華子巖

（東南大學(xué)法學(xué)院，江蘇 南京 211189）

1 問題的提出

土地是人類賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，是一切生產(chǎn)和存在的本源，土地制度則是國家的基礎(chǔ)性制度。新《土地管理法》作為我國土地管理領(lǐng)域的基本法律規(guī)范，在第45條明確了土地征收的基本情形。其中，第5款確立了土地征收成片開發(fā)制度。但是，成片開發(fā)中的非公共利益成分與第45條前4款規(guī)定的土地征收明顯不同，這使得成片開發(fā)自確立之初便成為各界爭論的焦點(diǎn)。

爬梳既有研究發(fā)現(xiàn)，學(xué)界關(guān)于“是否應(yīng)在立法中確立土地征收成片開發(fā)”的論爭可謂涇渭分明：一派旗幟鮮明地對成片開發(fā)持否定態(tài)度，表示成片開發(fā)是土地征收的偽命題，二者不可混為一談[1]，成片開發(fā)中的商業(yè)利益屬性決定了其不應(yīng)劃歸土地征收范疇[2]；另一派則試圖為成片開發(fā)正名，譬如有學(xué)者就嘗試從合憲性角度對成片開發(fā)予以證成[3]，也有學(xué)者指出成片開發(fā)的實(shí)質(zhì)合理性[4]，認(rèn)為成片開發(fā)是提供公共產(chǎn)品的可嘗試路徑[5]。當(dāng)然，還有學(xué)者另辟蹊徑，態(tài)度委婉地指出成片開發(fā)在完成歷史任務(wù)后應(yīng)退出舞臺，進(jìn)而表達(dá)對成片開發(fā)制度的擔(dān)憂[6]。然而，伴隨立法者力排眾議，將土地征收成片開發(fā)寫入新《土地管理法》，關(guān)于是否建立土地征收成片開發(fā)的爭論也塵埃落定。但是，新制度的確立并不意味著一勞永逸，如何適用和規(guī)范成片開發(fā)征收的問題接踵而至，某種程度上講，這反而是更棘手的問題。

不可否認(rèn)，自然資源部發(fā)布的《土地征收成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》（以下簡稱《標(biāo)準(zhǔn)》）以及各省市隨即頒布的《土地征收成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施細(xì)則》（以下簡稱《實(shí)施細(xì)則》）一定程度上緩解了成片開發(fā)的適用和規(guī)范難題。但是仔細(xì)研究不難發(fā)現(xiàn)，《標(biāo)準(zhǔn)》對一些重大問題仍存在分歧且某些條款的合理性有待進(jìn)一步雕琢，而各省市頒布的《實(shí)施細(xì)則》也多是對《標(biāo)準(zhǔn)》內(nèi)容的重復(fù)規(guī)定，具體操作性和規(guī)范效果有限①譬如，《標(biāo)準(zhǔn)》第3條規(guī)定土地征收成片開發(fā)方案中公益性用地比例不低于40%就引發(fā)學(xué)界熱議。隨后，安徽、廣東、湖南、天津也效仿《標(biāo)準(zhǔn)》在各自《實(shí)施細(xì)則》中規(guī)定公益性用地比例不低于40%。。

而且，土地征收成片開發(fā)作為新晉制度，目前學(xué)界的研究偏少，而這些研究多專注在土地利用、土地規(guī)劃等土地學(xué)領(lǐng)域，在法學(xué)領(lǐng)域，尤其是法律控制層面的研究明顯不足，仍有很大的挖掘空間。是故，有必要從法學(xué)角度對土地征收成片開發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)控制進(jìn)行研究。基于此，本文以土地征收成片開發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)控制為主線，在對成片開發(fā)進(jìn)行規(guī)范解構(gòu)的基礎(chǔ)上，厘清成片開發(fā)的應(yīng)然邏輯以及潛在的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而展開成片開發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)控制研究。

2 土地征收成片開發(fā)的制度架構(gòu)及風(fēng)險(xiǎn)

成片開發(fā)是一個時代性概念，最初作為與單幅開發(fā)、宗地開發(fā)并列的經(jīng)濟(jì)學(xué)概念被移植到土地學(xué)中。20世紀(jì)90年代，成片開發(fā)概念被引入到法學(xué)領(lǐng)域①1990年國務(wù)院制定的《外商投資開發(fā)經(jīng)營成片土地暫行管理辦法》中就涉及土地成片開發(fā)，并作了概括性的定義。，但現(xiàn)在的時境早已不同往日，其意涵也已發(fā)生改變。因此，有必要對土地成片開發(fā)的制度架構(gòu)進(jìn)行梳理。

2.1 土地征收成片開發(fā)的規(guī)范意涵

“概念乃是解決法律問題所必需的和必不可少的工具?！盵7]可從三個方面對成片開發(fā)的基本意涵進(jìn)行剖析。

從區(qū)位范圍上看，成片開發(fā)的區(qū)位鎖定在國土空間規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的集中建設(shè)區(qū)。也就是說，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的城市建成區(qū)、新城新區(qū)等規(guī)劃完全的城市化地區(qū)將成為成片開發(fā)的主要對象，而城市開發(fā)邊界外的非城鎮(zhèn)規(guī)劃地區(qū)，則無法通過成片開發(fā)實(shí)現(xiàn)征收。

