■ 曲俊利/孟 剛/王天元/文雅萍/苗 琦/陳 敏/陳 雪/葉 晗

（自然資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心，北京 100860）

2015年，為貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)和“放管服”改革要求，根據(jù)《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》《企業(yè)信息公示暫行條例》（國(guó)務(wù)院令第654號(hào)）等法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，原國(guó)土資源部出臺(tái)《礦業(yè)權(quán)人勘查開(kāi)采信息公示辦法（試行）》(國(guó)土資規(guī)〔2015〕6號(hào))（以下簡(jiǎn)稱“公示辦法”），建立了礦業(yè)權(quán)人勘查開(kāi)采信息公示制度（本文簡(jiǎn)稱“礦業(yè)權(quán)人信息公示制度”），通過(guò)礦業(yè)權(quán)人主動(dòng)公示年度勘查開(kāi)采信息，引入社會(huì)監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)礦業(yè)權(quán)人履行法定義務(wù)和合理開(kāi)發(fā)利用礦產(chǎn)資源活動(dòng)的監(jiān)管[1]。總結(jié)評(píng)估礦業(yè)權(quán)人勘查開(kāi)采信息公示制度實(shí)施效果，查找分析存在的問(wèn)題并進(jìn)行有針對(duì)性地加以修改完善，對(duì)進(jìn)一步加快礦業(yè)領(lǐng)域誠(chéng)信體系建設(shè)十分必要。

1 礦業(yè)權(quán)人信息公示制度實(shí)施效果的基本評(píng)價(jià)

礦業(yè)權(quán)人勘查開(kāi)采信息公示制度作為礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理方式改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，實(shí)施五年來(lái)取得了較好的成效，在維護(hù)礦產(chǎn)資源國(guó)家所有者權(quán)益、促進(jìn)礦產(chǎn)資源合理開(kāi)發(fā)利用、推動(dòng)礦業(yè)領(lǐng)域社會(huì)誠(chéng)信體系建設(shè)、擴(kuò)大社會(huì)監(jiān)督等方面發(fā)揮了重要作用，其對(duì)于礦業(yè)領(lǐng)域信用監(jiān)管的基礎(chǔ)性作用初步顯現(xiàn)[2]。

1.1 多元化監(jiān)管監(jiān)督效應(yīng)逐步顯現(xiàn)

礦業(yè)權(quán)人勘查開(kāi)發(fā)信息公示制度建立的目的是通過(guò)礦業(yè)權(quán)人在信息公示平臺(tái)主動(dòng)填報(bào)公示年度勘查開(kāi)采信息，接受主管部門(mén)監(jiān)管和社會(huì)公眾監(jiān)督，營(yíng)造透明誠(chéng)信的市場(chǎng)秩序。實(shí)施五年來(lái)，制度建設(shè)目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)，信息公示成為礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)采監(jiān)督管理的重要手段。

一是礦業(yè)權(quán)人自覺(jué)接受監(jiān)管的自覺(jué)性增強(qiáng)，公示率逐年提升。2017年是信息公示制度全面實(shí)施的第一年，當(dāng)年公示率即達(dá)到了92.1%。2020年公示率達(dá)到98.8%，礦業(yè)權(quán)人接受管理部門(mén)監(jiān)管和社會(huì)大眾監(jiān)督的自覺(jué)性進(jìn)一步增強(qiáng)，主動(dòng)填報(bào)年度勘查開(kāi)采公示信息的主動(dòng)性逐步提高。（參見(jiàn)圖1）

圖1 2017—2020年礦業(yè)權(quán)人勘查開(kāi)采信息公示情況

二是自然資源主管部門(mén)落實(shí)“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”要求，提升監(jiān)管水平。地方自然資源主管部門(mén)結(jié)合實(shí)際制定了具體的實(shí)施方案，對(duì)礦業(yè)權(quán)人開(kāi)展培訓(xùn)。組建專業(yè)齊全的專家?guī)?，隨機(jī)抽取專家會(huì)同行政管理人員開(kāi)展實(shí)地檢查，對(duì)礦業(yè)權(quán)人公示的信息逐項(xiàng)核對(duì)，確保核查效果。（參見(jiàn)圖2）

