霍修勇　黃建國

摘要：百年風華正茂，中國共產黨何以取得百年奮斗重大成就，根本在于在始終踐行初心使命中勇于進行自我革命而領導人民群眾進行偉大社會革命。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央深諳治國理政規(guī)律，實現管黨治黨模式重大創(chuàng)新，堅持制度治黨、依規(guī)治黨。這是新時代中國共產黨管黨治黨的顯著特點。這一管黨治黨模式聚焦制度治黨、依規(guī)治黨這一根本，同時，做到二者一體推進而健全提高黨的執(zhí)政能力和領導水平制度，科學處理制度治黨和依規(guī)治黨與不同治理模式之間的辯證關系。從而，在新的征程上，始終堅持黨的全面領導，不斷完善黨的領導，從而把黨建設成為更加堅強的領導核心。

關鍵詞：中國共產黨;制度治黨;依規(guī)治黨

中圖分類號：D2? ?文獻標志碼：A? ?文章編號：1009-3605（2022）01-0013-07

這一百年來，中國共產黨何以開辟偉大道路、創(chuàng)造偉大事業(yè)、取得偉大成就，關鍵在中國共產黨的堅強領導。黨章始終是管黨治黨的根本依據。新時代以來，以習近平同志為核心的黨中央實現管黨治黨模式由以章治黨、政策治黨向制度治黨、依規(guī)治黨的重大突破和創(chuàng)新，大力推進管黨治黨的制度化、法治化、科學化、規(guī)范化和程序化，使黨始終成為最高政治領導力量，充分發(fā)揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用。

一、聚焦制度治黨、依規(guī)治黨這一管黨治黨的根本

中國共產黨百年歷史進程已證明：堅定以黨章為根本遵循，加強黨的制度建設，把制度治黨貫穿黨的建設始終，是管黨治黨的內在要求、規(guī)律所在。新時代以來，以習近平同志為核心的黨中央強調：制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性，把制度建設貫穿始終，全方位扎緊制度籠子。[1]因此，必須圍繞新時代黨的建設總要求，聚焦制度治黨、依規(guī)治黨這一管黨治黨的根本。

（一）堅持制度治黨、依規(guī)治黨是習近平管黨治黨的重要內容

新時代以來，以習近平同志為核心的黨中央立足重大成就和歷史經驗，提出黨的建設總要求，把制度建設貫穿其中，將制度治黨、依規(guī)治黨擺在更加突出的位置。這是習近平管黨治黨的鮮明特色和核心內容。關于制度治黨，習近平總書記強調：圍繞制度治黨的長遠之策、根本之策地位，合理確定權利歸屬、科學明確權力邊界、依法推進權力運用、加強權力監(jiān)督，全方位扎緊制度籠子，實現授權、用權、治權的一體化，同時，明確在制度治黨與思想建黨的雙維度上同時發(fā)力。關于依規(guī)治黨，習近平總書記強調：在黨章的總遵循下，健全黨內法規(guī)制度，本著于法周延、于事有效的原則制定新的法規(guī)制度、完善已有的法規(guī)制度、廢止不適應的法規(guī)制度，實現黨組織和黨員的言行有規(guī)可循有制可依，確保依規(guī)依紀能夠立起來、嚴起來、執(zhí)行起來。從而，實現管黨治黨的制度治黨與依規(guī)治黨一體推進，以制度建設和黨規(guī)黨紀完善的系統性、嚴肅性、程序性和公平性，保障管黨治黨的科學性、實效性、規(guī)范性和公正性，彰顯中國共產黨管黨治黨的決心和信心。