從屬性特征上看，成片開發(fā)作為土地征收的一種形式，應(yīng)滿足土地征收的基本要求。具言之，一方面，成片開發(fā)應(yīng)具備公共利益屬性。新《土地管理法》第45條以“有限列舉+兜底條款”的立法方式框定了土地征收的基本情形，“為了公共利益的需要”作為土地征收的準(zhǔn)入前提，理應(yīng)成為成片開發(fā)的必要條件。另一方面，“確需”作為實(shí)施土地征收的另一必要條件，意味著成片開發(fā)亦應(yīng)當(dāng)遵循。也就是說，如果公益目的不通過成片開發(fā)，而可以通過集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等其他方式實(shí)現(xiàn)，那么就不應(yīng)當(dāng)實(shí)施成片開發(fā)行為。因此，諸如土地儲備、城市新區(qū)開發(fā)建設(shè)、新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)等是否能夠通過成片開發(fā)予以實(shí)現(xiàn)還需進(jìn)一步考量②以城市新區(qū)開發(fā)建設(shè)能否適用成片開發(fā)為例，學(xué)界目前并未形成統(tǒng)一觀點(diǎn)。有學(xué)者明確指出，城市新區(qū)開發(fā)建設(shè)不應(yīng)納入成片開發(fā)范疇[3]。有學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)將成片開發(fā)作為一個整體，從綜合性土地利用的角度考察成片開發(fā)的綜合效益，以此決定城市新區(qū)開發(fā)建設(shè)能否適用成片開發(fā)方式征收土地[8]。還有學(xué)者明確主張城市新區(qū)開發(fā)建設(shè)（新區(qū)規(guī)?；_發(fā)）可以適用成片開發(fā)方式征收土地[9]。筆者認(rèn)為，城市新區(qū)開發(fā)建設(shè)作為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要表現(xiàn)，對保障地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重要意義。但是，實(shí)踐中，城市新區(qū)建設(shè)數(shù)量過多、規(guī)模過大，應(yīng)慎重考慮是否將城市新區(qū)開發(fā)建設(shè)納入成片開發(fā)范疇。。

從主體對象上看，成片開發(fā)的實(shí)施主體是縣級以上地方人民政府，對象則限于對集體土地的征收。新《土地管理法》明確賦予了縣級以上地方人民政府組織實(shí)施成片開發(fā)的權(quán)力，同時，《標(biāo)準(zhǔn)》也指出縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)按照新《土地管理法》第45條規(guī)定，依據(jù)當(dāng)?shù)貒窠?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃，組織編制土地征收成片開發(fā)方案。因此，縣級以上人民政府是成片開發(fā)的有權(quán)主體。對象層面，盡管建設(shè)用地成片開發(fā)概念首次出現(xiàn)在國有土地開發(fā)領(lǐng)域③《外商投資開發(fā)經(jīng)營成片土地暫行管理辦法》第2條規(guī)定：“本辦法所稱成片開發(fā)是指：在取得國有土地使用權(quán)后，依照規(guī)劃對土地進(jìn)行綜合性的開發(fā)建設(shè)，平整場地、建設(shè)供排水、供電、供熱、道路交通、通信等公用設(shè)施，形成工業(yè)用地和其他建設(shè)用地條件，然后進(jìn)行轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)、經(jīng)營公用事業(yè)。”這是第一次出現(xiàn)“建設(shè)用地成片開發(fā)”這個概念。，但是，從新《土地管理法》和《標(biāo)準(zhǔn)》劃定的土地成片開發(fā)的區(qū)位范圍來看，成片開發(fā)是指國土空間規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的集中建設(shè)區(qū)，因此成片開發(fā)是對集體土地的征收。

2.2 土地征收成片開發(fā)的應(yīng)然邏輯

不惟上述，成片開發(fā)作為土地征收的類型之一，應(yīng)符合土地征收的一般特征。但是，與新《土地管理法》第45條前4款列舉的土地征收情形不同的是，成片開發(fā)在符合公共利益目的的同時，還有非公共利益的考量，其并非是一個“全整的公共利益范疇”[1]?？梢哉f，成片開發(fā)制度的肯綮就在于其中的公共利益問題。除此之外，成片開發(fā)制度也是政策因素、時代因素以及現(xiàn)實(shí)需求等因素綜合作用的結(jié)果。

其一，成片開發(fā)是政策權(quán)衡演化的結(jié)果。表面看來，成片開發(fā)似乎與國家“縮小征地范圍”的總體導(dǎo)向相違背，并已有學(xué)者對此提出質(zhì)疑[10]。但是，從總體發(fā)展軌跡看，我國土地征收范圍歷經(jīng)了從“‘國家建設(shè)’到‘分批次建設(shè)’再到‘成片開發(fā)’”這一逐步縮小的過程[11]，可以說，成片開發(fā)恰恰是時代背景下國家權(quán)衡各方利益后實(shí)踐“縮小征地范圍”導(dǎo)向的真切體現(xiàn)。況且，現(xiàn)階段我國完全實(shí)行集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的社會基礎(chǔ)仍顯薄弱，成片開發(fā)扮演著向集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市過渡的緩沖角色。