圖2 2017—2020年自然資源主管部門(mén)抽查情況

三是逐步成為社會(huì)公眾廣泛參與，及時(shí)了解礦業(yè)發(fā)展情況和參與監(jiān)督的便捷平臺(tái)。礦業(yè)權(quán)人信息公示制度作為近年來(lái)礦業(yè)領(lǐng)域的重大改革，一方面滿足了全社會(huì)加快誠(chéng)信體系建設(shè)、加強(qiáng)信用監(jiān)管的總要求，有力推動(dòng)了礦產(chǎn)資源管理能力的提升；另一方面信息公示平臺(tái)得到了社會(huì)公眾的廣泛認(rèn)可[3]。截至2021年4月底，全國(guó)礦業(yè)權(quán)人勘查開(kāi)采信息公示系統(tǒng)累計(jì)訪問(wèn)量達(dá)0.3億人次，累計(jì)查詢量達(dá)1.1億人次。2017年以來(lái)該系統(tǒng)日均訪問(wèn)量為1萬(wàn)人次，日均查詢量為2萬(wàn)人次。同時(shí)，通過(guò)信息公示系統(tǒng)，累計(jì)收到社會(huì)公眾的舉報(bào)線索62條，自然資源主管部門(mén)及時(shí)對(duì)違法違規(guī)行為進(jìn)行了依法查處。2017年11月23日，中央電視臺(tái)新聞聯(lián)播報(bào)道了山西省自然資源廳決定將27個(gè)礦山企業(yè)列入異常名錄的新聞，新華網(wǎng)、人民網(wǎng)、中新網(wǎng)、中國(guó)國(guó)土資源報(bào)、中國(guó)礦業(yè)報(bào)、山西日?qǐng)?bào)等20多家主流媒體進(jìn)行了宣傳報(bào)道，上百家新聞媒體進(jìn)行了轉(zhuǎn)載，社會(huì)反響良好。

1.2 對(duì)失信礦業(yè)權(quán)人實(shí)施信用懲戒，礦業(yè)權(quán)人守法意識(shí)明顯增強(qiáng)

異常名錄和嚴(yán)重失信名單管理是信用監(jiān)管的重要內(nèi)容，是實(shí)施部門(mén)內(nèi)聯(lián)合懲戒的重要依據(jù)，是提升礦產(chǎn)資源監(jiān)管效能的重要手段[4]。

根據(jù)信息公示系統(tǒng)和年度通報(bào)統(tǒng)計(jì)，2017—2020年，被自然資源主管部門(mén)列入異常名錄的礦業(yè)權(quán)人累計(jì)達(dá)7221個(gè)，涉及10726個(gè)勘查開(kāi)采項(xiàng)目。其中，到期未公示的項(xiàng)目有8428個(gè)，占比78.57%；隱瞞真實(shí)情況、弄虛作假的有357個(gè)，占比3.33%；未履行法定義務(wù)或者履行法定義務(wù)不到位的有1941個(gè)，占比18.10%。（參見(jiàn)表1）

表1 2017—2020年異常名錄列入情況

建立違規(guī)失信礦業(yè)權(quán)人“黑名單”制度，將礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)采活動(dòng)信息與礦業(yè)權(quán)人信用監(jiān)管緊密結(jié)合起來(lái)，促使失信礦業(yè)權(quán)人知敬畏、存戒懼、守規(guī)矩，“利劍高懸，強(qiáng)化懲戒”，加強(qiáng)了對(duì)礦業(yè)權(quán)人的約束，促使其自覺(jué)履行法定義務(wù)、合理開(kāi)發(fā)利用礦產(chǎn)資源。

1.3 信息公示系統(tǒng)成為主要的信息監(jiān)管平臺(tái)，在礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)采活動(dòng)監(jiān)管和促進(jìn)礦產(chǎn)資源高效利用方面發(fā)揮了重要作用

一方面，信息公示系統(tǒng)為主管部門(mén)發(fā)現(xiàn)并解決管理中的問(wèn)題提供了途徑和手段。通過(guò)礦業(yè)權(quán)勘查開(kāi)采信息公示，大量過(guò)期礦業(yè)權(quán)、保護(hù)區(qū)內(nèi)退出礦業(yè)權(quán)經(jīng)公告注銷等程序從礦業(yè)權(quán)數(shù)據(jù)庫(kù)中被清除，礦業(yè)權(quán)管理和勘查開(kāi)采監(jiān)督管理逐漸步入精細(xì)化。同時(shí)，對(duì)實(shí)地核查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的礦業(yè)權(quán)人違法違規(guī)行為也及時(shí)移交相關(guān)部門(mén)進(jìn)行處理。

