王冠儒，胡繼連,2，王秀鵑

(1.山東農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，山東 泰安 271018; 2.山東農(nóng)業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院，山東 泰安 271018；3.山東農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，山東 泰安 271018)

隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展,各行各業(yè)用水需求不斷增加，對(duì)地下水資源的需求量持續(xù)增長(zhǎng),地下水供需與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾日益突出。農(nóng)業(yè)是最大的用水部門和地下水用水大戶，據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)開采的地下水65%用于農(nóng)業(yè)灌溉[1]，在地表水短缺的情況下，井灌區(qū)農(nóng)戶會(huì)大量抽取地下水來(lái)滿足農(nóng)田灌溉的需要。而地下水又是一種典型的公共池塘資源[2]，在世界范圍內(nèi)普遍存在過(guò)度利用的現(xiàn)象[3]。對(duì)地下水資源的長(zhǎng)期開采會(huì)引發(fā)海咸水入侵、地下水位下降和地表下沉等問(wèn)題[4]，嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境和綠色發(fā)展。

我國(guó)正積極推動(dòng)地下水超采綜合治理，2014—2021年的中央一號(hào)文件都指出了要推進(jìn)地下水超采綜合治理工作。當(dāng)前學(xué)界也為解決地下水超采問(wèn)題做了大量研究。王金霞等[5]發(fā)現(xiàn)，在我國(guó)華北地區(qū)農(nóng)戶自發(fā)的地下水市場(chǎng)已經(jīng)形成，農(nóng)田灌溉主要使用地下水。郭暉等[6]指出，北方相當(dāng)多的井灌區(qū)地下水超采嚴(yán)重，長(zhǎng)期粗放的灌溉用水方式是造成地下水過(guò)度開采利用的原因。農(nóng)戶之所以選擇粗放的灌溉用水方式，是因?yàn)檗r(nóng)業(yè)水權(quán)尚未清晰界定，農(nóng)戶在農(nóng)田灌溉時(shí)毫無(wú)節(jié)水積極性。因此，農(nóng)業(yè)水權(quán)的界定不清晰是井灌區(qū)地下水超采的根本原因。劉一明等[7]分析了水權(quán)界定與水權(quán)交易對(duì)農(nóng)戶灌溉用水行為的影響，提出了擴(kuò)大農(nóng)業(yè)水權(quán)界定、發(fā)展水權(quán)交易的建議。胡繼連[8]指出，只要農(nóng)戶水權(quán)得到更清晰的界定，農(nóng)戶用水的技術(shù)經(jīng)濟(jì)效率以及農(nóng)用水資源的配置和利用效率就會(huì)得到大程度的提高。葛顏祥等[9]認(rèn)為，地下水管制政策缺乏有效激勵(lì)、約束機(jī)制以及事前管理和市場(chǎng)引導(dǎo)，提出引入可交易水權(quán)制度來(lái)控制地下水開采量，提高地下水用水效率。本文提出井灌區(qū)農(nóng)業(yè)水權(quán)制度改革的建議，通過(guò)采取農(nóng)業(yè)水權(quán)清晰界定給井灌區(qū)農(nóng)戶和建立水權(quán)交易和流轉(zhuǎn)機(jī)制等措施，推進(jìn)井灌區(qū)地下水超采治理。

1 山東省水資源利用現(xiàn)狀及井灌區(qū)地下水超采危害

1.1 水資源利用現(xiàn)狀

山東省地下水開采量在逐年減少，但地下水仍為首要供水水源。近年來(lái)，山東平均每年開采98.58億m3地下水。地下水供水比例最低為2019年的34.92%，最高為2009年的44.12%，平均為39.32%(表1)。山東省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水主要依賴于地下水，很多井灌區(qū)均已出現(xiàn)地下水超采的現(xiàn)象，大量地下水資源被浪費(fèi)，危及生態(tài)平衡。要想治理地下水超采問(wèn)題，促進(jìn)地下水合理利用，改變井灌區(qū)現(xiàn)有農(nóng)業(yè)水權(quán)制度是關(guān)鍵。要著力推進(jìn)井灌區(qū)農(nóng)業(yè)水權(quán)制度改革和水權(quán)水市場(chǎng)制度建設(shè)，在井灌區(qū)進(jìn)一步界定農(nóng)業(yè)水權(quán)，提高農(nóng)業(yè)水資源利用率，以此來(lái)推進(jìn)地下水超采的治理。

表1 2009—2019年山東省供水情況

1.2 井灌區(qū)地下水超采的危害

山東省井灌區(qū)地下水超采已經(jīng)引發(fā)了地下水位下降、地下水漏斗形成、地面沉降、河道斷流、泉水干枯和海咸水入侵等問(wèn)題。地下水超采影響生態(tài)平衡,需要從根本上究其原因，并制定相應(yīng)措施來(lái)解決地下水超采問(wèn)題。

a.地下水位下降，含水層厚度減少。近年來(lái)山東省地下水平均埋深呈遞增趨勢(shì)，由2009年的5.53 m增長(zhǎng)到了2019年的6.91 m。由于對(duì)地下水的不斷開采，導(dǎo)致全省平均地下水位10年下降了1.38 m(表2)。農(nóng)業(yè)灌溉是淺層超采區(qū)地下水的主要用途，對(duì)山東省地下水含水層厚度的減少和地下水埋深的增大具有重大影響。

