劉于平

(東明縣自然資源和規(guī)劃局 山東菏澤 274500)

1 自然資源部的研究背景

自然資源部的組織和建立，是我國自然資源管理的標志和體現(xiàn)。其中，國務院機構(gòu)改革方案在十三屆全國人大代表會上表決通過，意味著我國自然資源部的成立與建設。在這個背景下，國土資源部實現(xiàn)了一定程度上的升級。自然資源部的重要職能包括開發(fā)、利用并保護自然資源，對其實施有效的監(jiān)督和管理工作，并且建立空間規(guī)劃體系，進行統(tǒng)一、全面的調(diào)查和確權(quán)登記。此外，還包括建立相應的使用制度，對自然資源進行有償使用，以及測繪、地質(zhì)勘查管理等工作內(nèi)容。根據(jù)改革方案，新成立的自然資源部，將會對所有的國土使用空間進行規(guī)劃和管制，并且進行統(tǒng)一保護和修復[1]。

從某種意義上說，這也代表了國民經(jīng)濟的發(fā)展已經(jīng)從土地財政轉(zhuǎn)化為生態(tài)文明的新型發(fā)展模式，而且過去的土地城鎮(zhèn)化階段，也逐漸轉(zhuǎn)化成人民城鎮(zhèn)化階段。這就意味著未來將會由自然資源部和生態(tài)環(huán)境部進行主導。而空間規(guī)劃的含義是指一個國家、地區(qū)政府對掌管的空間資源，進行長遠的謀劃和統(tǒng)籌設計，以實現(xiàn)國土空間的科學治理和有效管理，并且促進保護和發(fā)展之間的平衡、長遠、穩(wěn)定[2]。

2 自然資源部管理體系的結(jié)構(gòu)及現(xiàn)狀分析

可以說，自然資源部的組成基本上包含了所有的空間規(guī)劃，將其歸納到一個部門進行管理，實現(xiàn)了規(guī)劃權(quán)的統(tǒng)一性、完整性。所以，這既是一次重大的創(chuàng)新，也是自然資源管理體系的一次重大改革，且此次改革也是在一定的價值觀引導下進行的。自然資源部的建立，具有極其深刻的社會意義，也是為了可以有效管理和統(tǒng)一自然資源的資產(chǎn)所有者的職責，并且對空間的用途及生態(tài)的修復和保護進行統(tǒng)一管轄[3]。

自然資源管理的理念，是堅持人與自然和諧發(fā)展。通過樹立尊重自然、愛護自然、順應自然的發(fā)展理念，實現(xiàn)社會建設的穩(wěn)定、持續(xù)的建設和發(fā)展。此外，以分類管理為基礎、以綜合管理為發(fā)展方向，可以實現(xiàn)自然資源的順應管理體系。設置政府機構(gòu)的目的，是為了落實和執(zhí)行國家的各項職能，貫徹政府的發(fā)展戰(zhàn)略，確保公共資源調(diào)配的公平性、高效性。一些自然資源的劃分，如土地、水流、森林、草原、荒地等，分別是由不同的行政機構(gòu)進行管理。比如：森林是由原國家林業(yè)局進行管理，水流是由水利部進行管理，土地是由原國土資源部、城鄉(xiāng)建設部共同進行管理等[4]?？墒歉鞑块T之間，由于利益的協(xié)調(diào)與自我保護，所以并沒有形成實質(zhì)性的統(tǒng)一整體。

2.1 規(guī)劃數(shù)量過多

目前，國土資源的空間使用和各種規(guī)劃沒有真正落實，其管理處于雜亂、復雜、多樣的狀況。比如：城鄉(xiāng)建設部制訂的城鄉(xiāng)規(guī)劃、水利部制訂的水資源規(guī)劃、原農(nóng)業(yè)部制訂的草原規(guī)劃、原國土部制訂的國土資源總體規(guī)劃等。盡管看起來是由多種規(guī)則與制度相互管理，可是由于各個部門之間都是高度關(guān)注自身的利益，部門與部門之間幾乎處于分離、獨立的狀態(tài)，這很明顯對城市的資源規(guī)劃造成一定的影響。

2.2 沒有實際明確資源所有者的職責

由于沒有明確自然資源所有者的職責，其資產(chǎn)屬性就沒有得到充分的體現(xiàn)。比如：水利部主要負責水資源的調(diào)查及確權(quán)登記和管理的職責，原農(nóng)業(yè)部主要負責草原資源調(diào)查及確權(quán)登記和管理的職責等。不同的自然資源管理，由不同的管理職能部門進行負責，可是各部門過于對自身利益進行考量，以至于很難在同一個平臺上對自然資源進行整體的保護。所以，自然資源的開發(fā)、利用、保護的工作存在缺位的現(xiàn)象[5]。