其二，成片開發(fā)是因應(yīng)時代發(fā)展的產(chǎn)物。目前，我國仍處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展期，這一現(xiàn)實(shí)情境要求收縮土地征收范圍的步伐不宜過快，成片開發(fā)可以有效呼應(yīng)我國城鎮(zhèn)化發(fā)展要求，“通過完善工業(yè)區(qū)的配套設(shè)施和交通條件，促進(jìn)工業(yè)區(qū)、居住區(qū)、商業(yè)區(qū)、休閑娛樂區(qū)等相關(guān)功能區(qū)塊之間的有機(jī)融合”[12]，實(shí)現(xiàn)效益最大化。另外，成片開發(fā)也是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的助推器。事實(shí)上，土地的功能早已從實(shí)效功用向政策功用傾斜，土地已不單純是農(nóng)民農(nóng)耕牧漁的承載對象，而成為地方政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)、開拓財(cái)政收入的政策工具。實(shí)踐中，地方政府“成片開發(fā)、筑巢引鳳”的招商引資策略，成為拉動地方經(jīng)濟(jì)增長的有力推手。而且，成片開發(fā)相較一般土地征收規(guī)模更大，牽涉范圍和輻射區(qū)域更廣，項(xiàng)目的集中開發(fā)會形成新的經(jīng)濟(jì)圈，其“溢出效應(yīng)”可以帶動各產(chǎn)業(yè)全面發(fā)展。

其三，成片開發(fā)承載了土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)的用地需求和實(shí)現(xiàn)集中、集聚、集約利用土地目標(biāo)的現(xiàn)實(shí)任務(wù)。與單幅開發(fā)、宗地開發(fā)等相比，成片開發(fā)更具系統(tǒng)性和全局性，地方政府可以從全局考量土地利用，“實(shí)現(xiàn)集中集約、集聚高效、有序發(fā)展、建一片成一片”。[13]此外，成片開發(fā)能夠明確目標(biāo)導(dǎo)向，即依據(jù)總體規(guī)劃，明確城鎮(zhèn)建設(shè)用地中的用地需求。而后衍生出促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、提高公共服務(wù)供給質(zhì)量等輻射效果。可以說，于成片開發(fā)而言，滿足城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)的用地需要與實(shí)現(xiàn)公共利益是成片開發(fā)的共同目標(biāo)。

2.3 土地征收成片開發(fā)的異化風(fēng)險(xiǎn)

成片開發(fā)在滿足公共需求，提供公共產(chǎn)品，帶動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，其潛在的風(fēng)險(xiǎn)也已顯露端倪。

一方面，現(xiàn)行制度設(shè)計(jì)對成片開發(fā)的控制力有待加強(qiáng)。新《土地管理法》在確立成片開發(fā)制度的同時，意圖從空間限制、規(guī)劃限制和程序限制三個維度實(shí)現(xiàn)對成片開發(fā)的把控[14]。其中，國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃是三重限制的規(guī)范依據(jù)?？梢哉f，盡管縣級以上人民政府既是成片開發(fā)的有權(quán)主體，又是三個規(guī)劃文件的制定主體，但是通過以上三個規(guī)劃文件的多重限制在保證成片開發(fā)的合法性方面并無問題。然而，其對成片開發(fā)的合理性控制卻不盡人意。以土地利用總體規(guī)劃制定為例，雖然土地利用總體規(guī)劃的制定實(shí)行分級審批制，但是其終究是上下級政府之間的審批，并未跳脫政府內(nèi)部審批的藩籬①按照不同的標(biāo)準(zhǔn)，法律監(jiān)督可分為國家監(jiān)督和社會監(jiān)督、縱向監(jiān)督和橫向監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督、事前監(jiān)督和事后監(jiān)督以及國家性的監(jiān)督和非國家性的監(jiān)督等類別。分級審批制屬于一種縱向的內(nèi)部監(jiān)督。。即使制定程序中包含公眾參與以及公開征求意見的流程，但是收效甚微。

此外，土地利用總體規(guī)劃還會因應(yīng)現(xiàn)實(shí)情況予以修改，盡管各地多已頒布加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃實(shí)施管理的規(guī)范性文件②譬如，江蘇省2018年頒布的《江蘇省國土資源廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃實(shí)施管理的通知》，其中第三部分規(guī)定了規(guī)范土地利用總體規(guī)劃調(diào)整和修改管理的內(nèi)容。，并且規(guī)定修改土地利用總體規(guī)劃須經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，但是這都是對土地利用總體規(guī)劃修改的強(qiáng)制性控制，成片開發(fā)在滿足屬于重大建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)等法定情形后便可予以修改，也就是說，這對成片開發(fā)的合理性控制作用不大。有研究表明，土地利用總體規(guī)劃的修改頻次與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平呈正相關(guān)，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū)，規(guī)劃修改的間隔越短，而土地成片開發(fā)往往也發(fā)生在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)或者是經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿^高的地區(qū)[15]，這是土地利用總體規(guī)劃因應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求進(jìn)行修繕的體現(xiàn)，同時也暴露出土地利用總體規(guī)劃對成片開發(fā)合理性約束不足的缺陷。