（二）當前堅持制度治黨、依規(guī)治黨的難點與癥結

新時代以來，以習近平同志為核心的黨中央立足“兩個大局”，從黨的建設總要求出發(fā)，堅持制度治黨、依規(guī)治黨，構建把制度治黨與依規(guī)治黨一體推進的管黨治黨模式。由于新的歷史特點下的復雜斗爭、深層次的體制機制、頑癥痼疾的長期性等原因，堅持制度治黨、依規(guī)治黨仍有諸多要解決的難點與癥結。難點與癥結一：制度治黨與依規(guī)治黨設計制定與執(zhí)行效力的銜接問題。要系統厘清制度安排和黨內法規(guī)規(guī)制，如何設計制定、如何保障執(zhí)行效力，做到“1+1>2”，解決制度治黨依規(guī)治黨的系統性、協同性、創(chuàng)新性、持續(xù)性問題。難點與癥結二：黨內法規(guī)完善扎緊制度籠子而破除潛規(guī)則問題。新時代以來，以習近平同志為核心的黨中央堅定立足“兩個沒有變”，堅持治國必先治黨，治黨務必從嚴，將全面從嚴治黨始終一以貫之于實現初心使命的歷史進程。[2]要亟待解決仍存在的不收斂不收手問題，切實扎緊制度笆籬、堵塞法規(guī)漏洞，祛除沉疴毒瘤、蕩滌政治陋習。難點與癥結三：權力運行與權力監(jiān)督的權責一致問題。要深刻把握“權由民所賦、權為民所用、有權必有責、用權受監(jiān)督”的法則和定律，在權責一致原則下，健全權力運行與權力監(jiān)督的體制機制。難點與癥結四：黨員干部制度法規(guī)觀念意識的與時俱進問題。習近平總書記指出：“越是領導干部，越是主要領導干部，越要自覺增強法規(guī)制度意識，以身作則，以上率下，尤其要善于依法規(guī)制度謀事、依法規(guī)制度管人、依法規(guī)制度用權?！盵3]96要貫徹落實好黨員干部培訓教育機制，建立黨員干部自我調適機制，始終走在時代前列、成為時代弄潮兒。

（三）把制度治黨、依規(guī)治黨貫穿全面從嚴治黨始終

中國共產黨輝煌成就的取得，在于始終堅持管黨治黨的自我革命。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持管黨治黨，全面從嚴治黨，并不斷推向縱深發(fā)展。其中，很重要的一條是以黨章為根本遵循、以黨內法規(guī)制度為核心內容、以黨規(guī)黨紀為指針準繩，把制度治黨、依規(guī)治黨貫穿全面從嚴治黨的始終。一是著力從增強系統性、加強科學性、提升針對性上，堅持不破不立、健全完善，加強建章立制;二是著力從執(zhí)行機制的內生動力和剛性約束雙驅動上，堅持無盲點、無例外，強化執(zhí)行機制;三是著力從監(jiān)督檢查效能上，堅持全方位、全過程，筑牢督查機制;四是著力從倒逼機制和倒查機制上，堅持問責有據、強化擔當，夯實問責機制。

二、健全提高黨的執(zhí)政能力和領導水平制度

新時代以來，習近平總書記堅持和完善黨的領導制度體系，既是對執(zhí)政黨規(guī)律的凝練和升華，也是對黨肩負歷史使命的戰(zhàn)略思考，更是對“兩個大局”的時代考量。習近平總書記在不同場合多次強調：要堅持制度治黨、依規(guī)治黨，實現二者一體推進而健全提高黨的執(zhí)政能力和領導水平制度，明確回答了黨內外、國內外普遍關心的“中國共產黨管黨、從嚴治黨，靠什么管，憑借什么治”的問題。

