郭 娜， 全 瑤

(北京工商大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院， 北京 100048)

2021年中國(guó)人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、鄉(xiāng)村振興局聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于金融支持鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果 全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)提出，金融機(jī)構(gòu)要在鞏固脫貧攻堅(jiān)成果的基礎(chǔ)上，加大對(duì)國(guó)家鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)幫扶縣金融資源的支持，全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。目前，相對(duì)貧困縣金融市場(chǎng)主要為當(dāng)?shù)仂柟堂撠毠?jiān)和促進(jìn)鄉(xiāng)村振興服務(wù)，雖然取得了顯著成效(1)根據(jù)銀保監(jiān)會(huì)公布的數(shù)據(jù)，截至2020年底，全國(guó)金融精準(zhǔn)扶貧貸款達(dá)9.2萬(wàn)億元。，但仍存在金融供給與金融需求雙側(cè)抑制、金融生態(tài)環(huán)境欠佳等客觀問(wèn)題。這些問(wèn)題導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)通過(guò)市場(chǎng)化選擇原則將金融業(yè)務(wù)下沉到相對(duì)貧困縣的意愿不強(qiáng)。長(zhǎng)期來(lái)看，這會(huì)影響相對(duì)貧困縣金融市場(chǎng)發(fā)展的可持續(xù)性。相對(duì)貧困縣地方政府是促進(jìn)當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村振興工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)者。充分發(fā)揮地方政府職能，對(duì)金融市場(chǎng)建設(shè)進(jìn)行有效干預(yù)，積極調(diào)動(dòng)金融資源，提高資金分配效率，優(yōu)化當(dāng)?shù)亟鹑谏鷳B(tài)環(huán)境，解決相對(duì)貧困縣金融市場(chǎng)發(fā)展不平衡和金融體系不健全等問(wèn)題，能夠促進(jìn)相對(duì)貧困縣金融市場(chǎng)的持續(xù)健康發(fā)展。

研究發(fā)現(xiàn)，相對(duì)貧困縣與非貧困縣的金融資源分布表現(xiàn)為非均衡性，且不同類型金融機(jī)構(gòu)的普惠金融服務(wù)在貧困縣和非貧困縣顯著不同。[1][2][3]進(jìn)一步而言，金融發(fā)展對(duì)相對(duì)貧困縣與非貧困縣的作用也顯著不同。[4]已有研究成果也表明，欠發(fā)達(dá)地區(qū)需要政府和市場(chǎng)的良性聯(lián)動(dòng)才能夠構(gòu)建金融扶貧的長(zhǎng)效機(jī)制。一方面，根據(jù)“金融約束論”和“市場(chǎng)增進(jìn)論”，相對(duì)貧困縣政府可以通過(guò)有效的政府干預(yù)解決信息不對(duì)稱和市場(chǎng)失靈等問(wèn)題，促進(jìn)地方金融供給趨向帕累托最優(yōu)。[5][6]另一方面，根據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和麥金農(nóng)的金融發(fā)展理論，在分稅制實(shí)施后，相對(duì)貧困縣地方政府干預(yù)金融市場(chǎng)的主動(dòng)性表現(xiàn)得越來(lái)越強(qiáng)。[7]政府干預(yù)是金融發(fā)展的重要因素，金融市場(chǎng)對(duì)政府干預(yù)具有內(nèi)生需求，政府干預(yù)通過(guò)與市場(chǎng)機(jī)制融合，進(jìn)而提高金融發(fā)展水平。[8][9][10]然而，政府干預(yù)也常常出現(xiàn)“瞄準(zhǔn)偏誤”問(wèn)題，從而引發(fā)了關(guān)于貧困地區(qū)政府干預(yù)金融市場(chǎng)邊界的討論。[11][12]盡管已有成果對(duì)相對(duì)貧困縣農(nóng)村金融市場(chǎng)或金融扶貧效果的相關(guān)研究較為豐富，但鮮有對(duì)以相對(duì)貧困縣地方政府干預(yù)金融市場(chǎng)為主體的研究，也缺乏對(duì)政府干預(yù)效果的總結(jié)梳理。隨著脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的全面勝利，相對(duì)貧困縣地方政府干預(yù)金融市場(chǎng)的重點(diǎn)從服務(wù)全面脫貧攻堅(jiān)逐步向鄉(xiāng)村振興過(guò)渡，政府與市場(chǎng)的二元界限不斷受到動(dòng)態(tài)調(diào)整，對(duì)這一現(xiàn)象的理論探索有待進(jìn)一步深入。