另一方面，信息公示系統(tǒng)為礦產(chǎn)資源高效綜合利用的監(jiān)管和統(tǒng)計(jì)分析提供了數(shù)據(jù)信息，便于自然資源主管部門(mén)對(duì)礦產(chǎn)資源合理開(kāi)發(fā)利用情況，特別是“三率”指標(biāo)內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)測(cè)。社會(huì)公眾通過(guò)查詢公示信息，主動(dòng)對(duì)礦業(yè)權(quán)人勘查開(kāi)采活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)自然資源主管部門(mén)的監(jiān)督形成有效補(bǔ)充[5]。

2 實(shí)施中發(fā)現(xiàn)的主要問(wèn)題與不足

建立和實(shí)施礦業(yè)權(quán)人勘查開(kāi)采信息公示制度，是落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院深化改革要求的重要舉措，這項(xiàng)制度既減輕了礦業(yè)權(quán)人負(fù)擔(dān)、提高了礦產(chǎn)資源監(jiān)管效能，又為進(jìn)一步優(yōu)化礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)采活動(dòng)的監(jiān)督管理提供了制度保障。這項(xiàng)制度實(shí)施五年來(lái)，在各級(jí)自然資源主管部門(mén)的推動(dòng)下取得了較好的法律效果和社會(huì)效果，基本實(shí)現(xiàn)了制度建設(shè)預(yù)期目標(biāo)。但隨著礦產(chǎn)資源管理改革的不斷深化，礦政管理要求發(fā)生了很大變化，制度本身存在的不足和缺陷也逐漸顯現(xiàn)。

2.1 制度設(shè)計(jì)方面

一是需礦業(yè)權(quán)人填報(bào)的公示內(nèi)容較多，部分指標(biāo)填報(bào)有困難。公示辦法要求的填報(bào)內(nèi)容較為復(fù)雜，部分內(nèi)容與礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)采活動(dòng)關(guān)聯(lián)性不大，或者已由其他渠道做過(guò)統(tǒng)計(jì)，存在重復(fù)填報(bào)現(xiàn)象，增加了礦業(yè)權(quán)人負(fù)擔(dān)；部分指標(biāo)由于礦種不同，礦業(yè)權(quán)人填報(bào)時(shí)存在理解上的不統(tǒng)一，影響填報(bào)效果；還有不少信息屬于管理部門(mén)產(chǎn)生的信息，宜由自然資源主管部門(mén)主動(dòng)公示[6]。

二是抽查檢查缺乏統(tǒng)一的技術(shù)要求，導(dǎo)致工作程度不一。公示辦法實(shí)施以來(lái)，對(duì)實(shí)地核查工作未明確相關(guān)技術(shù)要求，各地在實(shí)際工作當(dāng)中關(guān)于核查內(nèi)容、核查要點(diǎn)、核查應(yīng)用的技術(shù)設(shè)備等存在較大差別，導(dǎo)致核查結(jié)論可能存在爭(zhēng)議。比如有的地區(qū)實(shí)地核查過(guò)程中對(duì)采空區(qū)進(jìn)行了實(shí)測(cè)，獲得了真實(shí)可靠的數(shù)據(jù)資料，確保了核查結(jié)論的可靠性；也有部分地區(qū)因經(jīng)費(fèi)、人員力量有限未開(kāi)展實(shí)測(cè)，在核查過(guò)程中未能發(fā)現(xiàn)礦業(yè)權(quán)人違法違規(guī)行為，在特定情況下管理人員可能因此被追責(zé)。

三是異常名錄和嚴(yán)重違法名單的管理標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于注重原則，操作性不強(qiáng)。公示辦法對(duì)于列入異常名錄的情形規(guī)定了“到期未公示”“年度信息隱瞞真實(shí)情況、弄虛作假”“未履行法定義務(wù)或履行法定義務(wù)不到位”等三種情形[1]。在實(shí)踐中，除了“到期未公示”容易界定之外，核查人員對(duì)其他兩種情形難以把握。因此，在公示辦法中宜對(duì)異常名錄和嚴(yán)重違法名單管理加以細(xì)化，制定可直接考核的標(biāo)準(zhǔn)，減少判斷的主觀性，提升管理的科學(xué)性[7]。