（一）用制度治黨、管權、治吏

黨的十八大以來，習近平總書記筑牢抓好管黨治黨的長遠之策、根本之策——堅持制度治黨、依規(guī)治黨，使之成為健全提高黨的執(zhí)政能力和領導水平制度的關鍵和核心，而用制度治黨、管權、治吏則是核心之核心、關鍵之關鍵。習近平總書記緊緊圍繞黨的建設總要求這一主題和真諦，以反腐敗斗爭為突破口、以系列主題教育為切入點、以健全完善黨內法規(guī)制度為主要途徑、以嚴明紀律規(guī)矩為保障，使制度治黨、依規(guī)治黨落到實處。用制度管權是健全提高黨的執(zhí)政能力和領導水平制度而管黨治黨的中心環(huán)節(jié)。習近平總書記從黨的建設全局，部署制度治黨將權力關進制度的籠子，全力構建完備的黨內法規(guī)制度體系，使權力陽光下運行。重點抓住管好領導干部這個“關鍵少數”手中的權力，抓住管好黨政機關中擁有行政執(zhí)法的黨員干部手中的權力，抓住管好紀檢監(jiān)察機關黨員干部手中的權力，以運用好管黨治黨規(guī)律。用制度治吏是用制度治黨、用制度管權的交匯點。習近平總書記指出：“黨要管黨，首先是管好干部;從嚴治黨，關鍵是從嚴治吏?！盵3]110將制度治黨、依規(guī)治黨貫穿選拔、教育、管理、監(jiān)督之中，使黨員干部牢記手中掌握的權力是人民賦予的，永葆黨員干部隊伍的先進性和純潔性。

（二）確立制度權威健全黨內法規(guī)制度

制度權威來自對制度的內在的認同和服膺、外在的服從和遵守。制度權威的內在認同和服膺是中國共產黨作為馬克思主義執(zhí)政黨對黨的各級各類組織和廣大黨員干部的基本要求，也是黨的各級各類組織和廣大黨員干部的政治認同和自覺選擇。制度權威外在的服從和遵守是中國共產黨依據黨內法規(guī)制度的剛性約束和威懾力，使黨的各級各類組織不得不去執(zhí)行黨內法規(guī)制度，并且不折不扣執(zhí)行黨內法規(guī)制度。黨內法規(guī)制度本身就具有鮮明的權威性，無論從內在、還是從外在方面，但權威性更來自執(zhí)行情況，確保令行禁止、步調一致、行動聽指揮、政令暢通。習近平總書記指出：“制定制度是基礎，落實是關鍵。如果不抓落實，只是寫在紙上、貼在墻上、鎖在抽屜里，制度就會成為稻草人。堅決做到制度面前人人平等、制度執(zhí)行沒有特權、制度約束沒有例外，切實糾正并杜絕有制不遵、有令不行、現象，保障制度的有效性，捍衛(wèi)制度的權威性，堅決防止橡皮筋現象的出現?！盵4]制度權威的確立不僅表明和彰顯黨內法規(guī)制度作為良規(guī)，對提升執(zhí)政能力的作用，而且還體現在進一步增進對依規(guī)治黨的認同，推動黨內法規(guī)制度的健全，切實構建系統科學、內容豐富、體系完整、易于操作、執(zhí)行到位的黨內法規(guī)制度體系，使黨的領導活動和黨的建設工作有規(guī)可依、有規(guī)可循、執(zhí)紀必嚴、違規(guī)必究。

（三）加強黨內法規(guī)制度體系建設

治國必先治黨，治黨務必從嚴，從嚴必有法度。制度治黨、依規(guī)治黨必須以黨章為根本和總遵循，按照“治黨必依黨規(guī)、黨規(guī)必成體系、立規(guī)必重質量、執(zhí)規(guī)必動真格”的原則，做到“本著于法周延、于事簡便的原則，注重實體性規(guī)范和保障性規(guī)范的結合和配套，確保針對性、操作性、指導性強”。[5]堅持制度治黨、依規(guī)治黨要從黨內法規(guī)制度層面構建內容體系，主要分為縱向內容體系和橫向內容體系，主要涉及立規(guī)的主體、立規(guī)的側重、立規(guī)的程序、立規(guī)的權限、立規(guī)的執(zhí)行等問題，主要涵蓋準則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則及決定、意見、通知的整套法規(guī)制度體系。