在實(shí)踐中，內(nèi)蒙古自治區(qū)實(shí)施的金融支持縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展工程是縣級(jí)政府干預(yù)金融市場(chǎng)建設(shè)的準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn)。2016年內(nèi)蒙古自治區(qū)政府發(fā)布了《關(guān)于金融支持縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展工程試點(diǎn)指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》，并于2016年和2018年選定了38個(gè)旗縣(市、區(qū))作為試點(diǎn)，實(shí)施金融支持縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展工程，其中21個(gè)為原國(guó)家級(jí)或自治區(qū)級(jí)貧困旗縣(2)截至2020年底，樣本旗縣已全部脫貧摘帽。具體包括阿魯科爾沁旗、奈曼旗、正藍(lán)旗、四子王旗、扎賚特旗、阿拉善左旗、清水河縣、寧城縣、翁牛特旗、敖漢旗、喀喇沁旗、商都縣、察哈爾右翼前旗、卓資縣、興和縣、烏拉特前旗、杭錦后旗、五原縣、阿爾山市、科爾沁右翼前旗、固陽(yáng)縣。。本文將以21個(gè)旗縣作為相對(duì)貧困縣的代表，系統(tǒng)梳理相對(duì)貧困縣地方政府干預(yù)金融市場(chǎng)建設(shè)的現(xiàn)狀和具體做法，結(jié)合理論與實(shí)踐，提出相對(duì)貧困縣地方政府干預(yù)金融市場(chǎng)建設(shè)過(guò)程中存在的主要問(wèn)題，探索地方政府干預(yù)與金融市場(chǎng)良性聯(lián)動(dòng)的具體路徑，并從多個(gè)維度提出相關(guān)政策建議，為相對(duì)貧困縣地方政府干預(yù)金融市場(chǎng)建設(shè)提供參考依據(jù)。

一、樣本旗縣政府干預(yù)金融市場(chǎng)建設(shè)的現(xiàn)狀

樣本旗縣普遍存在金融業(yè)態(tài)不豐富、直接融資占比少的問(wèn)題。近五年，樣本旗縣沒(méi)有新增上市公司，企業(yè)融資需求高度依賴間接融資，融資方式較為單一。針對(duì)樣本地區(qū)金融市場(chǎng)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，當(dāng)?shù)卣e極落實(shí)中央各部委以及自治區(qū)政府出臺(tái)的各項(xiàng)政策，將傳統(tǒng)行政命令或財(cái)政直接補(bǔ)貼的干預(yù)措施向市場(chǎng)化運(yùn)作方式調(diào)整，從金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)管理角度出發(fā)，實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)良性聯(lián)動(dòng)，挖掘間接融資方式的潛能，拓寬多元化融資渠道，優(yōu)化金融生態(tài)環(huán)境，積極促進(jìn)金融市場(chǎng)發(fā)展。

自開(kāi)展金融支持縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展工作以來(lái)，截至2022年4月，樣本旗縣有339家企業(yè)在內(nèi)蒙古自治區(qū)股權(quán)交易中心(3)此數(shù)據(jù)由作者利用內(nèi)蒙古股權(quán)交易中心公布的數(shù)據(jù)整理所得。掛牌 ，助力當(dāng)?shù)仄髽I(yè)與資本市場(chǎng)對(duì)接。試點(diǎn)地區(qū)金融市場(chǎng)發(fā)展較快，金融機(jī)構(gòu)本(外)幣各項(xiàng)貸款余額從2016年的1265億元增至2020年的2011億元，年均增長(zhǎng)率為12.56%，高于內(nèi)蒙古自治區(qū)年均增長(zhǎng)率近8個(gè)百分點(diǎn)。金融相關(guān)率 從2016年的1.09提升至2020年的1.97(4)數(shù)據(jù)來(lái)源于內(nèi)蒙古自治區(qū)統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站(http://tj.nmg.gov.cn/datashow/easyquery/easyquery.htm?cn=A0103)和中經(jīng)網(wǎng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)(https://db.cei.cn)。。根據(jù)Goldsmith(1969)[13]對(duì)金融相關(guān)率的解釋，金融相關(guān)率的提高表明樣本地區(qū)金融業(yè)服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)模大幅提高。

(一)充分落實(shí)國(guó)家政策，完善金融服務(wù)體系

樣本旗縣在脫貧攻堅(jiān)及后續(xù)鞏固脫貧攻堅(jiān)成果階段充分落實(shí)了中央及內(nèi)蒙古自治區(qū)的各項(xiàng)政策，以金融扶貧為抓手，對(duì)當(dāng)?shù)亟鹑谑袌?chǎng)建設(shè)進(jìn)行有效干預(yù)，不斷完善當(dāng)?shù)亟鹑诜?wù)體系。