2.2 內(nèi)部協(xié)同監(jiān)管方面

礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)采活動(dòng)監(jiān)管信息平臺(tái)是管理部門(mén)落實(shí)監(jiān)管職責(zé)的重要抓手，管理部門(mén)按照職責(zé)范圍對(duì)公示信息進(jìn)行監(jiān)管，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并進(jìn)行處理。但在執(zhí)行過(guò)程中，未能很好地落實(shí)。特別是機(jī)構(gòu)改革后，各地信息公示工作基本由礦產(chǎn)資源保護(hù)監(jiān)督部門(mén)承擔(dān)，包括日常管理、實(shí)地核查、“黑名單”的管理、專家?guī)旃芾淼?，但由于人員有限，在缺少其他部門(mén)參與的情況下，部門(mén)內(nèi)部協(xié)同監(jiān)管難以實(shí)現(xiàn)[4]。尤其是在實(shí)地核查過(guò)程中，核查人員的專業(yè)背景以地質(zhì)、采選礦為主，對(duì)于稅費(fèi)繳納、礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)與治理等情況，難以作出科學(xué)準(zhǔn)確的判斷[8]。

2.3 誠(chéng)信約束法律地位方面

礦業(yè)權(quán)人信息勘查開(kāi)采公示制度建立的主要依據(jù)是《企業(yè)信息公示暫行條例》，公示辦法中對(duì)于列入異常名錄和嚴(yán)重違法名單的礦業(yè)權(quán)人提出的限制性要求還有待進(jìn)一步細(xì)化。同時(shí)，在失信聯(lián)合懲戒方面，礦業(yè)權(quán)人異常名錄和嚴(yán)重失信名單未能與其他部門(mén)互聯(lián)互通，聯(lián)合懲戒力度不夠[9]。

2.4 信息公示系統(tǒng)方面

信息公示系統(tǒng)是礦業(yè)權(quán)人勘查開(kāi)采信息公示制度的重要載體，其主要功能包括公示信息和發(fā)布管理結(jié)論，以支持社會(huì)公眾和管理部門(mén)獲取礦業(yè)權(quán)人年度勘查開(kāi)采信息并實(shí)行有效的監(jiān)督和管理。經(jīng)過(guò)多次改造升級(jí)，在線運(yùn)行的公示系統(tǒng)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了信息公示的基本功能，但仍有較大的改進(jìn)空間。

一是在公示數(shù)據(jù)方面，不能實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)和驗(yàn)證，特別是涉及礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量數(shù)據(jù)年度對(duì)比、礦產(chǎn)資源綜合利用情況，不能直觀展示年度變化情況，難以為礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量動(dòng)態(tài)管理和礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量統(tǒng)計(jì)提供數(shù)據(jù)支撐。

二是功能實(shí)現(xiàn)方面，缺少對(duì)轄區(qū)內(nèi)公示信息進(jìn)行批量查詢、批量篩選、批量提取、批量導(dǎo)出、批量操作等功能，各級(jí)自然資源主管部門(mén)通過(guò)公示系統(tǒng)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)年度勘查開(kāi)采活動(dòng)信息進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和分析[10]。

三是管理實(shí)踐方面，省級(jí)自然資源主管部門(mén)還難以及時(shí)掌握本行政區(qū)域內(nèi)信息公示工作進(jìn)展，特別是實(shí)地核查工作進(jìn)度、核查結(jié)果上傳情況。

3 信息公示制度面臨的新形勢(shì)

3.1 黨中央、國(guó)務(wù)院深化改革決策部署的新要求

按照《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步完善失信約束制度構(gòu)建誠(chéng)信建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2020〕49號(hào)）要求，在2021年底前對(duì)在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施的嚴(yán)重失信主體名單認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和程序進(jìn)行更新，應(yīng)當(dāng)以法律、行政法規(guī)或者黨中央、國(guó)務(wù)院政策文件形式確定，暫不具備條件的可由該領(lǐng)域主管（監(jiān)管）部門(mén)以部門(mén)規(guī)章形式確定。公示辦法屬于部門(mén)規(guī)范性文件，對(duì)礦業(yè)權(quán)人違規(guī)失信約束上其作為法律依據(jù)的功能性不強(qiáng)。

近年來(lái)，《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進(jìn)社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2016〕33號(hào)）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)管的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2019〕18號(hào)）、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2019〕35號(hào)）等相繼出臺(tái)，旨在通過(guò)依法加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序，這對(duì)加強(qiáng)礦業(yè)權(quán)人誠(chéng)信建設(shè)、實(shí)施礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)采事中事后監(jiān)督管理提出了新要求，也為加快礦業(yè)領(lǐng)域誠(chéng)信體系建設(shè)、強(qiáng)化礦業(yè)權(quán)人信用監(jiān)督管理、修改完善礦業(yè)權(quán)勘查開(kāi)采信息公示制度進(jìn)一步指明了方向、提出了要求。