2.3 自然資源管理體制的基本結(jié)構(gòu)

在當前的情況下，自然資源部管理包含內(nèi)設機關(guān)、直屬部門事業(yè)單位、土地督察局、林業(yè)與草原局。其中，內(nèi)設機構(gòu)包含17個部門，如耕地保護司、調(diào)控檢測司等；土地督察局包含9個部門，如上海局、北京局等；直屬事業(yè)單位包含20個部門，如地質(zhì)調(diào)查局、油氣中心等。

在管理職責方面，自然資源部經(jīng)歷了部門的撤銷、重組、合并等，是在各個相關(guān)部門的基礎上，對原部門進行集合歸納和管理。所以，其主要職責也可以說是開發(fā)、利用、保護自然資源，建立空間規(guī)劃體系，并且對其進行監(jiān)管等。

3 城市的規(guī)劃與發(fā)展趨勢

自然資源部的組織與建立，同樣也給現(xiàn)代城市的空間規(guī)劃帶來新的機遇和挑戰(zhàn)。現(xiàn)代城市的規(guī)劃，開始朝著空間規(guī)劃的方向進行轉(zhuǎn)變，一些新型規(guī)劃逐漸興起，使得規(guī)劃的市場漸漸體現(xiàn)出新的活力。自然資源部將城市規(guī)劃歸納在內(nèi)以后，需要對城市規(guī)劃進行一段時間的管控和定位認知[6]。

3.1 新型城市規(guī)劃的背景

隨著一些地產(chǎn)公司、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)公司的融入，對傳統(tǒng)的城市規(guī)劃和設計進行了一次新的擠壓。為了提高解決城市問題的效率，利用大數(shù)據(jù)、云計算和物聯(lián)網(wǎng)等新時代信息技術(shù)，作為新的處理方式。進而促進城市的規(guī)劃發(fā)展和智能化建設。

在傳統(tǒng)的城市規(guī)劃行業(yè)中，其主要的服務對象是各城鄉(xiāng)規(guī)劃的主管部門，其中也包括住房、城鄉(xiāng)建設部等。在自然資源部成立的背景下，未來也會慢慢形成自然資源局等與之相應的部門。除此之外，新型的服務對象也會發(fā)生相應的改變，比如：主要的服務對象變?yōu)楦魇〖壸匀毁Y源廳、一些規(guī)模較大的設計機構(gòu)或者是投資開發(fā)商等。在上述條件下，還會進一步加速分解和規(guī)劃，以城市設計為代表的新型規(guī)劃市場漸漸興起[7]。

3.2 城市規(guī)劃的趨勢和機遇

3.2.1 城市規(guī)劃中間層設計機構(gòu)的興起

城市總體規(guī)劃大都集中于少數(shù)的設計院中，此類設計院大都為高校設計院或者是省級設計院，具有規(guī)模較大、資質(zhì)較綜合的特點。比如：多個縣市的總體規(guī)劃，都是集中在知名的設計院、規(guī)劃院中。隨著新型智慧城市規(guī)劃的興起，一些傳統(tǒng)的城市規(guī)劃方式，將會向全新的領域進行轉(zhuǎn)變。通過自身的特定設計領域，在設計的產(chǎn)品中，將自身的企業(yè)文化融入進去，形成獨有的設計理念，進而可以促進中間層設計機構(gòu)的建設與發(fā)展[8]。

3.2.2 落實城市規(guī)劃

原來的國土空間規(guī)劃處于雜亂和復雜的狀態(tài)，城市規(guī)劃也是原國土空間的一個重要組成部分，很難形成實施空間規(guī)劃的直接指導文件。而自然資源部的建立，可以讓各級部門的規(guī)劃權(quán)進行整體的統(tǒng)一，將其歸納和整合到同一個管理部門，進而實現(xiàn)統(tǒng)一化的管理。這在很大程度上，可以促進規(guī)劃的落實和執(zhí)行，有利于促進規(guī)劃的具體實施。

3.3 未來城市規(guī)劃發(fā)展的挑戰(zhàn)

3.3.1 未來城市規(guī)劃的目標定位比較模糊

從某種程度上說，自然資源部的建立，確實已經(jīng)把自然資源當作一個整體來看待，可是在經(jīng)過相應的管理組成分析之后，可以發(fā)現(xiàn)除了資源部的部長以外，其他管理層人員，都是資源部的高層管理人員。所以，城市規(guī)劃的定位處在相對模糊的一個狀態(tài)。