另一方面，成片開發(fā)中的非公共利益成分存在使成片開發(fā)功能異化的風(fēng)險(xiǎn)。首先，盡管《標(biāo)準(zhǔn)》對成片開發(fā)中公益性用地的比例作出明確要求，但是單純的比例要求并不能解決公共利益界定這一前置性問題。申言之，現(xiàn)階段成片開發(fā)公共利益的界定標(biāo)準(zhǔn)并不明晰，雖然我國早已度過“所謂的公共利益實(shí)際上成了政府決定的利益，只要政府決定了，則征收不可避免”[16]的階段，但是由于缺乏明確的公共利益認(rèn)定機(jī)制，憑增了公共利益認(rèn)定的不確定性③實(shí)踐中，我國土地征收并無專門的公共利益認(rèn)定程序。有法院明確指出：“我國的征收法實(shí)質(zhì)上并不存在征收決定做出之前的公共利益調(diào)查與審查程序?！眳⒁姳本┦械谌屑壢嗣穹ㄔ好穸フn題組關(guān)于《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中土地開發(fā)的法治化治理研究》的成果。https://bj3zy.chinacourt.gov.cn/article/detail/2020/03/id/4861712.shtml。，甚至“有將規(guī)劃直接等同于作為征收限制的公共利益，架空征地之公共利益限制的危險(xiǎn)”[14]。其次，成片開發(fā)夾雜的非公共利益（商業(yè)利益）存在降低公共產(chǎn)品供給質(zhì)量的潛在風(fēng)險(xiǎn)。其實(shí)，成片開發(fā)實(shí)質(zhì)上就是力爭在縮小征地范圍和保障地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中找到平衡點(diǎn)，同時達(dá)成提供公共產(chǎn)品之公益目的[8]。但是，商業(yè)利益成分難免會使開發(fā)商在成片開發(fā)過程中考慮經(jīng)濟(jì)利潤，而忽視滿足公共利益之需要，甚至有學(xué)者徑直將開發(fā)商之外的其他公眾受益歸結(jié)為反射利益，足以見得非公共利益對成片開發(fā)的影響之大[10]。此外，經(jīng)濟(jì)建設(shè)背景下，經(jīng)濟(jì)因素成為左右地方政府抉擇的關(guān)鍵因素，發(fā)展經(jīng)濟(jì)建設(shè)成為地方政府最關(guān)切的問題，在符合公共利益最低限度標(biāo)準(zhǔn)的情況下地方政府往往傾向于選擇更有利于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的開發(fā)方案。這雖然對實(shí)現(xiàn)成片開發(fā)的本初公共利益目標(biāo)影響不大，但卻滋生出公共產(chǎn)品的供給質(zhì)量降低的風(fēng)險(xiǎn)。

3 土地征收成片開發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)控制要素

“制度的設(shè)計(jì)原則要求法律關(guān)注權(quán)力的授予與制約相互關(guān)聯(lián)的關(guān)系，只有授權(quán)而沒有控權(quán)的制度不是優(yōu)良的制度。”[17]雖然新《土地管理法》確立了土地征收成片開發(fā)制度，但是其配套的適用規(guī)范機(jī)制還未成型。因此，有必要從成片開發(fā)的法律要素著手，對其進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制分析。

3.1 內(nèi)容控制：成片開發(fā)的公共利益目的及限度

成片開發(fā)的內(nèi)容控制有兩方面的指涉：一是在目的要素上，要求成片開發(fā)的初衷和實(shí)質(zhì)均指向公共利益；二是在限度要素上，要求成片開發(fā)牽涉的非公共利益不宜過多，應(yīng)明確成片開發(fā)非公益用地的附屬角色。無論是目的要素還是限度要素，二者均以公共利益的認(rèn)定為前提。因此，應(yīng)在明確公共利益認(rèn)定機(jī)制的基礎(chǔ)上，展開兩個指涉的討論。

在公共利益認(rèn)定上，應(yīng)形成公共利益的動態(tài)認(rèn)定機(jī)制。新《土地管理法》通過對土地征收類型有限列舉的方式首次對“公共利益的類型”予以規(guī)定，但是，其并未回應(yīng)成片開發(fā)中公共利益如何認(rèn)定的問題。公共利益的動態(tài)認(rèn)定機(jī)制是指根據(jù)不同地區(qū)發(fā)展?fàn)顩r的差異，考量成片開發(fā)中土地資源配置、公共產(chǎn)品提供、經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要等多方面因素綜合認(rèn)定是否符合公共利益的制度設(shè)計(jì)。

公共利益的動態(tài)認(rèn)定是由我國土地征收對公共利益界定的發(fā)展特征決定的。一方面，我國土地征收中公共利益認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)本身呈現(xiàn)出一種動態(tài)變化的特征。在不同發(fā)展時期，有權(quán)機(jī)關(guān)對公共利益的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不盡相同[18]。譬如，在“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的時代，經(jīng)濟(jì)發(fā)展本身就是公共利益的一部分，符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展就是符合公共利益?，F(xiàn)如今，隨著征地范圍不斷緊縮，經(jīng)濟(jì)建設(shè)因素已與公共利益明確區(qū)分開來。另一方面，成片開發(fā)語境下，不同地區(qū)對公共利益的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)有所區(qū)分。實(shí)踐中，在東部沿?；蚪?jīng)濟(jì)特區(qū)城市，因城市建設(shè)以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，在是否符合公共利益的認(rèn)定上與其他地區(qū)存在差異①譬如，深圳土地征收過程中公共利益標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定的嚴(yán)格程度與其他地區(qū)差異明顯。實(shí)踐中，深圳以“城市更新計(jì)劃”名義實(shí)現(xiàn)土地征收目的，其與土地整備、公共住房建設(shè)以及農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑等內(nèi)容都有結(jié)合，本質(zhì)上完成了成片開發(fā)應(yīng)負(fù)擔(dān)的任務(wù)。為此，深圳還出臺了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市更新條例》等法規(guī)范文件。組織機(jī)構(gòu)方面，深圳專門成立了城市更新和土地整備局專門負(fù)責(zé)城市更新計(jì)劃的具體實(shí)踐。而在公共利益的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)上，深圳“城市更新計(jì)劃”中公共利益的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)相較其他地區(qū)更為寬松。。