在提高企業(yè)直接融資方面，結(jié)合中國(guó)證監(jiān)會(huì)出臺(tái)的《關(guān)于發(fā)揮資本市場(chǎng)作用服務(wù)國(guó)家脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略的意見(jiàn)》，樣本旗縣政府鼓勵(lì)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)與資本市場(chǎng)對(duì)接，積極開(kāi)展重點(diǎn)企業(yè)上市孵化與培訓(xùn)，引入域外成熟企業(yè)遷址上市，充分發(fā)揮金融市場(chǎng)對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動(dòng)作用(5)內(nèi)蒙古股權(quán)交易中心先后在固陽(yáng)縣、正藍(lán)旗、興和縣等9個(gè)樣本旗縣建立工作站，推進(jìn)相對(duì)貧困縣企業(yè)與資本市場(chǎng)對(duì)接。其中，敖漢旗政府根據(jù)當(dāng)?shù)鼐G色發(fā)展要求，積極推進(jìn)“環(huán)衛(wèi)一體化”國(guó)資混改化債項(xiàng)目。。在提高銀行貸款獲得率方面，按照國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行出臺(tái)的《關(guān)于創(chuàng)新發(fā)展扶貧小額信貸的指導(dǎo)意見(jiàn)》，樣本旗縣政府全部建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，協(xié)助當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)開(kāi)展扶貧小額信貸業(yè)務(wù)(6)2019年，烏拉特前旗全面推行扶貧小額信貸政策，與中國(guó)銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村商業(yè)銀行等各大銀行的支行簽訂扶貧小額信貸合作協(xié)議，在各銀行開(kāi)設(shè)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金專戶和貼息專戶。截至2020年5月，烏拉特前旗已為13796人建檔立卡，發(fā)放扶貧小額信貸1079萬(wàn)元，四子王旗累計(jì)發(fā)放小額扶貧信貸19.4億元，解決了3758戶貧困戶產(chǎn)業(yè)的資金難題。。結(jié)合保監(jiān)會(huì)出臺(tái)的《關(guān)于做好保險(xiǎn)業(yè)助推脫貧攻堅(jiān)工作的意見(jiàn)》，樣本旗縣政府協(xié)助保險(xiǎn)公司開(kāi)發(fā)扶貧類保險(xiǎn)，探索設(shè)計(jì)“保險(xiǎn)+期貨”“保險(xiǎn)+期貨+銀行”等創(chuàng)新型金融產(chǎn)品(7)自2018年起阿魯科爾沁旗為牛羊肉價(jià)格指數(shù)保險(xiǎn)及畜牧草保險(xiǎn)提供必要的政策與財(cái)政支持。同年，正藍(lán)旗政府聯(lián)合人保財(cái)險(xiǎn)正藍(lán)旗支公司推出政策性奶牛保險(xiǎn)和政策性森林保險(xiǎn)，促進(jìn)正藍(lán)旗林業(yè)以及農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展。。

(二)豐富頂層制度設(shè)計(jì)，精準(zhǔn)實(shí)施金融服務(wù)

樣本旗縣政府主要通過(guò)制定五項(xiàng)金融政策優(yōu)化金融生態(tài)環(huán)境，強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的服務(wù)力度。一是強(qiáng)調(diào)金融工作與扶貧工作相結(jié)合，將旗縣金融辦及各金融機(jī)構(gòu)納入扶貧領(lǐng)導(dǎo)小組中，統(tǒng)籌安排金融扶貧具體辦法。樣本旗縣依托當(dāng)?shù)亟鹑谵k制定了《縣域金融工程規(guī)劃》，其中《奈曼旗金融支持脫貧攻堅(jiān)三年實(shí)施方案(2018—2020)》以系統(tǒng)化和工程化的思路強(qiáng)化了頂層設(shè)計(jì)。二是建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易、信用信息、民間借貸服務(wù)等管理平臺(tái)，為金融機(jī)構(gòu)決策提供必要的信息與服務(wù)(8)奈曼旗金融服務(wù)中心于2018年7月試運(yùn)營(yíng)，已有123家企業(yè)和21家金融服務(wù)機(jī)構(gòu)在該服務(wù)中心注冊(cè)，有效促進(jìn)了當(dāng)?shù)氐耐度谫Y信息交流。。三是針對(duì)扶貧小額信貸、助保貸等特定金融扶貧產(chǎn)品，制定樣本旗縣政府與金融機(jī)構(gòu)合作的具體實(shí)施辦法(9)奈曼旗通過(guò)農(nóng)村合作銀行基層網(wǎng)點(diǎn)與政府基層村黨支部合作，形成“雙基聯(lián)動(dòng)”，開(kāi)展發(fā)放新型農(nóng)戶小額信用貸款業(yè)務(wù)，為農(nóng)牧民解決貸款難的問(wèn)題。阿爾山市采取“金融扶貧+產(chǎn)業(yè)借貸”模式，借助產(chǎn)業(yè)啟動(dòng)資金激發(fā)貧困戶自主發(fā)展產(chǎn)業(yè)的積極性，發(fā)展旅游業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)增收脫貧。。四是結(jié)合樣本旗縣農(nóng)村信用合作聯(lián)社未完成農(nóng)商行轉(zhuǎn)制以及地方法人機(jī)構(gòu)發(fā)展落后的情況，樣本旗縣政府制定了當(dāng)?shù)胤ㄈ私鹑跈C(jī)構(gòu)管理辦法，協(xié)助農(nóng)村信用合作聯(lián)社向農(nóng)商行改制，促進(jìn)當(dāng)?shù)胤ㄈ藱C(jī)構(gòu)健康發(fā)展(10)阿魯科爾沁旗政府和鄂托克前旗政府積極協(xié)助當(dāng)?shù)剞r(nóng)村信用合作聯(lián)社優(yōu)化資產(chǎn)及處理歷史遺留問(wèn)題，促進(jìn)聯(lián)社改制。阿魯科爾沁旗農(nóng)村信用合作聯(lián)社、鄂托克前旗農(nóng)村信用合作聯(lián)社先后于2017年改制為農(nóng)商行。。五是創(chuàng)新樣本旗縣與金融機(jī)構(gòu)合作的方式，通過(guò)開(kāi)展“信用戶、信用村、信用鄉(xiāng)”評(píng)比活動(dòng)，建立企業(yè)和個(gè)人信用黑白名單，完善當(dāng)?shù)匦庞迷u(píng)價(jià)體系，優(yōu)化金融生態(tài)環(huán)境(11)2017年2月中國(guó)人民銀行清水河縣支行出臺(tái)了《清水河縣“信用戶、信用村、信用鄉(xiāng)鎮(zhèn)”創(chuàng)建實(shí)施方案》，采集全縣農(nóng)戶信息，施行整村推進(jìn)授信審批制，緩解了當(dāng)?shù)厝罕娫诮栀J過(guò)程中缺乏抵質(zhì)押物的窘境，加速了貸款審批效率。2019年寧城縣結(jié)合扶貧改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，構(gòu)建了綜合信用體系評(píng)價(jià)系統(tǒng)，有效引導(dǎo)金融服務(wù)向農(nóng)村延伸。。