表2 2009—2019年山東省地下水超采情況

b.地下水漏斗面積增大。如表2所示，近年來(lái)，由于地下水水位不斷下降，地下水埋深不斷增大，地下水漏斗區(qū)面積也逐漸增大，“五大漏斗區(qū)”面積已占全省漏斗區(qū)總面積的90%左右。平原區(qū)地下水漏斗區(qū)面積10年增加了1 084 km2，由13 119 km2增加到了14 203 km2。

c.地面沉降。由于地下水的過(guò)度開采得不到有效補(bǔ)給，常年來(lái)地下水開采量大于補(bǔ)給量，致使地下水位不斷下降，從而引發(fā)地面沉降等地質(zhì)災(zāi)害的發(fā)生。東營(yíng)、濱州等地因地下水超采出現(xiàn)了地面沉降現(xiàn)象，且地面沉降范圍趨于逐年增加態(tài)勢(shì)。

d.海咸水入侵。海咸水入侵的問(wèn)題主要出現(xiàn)在青島、煙臺(tái)和威海等沿海地區(qū)。地下水超采引發(fā)海咸水入侵，海咸水入侵導(dǎo)致造成地下水水質(zhì)惡化、土地鹽漬化和生產(chǎn)能力下降等問(wèn)題的發(fā)生，致使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到阻礙，對(duì)生態(tài)環(huán)境造成惡劣影響。

2 地下水超采的水權(quán)制度原因及其經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

2.1 地下水超采的水權(quán)制度原因：公地悲劇

地下水超采與井灌區(qū)“不加限制”的灌溉取水有關(guān)，屬于農(nóng)業(yè)用水“公地悲劇”。井灌區(qū)地下水超采的形成與農(nóng)業(yè)灌溉時(shí)抽取地下水有密不可分的關(guān)系。根據(jù)《山東省地下水超采區(qū)評(píng)價(jià)》(2014)成果統(tǒng)計(jì)，農(nóng)業(yè)灌溉是淺層超采區(qū)地下水的主要用途，占比為64%。在山東的井灌區(qū)，農(nóng)田灌溉用水很大一部分取自于利用機(jī)井抽取的地下水，毫無(wú)節(jié)制地利用地下水進(jìn)行農(nóng)田灌溉是導(dǎo)致地下水超采和地下漏斗的形成的重要原因。在山東的大多數(shù)井灌區(qū)，經(jīng)縣級(jí)水利主管部門批準(zhǔn)后，農(nóng)民可以在田間地頭利用機(jī)井取水，取水量根據(jù)需要由農(nóng)戶自行決定，取水量不受限制，只要農(nóng)民自付抽水電費(fèi)即可“以需定取”，這種取水方式容易失去取水用水限制，進(jìn)而導(dǎo)致井灌區(qū)地下水超采“公地悲劇”。地下水超采的根源則是現(xiàn)有的“社團(tuán)”式農(nóng)業(yè)水權(quán)制度，“社團(tuán)”式水權(quán)制度下產(chǎn)權(quán)對(duì)內(nèi)模糊，“社團(tuán)”內(nèi)部容易產(chǎn)生“用水競(jìng)賽”，造成井灌區(qū)地下水資源浪費(fèi)。

農(nóng)業(yè)水權(quán)是有關(guān)農(nóng)業(yè)水資源權(quán)利的總和，包括水資源所有權(quán)、取水權(quán)、供水權(quán)、用水權(quán)以及其他一些衍生權(quán)利。水權(quán)結(jié)構(gòu)是由所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)等各項(xiàng)權(quán)能之間的相互關(guān)系和各項(xiàng)水權(quán)權(quán)能主體間的相互關(guān)聯(lián)所組成的結(jié)構(gòu)[10]。水權(quán)排他性、可轉(zhuǎn)讓性、可行使性、可分割性、社會(huì)制約性和穩(wěn)定性6個(gè)要素組成的水權(quán)結(jié)構(gòu)是有效率的。水權(quán)的排他性是6個(gè)要素中的最基本特征，其他5個(gè)要素的強(qiáng)度直接受水權(quán)排他性的強(qiáng)弱影響。水權(quán)效率受水權(quán)屬性和水權(quán)質(zhì)量的影響，水權(quán)屬性和水權(quán)的質(zhì)量又是由水權(quán)排他性的強(qiáng)度決定的，所以水權(quán)排他性可影響水權(quán)效率。低效率的水權(quán)表現(xiàn)為水權(quán)的排他性不強(qiáng)，水權(quán)難以轉(zhuǎn)讓，行使能力較差，分割程度不高，社會(huì)制約性不強(qiáng)且產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定性較差，貯存時(shí)間短。低效率水權(quán)主要有3種表現(xiàn)形式，即無(wú)主水權(quán)、公有水權(quán)和“社團(tuán)”水權(quán)。