從主體上看，應(yīng)先由縣市級人民政府（成片開發(fā)申請主體）對是否符合公共利益進(jìn)行初步判斷，再由征地審批機(jī)關(guān)作出是否符合公共利益的最終認(rèn)定?？h級人民政府既是征收申請主體，又是獲批之后項(xiàng)目開發(fā)實(shí)施的主體，與具體項(xiàng)目用地關(guān)系最為密切。在啟動征地工作之前，由市縣政府對用地項(xiàng)目是否符合公共利益進(jìn)行審查把關(guān)，有利于保證成片開發(fā)項(xiàng)目的公益屬性。但是，由于縣市級人民政府“既是裁判員又是運(yùn)動員”的雙重屬性，僅由縣市級人民政府單獨(dú)認(rèn)定是否符合公共利益明顯不妥。因此，應(yīng)由縣級人民政府在提出征收申請時，對是否符合公共利益征收目的進(jìn)行專門論證和說明，再由省級政府和國務(wù)院作為征地審批機(jī)關(guān)，根據(jù)用地報(bào)批材料對土地征收是否符合公共利益進(jìn)行最終把關(guān)的做法實(shí)為妥帖。

從認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)上看，應(yīng)綜合考慮政策、地理、法律規(guī)范以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等多方面因素，采用動態(tài)化、場景化標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定公共利益。以城中村改造為例，傳統(tǒng)城中村改造暴露出開發(fā)零散化、碎片化，土地利用率低等弊端。此時，成片開發(fā)的公共利益目的重要體現(xiàn)在于其對城中村的集中改造上。具言之，成片開發(fā)既有利于土地集約化利用，提高土地利用效率，又能為農(nóng)民規(guī)?；峁┕伯a(chǎn)品，同時，統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也避免了因補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一造成社會秩序不穩(wěn)定的隱患，這些都成為判斷成片開發(fā)項(xiàng)目是否符合公共利益的考量因素。

接下來，優(yōu)化認(rèn)定主體和加強(qiáng)認(rèn)定監(jiān)管成為公共利益動態(tài)認(rèn)定機(jī)制的關(guān)鍵配套措施。目前，我國采用的是公共利益“政府認(rèn)定模式”②在公共利益的認(rèn)定上，有“人大認(rèn)定模式”“政府認(rèn)定模式”“司法機(jī)關(guān)認(rèn)定模式”以及“第三方主體認(rèn)定模式”等模式，我國新《土地管理法》規(guī)定的認(rèn)定方式可歸屬為政府認(rèn)定模式之列。，即由有審批權(quán)的政府機(jī)關(guān)對公共利益進(jìn)行認(rèn)定。但是，政府部門單方做出公共利益認(rèn)定決定的正當(dāng)性往往會遭受質(zhì)疑，因此，應(yīng)在政府主導(dǎo)下，以專家論證會的形式豐富認(rèn)定主體的組成，如邀請第三方評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估、邀請專業(yè)的科研人員出具專家意見書等。在對認(rèn)定的監(jiān)管上，應(yīng)將專家論證會形成的意見作為公共利益認(rèn)定的重要依據(jù)，并將不同意見如實(shí)記錄在案，如政府部門做出與專家論證會意見相左的認(rèn)定決定，應(yīng)向上級機(jī)關(guān)說明理由并備案。此外，公共利益認(rèn)定作為成片開發(fā)能否進(jìn)行的核心步驟之一，不僅是成片開發(fā)的前提條件，更關(guān)乎被征收人的切身利益，也是大數(shù)據(jù)時代信息公開變革走向的必然要求[19]，因此，應(yīng)將對成片開發(fā)項(xiàng)目是否符合公共利益的認(rèn)定予以公示是成片開發(fā)的必然要求①實(shí)踐中，不同地區(qū)公共利益認(rèn)定模式存在差別，主要形成了三種模式：一是由征地機(jī)關(guān)自己認(rèn)定（一般是縣市級人民政府）；二是通過成立公共利益認(rèn)定領(lǐng)導(dǎo)小組來認(rèn)定是否符合公共利益；三是通過由征地機(jī)關(guān)提出“報(bào)告”，上級人民政府進(jìn)行批復(fù)的方式進(jìn)行認(rèn)定。這三種模式都會形成“是否符合公共利益的認(rèn)定結(jié)果”的文字材料，這成為將認(rèn)定結(jié)果向社會公開的前提。而從域外經(jīng)驗(yàn)看，日本《土地收用法》已經(jīng)明確規(guī)定認(rèn)定是否符合公共利益的決定應(yīng)向社會公開。，并給予被征收人以及其他利益相關(guān)人相應(yīng)的救濟(jì)渠道。