(三)加強(qiáng)資金支持力度，提升金融供給能力

針對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和金融機(jī)構(gòu)運(yùn)行的特點(diǎn)，樣本旗縣政府以市場(chǎng)化運(yùn)行為手段，利用財(cái)政資金促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的支持。一是與自治區(qū)、市(盟)聯(lián)動(dòng)，設(shè)立符合當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)發(fā)展需要的產(chǎn)業(yè)扶貧發(fā)展基金，通過(guò)政府出資來(lái)撬動(dòng)社會(huì)資本，支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展(12)如五原縣籌備引入葵花籽產(chǎn)業(yè)基金、卓資山縣擬籌建熏雞產(chǎn)業(yè)基金等。。二是樣本旗縣利用財(cái)政獨(dú)立出資或與金融機(jī)構(gòu)共同出資的方式，設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金，積極采用市場(chǎng)化方式緩解金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)控制的難題(13)2018年固陽(yáng)縣開(kāi)展建檔立卡貧困戶“貸資入股”工作，縣扶貧辦將銀行發(fā)放貸款資金總額的10%注入風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金，縣扶貧辦風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金、銀行、合作企業(yè)按照1∶1∶8的比例分擔(dān)貸款違約風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)一步擴(kuò)大金融扶貧覆蓋面。。三是通過(guò)國(guó)資委出資設(shè)立國(guó)有或混合所有制擔(dān)保公司、小額貸款公司、民間資本管理公司等，健全當(dāng)?shù)亟鹑隗w系，支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)融資(14)阿魯科爾沁旗、奈曼旗、四子王旗等相對(duì)貧困縣都分別成立了擔(dān)保公司，助力相對(duì)貧困縣企業(yè)融資。。

二、相對(duì)貧困縣政府干預(yù)金融市場(chǎng)建設(shè)過(guò)程中存在的主要問(wèn)題

雖然樣本旗縣政府在干預(yù)當(dāng)?shù)亟鹑谑袌?chǎng)建設(shè)方面取得了顯著成效，但在實(shí)施過(guò)程中仍存在許多問(wèn)題，這些問(wèn)題在相對(duì)貧困縣地方政府干預(yù)金融市場(chǎng)建設(shè)中具有一定的普遍性。