現(xiàn)有井灌區(qū)農(nóng)業(yè)水權(quán)屬于“社團(tuán)”水權(quán)?！吧鐖F(tuán)”水權(quán)有對(duì)內(nèi)模糊、競(jìng)爭(zhēng)性強(qiáng)和對(duì)外清晰、排他性強(qiáng)的特點(diǎn)。山東大部分地區(qū)采用地下水資源進(jìn)行農(nóng)業(yè)灌溉。地下水資源的分配一般以市、縣、鄉(xiāng)等行政區(qū)劃為單位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般為“社團(tuán)”的基本單位。井灌區(qū)多以村或幾個(gè)村為單位劃分，并進(jìn)行集體管理。在地下水資源分配到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的井灌區(qū)后，井灌區(qū)內(nèi)所有農(nóng)戶都可以參與水資源分配和使用，該區(qū)域內(nèi)所有正式的“社團(tuán)”成員都可以享有、自由使用和支配井灌區(qū)的水資源，且對(duì)“社團(tuán)”之外的成員具有很強(qiáng)的排他性。然而在井灌區(qū)內(nèi)成員之間的產(chǎn)權(quán)界定卻不清晰，所有“社團(tuán)”成員之間在水資源的利用上沒(méi)有排他性。也就是說(shuō)，“社團(tuán)”內(nèi)各農(nóng)戶可以自己的需求為準(zhǔn)來(lái)消費(fèi)水資源并且不能排斥井灌區(qū)其他農(nóng)戶對(duì)水資源的消費(fèi)。

井灌區(qū)農(nóng)業(yè)水權(quán)的“社團(tuán)”產(chǎn)權(quán)屬性會(huì)使農(nóng)戶在行使水權(quán)時(shí)產(chǎn)生一種特殊的用水激勵(lì)。農(nóng)戶作為經(jīng)濟(jì)理性人，都會(huì)爭(zhēng)先搶奪位于產(chǎn)權(quán)公域內(nèi)的水資源。為降低成本和獲得最大利益，農(nóng)戶會(huì)大量開采地下水，直至其利用地下水資源的邊際收益等于邊際成本為止。當(dāng)灌溉時(shí)間、灌溉面積等條件相同時(shí)，井灌區(qū)農(nóng)戶會(huì)選擇使用更多的地下水來(lái)進(jìn)行農(nóng)業(yè)灌溉。這無(wú)疑是在浪費(fèi)地下水資源，此用水方式對(duì)地下水超采現(xiàn)象發(fā)生起到重要作用。因此，井灌區(qū)現(xiàn)有農(nóng)業(yè)水權(quán)的“社團(tuán)”產(chǎn)權(quán)屬性是地下水資源的過(guò)度開采的根源所在。

2.2 地下水超采原因的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

2.2.1農(nóng)業(yè)水權(quán)排他性較弱

水權(quán)排他性是指水資源使用者有權(quán)不讓他人擁有和使用該部分水，并有權(quán)獨(dú)自占用水資源使用時(shí)產(chǎn)生的收益和承擔(dān)發(fā)生的成本[11]?！吧鐖F(tuán)”產(chǎn)權(quán)的排他性強(qiáng)弱程度于其“社團(tuán)”規(guī)模有關(guān)，二者呈反比關(guān)系。地下水資源“社團(tuán)”最小規(guī)模是由井灌區(qū)內(nèi)所有農(nóng)戶組合而成的。一般來(lái)說(shuō)，“社團(tuán)”規(guī)模越小，成員人數(shù)越少，其產(chǎn)權(quán)排他性越強(qiáng)。水權(quán)界定的總成本C是由產(chǎn)權(quán)的排他成本C1和內(nèi)部管理成本C2共同構(gòu)成的(圖1)，即C=C1+C2。產(chǎn)權(quán)的排他成本是為地下水資源確定排他性權(quán)力的過(guò)程中所耗費(fèi)的成本，而內(nèi)部管理成本指的是當(dāng)?shù)叵滤Y源的產(chǎn)權(quán)不具有排他性時(shí)，產(chǎn)權(quán)所有者做出決策和行動(dòng)所花費(fèi)的成本，如“社團(tuán)”內(nèi)部時(shí)間和組織成本等。由圖1可以看出，隨著“社團(tuán)”成員人數(shù)Q的增加，產(chǎn)權(quán)的排他成本是逐漸減少的，內(nèi)部管理成本是逐漸增大的。而“社團(tuán)”規(guī)模為q時(shí)，水權(quán)界定的成本為a，此時(shí)水權(quán)界定成本最低。

為了提高解纏精度，采用加權(quán)四向最小二乘，以質(zhì)量圖為指導(dǎo)設(shè)置四向最小二乘相位數(shù)據(jù)權(quán)重,并根據(jù)權(quán)重順序進(jìn)行解包裹以避免誤差傳遞.在水平和垂直45°處增加兩個(gè)方向，與傳統(tǒng)最小二乘相比，差分方程矩陣帶寬變大，填充效果更好，填充速度更快，減少了一半的迭代次數(shù).該方法有效改善解纏時(shí)的誤差傳遞和補(bǔ)償最小二乘的過(guò)度平滑作用，能很好地解決因噪聲集中導(dǎo)致解纏難度增加的問(wèn)題.

