姜杉鈺，張鳳儀，莫 楠

(自然資源部咨詢研究中心，北京 100035)

黨的十八大以來，礦山生態(tài)修復(fù)治理已成為實(shí)施國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略的重要舉措，自然資源部出臺(tái)《關(guān)于探索利用市場(chǎng)化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)的意見》等多項(xiàng)政策，全面部署和推進(jìn)相關(guān)工作。實(shí)踐表明[1-3]，礦山生態(tài)修復(fù)治理不僅有利于提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，挖掘資源再利用潛力，減少地質(zhì)災(zāi)害隱患，維護(hù)周邊群眾安全和權(quán)益，而且能夠推動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)周邊群眾就業(yè)增收。當(dāng)前，我國(guó)各地在礦山生態(tài)修復(fù)治理方面進(jìn)行了大量探索，取得了積極成效，但仍然存在修復(fù)模式單一、資金難以保障、市場(chǎng)活力不足等共性問題[4-7]。北京市的礦山生態(tài)修復(fù)工作開展較早，推進(jìn)較快且成效顯著，相關(guān)經(jīng)驗(yàn)和問題值得業(yè)界借鑒和反思。本文通過對(duì)北京地區(qū)礦山生態(tài)修復(fù)治理實(shí)踐的分析，梳理典型模式，結(jié)合當(dāng)前存在的問題，提出了對(duì)策與建議。

1 總體情況

北京市礦產(chǎn)資源開發(fā)歷史悠久，涉及煤炭、鐵礦、建材非金屬等多種礦產(chǎn)，礦山分布總體呈現(xiàn)點(diǎn)多面廣的特征，主要位于京郊的房山、門頭溝、順義、密云、昌平等地。礦產(chǎn)資源的長(zhǎng)期開發(fā)造成了地形地貌景觀破壞、土地資源壓占、次生地質(zhì)災(zāi)害隱患等一系列地質(zhì)環(huán)境問題[8]。2005年以來，按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，北京市陸續(xù)對(duì)生產(chǎn)礦山進(jìn)行政策性關(guān)閉，生產(chǎn)礦山數(shù)量從2004年底的842個(gè)關(guān)停至2020年底的1個(gè)。針對(duì)礦山生態(tài)環(huán)境問題，北京市積極開展礦山環(huán)境恢復(fù)治理工作，取得顯著成效。資料顯示[9]，全市未治理的廢棄礦山面積從2012年11 531公頃減少至2020年1 373公頃，治理完成率達(dá)到88%。從空間布局上看，大部分生產(chǎn)及未治理廢棄礦山位于淺山區(qū)，部分位于重要生態(tài)廊道周邊，修復(fù)后提升了生態(tài)廊道連通性和完整性。根據(jù)《北京市礦山生態(tài)修復(fù)“十四五”規(guī)劃(2021-2025)》，“十四五”期間北京市將全面實(shí)施礦山生態(tài)修復(fù)工程，推動(dòng)修復(fù)模式從分散無序向規(guī)劃引領(lǐng)轉(zhuǎn)變，修復(fù)方法從消災(zāi)復(fù)綠向綜合利用轉(zhuǎn)變，修復(fù)效果從形態(tài)恢復(fù)向功能完善轉(zhuǎn)變。

2 典型模式

2.1 常規(guī)復(fù)綠模式

常規(guī)復(fù)綠是礦山生態(tài)修復(fù)治理的主要模式，適用于場(chǎng)地面積較小且邊坡相對(duì)穩(wěn)定的礦山，治理成本較低，能夠較快較好的實(shí)現(xiàn)生態(tài)恢復(fù)。受區(qū)域自然地理?xiàng)l件制約，北京絕大多數(shù)礦區(qū)因自然恢復(fù)能力差，主要通過清除坡面危巖、噴播泥漿、栽種植被等人工復(fù)綠手段完成修復(fù)治理。極少數(shù)地質(zhì)災(zāi)害隱患較小、適合植被生長(zhǎng)、處于深山區(qū)及重要交通干線、景區(qū)市域范圍、治理難度較大的礦區(qū)采用自然恢復(fù)的手段?！笆奈濉睍r(shí)期，北京將分別對(duì)9%和78%的廢棄礦山面積進(jìn)行自然和人工修復(fù)。礦山的類型、生態(tài)環(huán)境破壞程度、氣候和植被條件等都是影響常規(guī)復(fù)綠修復(fù)思路和技術(shù)手段的主要因素，該方式的主要缺點(diǎn)在于修復(fù)后產(chǎn)出的效益有限，對(duì)周邊經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)環(huán)境的帶動(dòng)性較小。