3.2 深化礦產(chǎn)資源管理改革現(xiàn)實(shí)需要

《自然資源部關(guān)于推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理改革若干事項(xiàng)的意見(jiàn)（試行）》（自然資規(guī)〔2019〕7號(hào)）實(shí)施以來(lái)，礦政管理工作發(fā)生了較大變化，同時(shí)《自然資源部辦公廳關(guān)于規(guī)范礦山儲(chǔ)量年度報(bào)告管理的通知》中明確將礦山儲(chǔ)量年報(bào)與信息公示工作進(jìn)行銜接，這也對(duì)信息公示制度提出了更高的要求。因此，應(yīng)當(dāng)結(jié)合新形勢(shì)、新要求對(duì)礦業(yè)權(quán)人信息公示制度進(jìn)行合理調(diào)整。

此外，按照《自然資源規(guī)范性文件管理規(guī)定》（自然資源部令第2號(hào)）要求，公示辦法五年的施行有效期已經(jīng)屆滿，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行修改、重新發(fā)布。

4 完善信息公示制度的建議

以問(wèn)題為導(dǎo)向，結(jié)合當(dāng)前誠(chéng)信體系建設(shè)的新要求和礦產(chǎn)資源法修訂的新精神，修改完善公示辦法，細(xì)化相關(guān)規(guī)定，增強(qiáng)可操作性。

一是按照《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步完善失信約束制度構(gòu)建誠(chéng)信建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》的有關(guān)規(guī)定，修改完善公示辦法，以部門(mén)規(guī)章形式發(fā)布實(shí)施。

二是在《礦產(chǎn)資源法》修訂中納入礦業(yè)權(quán)人勘查開(kāi)采信息公示制度，在法律層面予以確認(rèn)，將其作為礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)采監(jiān)督管理的重要抓手，促使各項(xiàng)工作有效銜接，加快推動(dòng)信用法律法規(guī)建設(shè)和社會(huì)信息體系建設(shè)，形成部門(mén)聯(lián)動(dòng)，建立齊抓共管的監(jiān)管機(jī)制[11]。

三是統(tǒng)籌考慮建立礦業(yè)權(quán)人勘查開(kāi)采信息公示制度體系。從實(shí)踐來(lái)看，信息公示制度是一項(xiàng)系統(tǒng)性、全局性的工作，需要建立完整的制度體系，現(xiàn)行公示辦法在執(zhí)行過(guò)程，缺乏必要的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范予以支撐，對(duì)嚴(yán)重失信行為的認(rèn)定也缺少依據(jù)。建議同步研究起草配套制度及相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，特別是涉及實(shí)地檢查、異常名錄和嚴(yán)重失信名單的管理、信用修復(fù)配套制度。

四是結(jié)合制度實(shí)施效果及存在的問(wèn)題，在公示辦法修改中重點(diǎn)考慮以下幾個(gè)方面內(nèi)容：①關(guān)于職責(zé)分工，建議采取屬地化管理方式，由省級(jí)自然資源主管部門(mén)負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的信息公示管理工作；②細(xì)化異常名錄和嚴(yán)重失信名單的標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)現(xiàn)有相關(guān)法律法規(guī)予以細(xì)化明確，便于基層管理人員操作；③根據(jù)部分省級(jí)自然資源主管部門(mén)的意見(jiàn)，適當(dāng)延長(zhǎng)工作時(shí)限；④關(guān)于公示系統(tǒng)功能需求，應(yīng)在公示系統(tǒng)功能升級(jí)中補(bǔ)充完善相關(guān)功能，實(shí)現(xiàn)對(duì)異地產(chǎn)生的管理信息歸集和公示，以便于自然資源主管部門(mén)和礦業(yè)權(quán)人使用[12]。

5 結(jié)語(yǔ)

礦業(yè)權(quán)人勘查開(kāi)采信息公示制度是礦業(yè)領(lǐng)域誠(chéng)信體系建設(shè)的重要組成部分，在日常監(jiān)管中的作用日益凸顯，應(yīng)通過(guò)不斷完善現(xiàn)有制度并提升其法律地位，建立相關(guān)配套制度和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，吸引更多社會(huì)公眾的參與和監(jiān)督，更好地發(fā)揮信息公示的信用監(jiān)管作用。