(一)政府干預(yù)金融市場(chǎng)的目標(biāo)不清晰

相對(duì)貧困縣地方政府干預(yù)金融市場(chǎng)建設(shè)容易忽視金融行業(yè)的市場(chǎng)化屬性，將當(dāng)?shù)亟鹑谑袌?chǎng)建設(shè)目標(biāo)混淆為建立福利金融體系。對(duì)相對(duì)貧困縣地方政府干預(yù)金融市場(chǎng)建設(shè)內(nèi)涵的曲解導(dǎo)致相對(duì)貧困縣政府推進(jìn)金融市場(chǎng)建設(shè)與防范金融風(fēng)險(xiǎn)的兩難性。一方面，相對(duì)貧困縣政府積極促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)為相對(duì)貧困戶、脫貧戶等弱勢(shì)群體提供金融服務(wù)，若完全不考慮收益與風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系，可能會(huì)加劇金融排斥性，進(jìn)一步削弱金融機(jī)構(gòu)在相對(duì)貧困縣長(zhǎng)期開(kāi)展業(yè)務(wù)的驅(qū)動(dòng)力。另一方面，相對(duì)貧困縣在“三期疊加”的基礎(chǔ)上還面臨著因城鎮(zhèn)化、老齡化、疫情風(fēng)險(xiǎn)而導(dǎo)致實(shí)體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)困難等多重挑戰(zhàn)。以福利金融為出發(fā)點(diǎn)，可能會(huì)加劇相對(duì)貧困縣區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)的積累。

(二)政府干預(yù)缺乏精準(zhǔn)的系統(tǒng)性規(guī)劃

在金融支持縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展工程實(shí)施之前，樣本旗縣沒(méi)有系統(tǒng)的金融規(guī)劃，政府干預(yù)金融市場(chǎng)主要依靠上級(jí)政府的政策和財(cái)力支持，這是相對(duì)貧困縣干預(yù)金融市場(chǎng)建設(shè)的常態(tài)。金融市場(chǎng)的地方特色性需求與對(duì)上級(jí)政府的依賴性形成了兩個(gè)潛在問(wèn)題。一是地方特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏有針對(duì)性的金融支持。由于上級(jí)政府干預(yù)與旗縣政府干預(yù)的角度不同而無(wú)法全面顧及每個(gè)旗縣的地區(qū)差異性，這將導(dǎo)致金融市場(chǎng)為當(dāng)?shù)貙?shí)體經(jīng)濟(jì)服務(wù)的效果低于預(yù)期。以扶貧小額貸款為例，三年的期限和五萬(wàn)元的額度雖然適用于全國(guó)大部分貧困地區(qū)的金融需求，但產(chǎn)業(yè)發(fā)展各具特色。例如，部分中草藥種植的經(jīng)濟(jì)周期一般要超過(guò)三年，“農(nóng)家樂(lè)”旅游項(xiàng)目的投資需求往往超過(guò)五萬(wàn)元。期限和額度固定的金融服務(wù)無(wú)法精準(zhǔn)地匹配當(dāng)?shù)氐慕鹑谛枨?。二是金融體系涉及諸多類型的金融機(jī)構(gòu)和金融產(chǎn)品。各地區(qū)金融要素市場(chǎng)差異和地方金融市場(chǎng)的頂層設(shè)計(jì)缺乏不利于相對(duì)貧困縣地方政府與金融機(jī)構(gòu)形成持續(xù)有效的聯(lián)動(dòng)。

(三)政府干預(yù)可撬動(dòng)的資源有限

相對(duì)貧困縣地方政府干預(yù)金融市場(chǎng)可利用的資源有限，無(wú)法應(yīng)對(duì)多變的金融市場(chǎng)。一是相對(duì)貧困縣政府財(cái)力有限。從地方政府財(cái)政可支配資金情況看，相對(duì)貧困縣的一般預(yù)算收入相對(duì)較低。2020年樣本旗縣一般預(yù)算收入的平均值為4.55億元，顯著低于全區(qū)平均水平。相對(duì)貧困縣政府較難籌集到足夠的資金來(lái)撬動(dòng)當(dāng)?shù)亟鹑谫Y源。二是相對(duì)貧困縣地方政府干預(yù)金融市場(chǎng)的人力不足。地方政府主要通過(guò)當(dāng)?shù)氐慕鹑谵k或金融局監(jiān)督和干預(yù)金融市場(chǎng)建設(shè)。經(jīng)過(guò)多次機(jī)構(gòu)改革調(diào)整，樣本旗縣金融辦大部分歸入地方政府或財(cái)政局，而非獨(dú)立部門，在編人數(shù)較少，人員配備不足，工作人員的金融專業(yè)知識(shí)薄弱，這使得相對(duì)貧困縣地方政府對(duì)當(dāng)?shù)亟鹑谑袌?chǎng)的統(tǒng)籌能力不足，干預(yù)金融市場(chǎng)的力量薄弱。三是相對(duì)貧困縣金融業(yè)態(tài)缺失，地方政府干預(yù)的對(duì)象有限。在樣本旗縣的金融機(jī)構(gòu)中，銀行數(shù)量占比為60%，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)占比為39%，鮮見(jiàn)證券、信托、基金等金融業(yè)態(tài)。相對(duì)貧困縣地方政府干預(yù)的對(duì)象只能以間接融資市場(chǎng)為主，不易健全當(dāng)?shù)亟鹑隗w系。四是相對(duì)貧困縣政府通過(guò)協(xié)調(diào)金融機(jī)構(gòu)的方式干預(yù)市場(chǎng)的能力有限。金融機(jī)構(gòu)接受銀保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)的監(jiān)督管理，一般是總部管理制，上層金融機(jī)構(gòu)缺乏相應(yīng)動(dòng)力。金融分支機(jī)構(gòu)不具備決策審批和獨(dú)立設(shè)計(jì)金融產(chǎn)品的能力及權(quán)限，可開(kāi)展的業(yè)務(wù)受限。相對(duì)貧困縣政府幾乎無(wú)法有效影響金融機(jī)構(gòu)為當(dāng)?shù)貙?shí)體經(jīng)濟(jì)服務(wù)。