北京大部分的礦山生態(tài)修復(fù)治理都采用了常規(guī)復(fù)綠的模式。例如，2016年完成的門頭溝雁翅鎮(zhèn)礦山生態(tài)治理項(xiàng)目，在付珠路沿線15公里的廢棄礦山區(qū)域內(nèi)，通過清理廢渣、平整場(chǎng)地、綠化美化等手段，成功栽種了大量喬木、地錦、沙地柏、波斯菊等植被，打造了四季分明的生態(tài)山林景觀。同樣，密云西智治理區(qū)作為礦山生態(tài)修復(fù)治理示范區(qū)，為解決礦區(qū)巖壁裸露、礦渣堆積、植被稀少、生態(tài)環(huán)境惡化、土地資源浪費(fèi)等問題，共開挖土石方224 787m3，清除危巖1 300m3，種植喬木1 970株，砌筑綠化槽719m3，砌筑格構(gòu)護(hù)坡716.2m3，種植地錦9 852棵，撒播植草163.95畝。此外，門頭溝水峪嘴村礦、昌平南口采石場(chǎng)、懷柔皮條溝鐵礦和四道溝鐵礦等大部分京郊礦區(qū)都采用了相適宜的技術(shù)手段進(jìn)行人工修復(fù)治理[10-11]，實(shí)現(xiàn)了在瘡疤上披綠衣的效果。

2.2 土地再利用模式

將礦山生態(tài)修復(fù)治理與土地復(fù)墾和山水林田湖草沙綜合整治同步推進(jìn)，在人工復(fù)綠的同時(shí)，挖掘礦區(qū)土地再利用潛力，通過土地綜合整治，新增耕地、園地、林地等，帶動(dòng)礦區(qū)周邊村莊因地制宜發(fā)展農(nóng)林漁果業(yè)，實(shí)現(xiàn)土地資源的增值和價(jià)值外溢。該模式適合在一些生態(tài)破壞較輕微，環(huán)境污染較小的區(qū)域進(jìn)行復(fù)墾，改造之后可進(jìn)行農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)、牧業(yè)等綜合利用[12]。一方面需要統(tǒng)籌考慮田、水、路、林、村、礦等各類要素，在修復(fù)損毀土地的基礎(chǔ)上，對(duì)土地資源進(jìn)行盤活整合，但可能會(huì)受到一些土地利用政策的限制；另一方面，地質(zhì)災(zāi)害隱患、采礦產(chǎn)生的各類污染使得部分土地在短期內(nèi)不適合再次開發(fā)利用。

北京有部分礦區(qū)采用了這種模式，產(chǎn)生了較好的修復(fù)效果。例如，懷柔崎峰茶金礦通過土地整理，建立多級(jí)梯田和條形臺(tái)地，新增可利用土地100多畝，鼓勵(lì)農(nóng)民因地制宜在山谷中下段種植經(jīng)濟(jì)樹種，在坡腳下種植板栗等農(nóng)作物。此外，在門頭溝王平口礦區(qū)1 231畝的治理區(qū)內(nèi)整理出可利用土地1 012畝，耕地交由當(dāng)?shù)剞r(nóng)民耕種，林地由區(qū)政府組織種植櫻桃、蘋果和核桃等果樹改造為經(jīng)濟(jì)林，進(jìn)而發(fā)展都市現(xiàn)代化休閑農(nóng)業(yè)、觀光采摘業(yè)等生態(tài)產(chǎn)業(yè)，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)，促進(jìn)當(dāng)?shù)厝嗣袢罕娫鍪彰撠殹Ｍ瑯?，通州宋莊鎮(zhèn)砂石礦除常規(guī)復(fù)綠外，還合理的利用采礦遺留的大砂坑，建造兩個(gè)水塘用以養(yǎng)魚和灌溉，打造生態(tài)垂釣景觀[11]。

2.3 1+N綜合產(chǎn)業(yè)模式

1+N綜合產(chǎn)業(yè)模式是依托礦山本身的自然和人文特點(diǎn)，在進(jìn)行礦山生態(tài)修復(fù)治理的同時(shí)，注重打造自然生態(tài)景觀，植入歷史和人文元素，形成礦山公園、生態(tài)公園等，使廢棄礦山成為發(fā)展現(xiàn)代旅游、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的載體。這種模式適用于那些位于重要城鎮(zhèn)周邊，且對(duì)周邊生態(tài)環(huán)境有重大影響的，礦區(qū)面積較大、具有開發(fā)利用價(jià)值的礦山。綜合產(chǎn)業(yè)模式能夠推進(jìn)資源集約節(jié)約利用和生態(tài)價(jià)值實(shí)現(xiàn)，但也存在較多的限制條件，例如需要基礎(chǔ)地質(zhì)和生態(tài)環(huán)境條件符合開發(fā)需求，在地理位置上要臨近城區(qū)、交通便利、人流量較大，同時(shí)需要有足夠的前期投資支撐、良好市場(chǎng)化運(yùn)作和后期持續(xù)性的維護(hù)管理等。