縱向內容體系是以中國共產黨歷史進程為軸心，根據黨的建設的內在要求和時代要求，按照經濟社會發(fā)展變遷和人文歷史變遷對黨的要求和期望，豐富發(fā)展黨內法規(guī)制度內容，形成以時空變化為中心的內容體系。對此，必須把握縱向內容體系的基本要素，內容主體是黨的中央組織和各省、自治區(qū)、直轄市黨委，中央紀委、中央機關工委及中央軍事委員會及其總政治部;黨內法規(guī)制度名稱特定主要分為黨章、準則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則等七大類，但內容主體因權限不一樣而發(fā)布的黨內法規(guī)制度也就不一;內容主要涉及包括黨的各級各類組織、黨員干部的黨的領導活動和黨的建設工作;具體法規(guī)制度的設定通常包括總則、分則、罰則、附則板塊，具體制定又分編、章、節(jié)、條、款、項、目等細目;黨內法規(guī)制度內容一般通過會議決議通過，保障其系統性、權威性和嚴肅性。

橫向內容體系是以黨的建設“5+2”為軸心，根據黨的領導活動和黨的建設工作，圍繞基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用，豐富發(fā)展黨內法規(guī)制度內容，形成以各項建設為中心的內容體系。對此，必須把握橫向內容體系的主要構成，關于將政治建設放在首位的黨內法規(guī)制度，如：《中共中央關于加強黨的政治建設的意見》;關于以理想信念教育為核心的思想建設的黨內法規(guī)制度，如：《中國共產黨黨員教育管理工作條例》;關于增強黨的“四力”政治領導力、思想引領力、群眾組織力、社會號召力的組織建設的黨內法規(guī)制度，如：《中國共產黨支部工作條例（試行）》;關于正風肅紀厚植黨執(zhí)政的群眾基礎的作風建設的黨內法規(guī)制度，如：《關于貫徹落實習近平總書記重要指示精神 集中整治形式主義、官僚主義的工作意見》;關于嚴明黨紀黨規(guī)的紀律建設的黨內法規(guī)制度，如：《中國共產黨紀律處分條例》;關于構建不敢腐、不能腐、不想腐的反腐倡廉建設的黨內法規(guī)制度，如：《中國共產黨廉潔自律準則》;關于推進制度建設的黨內法規(guī)制度，如：《中國共產黨黨內法規(guī)制定條例》。如此，加強黨內法規(guī)制度體系建設，使之縱橫相嵌，成為有史以來最嚴格最嚴密最權威的管黨治黨、從嚴治黨的內容體系。

（四）加大黨內法規(guī)制度執(zhí)行力度

黨內法規(guī)制度效力決定依規(guī)治黨的深度和廣度，而效力大小主要取決于執(zhí)行力度的大小。習近平總書記強調：制定制度很重要，更重要的是抓落實，九分氣力要花在這上面。落實黨內法規(guī)制度執(zhí)行過程既是黨內法規(guī)制度實現過程，又是黨內法規(guī)制度檢驗的過程，也是切實推進治黨、管權和治吏的過程。黨內法規(guī)制度的生命力在于執(zhí)行，要一以貫之地貫徹執(zhí)行，使之具體到人到事，做到用法規(guī)制度管權管事管人;要始終做到不管權力有多大、職位有多高，都不能違規(guī)違紀，即法無例外和特權，確保制度執(zhí)行的強大推動力。習近平總書記指出：“要堅持執(zhí)行制度沒有例外，對違反制度規(guī)定踩‘紅線’、闖‘雷區(qū)’的，要零容忍，發(fā)現一起就堅決查處一起?！盵6]一方面，堅持用黨內法規(guī)制度管權管事管人，將權、事、人界定在“籠子”范圍之內，不留空白不留盲點，防止黨內法規(guī)制度變?yōu)椤暗静萑恕薄凹埨匣ⅰ?另一方面堅持黨內法規(guī)制度面前人人平等，一以貫之，不法外開恩，不搞雙重標準，同時，加大監(jiān)督檢查力度，抓好監(jiān)督檢查與黨內法規(guī)制度執(zhí)行同時并舉、同軌進行，發(fā)現一例、查處一例。這是保障管黨治黨的強大生命力所在。

