言，企業(yè)普遍存在實施中長期激勵條件嚴苛、程序復雜、激勵不足的問題。

三是經營管理層市場化管理仍是短板。干部“能上能下”的體制尚未真正有效形成。職業(yè)經理人制度推進緩慢，成為制約混改企業(yè)發(fā)展活力的重要因素。[5]契約化的職業(yè)經理人管理機制不健全，職業(yè)經理人授權和自主經營權不充分，職業(yè)經理人與董事會、經理層、監(jiān)事會的權利事項和權利邊界模糊。

（四）混改實踐操作統(tǒng)籌協同不夠

一是混改對象選擇和匹配精準度有待優(yōu)化?；旄膶ο蟮倪x擇是國企混改過程中至關重要且容易被忽視的一個環(huán)節(jié)，從某種意義上說，是決定國企混改成功與否的基礎性因素。目前混改的對象選擇時存在重程序合規(guī)而不重視實質匹配的問題，為后續(xù)混改企業(yè)差異化管控帶來了挑戰(zhàn)。

二是國資監(jiān)管體系和產權交易配套的發(fā)展有待完善，無法為混改工作提供強有力的外部支持?；旄膶嵅僦写蠖嘀τ谌绾螌崿F股權結構上多元化，對混后企業(yè)管理體制如何改革、經營機制如何運作的關注不足。對混改企業(yè)自身體制機制的設計和執(zhí)行不到位。

三、深化國有企業(yè)混合所有制改革的相關建議

應進一步加深理解混合所有制改革，深入總結推廣混合所有制改革試點經驗，以提高企業(yè)決策和經營效率為目標推動混合所有制改革縱深發(fā)展。

（一）將優(yōu)化股權結構作為混改突破口

一是科學合理設計股權結構。從眾多國企混改的成功經驗來看，混合所有制企業(yè)要完善治理、強化激勵，關鍵是要科學合理設計股權結構，引入戰(zhàn)略投資者，盡可能實施管理層和員工持股。[6]特別是在競爭性行業(yè)領域發(fā)展混合所有制經濟，通過優(yōu)化股權結構，實施深度混改，著重解決國有企業(yè)股權比例過于集中、市場化運行機制不健全問題，發(fā)揮各類資本取長補短、相互促進作用，實現資源的有效配置。

二是突破股權比例限制。除國有資本必須保持獨資、絕對控股的特殊國有企業(yè)外，混合所有制改革要突破“股比限制”的思維定式，改變國有股一股獨大、內部人控制局面，建立各類股東利益風險共擔、相互制衡約束的有效治理結構。國有資本可采取相對控股或參股方式，允許非公資本持股比例超過三分之一甚至超過一半，使戰(zhàn)略投資者真正到位，讓各類股東在公司決策和有效治理中都能發(fā)揮應有作用。

（二）推動混改企業(yè)深度轉變經營機制

一是要構建科學的公司治理。合理分配各類股東在董事會的席位，充分保障各類股東特別是非公有股東的代表性和發(fā)言權。各類資本通過在公司治理結構中的合理安排，既相互促進又彼此制衡，形成生機勃勃又穩(wěn)健持重的決策風格。[7]建立現代企業(yè)制度，實行決策權、監(jiān)督權、執(zhí)行權“三權分離”，形成股東大會、董事會、監(jiān)事會和經理層“三會一層”既相互分工又相互制約的有效治理體系。

二是建立差異化的管控模式。明確集團總部與權屬公司權責關系，對主業(yè)處于充分競爭領域的國有控股混合所有制企業(yè)，建立適應管資本要求、更加市場化的新型治理和管控模式。國有股東（履行出資人職責的機構）要充分、規(guī)范、有序地授權和放權，主要通過參加股東會議、審核需由股東決定的事項、與其他股東協商作出決議等方式履行職責，除法律法規(guī)或公司章程另有規(guī)定外，不得干預企業(yè)自主經營活動。經營主體可根據業(yè)務實際選取合適的經營方式，簽訂自主經營、契約化管理的經營協議;實行崗位競聘、自主組團、雙向選擇，經營主體對權限內人員有選用、考核、調整建議等權限;經營主體可制定內部定額價格、分配激勵和契約化考核制度，進行市場化結算兌現。

（三）切實改革混改企業(yè)激勵約束機制

一是實施更加市場化的激勵機制。堅決推進國企高管和職工的身份轉化，推動國企高管去行政化，建立市場化的選人用人用工和分配機制。混合所有制企業(yè)的經理人團隊應堅持市場化、社會化、去行政化、去官本位?；旌纤兄破髽I(yè)應積極實行職業(yè)經理人制度，通過市場化方式選聘經理人，明確將企業(yè)核心管理層的身份由類行政事業(yè)編制完全轉為企業(yè)編制，其任命權真正由組織部門轉到企業(yè)的董事會。給予核心管理層陽光持股，使他們的切身利益和企業(yè)利益最大程度一致化，使其管理潛能得到充分釋放。

二是探索多種形式的中長期激勵措施。建立績效管理制度和員工激勵機制建立獎懲分明的績效管理制度，調動全體員工的積極性。國有企業(yè)在混改過程中，可以考慮積極搭配員工持股、限制性股票、股權分紅權、股票期權等各種中長期激勵措施，進一步激發(fā)企業(yè)經營管理者和核心骨干的創(chuàng)新創(chuàng)造活力。[8]

（四）加強配套政策協調形成政策合力

一是提高國企改革配套政策文件整體性、協調性?；旌纤兄聘母镆叨戎匾晠f調配套，對相關配套文件進行系統(tǒng)規(guī)范梳理，注重配套政策之間銜接和前后出臺政策的連續(xù)和銜接，修改不符合中央要求和混合所有制改革方向的政策規(guī)定，增強國企改革系列配套文件的整體性、協調性。賦予地方和企業(yè)更多、更大改革自主權和先行先試的權力，允許地方結合實際，對系列配套文件進行綜合、整合，減少配套文件數量，出臺地方國企改革和混合所有制改革綜合性文件，消除眾多文件之間相互掣肘的問題，為國有企業(yè)混合所有制改革構建制度和政策基礎。

二是出臺有針對性的國企混合所有制改革支持政策。針對現有國企改革、混合所有制改革政策偏向于宏觀指導性、原則性的特征，出臺可操作性強的配套政策和具體支持措施，著力建立健全激勵性、支持性優(yōu)惠政策。在混合所有制企業(yè)管理層持股、國企員工身份置換補償、國有企業(yè)解決社會包袱和歷史遺留問題、混合所有制改革費用補償等眾多方面出臺針對性優(yōu)惠政策，以充分調動國有企業(yè)和社會資本參與混合所有制改革的積極性、主動性。非公有制企業(yè)兼并、控股、參股國有企業(yè)涉及的行政劃撥土地，只要不改變原企業(yè)的土地用途，經批準可以不改變土地性質，由重組后的企業(yè)繼續(xù)使用。

參考文獻：

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