(四)金融生態(tài)環(huán)境欠佳制約政府干預(yù)效果

金融生態(tài)環(huán)境與金融市場(chǎng)建設(shè)密切相關(guān)。2018年北京工商大學(xué)對(duì)全國(guó)30個(gè)省份2457個(gè)縣的金融生態(tài)環(huán)境進(jìn)行了測(cè)評(píng)，其中28.8%的縣為國(guó)家級(jí)貧困縣，但入圍縣域金融生態(tài)指數(shù)前100的國(guó)家級(jí)貧困縣僅有17個(gè)，相對(duì)貧困縣整體金融生態(tài)環(huán)境欠佳。樣本旗縣也存在企業(yè)和居民對(duì)金融知識(shí)了解較少、信用及還款意識(shí)不強(qiáng)、金融要素市場(chǎng)缺失、金融機(jī)構(gòu)間無(wú)法形成有效競(jìng)爭(zhēng)、金融秩序不夠規(guī)范等現(xiàn)象。金融業(yè)務(wù)以信用為基礎(chǔ)，相對(duì)貧困地區(qū)金融生態(tài)環(huán)境欠佳，不利于當(dāng)?shù)亟鹑谑袌?chǎng)的建設(shè)，也不利于域外金融資源向相對(duì)貧困縣轉(zhuǎn)移，制約著政府干預(yù)金融市場(chǎng)的效果。

三、對(duì)相對(duì)貧困縣政府干預(yù)金融市場(chǎng)建設(shè)的建議

在多年的實(shí)踐中，樣本旗縣政府顯著促進(jìn)了地方金融市場(chǎng)建設(shè)，具有典型性和代表性。結(jié)合相對(duì)貧困縣對(duì)金融需求的動(dòng)態(tài)變化特點(diǎn)，相對(duì)貧困縣政府干預(yù)金融市場(chǎng)建設(shè)的方式也需要持續(xù)變革。

(一)厘清政府干預(yù)金融市場(chǎng)建設(shè)的目標(biāo)與原理

金融市場(chǎng)高質(zhì)量發(fā)展能夠?yàn)橄鄬?duì)貧困縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展、鞏固脫貧攻堅(jiān)成果、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興提供重要支持。結(jié)合相對(duì)貧困縣的實(shí)際情況，在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，政府干預(yù)和市場(chǎng)要素仍然是相對(duì)貧困縣金融市場(chǎng)高質(zhì)量發(fā)展的兩個(gè)主要推動(dòng)力。首先，必須明確相對(duì)貧困縣地方政府干預(yù)金融市場(chǎng)建設(shè)的目標(biāo)。相對(duì)貧困縣地方政府干預(yù)金融市場(chǎng)建設(shè)并不是要建設(shè)福利金融市場(chǎng)，而是通過(guò)建立良好的金融生態(tài)環(huán)境，健全當(dāng)?shù)亟鹑隗w系，引導(dǎo)各類金融機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)適合當(dāng)?shù)匦枨蟮慕鹑诋a(chǎn)品，并提供可持續(xù)的金融服務(wù)，從而促進(jìn)當(dāng)?shù)亟鹑诠┙o與金融需求相匹配。其次，要厘清相對(duì)貧困縣地方政府干預(yù)金融市場(chǎng)建設(shè)的理論原理。一直以來(lái)，相對(duì)貧困縣政府干預(yù)金融市場(chǎng)建設(shè)是發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的重要實(shí)踐。結(jié)合相對(duì)貧困縣脫貧攻堅(jiān)同全面鄉(xiāng)村振興有效銜接的現(xiàn)實(shí)特征，支撐相對(duì)貧困縣金融市場(chǎng)高質(zhì)量發(fā)展的理論基礎(chǔ)應(yīng)從發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)逐步向市場(chǎng)金融學(xué)轉(zhuǎn)變。相對(duì)貧困縣政府要充分運(yùn)用市場(chǎng)要素，厘清政府與市場(chǎng)的邊界，構(gòu)建高質(zhì)量的政府—市場(chǎng)二元關(guān)系，通過(guò)調(diào)節(jié)金融生態(tài)環(huán)境促進(jìn)金融市場(chǎng)高質(zhì)量發(fā)展，實(shí)現(xiàn)資源配置最優(yōu)和效率最大化。