指涉一：成片開發(fā)的實(shí)質(zhì)目的應(yīng)指向公共利益。達(dá)成公共利益目的是成片開發(fā)的初衷和實(shí)質(zhì)指向。成片開發(fā)具有征地規(guī)模大、覆蓋面廣的特征，往往難以清晰區(qū)分公共利益和非公共利益。因此，應(yīng)明確公共利益目的在成片開發(fā)中的優(yōu)先地位和原初目的。當(dāng)然，需要說明的是，對公共利益優(yōu)先地位的強(qiáng)調(diào)并非意味著對非公共利益的完全剔除。從域外土地征收的經(jīng)驗(yàn)來看，只要土地征收的實(shí)質(zhì)指向公共利益，而不必過分在意其中是否摻雜私益屬性，便可展開土地征收行為。譬如，日本《土地收用法》便將涉及私益的城市開發(fā)納入到土地征收的范圍之內(nèi)，認(rèn)為只要整體征收目的是出于公共考量即可，并將其專稱為“公共的私用征收”[20]。美國則認(rèn)為只要征收能為公眾帶來好處，那么將征收的土地用于商業(yè)開發(fā)并不必然違憲[21]。另外，20世紀(jì)以來，法國土地征收也已涉及城市建設(shè)、經(jīng)濟(jì)、衛(wèi)生等多個領(lǐng)域，而“不再局限于公產(chǎn)、公共工程和公務(wù)觀念”[22]。新加坡《土地征收法》也規(guī)定，土地征收可作為住宅、商業(yè)或工業(yè)用途加以利用②參見新加坡《土地征收法》第5（1）（c）條之規(guī)定。新加坡《土地征收法》英文版本源自“新加坡制定法在線”，https://sso.agc.gov.sg/Act/LAA1966#P1II-。。可見，域外國家的土地征收并未嚴(yán)格要求土地征收不能涉及商業(yè)利益，只要該征收是出于公共利益目的就是可以接受的。但是，無論如何，就成片開發(fā)而言，原初目的和實(shí)質(zhì)目的都指向公共利益是應(yīng)然要求。

指涉二：成片開發(fā)應(yīng)尋求“滿足土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)的用地需求”與“滿足公益性用地占比要求”間的衡平共進(jìn)。供應(yīng)公共產(chǎn)品作為成片開發(fā)的核心對價(jià)，在成片開發(fā)整體構(gòu)架中舉足輕重。雖然《標(biāo)準(zhǔn)》已對成片開發(fā)中公益性用地的比例作出明確要求，認(rèn)為在一個完整的土地征收成片開發(fā)范圍內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施以及其他公益性用地比例一般不少于40%。但是，實(shí)現(xiàn)公益目的作為成片開發(fā)的主旋律，40%的公益性用地占比仍顯不足。而且，“一般不低于”的表述更是留給地方政府“因地制宜”突破40%公益性用地占比的缺口。因此，筆者建議上級政府在監(jiān)督開發(fā)主體滿足公益性用地最低占比的同時，鼓勵開發(fā)主體主動提升公益性用地比例，提高公共產(chǎn)品供給質(zhì)量。此外，針對《標(biāo)準(zhǔn)》中“一般不低于”的表述，應(yīng)以“有限列舉”的方式列舉公益性用地低于40%的例外情形，防止地方政府肆意突破最低公益性用地比例限制。

當(dāng)然，鼓勵提高成片開發(fā)中公益性用地占比并不意味著成片開發(fā)一味向公共利益傾斜。一方面，公益性用地占比等表征指標(biāo)并不能完全代表實(shí)質(zhì)意義上的公共利益，過高的硬性指標(biāo)與公共福祉的增加不完全成正比，反而會引導(dǎo)開發(fā)主體過分關(guān)注硬性指標(biāo)，不利于改善城鎮(zhèn)公共服務(wù)供給的質(zhì)量。另一方面，成片開發(fā)在滿足公共利益需求的同時，也需回應(yīng)土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)的用地需求，實(shí)現(xiàn)集中、集聚、集約利用土地、提高土地利用效率的目標(biāo)，達(dá)到與滿足公共利益需要間的衡平共進(jìn)。

3.2 過程控制：保障土地征收成片開發(fā)公眾參與

“程序是法律的心臟?！盵23]程序通過非人情化的管理和決定，限制恣意、專斷和過度的裁量，從而達(dá)到保護(hù)公民合法權(quán)益、限制公權(quán)力機(jī)關(guān)權(quán)力的目的[24]。公眾參與又是程序正當(dāng)?shù)暮诵沫h(huán)節(jié)，因此可以公眾參與為切入點(diǎn)，展開對土地成片開發(fā)過程控制的討論。