在自然資源部建立之前，城鄉(xiāng)規(guī)劃的職能主要在于住房以及城鄉(xiāng)建設部方面，其本質(zhì)在于主導城鎮(zhèn)化的建設工作。而在資源部建立以后，現(xiàn)有的高層管理人員，能不能把現(xiàn)有的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理，和原國土部門的管控職能互相銜接、融合，這也是一個問題。因此，城市規(guī)劃的模糊定位，也是一個很大的挑戰(zhàn)。

3.3.2 削弱城市規(guī)劃的限制作用

自然資源部的管理資源，可以劃分為商業(yè)型和公益型兩種。這兩種方式在自然資源的管理方式、管理原則和管理體制上，都需要進行區(qū)別的對待。公益型自然資源，一般都是利用公共財政的方式，保證財政的權(quán)益；而商業(yè)型自然資源，一般都是利用市場機制的方式，保證經(jīng)濟的投資。而且公益型資源的管理，基本上都是進行儲存、保護等方面；商業(yè)型資源的管理，大多數(shù)都是通過市場運作的方式進行。

在自然資源的管理屬性中，大部分都是以商業(yè)型資源管理為主。在土地資源的城市規(guī)劃管理中，都是以公益型自然資源管理為主。自從自然資源部成立以后，城鄉(xiāng)規(guī)劃被納入其中，其限制作用隨著土地資源的商業(yè)化建設與發(fā)展，而逐漸變得削弱。這同樣也是城市規(guī)劃管理的一個重大挑戰(zhàn)[9]。

3.4 城市規(guī)劃的未來發(fā)展趨勢

3.4.1 傳統(tǒng)的城市規(guī)劃發(fā)生相應的變革

在人們的思想意識中，更加美好的城市設計與建設理念在漸漸的深入，但是過去那種大規(guī)模的建設與發(fā)展模式，已經(jīng)不復存在。一些規(guī)模較大的城市，也更加重視城市規(guī)劃的更新和完善、優(yōu)化，并且把關(guān)注焦點從建設新區(qū)轉(zhuǎn)化到城市的更新變革工作中。因此，城市的規(guī)劃改革，會進一步調(diào)整相應的制度管理體系、調(diào)節(jié)原有利益層級的格局。此外，在規(guī)劃設計理念與技術(shù)方法等方面中，也會隨著時代的改變而改變。

3.4.2 增加城市規(guī)劃類型的豐富性

隨著自然資源部的重新建立與組合，空間規(guī)劃可以在同一個平臺上進行操作和管理，這有利于實施管理規(guī)劃的統(tǒng)一性。因此，在進行規(guī)劃的細化和深化時，需要對新型規(guī)劃進行相應的補充，這就使得城市規(guī)劃的發(fā)展趨勢，向多元化、多樣性的方向去發(fā)展。隨著空間概念規(guī)劃和戰(zhàn)略規(guī)劃等策略的興起，大規(guī)模的開發(fā)模式也在進一步的優(yōu)化和完善。在規(guī)劃達成共識的基礎下，城市的更新，不再只是通過外遷的方式進行解決，而是需要具有豐富的相關(guān)經(jīng)驗，并且由組織機構(gòu)進行完成。比如：新起的一些特色小鎮(zhèn)、田園綜合體等等。新的管理政策和事物會逐漸被鄉(xiāng)村、城鎮(zhèn)所吸收和接納，城市規(guī)劃也會進一步提出更好的概念規(guī)劃與發(fā)展戰(zhàn)略。

3.4.3 規(guī)劃的方向會偏向于空間管理

自然資源部建立的統(tǒng)一性，可以有效避免各級部門之間存在的規(guī)劃沖突。原有的各個部門之間規(guī)劃的本質(zhì)是資源管理的具體權(quán)限，這在某種程度來看，更像是自然資源的規(guī)劃。而不是空間的規(guī)劃。空間規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)和聯(lián)動，需要不斷更新設計理念和發(fā)展戰(zhàn)略。在自然資源部進行重組之后，規(guī)劃會進一步的細化和深化，而對自然資源的規(guī)劃，也都是按照空間規(guī)劃的基本原則進行體現(xiàn)的。

4 結(jié)語

自然資源管理體制改革的目的是要落實和實行自然資源的使用和管理。在進行空間規(guī)劃的管控中，通過自然資源與生態(tài)環(huán)境互相集合、協(xié)調(diào)的作用，充分體現(xiàn)了自然資源管理的改革與發(fā)展趨勢。在自然資源管理的條件下，發(fā)展空間規(guī)劃的設計，可以很好地適應這種變化趨勢，對自然資源信息的建立和管理，具有積極的促進作用和意義，且還有利于自然資源的節(jié)約使用，有助于促進城市化建設與規(guī)劃向信息化時代的方向發(fā)展。