具體而言，與發(fā)達(dá)地區(qū)相比，相對(duì)貧困縣金融市場(chǎng)的最大特點(diǎn)是金融機(jī)構(gòu)少、直接融資少。因此，在構(gòu)建高質(zhì)量的政府—市場(chǎng)二元關(guān)系中，要充分發(fā)揮地方法人金融機(jī)構(gòu)、區(qū)域股權(quán)交易中心和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的作用，使之成為相對(duì)貧困縣地方政府干預(yù)金融市場(chǎng)高質(zhì)量發(fā)展的新抓手。其一，相對(duì)貧困縣地方政府要著力通過(guò)市場(chǎng)化方式化解地方法人金融機(jī)構(gòu)在發(fā)展中面臨的風(fēng)險(xiǎn)防范難、融資成本高等問(wèn)題，充分發(fā)揮地方法人機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)多、本土化程度高及決策流程短的優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)地方法人機(jī)構(gòu)服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)。其二，相對(duì)貧困縣地方政府應(yīng)積極協(xié)調(diào)銀行與保險(xiǎn)公司之間的合作，把銀行發(fā)放扶貧貸款和小微貸款的部分信貸風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到保險(xiǎn)公司，提高信貸服務(wù)的深度和廣度。其三，相對(duì)貧困縣地方政府通過(guò)區(qū)域股權(quán)交易中心的市場(chǎng)化手段對(duì)當(dāng)?shù)刭Y本市場(chǎng)發(fā)展進(jìn)行良性干預(yù)，拓寬企業(yè)融資渠道，加深當(dāng)?shù)仄髽I(yè)家對(duì)資本市場(chǎng)的了解，夯實(shí)產(chǎn)業(yè)振興的金融基礎(chǔ)。

(二)建立健全可持續(xù)發(fā)展的干預(yù)手段

相對(duì)貧困縣發(fā)展的主要特征是動(dòng)態(tài)調(diào)整性。2020年我國(guó)貧困縣如期完成了脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)任務(wù)，下一步的重點(diǎn)任務(wù)調(diào)整為“鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果”，在戰(zhàn)略上由消滅絕對(duì)貧困向解決相對(duì)貧困遞進(jìn)。[14]與此同時(shí)，金融市場(chǎng)為產(chǎn)業(yè)服務(wù)，與產(chǎn)業(yè)生命周期交互影響，也具有動(dòng)態(tài)調(diào)整的特點(diǎn)。黨的十九屆四中全會(huì)提出，要“建立解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制”。相對(duì)貧困縣地方政府干預(yù)金融市場(chǎng)的措施要具有可持續(xù)性。因此，相對(duì)貧困縣政府干預(yù)金融市場(chǎng)不僅要充分體現(xiàn)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)和居民的實(shí)際金融需求，還要考慮金融市場(chǎng)主體的需要和干預(yù)方式的可持續(xù)性，杜絕因政績(jī)考量等原因而造成一刀切的現(xiàn)象，阻礙相對(duì)貧困地區(qū)金融市場(chǎng)的良性發(fā)展。

為突破相對(duì)貧困縣域內(nèi)金融資源有限、難以形成持續(xù)影響力以及應(yīng)對(duì)動(dòng)態(tài)調(diào)整需求的瓶頸，相對(duì)貧困縣地方政府干預(yù)金融市場(chǎng)建設(shè)一方面要強(qiáng)調(diào)頂層設(shè)計(jì)，將金融需求與金融供給通盤考慮，系統(tǒng)化設(shè)計(jì)金融市場(chǎng)建設(shè)的長(zhǎng)期規(guī)劃；另一方面要強(qiáng)化“省—市—縣”三級(jí)聯(lián)動(dòng)，尤其是“市—縣”的聯(lián)動(dòng)。通過(guò)市級(jí)政府統(tǒng)一指揮協(xié)調(diào)，整合區(qū)域內(nèi)金融資源，促使市域內(nèi)相對(duì)貧困縣與相鄰縣的金融市場(chǎng)聯(lián)動(dòng)，更多地發(fā)揮相對(duì)貧困縣地方政府干預(yù)金融市場(chǎng)的作用。再者，縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)行政機(jī)構(gòu)可以通過(guò)加強(qiáng)當(dāng)?shù)匦庞铆h(huán)境建設(shè)等方式系統(tǒng)地優(yōu)化金融生態(tài)環(huán)境。