三、堅持系統思維，處理好不同治理模式之間的辯證關系

新時代以來，以習近平同志為核心的黨中央堅定管黨治黨、全面從嚴治黨，在理論上和實踐上都取得了創(chuàng)新性和突破性的成就，且不斷推向縱深發(fā)展。正確認識和把握制度治黨和依規(guī)治黨與不同治理模式之間的辯證關系，把作為頂層設計和長遠謀劃的制度治黨、依規(guī)治黨一以貫之于全面從嚴治黨之中，將制度治黨依規(guī)治黨優(yōu)勢轉化為國家治理效能，提升了中國共產黨治國理政能力。

（一）完善以黨章為根本的黨內法規(guī)制度體系

黨章是黨最基本、也是最根本的綱領性文件，是黨內根本大法，集人民根本利益和意志于大成，具有最高權威性和最高法律效力。習近平總書記指出：“黨章是黨的總章程，就是黨的根本大法，是全黨必須遵循的總規(guī)矩。”[7]在黨內法規(guī)制度體系“金字塔”結構中，黨章處于最頂尖位置，具有“統帥”地位，是廢立改的總依據和總的遵循。新時代以來，以習近平同志為核心的黨中央繼續(xù)接力并創(chuàng)新發(fā)展，在黨的建設總要求“5+2”中，始終尊崇黨章，把制度建設貫穿其中，以黨章為根本，進行頂層設計和整體規(guī)劃，全力推進黨內法規(guī)制度的廢立改工作，構建形成以黨章為根本的黨內法規(guī)制度體系，以健全完善和貫徹落實黨內法規(guī)制度管黨治黨的新格局。如果偏離黨章這一根本和核心，黨內法規(guī)制度建設勢必會成為無源之水、無本之木，從嚴治黨將無從談起。對此，黨章作為黨內法規(guī)制度體系的核心，要依據時代環(huán)境的變化和黨執(zhí)政環(huán)境的變化予以豐富發(fā)展，使之毫不動搖地確保其地位、毫不動搖地發(fā)揮其作用，與此同時，全黨在習近平總書記的要求下，養(yǎng)成了自覺學習黨章、遵守黨章、貫徹黨章、維護黨章的法規(guī)制度理念和行為范式，全面從嚴治黨的科學化、制度化、法治化進程明顯加快。

（二）堅持思想建黨和制度治黨的辯證統一

進入新時代，習近平總書記強調：堅持思想建黨和制度治黨緊密結合，同向發(fā)力。思想建黨和制度治黨都是黨的建設的重要內容，思想建黨要放到制度治黨的進程中，制度治黨也要放到思想建黨的進程中，二者是辯證統一的關系，有其嚴密的內在關系，一“軟”一“硬”，互相促進，相得益彰。一是準確把握思想建黨與制度治黨緊密結合的內在邏輯關系。二者各有側重，各有特點，有機統一，缺一不可，互相促進，相得益彰。思想建黨與制度治黨應以政治建設為統領。思想建設核心和關鍵是加強思想信念教育，這是制度建設的內核和靈魂。制度建設是思想建設的支撐和載體。制度是把思想的軟約束變?yōu)橛布s束的紐帶，是思想建設的載體。二是堅持思想建黨和制度治黨同時同向發(fā)力。將二者緊密結合，同時發(fā)力，必須根據其內在邏輯，注意其協調性、互補性、系統性，打出“組合拳”，形成強大合力。思想建黨和制度治黨應剛柔并濟，以增強全面從嚴治黨創(chuàng)造性為根本途徑，防止簡單化片面性。二者一柔一剛，一個側重內省、一個側重外約，一個標明“高線”、一個劃出“底線”，相互配合，相得益彰，同向發(fā)力、同時發(fā)力。