圖1 水權(quán)界定的成本

農(nóng)業(yè)水權(quán)排他性較弱的原因有兩方面，一是水權(quán)界定時(shí)未考慮內(nèi)部管理成本，二是現(xiàn)實(shí)中井灌區(qū)農(nóng)業(yè)水權(quán)界定排他成本過(guò)高，農(nóng)戶沒(méi)有水權(quán)界定的積極性，農(nóng)業(yè)水權(quán)會(huì)一直處于“社團(tuán)”產(chǎn)權(quán)的狀態(tài)。

農(nóng)業(yè)水權(quán)界定過(guò)程中只考慮了產(chǎn)權(quán)的排他成本。圖2為農(nóng)業(yè)水權(quán)“社團(tuán)”規(guī)模示意圖，圖中MR是水權(quán)界定的邊際收益，MC是水權(quán)界定的邊際總成本，MC1為水權(quán)界定的邊際排他成本。現(xiàn)實(shí)情況下，農(nóng)業(yè)水權(quán)界定忽略了內(nèi)部管理成本，只考慮了邊際排他成本，所以現(xiàn)實(shí)中農(nóng)業(yè)水權(quán)“社團(tuán)”的成員數(shù)為邊際排他成本曲線MC1和邊際收益曲線MR的交點(diǎn)Q2。但理想狀態(tài)下，農(nóng)業(yè)水權(quán)界定應(yīng)把產(chǎn)權(quán)的排他成本和內(nèi)部管理成本均考慮在內(nèi)，即邊際總成本曲線MC和邊際收益曲線MR的交點(diǎn)，得出農(nóng)業(yè)水權(quán)“社團(tuán)”的最優(yōu)規(guī)模Q1。從圖2可以看出，由于農(nóng)業(yè)水權(quán)的界定時(shí)僅考慮產(chǎn)權(quán)排他成本，未考慮內(nèi)部管理成本，導(dǎo)致Q2明顯大于Q1，也就是說(shuō)現(xiàn)實(shí)中農(nóng)業(yè)水“社團(tuán)”規(guī)模要大于最優(yōu)規(guī)模，農(nóng)業(yè)水權(quán)的排他性處于較低程度，農(nóng)業(yè)水權(quán)界定并沒(méi)有達(dá)到更清晰的程度，需進(jìn)一步界定。

圖2 農(nóng)業(yè)水權(quán)“社團(tuán)”規(guī)模

現(xiàn)實(shí)中井灌區(qū)農(nóng)業(yè)水權(quán)界定排他成本過(guò)高，對(duì)農(nóng)業(yè)水權(quán)進(jìn)一步清晰界定產(chǎn)生負(fù)面的影響。如果把井灌區(qū)農(nóng)業(yè)水權(quán)界定到戶，如圖1所示，此時(shí)Q為1，雖然其內(nèi)部管理成本趨近于零，但此時(shí)其產(chǎn)權(quán)的排他成本是非常大的，水權(quán)界定到戶的總成本是遠(yuǎn)大于均衡點(diǎn)q時(shí)的成本a的，這時(shí)確立排他性產(chǎn)權(quán)的成本時(shí)遠(yuǎn)大于界定后帶來(lái)的收益，此時(shí)水權(quán)繼續(xù)界定是得不償失的?，F(xiàn)實(shí)情況中井灌區(qū)農(nóng)業(yè)水權(quán)終端計(jì)量的成本非常高，需花費(fèi)大量資金去建設(shè)封閉渠系、管道和購(gòu)買地下水監(jiān)測(cè)計(jì)量設(shè)配。因農(nóng)業(yè)水權(quán)界定到戶所帶來(lái)的收益無(wú)法保證，所以農(nóng)戶無(wú)承擔(dān)高額費(fèi)用的意愿，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)水權(quán)無(wú)法進(jìn)一步界定。綜上所述，井灌區(qū)農(nóng)戶作為經(jīng)濟(jì)理性人，此時(shí)寧可讓水權(quán)停留在“社團(tuán)”產(chǎn)權(quán)的形式上，也不愿意花費(fèi)高昂的費(fèi)用，去追求那微弱的收益。井灌區(qū)全體農(nóng)戶都會(huì)心照不宣地作出無(wú)排他意愿的集體非理性選擇，最終導(dǎo)致農(nóng)業(yè)水權(quán)制度一直會(huì)保持“社團(tuán)”式水權(quán)制度的狀態(tài)，這種情況下，“社團(tuán)”內(nèi)部農(nóng)戶們可以共享和隨意利用井灌區(qū)內(nèi)水資源，導(dǎo)致地下水資源使用過(guò)程中大水漫灌、跑冒滲漏等負(fù)外部性為的產(chǎn)生，而其他農(nóng)戶也無(wú)權(quán)制止，這樣會(huì)增加地下水開采量，不利于農(nóng)業(yè)節(jié)水。從農(nóng)戶角度出發(fā)，農(nóng)戶無(wú)法行使水權(quán)的各項(xiàng)權(quán)能，只因農(nóng)戶無(wú)法確定自己的產(chǎn)權(quán)邊界和水權(quán)數(shù)量，當(dāng)然也無(wú)法避免其他農(nóng)戶去分享和損害其自身權(quán)益。由此看來(lái)，水權(quán)在農(nóng)業(yè)用水戶間排他性不完全且排他程度較低。