一方面，成片開發(fā)應(yīng)充分保證公眾參與。公眾參與是行政正當(dāng)法律程序的重要組成部分，對補(bǔ)強(qiáng)行政決策的民主正當(dāng)性、約束行政裁量具有重要作用。雖然成片開發(fā)的正當(dāng)性基于其自身的公益性，而非少數(shù)服從多數(shù)的民主表決[6]，但是土地征收同時構(gòu)成對被征地農(nóng)民權(quán)益的侵害，保證公眾參與，充分考量公眾意見是題中應(yīng)有之義。具體到新《土地管理法》中，新《土地管理法》第47條第2款規(guī)定：“將征收范圍、土地現(xiàn)狀、征收目的、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置方式和社會保障等在擬征收土地所在的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村、村民小組范圍內(nèi)公告至少三十日，聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員、村民委員會和其他利害關(guān)系人的意見。”第3款規(guī)定：“多數(shù)被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)為征地補(bǔ)償安置方案不符合法律、法規(guī)規(guī)定的，縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)組織召開聽證會，并根據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定和聽證會情況修改方案。”對此可做兩點(diǎn)檢討：第一，第2款僅規(guī)定了征收范圍等6項(xiàng)應(yīng)當(dāng)公告并聽取公眾意見的情形，但是缺乏相應(yīng)意見反饋機(jī)制的規(guī)定。因此，為防止聽取意見的程序設(shè)置流于形式，應(yīng)設(shè)置針對公眾意見的公開和反饋機(jī)制，人民政府應(yīng)將公眾所反映的意見以及對象的處置方式向社會公眾公開。第二，第3款規(guī)定的組織召開聽證會的情形，僅限于對征地補(bǔ)償安置方案不滿一種情形，對成片開發(fā)其他事項(xiàng)有異議的并不在召開聽證會之列，致使召開聽證會的范圍過于狹窄。因此，筆者建議應(yīng)以規(guī)范性文件的形式擴(kuò)大應(yīng)當(dāng)召開聽證會的情形，譬如，在成片開發(fā)公共利益的認(rèn)定等事項(xiàng)上應(yīng)召開聽證會，保證公眾參與。

另一方面，保證公眾參與并不意味著鼓勵無限度的公眾參與。從某種程度上講，公眾參與與行政決策的效能之間并非呈正比例關(guān)系，過度的公眾參與不僅無助于改善決策質(zhì)量，反而會影響行政決策的效率[25]。尤其是就成片開發(fā)而言，其根本目的在于公共利益的實(shí)現(xiàn)，與公眾的私人利益相比，公共利益處于更優(yōu)地位。因此，可將公眾參與的時機(jī)限定在初次決策過程。譬如，在編制成片開發(fā)范圍規(guī)劃時，應(yīng)向社會公眾征詢意見[26]，而在規(guī)劃編制完成之后，則不宜單純因公眾的要求再行改動。再如，在召開成片開發(fā)項(xiàng)目是否公共利益的聽證會時，應(yīng)保證公眾的參與權(quán)利，提供多元視角。在做出公共利益認(rèn)定后，公眾可將異議通過指定渠道反饋，但不宜再使之通過聽證會的方式參與其中，以免對行政效率形成干擾。

3.3 結(jié)果控制：暢通土地征收成片開發(fā)救濟(jì)渠道

無救濟(jì)則無權(quán)利。成片開發(fā)中，被征收土地涉及相對人的切身財(cái)產(chǎn)權(quán)益，但是現(xiàn)有針對成片開發(fā)的救濟(jì)渠道并不通暢。按照救濟(jì)渠道不同，可將成片開發(fā)侵權(quán)的救濟(jì)渠道分為內(nèi)部救濟(jì)渠道和外部救濟(jì)渠道兩種，內(nèi)部救濟(jì)渠道的主要方式為提出質(zhì)疑，外部救濟(jì)渠道則包括行政復(fù)議和行政訴訟兩種。

基于對成片開發(fā)固有特征的考量以及對既有裁判文書的梳理，可將被征收人對成片開發(fā)的爭議點(diǎn)歸納為三類：對成片開發(fā)是否符合公共利益的認(rèn)定有爭議、對土地征收成片開發(fā)決定有爭議以及對其他侵犯當(dāng)事人權(quán)益的行為有爭議。其中，對土地征收成片開發(fā)決定的爭議包含對土地征收成片開發(fā)批復(fù)（決定）的爭議和對被征收人作出的征收補(bǔ)償決定的爭議兩種情形。針對不同爭議，在適用救濟(jì)渠道上應(yīng)有所區(qū)分，具體如圖1所示。

圖1 土地征收成片開發(fā)結(jié)果控制流程圖Fig.1 Results control flow chart of land expropriation for integrated development

對成片開發(fā)是否符合公共利益的認(rèn)定結(jié)果的爭議，可通過提出質(zhì)疑的方式尋求救濟(jì)。質(zhì)疑是指被征收人或利益相關(guān)人對政府作出的是否符合公共利益的認(rèn)定有異議的，可以在知道或者應(yīng)當(dāng)知道公共利益認(rèn)定結(jié)果之日起七個工作日內(nèi)，以書面形式向認(rèn)定機(jī)關(guān)提出質(zhì)疑。相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)在收到質(zhì)疑人的書面質(zhì)疑后七個工作日內(nèi)作出答復(fù)，并以書面形式通知質(zhì)疑人和縣市級人民政府①法規(guī)范文本中，已有對“質(zhì)疑”這一救濟(jì)途徑的相關(guān)規(guī)定。譬如，《政府采購法》第52條便規(guī)定了供應(yīng)商認(rèn)為采購文件、采購過程和中標(biāo)、成交結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害的，可以在知道或者應(yīng)知其權(quán)益受到損害之日起七個工作日內(nèi)，以書面形式向采購人提出質(zhì)疑。。其實(shí)，“是否符合公共利益的認(rèn)定結(jié)果”本質(zhì)上是一種內(nèi)部判斷機(jī)制產(chǎn)生的內(nèi)部行為，該“認(rèn)定結(jié)果”因公示行為而具有外部性。但是，認(rèn)定機(jī)關(guān)依法發(fā)布是否符合公共利益認(rèn)定公告，僅僅是將成片開發(fā)項(xiàng)目是否屬于公共利益的認(rèn)定結(jié)果，在被征收土地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公示告知的行為，此行為并未對被征收人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，對被征收人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響的是征收土地批復(fù)以及后續(xù)相關(guān)征收土地行為。因此，不宜將是否符合公共利益的認(rèn)定結(jié)果納入行政復(fù)議和行政訴訟的受案范圍。