（三）堅持依法治國與依規(guī)治黨的辯證統一

依法治國的關鍵在治黨，治黨務必從嚴，從嚴必須依規(guī)治黨。二者作為治國理政有機體，相輔相成、相得益彰。習近平總書記指出：“全面推進依法治國，必須努力形成國家法律法規(guī)和黨內法規(guī)制度相輔相成、相互促進、相互保障的格局?！盵8]一是依規(guī)治黨是推進依法治國的根本保證。要切切實實做到依規(guī)治黨，既是從嚴治黨的內在要求，又是法治國家建設的重要組成部分，二者本質上是一致的。依規(guī)治黨是憲法和法律精神及其原則在黨的建設上的具體化，是確保黨真正“領導立法、保證執(zhí)法、帶頭守法”的最基本的法律化和制度化規(guī)定。二是依法治國是依規(guī)治黨的重要依托。中國共產黨是領導一切的，必須用憲法法律明確黨對一切工作的領導，為依規(guī)治黨而推進全面從嚴治黨提供法規(guī)制度保障。習近平總書記指出：“要發(fā)揮依法治國和依規(guī)治黨的互補性作用，確保黨既依據憲法法律治國理政，又依據黨內法規(guī)管黨治黨、從嚴治黨?！盵9]三是依法治國與依規(guī)治黨是內在統一的。二者雖具體目標有所不同，但具有內在邏輯的統一性，統一于黨依規(guī)治黨增強自身的法律思維，以加強黨對立法、執(zhí)法、司法和普法指導，實現有機銜接，最終實現人民美好生活，將各方力量匯集到實現中華民族偉大復興上。

（四）堅持法紀約束與道德自律的辯證統一

在全面從嚴治黨中，堅持制度治黨依規(guī)治黨的同時，尤為重視法紀約束與道德自律的統一，正確認識和科學把握法紀約束與道德自律的辯證統一，以道德自律助推法紀約束，以法紀約束提升道德自律，推動制度治黨、依規(guī)治黨，成為習近平總書記以黨內法規(guī)制度健全完善而全面從嚴治黨的基本原則和主要路徑。習近平總書記指出：“要堅持高標準和守底線相結合，既要注重規(guī)范懲戒、嚴明紀律底線，又要引導人向善向上，堅守共產黨人精神追求，筑牢拒腐防變思想道德防線?！盵10]一是法紀約束是道德自律的堅強保障。法紀約束靠的是黨內法規(guī)制度的硬約束，以硬約束的強制性、權威性和威懾力保障制度治黨、依規(guī)治黨貫徹落實。這對加強道德自律，從而為管黨治黨提供堅強保障。亦即：紀律用來懲惡，是道德的堅強后盾和保障。二是道德自律是法紀約束的基礎動力。道德自律靠的是黨員干部的主觀意識，以主觀意識的自覺性、主動性和道德力推動制度治黨、依規(guī)治黨。只要道德自律得以構建，就可使其內在的穩(wěn)定性、自律性、自主性爆發(fā)出源源不斷的力量，推動全面從嚴治黨前進發(fā)展。這為增強法紀約束，保障黨內法規(guī)制度的執(zhí)行，用制度治黨管權治吏而推動全面從嚴治黨奠定堅實基礎。亦即：道德使人向善，是紀律的必要前提和基礎。三是法紀約束與道德自律是內在統一的。堅持制度治黨、依規(guī)治黨是全面從嚴治黨的根本，核心在于法規(guī)制度的紀律約束與道德自覺相結合。法紀約束、道德自律是管黨治黨的不同側面，法紀約束是顯性舉措、道德自律是隱性舉措，二者形成相互補充、相互協調的格局體系，共同發(fā)力，匯聚合力。既保證法紀約束的強有力約束，又能夯實鞏固道德自律的動力基礎作用，確保制度治黨、依規(guī)治黨的執(zhí)行，推動全面從嚴治黨。

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責任編輯：周育平

收稿日期：2021-09-15

基金項目：湖南省哲學社會科學基金重點項目“湖南省全面從嚴治黨的歷史經驗及其路徑創(chuàng)新研究”（項目編號：17ZDB032）

作者簡介：霍修勇，男，山東曲阜人，中共湖南省委黨校（湖南行政學院）黨史教研部教授、博士后、碩士生導師，主要研究方向：中共黨史黨建;黃建國，男，山東昌樂人，中共湖南省委黨校（湖南行政學院）黨史教研部副教授、博士，主要研究方向：中共黨史黨建。