2.2.2農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓受阻

產(chǎn)權(quán)只有可轉(zhuǎn)讓才能有效率。水權(quán)的轉(zhuǎn)讓是指水權(quán)在不同主體進(jìn)行讓渡和流轉(zhuǎn)[12]。水權(quán)的流轉(zhuǎn)是依靠水權(quán)富余者與缺水者之間的水權(quán)交易來(lái)實(shí)現(xiàn)的。山東主要依賴于地下水來(lái)進(jìn)行農(nóng)業(yè)灌溉，因此農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓主要涉及地下水資源的流轉(zhuǎn)。

井灌區(qū)水權(quán)交易機(jī)制和流轉(zhuǎn)制度的缺失導(dǎo)致水權(quán)不能流轉(zhuǎn)。即使農(nóng)戶利用節(jié)水手段達(dá)到節(jié)水效果，但因無(wú)水權(quán)交易機(jī)制和流轉(zhuǎn)制度，農(nóng)戶并不能擁有節(jié)余水資源，導(dǎo)致節(jié)余水權(quán)落入產(chǎn)權(quán)公域。一旦進(jìn)入了產(chǎn)權(quán)公域，該農(nóng)戶也無(wú)法阻止他人對(duì)這部分水的無(wú)償使用，井灌區(qū)其他農(nóng)戶就會(huì)競(jìng)相去爭(zhēng)奪產(chǎn)權(quán)公域內(nèi)的水，造成水資源浪費(fèi)。農(nóng)戶節(jié)約了地下水權(quán)卻不能按市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，用戶的節(jié)水行為得不到補(bǔ)償。此時(shí)因?yàn)楣?jié)水成本大于節(jié)水收益，所以農(nóng)戶節(jié)水意識(shí)就會(huì)淡化，會(huì)滋生利己心理，產(chǎn)生一種反向用水激勵(lì)。農(nóng)戶會(huì)選擇大水漫灌的用水方式，增大地下水用水量，造成了地下水資源浪費(fèi)。

現(xiàn)實(shí)中井灌區(qū)農(nóng)業(yè)水權(quán)交易過(guò)程中水權(quán)計(jì)量成本過(guò)高，增加了交易成本。井灌區(qū)現(xiàn)有農(nóng)業(yè)水權(quán)屬于“社團(tuán)”產(chǎn)權(quán)，初始水權(quán)界定不清晰，農(nóng)業(yè)水權(quán)排他性不完全，井灌區(qū)農(nóng)戶不能享有和行使地下水水權(quán)。農(nóng)戶等水權(quán)主體并不清楚地知道自己擁有地下水資源量，更不能通過(guò)水權(quán)交易來(lái)獲取收益。農(nóng)業(yè)水權(quán)界定到戶是井灌區(qū)農(nóng)業(yè)水權(quán)交易和流轉(zhuǎn)的前提，要想進(jìn)行井灌區(qū)農(nóng)業(yè)水權(quán)流轉(zhuǎn)，就必須先將井灌區(qū)的農(nóng)業(yè)水權(quán)計(jì)量到戶，讓農(nóng)戶清楚地知道自己擁有、使用和剩余水權(quán)的數(shù)量，而這需要投入更多的成本來(lái)滿足用水計(jì)量到戶的需求，這無(wú)疑增大了水權(quán)的交易成本，抑制了水權(quán)轉(zhuǎn)讓的發(fā)生。

井灌區(qū)地下水水權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格偏低增加了水權(quán)交易的難度?，F(xiàn)有井灌區(qū)大多數(shù)水權(quán)交易是以“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的形式進(jìn)行的。現(xiàn)實(shí)中由于信息不對(duì)稱，農(nóng)戶在談判中處于弱勢(shì)地位，企業(yè)往往能以較低的價(jià)格來(lái)收購(gòu)農(nóng)戶的節(jié)余水權(quán)。這種情況下，水權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格低于正常價(jià)格，農(nóng)戶沒(méi)有獲得合理的收益，降低了農(nóng)戶參與交易的積極性，交易難度和交易成本會(huì)大大增加。