對成片開發(fā)決定的爭議，表現(xiàn)為對土地征收成片開發(fā)批復(fù)（決定）有爭議和對被征收人作出的征收補(bǔ)償決定有爭議兩種形式。實(shí)踐中，同意土地征收成片開發(fā)的批復(fù)（決定）由省級人民政府作出，由于省級人民政府的征用土地決定屬于行政機(jī)關(guān)作出的最終裁決，因此不屬于人民法院行政訴訟受案范圍。被征收人對土地征收成片開發(fā)批復(fù)（決定）有異議的，可以通過行政復(fù)議的方式尋求救濟(jì)。當(dāng)然，成片開發(fā)中征收決定的最終表現(xiàn)形式仍是對被征收人作出的征收補(bǔ)償決定。以城中村改造為例，雖然整個大的城中村改造項(xiàng)目屬于成片開發(fā)的范疇，但是涉及到被征收人個人，征收機(jī)關(guān)仍要向被征收人作出“房屋征收補(bǔ)償決定書”。那么，房屋征收補(bǔ)償決定作為對被征收人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響的行為，如果被征收人對征收補(bǔ)償決定存在異議，可以通過行政復(fù)議以及行政訴訟的方式尋求救濟(jì)①《最高人民法院國家發(fā)展和改革委員會關(guān)于為新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制提供司法服務(wù)和保障的意見》規(guī)定：“嚴(yán)格界定公共利益用地范圍，對不符合公共利益需要征收、征用土地的行為，依法不予支持?！?。當(dāng)然，雖然土地征收成片開發(fā)批復(fù)（決定）不屬于行政訴訟的受案范圍，但是其作為征收補(bǔ)償決定的前置行政行為，根據(jù)關(guān)聯(lián)行政行為連帶審查的規(guī)定，關(guān)聯(lián)行政行為重大明顯違法的，對于后續(xù)的征地房屋補(bǔ)償決定合法性不予認(rèn)可②《最高人民法院關(guān)于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》第7條規(guī)定：“作為被訴行政許可行為基礎(chǔ)的其他行政決定或者文書存在以下情形之一的，人民法院不予認(rèn)可：（一）明顯缺乏事實(shí)根據(jù)；（二）明顯缺乏法律依據(jù)；（三）超越職權(quán)；（四）其他重大明顯違法情形?！盵27]。因此，法院可采取低于對被訴征收補(bǔ)償行為本身的合法性審查的強(qiáng)度對成片開發(fā)征地決定連帶審查。

對其他侵犯當(dāng)事人權(quán)益行為的爭議，可通過行政復(fù)議和行政訴訟的方式實(shí)現(xiàn)。根據(jù)一個行為是否具有外部性（是否對相對人進(jìn)行送達(dá)），可將其劃分為內(nèi)部行為和外部行為，“其他侵犯當(dāng)事人權(quán)益的行為”亦是如此。在我國行政法領(lǐng)域，“內(nèi)部行為不可訴”“過程性行為不可訴”的說法一直存在并被多數(shù)法院奉為圭臬，這無疑對相對人的權(quán)利保障形成制約。對此，應(yīng)以“是否對行政相對人的權(quán)益產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響”為判斷標(biāo)準(zhǔn)[28]，如果成片開發(fā)中的行為對行政相對人的權(quán)益產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)影響，行政相對人便可通過訴訟手段尋求救濟(jì)，如果該行為未對行政相對人的權(quán)益造成實(shí)質(zhì)影響，則不應(yīng)納入行政訴訟的受案范圍之列。

4 結(jié)語

雖然新《土地管理法》第45條第5款確立了土地征收成片開發(fā)制度，但各界的擔(dān)憂并未因此消退，成片開發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)防控問題更是屢遭詰問。就成片開發(fā)主體和審批主體的權(quán)力制約以及相對人的權(quán)利救濟(jì)等問題而言，成片開發(fā)面臨的責(zé)難日益嚴(yán)峻。本文按照成片開發(fā)中法律要素的不同，主張從內(nèi)容控制、過程控制和結(jié)果控制三個維度展開對土地征收成片開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的控制。當(dāng)然，需要說明的是，本文僅基于《土地管理法》《標(biāo)準(zhǔn)》以及《實(shí)施細(xì)則》等規(guī)范文本，在行政法學(xué)視角下對土地征收成片開發(fā)適用的風(fēng)險(xiǎn)控制問題展開討論，成片開發(fā)作為新晉制度，與集體建設(shè)用地入市的關(guān)系如何協(xié)調(diào)、司法審查的限度如何把控等問題，仍需作進(jìn)一步研究。