(三)充分把握科學(xué)技術(shù)革命的新機(jī)遇

金融行業(yè)的發(fā)展受到科學(xué)技術(shù)革命和產(chǎn)業(yè)變革的深度影響。2021年12月24日中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所發(fā)布的《中國(guó)縣域數(shù)字普惠金融發(fā)展指數(shù)研究報(bào)告2021》顯示，金融機(jī)構(gòu)利用數(shù)字授信、數(shù)字信貸、數(shù)字保險(xiǎn)等科技方法提高了普惠金融的服務(wù)范圍和金融支持力度。將2020年與2017年的得分進(jìn)行對(duì)比，數(shù)字貸款的服務(wù)廣度增加了8倍，數(shù)字授信的服務(wù)廣度增加了488.74%。但是，目前我國(guó)金融科技發(fā)展水平與經(jīng)濟(jì)水平正相關(guān)性顯著，不平衡的特點(diǎn)日漸顯現(xiàn)。西部地區(qū)尤其是相對(duì)貧困縣域的數(shù)字普惠金融發(fā)展與東部發(fā)達(dá)地區(qū)縣域相比存在較大差距，數(shù)字金融的鴻溝仍然存在。相對(duì)貧困縣政府要充分抓住科學(xué)技術(shù)革命的機(jī)遇，促進(jìn)科技創(chuàng)新與金融服務(wù)相融合。

一是相對(duì)貧困縣政府可充分利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)，有效突破相對(duì)貧困縣的地域限制、物理?xiàng)l件差的硬束縛，形成片區(qū)合作模式，抱團(tuán)取暖，拓寬各類金融資源的獲取途徑。二是要充分發(fā)揮主導(dǎo)作用，適度加大金融機(jī)構(gòu)之間的有序競(jìng)爭(zhēng)，營(yíng)造金融科技與縣域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的有利環(huán)境，發(fā)揮科技和經(jīng)濟(jì)的擴(kuò)散和溢出效應(yīng)。三是通過(guò)市場(chǎng)化手段與銀行或第三方科技公司合作，挖掘金融可用數(shù)據(jù)、搭建信用評(píng)價(jià)體系，在加大金融市場(chǎng)信息對(duì)稱程度的同時(shí)，優(yōu)化當(dāng)?shù)亟鹑谏鷳B(tài)環(huán)境。四是通過(guò)金融業(yè)務(wù)模式創(chuàng)新和技術(shù)思維創(chuàng)新，利用區(qū)塊鏈技術(shù)賦能供應(yīng)鏈金融，破解中小企業(yè)貸款難題；五是充分探索數(shù)字化與產(chǎn)業(yè)化融合的創(chuàng)新路徑，豐富相對(duì)貧困縣地方政府干預(yù)的措施，以產(chǎn)業(yè)變革帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟鹑谑袌?chǎng)高質(zhì)量發(fā)展。

(四)發(fā)揮人才洼地提供智力支持的作用

相對(duì)貧困縣金融人才匱乏問(wèn)題使得當(dāng)?shù)亟鹑谑袌?chǎng)發(fā)展、政府干預(yù)金融市場(chǎng)的措施受限?！爸橇Ψ鲐殹薄炻毟刹恐贫榷紴橄鄬?duì)貧困縣輸送了較多人才。近幾年，國(guó)家一直鼓勵(lì)符合條件的人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，加之“新冠疫情”的影響，城市就業(yè)不容樂(lè)觀，為相對(duì)貧困縣引進(jìn)金融人才帶來(lái)了新的機(jī)遇。

一是要加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有政府工作人員的金融培訓(xùn)，提供更多域外考察、學(xué)習(xí)和交流的機(jī)會(huì)，提高政府工作人員的金融知識(shí)素養(yǎng)，制定符合當(dāng)?shù)亟鹑谑袌?chǎng)發(fā)展規(guī)律的各項(xiàng)政策。二是落實(shí)各項(xiàng)政策、加大人才引進(jìn)力度，為縣域金融機(jī)構(gòu)引進(jìn)人才提供相應(yīng)的便利，解決落戶、子女入學(xué)、家屬就業(yè)等實(shí)際困難。三是進(jìn)一步引進(jìn)金融機(jī)構(gòu)掛職干部，促進(jìn)政府人才與機(jī)構(gòu)人才雙向交流，提高政府與機(jī)構(gòu)合作服務(wù)金融市場(chǎng)建設(shè)的效率。四是健全人才管理培訓(xùn)體系，定期為當(dāng)?shù)鼐用衿占敖鹑谥R(shí)，盤活當(dāng)?shù)厝瞬刨Y源，激發(fā)人才潛力，提高金融市場(chǎng)建設(shè)的整體人文環(huán)境。五是加強(qiáng)與科研機(jī)構(gòu)、高校院所的聯(lián)系，建立長(zhǎng)期的幫扶和培訓(xùn)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)一對(duì)一的金融理論指導(dǎo)，同時(shí)在定向人才培養(yǎng)、實(shí)習(xí)就業(yè)等方面實(shí)現(xiàn)全方面戰(zhàn)略合作。六是結(jié)合“互聯(lián)網(wǎng)+”的技術(shù)發(fā)展，建立金融云智庫(kù)，吸引專業(yè)人才為相對(duì)貧困縣金融市場(chǎng)發(fā)展提供專業(yè)服務(wù)。