井灌區(qū)水權(quán)交易的場(chǎng)所和中介組織以及監(jiān)督部門的缺失增加了水權(quán)的交易成本，抑制了水權(quán)轉(zhuǎn)讓。無(wú)水權(quán)交易監(jiān)督部門的缺失會(huì)增大交易的風(fēng)險(xiǎn)，增加監(jiān)督違約的成本，抑制水權(quán)交易。井灌區(qū)無(wú)水權(quán)交易的場(chǎng)所和中介組織，導(dǎo)致了農(nóng)戶無(wú)法準(zhǔn)確了解具體的轉(zhuǎn)讓信息。此時(shí)農(nóng)戶只能花費(fèi)大量的信息搜尋成本，去尋找交易方。對(duì)于買賣方來(lái)說(shuō)，農(nóng)業(yè)水權(quán)的轉(zhuǎn)讓所需的交易成本已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于交易本身所帶來(lái)的收益，這種情況下，井灌區(qū)農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓會(huì)被抑制，農(nóng)戶就會(huì)放棄轉(zhuǎn)讓剩余水權(quán)的權(quán)利，造成地下水資源的浪費(fèi)。

3 地下水超采井灌區(qū)農(nóng)業(yè)水權(quán)制度改革建議

3.1 落實(shí)“節(jié)水優(yōu)先”治水思路，大力發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)

水權(quán)制度改革是貫徹落實(shí)“節(jié)水優(yōu)先”治水思路的重要舉措。井灌區(qū)農(nóng)業(yè)水權(quán)改革的重點(diǎn)任務(wù)是將農(nóng)業(yè)水權(quán)分配到戶和建立水權(quán)交易和流轉(zhuǎn)機(jī)制。農(nóng)業(yè)水權(quán)初始分配要落實(shí)節(jié)水理念，一方面要嚴(yán)格將井灌區(qū)地下水用水總量控制在用水紅線之下，杜絕過(guò)量開采地下水的現(xiàn)象發(fā)生。另一方面在井灌區(qū)農(nóng)業(yè)水權(quán)分配到戶過(guò)程中，要?jiǎng)?chuàng)新農(nóng)業(yè)水權(quán)分配模式，合理確定農(nóng)作物用水定額，準(zhǔn)確確定農(nóng)戶灌溉面積，公平合理地將水權(quán)分配到戶，真正做到井灌區(qū)地下水資源的“物盡其用”。

井灌區(qū)水權(quán)流轉(zhuǎn)可以使地下水資源從低效益領(lǐng)域流向高效益領(lǐng)域，促進(jìn)節(jié)水升級(jí)。農(nóng)戶如果過(guò)量使用地下水資源，必然會(huì)出現(xiàn)其初始分配的水權(quán)不夠用的情況，這時(shí)農(nóng)戶只能通過(guò)井灌區(qū)地下水水權(quán)市場(chǎng)去購(gòu)買額外的水權(quán)，這會(huì)導(dǎo)致用水成本的增加。如果農(nóng)戶水權(quán)有剩余，則可通過(guò)地下水水權(quán)市場(chǎng)進(jìn)行交易并獲得一定的節(jié)水補(bǔ)償。實(shí)施井灌區(qū)農(nóng)業(yè)水權(quán)制度改革后，可以以水權(quán)倒逼井灌區(qū)的農(nóng)業(yè)節(jié)水。在這種情況下，農(nóng)戶過(guò)量地取用地下水、選擇大水漫灌的灌溉方式是得不償失的，這樣只會(huì)增加其用水成本并且損失其一部分的節(jié)水收益。水權(quán)制度改革后，農(nóng)戶會(huì)產(chǎn)生節(jié)水激勵(lì)，在農(nóng)田灌溉時(shí)會(huì)合理取用地下水，在保證農(nóng)作物正常用水需求下，盡量節(jié)約地下水資源，追求用水效益最大化，以降低其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的成本。

水權(quán)制度改革可以推動(dòng)節(jié)水農(nóng)業(yè)的發(fā)展。推廣節(jié)水灌溉技術(shù)是發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)的重要舉措之一。農(nóng)業(yè)水權(quán)制度改革后，農(nóng)戶可通過(guò)對(duì)節(jié)余水權(quán)的流轉(zhuǎn)而獲得相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。而通過(guò)采納節(jié)水灌溉技術(shù)，農(nóng)戶的節(jié)水量會(huì)得到相應(yīng)的提高，節(jié)水收益也會(huì)隨之增加。在此激勵(lì)下，井灌區(qū)農(nóng)戶的節(jié)水自覺(jué)性將會(huì)得到提升，農(nóng)戶采取節(jié)水灌溉措施的意愿也會(huì)得到提高。為滿足農(nóng)戶采取節(jié)水措施的意愿，可以在井灌區(qū)引進(jìn)噴灌、管灌和水肥一體化等方式進(jìn)行灌溉，進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水，實(shí)現(xiàn)井灌區(qū)地下水開采量的壓減。齊河縣焦廟鎮(zhèn)采取政府和社會(huì)資本共同參與的方式實(shí)行了水利部農(nóng)田高效節(jié)水灌溉試點(diǎn)項(xiàng)目的落地。在井灌區(qū)352.8 hm2耕地里安裝了幾十套節(jié)水灌溉設(shè)施。項(xiàng)目落地后可節(jié)約33.7萬(wàn)m3，年獲益約197.71萬(wàn)元，實(shí)現(xiàn)了地下水節(jié)水目標(biāo)。農(nóng)業(yè)水權(quán)制度改革變相地提高了農(nóng)業(yè)用水效率，減少了農(nóng)業(yè)用水量和地下水開采量，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)節(jié)水。

3.2 清晰界定農(nóng)業(yè)水權(quán)給井灌區(qū)農(nóng)戶

地下水資源是有明顯的“公共池塘資源”屬性，隨意開采容易引發(fā)“公地悲劇”，解決公地悲劇的方法就是水權(quán)界定，將農(nóng)業(yè)水權(quán)清晰地界定到戶，為地下水資源設(shè)置排他性產(chǎn)權(quán)，以此來(lái)提高地下水資源的利用效率，從根本上解決地下水超采問(wèn)題。

因?yàn)榈叵滤Y源水權(quán)初始分配以地下水資源可分配總量為依據(jù)，所以界定水權(quán)首先要對(duì)地下水管理單元進(jìn)行劃分。地下水管理單元指的是在取水時(shí)能作為單個(gè)系統(tǒng)來(lái)發(fā)揮功能的含水層系(水流可以在含水層的各部分間相互貫通)。一般來(lái)說(shuō)，每個(gè)地下水管理單元都只有一個(gè)含水層。地下水管理單元與省界或一級(jí)流域甚至二級(jí)流域不一定不一致,地下水管理單元?jiǎng)澐謺r(shí)要將補(bǔ)給區(qū)包括在內(nèi)，并以道路等地理標(biāo)準(zhǔn)、水文地質(zhì)以及縣(區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))等行政區(qū)域來(lái)進(jìn)行劃分。地下水管理單元?jiǎng)澐种螅鶕?jù)地下水賦存情況,在維持正常的生態(tài)環(huán)境前提下,確定各地下水管理單元的可持續(xù)出水量，利用數(shù)學(xué)模型來(lái)計(jì)算最終各個(gè)地下水管理單元的地下水權(quán)可分配數(shù)量。

根據(jù)每個(gè)地下水管理單元的地下水可分配數(shù)量，對(duì)井灌區(qū)每位農(nóng)戶進(jìn)行初始水權(quán)分配，應(yīng)以農(nóng)戶的耕地面積、農(nóng)作物種類、灌溉定額和地理區(qū)位(輸水距離)來(lái)進(jìn)行綜合測(cè)算，以此來(lái)確定每位農(nóng)戶可獲得水權(quán)數(shù)量，分配到最終用水戶，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)水權(quán)界定到戶。井灌區(qū)可使用先進(jìn)的機(jī)電設(shè)備來(lái)抽取地下水，對(duì)農(nóng)戶的用水量進(jìn)行現(xiàn)代化電子計(jì)量。農(nóng)戶進(jìn)行灌溉時(shí)，電子計(jì)量設(shè)備會(huì)對(duì)用水量進(jìn)行實(shí)時(shí)記錄，當(dāng)用水累計(jì)總量超過(guò)農(nóng)戶所分得的可用水量時(shí)，機(jī)電設(shè)備會(huì)停止供水。此時(shí)，農(nóng)戶只能購(gòu)買新的水權(quán)并支付超定額取水累進(jìn)加價(jià)水資源費(fèi)，才能繼續(xù)進(jìn)行農(nóng)田灌溉。此種方式可形成節(jié)水激勵(lì)，提高農(nóng)戶節(jié)水積極性，促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水。德州市寧津縣在2014年開展井灌區(qū)水權(quán)制度改革，將農(nóng)業(yè)水權(quán)確權(quán)到戶，緩解了地下水超采的現(xiàn)象。寧津縣經(jīng)過(guò)精確測(cè)算和科學(xué)研判后，決定試點(diǎn)區(qū)農(nóng)戶每年每畝地用水額度為310 m3，向試點(diǎn)區(qū)3 467家農(nóng)戶頒發(fā)水權(quán)證和取水射頻卡，實(shí)現(xiàn)水權(quán)確權(quán)到戶。農(nóng)戶在相應(yīng)電力設(shè)備刷卡后方可進(jìn)行灌溉，灌溉期間實(shí)時(shí)記錄用水量，若達(dá)到核準(zhǔn)的用水額度，設(shè)備即停止供水。此方式可以科學(xué)有效地管控農(nóng)戶的取水用水行為，避免地下水超采。水權(quán)確權(quán)到戶后，用水定額是改革前平均用水量的87%，節(jié)水成果明顯。

3.3 建立井灌區(qū)水權(quán)交易和流轉(zhuǎn)機(jī)制

《山東省地下水超采區(qū)綜合整治實(shí)施方案》提出，要探索多種形式的水權(quán)交易流轉(zhuǎn)方式?？扑苟ɡ碇赋?，在產(chǎn)權(quán)能夠清晰界定的前提下，只要允許自由交易，無(wú)論是零還是正交易成本，資源總可以達(dá)到有效配置。地下水資源管理與科斯定理相結(jié)合形成可交易水權(quán)制度，其可以使地下水資源配置到達(dá)最佳?？山灰姿畽?quán)制度是指農(nóng)戶可以將多余水權(quán)在水權(quán)市場(chǎng)上進(jìn)行二次交易，以換取相應(yīng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。在供給和需求機(jī)制作用下，水權(quán)富余者與缺水者完成水權(quán)交易，地下水將從低效益領(lǐng)域流向高效益的領(lǐng)域。

井灌區(qū)水權(quán)交易將以地下水水權(quán)交易平臺(tái)為依托，建立區(qū)域地下水水權(quán)交易所。地下水水權(quán)交易所一般以縣域或井灌區(qū)為單元進(jìn)行設(shè)立，在政府授權(quán)下負(fù)責(zé)本縣域或井灌區(qū)的水權(quán)交易。政府在一級(jí)市場(chǎng)完成水權(quán)的初始分配，將滿足一定條件的地下水水權(quán)以水權(quán)拍賣的方式轉(zhuǎn)讓給用水戶。在二級(jí)市場(chǎng)上進(jìn)行井灌區(qū)用水戶之間的地下水水權(quán)交易，完成地下水在井灌區(qū)內(nèi)的流轉(zhuǎn)，使井灌區(qū)地下水資源達(dá)到最佳配置。寧津縣井灌區(qū)建立水權(quán)交易機(jī)制，開展水權(quán)交易改革，水權(quán)交易依托“互聯(lián)網(wǎng)+水權(quán)交易平臺(tái)”的方式實(shí)現(xiàn)，交易一般在農(nóng)戶間或農(nóng)戶和用水者協(xié)會(huì)間進(jìn)行。農(nóng)戶可足不出戶，通過(guò)網(wǎng)上方便快捷的進(jìn)行水權(quán)交易，實(shí)現(xiàn)水資源的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)，年可節(jié)約近3 000多萬(wàn)m3農(nóng)業(yè)用水，優(yōu)化了地下水資源配置。

井灌區(qū)水權(quán)交易面向農(nóng)戶，交易程序太復(fù)雜、技術(shù)要求太高會(huì)不利于農(nóng)戶的水權(quán)交易。且單個(gè)農(nóng)戶的節(jié)水量相對(duì)偏小，其單獨(dú)進(jìn)行水權(quán)轉(zhuǎn)讓的交易成本過(guò)高且交易效率過(guò)低。為減少交易成本和復(fù)雜性，可以灌區(qū)農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)為依托，采用相對(duì)便民的交易措施。農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)是農(nóng)戶自愿參加的群眾性灌溉用水管理組織，其具有管理和運(yùn)行所轄灌溉系統(tǒng),制定灌溉用水的管理制度,保證灌溉資產(chǎn)保值增值等職責(zé)[13]。建立井灌區(qū)農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)，可以將井灌區(qū)的眾多農(nóng)戶聯(lián)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)節(jié)水規(guī)?；鬓D(zhuǎn)。農(nóng)戶往往在水權(quán)交易市場(chǎng)中處于弱勢(shì)地位，水權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格過(guò)低，會(huì)損害農(nóng)戶利益，降低其節(jié)水積極性。因此農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)可將眾多農(nóng)戶聯(lián)合起來(lái)，代表農(nóng)戶到轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)上參與水權(quán)轉(zhuǎn)讓。這種方式降低了交易的復(fù)雜性，農(nóng)戶將交易的具體事宜交給農(nóng)業(yè)用水協(xié)會(huì)，該協(xié)會(huì)將代表井灌區(qū)的農(nóng)戶進(jìn)入水權(quán)市場(chǎng)參與水權(quán)交易，替農(nóng)戶完成尋找買方、價(jià)格談判和辦理交易手續(xù)等工作。農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)充分代表農(nóng)戶的利益，以為農(nóng)戶在水權(quán)轉(zhuǎn)讓中爭(zhēng)取最大利益為主要目的，在水權(quán)交易市場(chǎng)上以整體力量與買家抗衡，提高了談判能力，提高了水權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格，降低了農(nóng)戶的交易成本，使水權(quán)價(jià)格能體現(xiàn)出地下水資源的稀缺性，提高了水權(quán)交易的效率。此交易方式使農(nóng)戶在水權(quán)轉(zhuǎn)讓中獲得了切實(shí)益處，增強(qiáng)了農(nóng)戶的獲得感、幸福感和滿足感，提高其水權(quán)轉(zhuǎn)讓的積極性，促進(jìn)地下水資源的高效流轉(zhuǎn)，提高了地下水資源配置效率。