北京這類礦山修復(fù)的典范包括：首云礦山公園、平谷黃松峪國(guó)家礦山公園、懷柔圓金夢(mèng)國(guó)家礦山公園、豐臺(tái)區(qū)北宮森林公園、房山區(qū)史家營(yíng)鄉(xiāng)曹家坊礦區(qū)等[14-16]。其中，最為典型的房山區(qū)史家營(yíng)鄉(xiāng)曹家坊礦區(qū)入選自然資源部第一批《生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)案例》，成為該模式的典范。曹家坊礦區(qū)自2010年以來，修復(fù)面積達(dá)到2 300多畝，昔日的廢棄礦山轉(zhuǎn)變?yōu)槿缃竦陌偃鸸染皡^(qū)，形成了旅游、文化、餐飲、民宿、綠化等產(chǎn)業(yè)，帶動(dòng)了“生態(tài)+旅游(民宿)”、“生態(tài)+文化”等多種業(yè)態(tài)共同發(fā)展。同樣，豐臺(tái)王佐鎮(zhèn)在關(guān)閉了數(shù)十家石灰廠、采石場(chǎng)后，實(shí)施千靈山山體修復(fù)工程，栽植了上千畝樹木與花卉，安置了當(dāng)?shù)卮迕窬蜆I(yè)，開發(fā)建設(shè)了千靈山旅游風(fēng)景區(qū)，建成全市首家灰窯遺址公園。礦山修復(fù)治理面積約69.84公頃，市、區(qū)財(cái)政投入資金總計(jì)約4 000萬元，森林覆蓋率由1999年的5%增加到目前的95%，地質(zhì)災(zāi)害隱患進(jìn)一步減輕。同時(shí)，利用流轉(zhuǎn)土地建立起的綠野仙蹤郊野樂園和利用周邊基本農(nóng)田建成的向陽花公社，每年為村集體增收100余萬元。

3 面臨的主要問題

(1)工作整體統(tǒng)籌有待提升。

北京市高度重視礦山生態(tài)修復(fù)治理，將其擺到提升首都生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、保障首都生態(tài)安全的突出位置。為了有序推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)工作，目前已初步建立了由各區(qū)政府主責(zé)，市級(jí)相關(guān)部門共同配合參與的工作機(jī)制。2022年又先后制定了《北京市礦山生態(tài)修復(fù)“十四五”規(guī)劃(2021-2025)》《北京市國(guó)土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃(2021-2035)》等相關(guān)中長(zhǎng)期規(guī)劃，明確了后續(xù)工作的目標(biāo)任務(wù)?？傮w來看，目前政府、礦山企業(yè)、修復(fù)企業(yè)與當(dāng)?shù)厝罕姷墓ぷ鲄f(xié)調(diào)機(jī)制雖有了較大的進(jìn)步，但在政府前期基礎(chǔ)工作如何做，修復(fù)方案如何統(tǒng)籌當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)、生產(chǎn)、生活，各類修復(fù)整治項(xiàng)目如何有機(jī)銜接等問題上，還都有提升完善的空間。

(2)市場(chǎng)資金投入激勵(lì)力度不足。

當(dāng)前北京市礦山生態(tài)修復(fù)資金來源主要以市、區(qū)兩級(jí)財(cái)政投入和企業(yè)被動(dòng)投入為主。其中，曾有采礦許可證的由市級(jí)財(cái)政出資治理，無采礦許可證及亂采濫挖形成的由區(qū)級(jí)財(cái)政出資治理，有責(zé)任主體并規(guī)劃為轉(zhuǎn)型利用的礦山由礦山企業(yè)負(fù)責(zé)生態(tài)修復(fù)工作。由所在區(qū)的政府負(fù)責(zé)做好區(qū)域內(nèi)的礦山生態(tài)修復(fù)資金統(tǒng)籌，在保障社會(huì)投資主體合理收益的前提下，資金向無法產(chǎn)生現(xiàn)金流的公益性項(xiàng)目?jī)A斜。大量財(cái)政投入使得礦山生態(tài)修復(fù)工作具備一定的資金保障，但在探索市場(chǎng)化道路上，仍然缺乏激勵(lì)社會(huì)資本投入的有效政策，投資渠道較為單一。由于產(chǎn)權(quán)不明等歷史遺留問題，也導(dǎo)致治理主體缺失，缺乏長(zhǎng)效運(yùn)營(yíng)及監(jiān)管機(jī)制。

(3)亟待加強(qiáng)技術(shù)集成創(chuàng)新。

北京市積極引入數(shù)家有實(shí)力的專業(yè)企業(yè)承擔(dān)礦山生態(tài)修復(fù)治理項(xiàng)目，依托企業(yè)自主創(chuàng)新，技術(shù)水平不斷提高。同時(shí)，北京市注重開展調(diào)查、監(jiān)測(cè)、保護(hù)與綜合治理等方面的技術(shù)研究、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定和監(jiān)測(cè)平臺(tái)的建設(shè)等，制定了《礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理工程技術(shù)規(guī)程》，開展了“北京市礦山地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測(cè)系統(tǒng)”的建設(shè)，取得了較好的監(jiān)測(cè)效果。但目前承擔(dān)項(xiàng)目的各方技術(shù)水平參差不齊，行業(yè)技術(shù)規(guī)范性和集成創(chuàng)新不夠，而且以往一些常規(guī)復(fù)綠的技術(shù)手段難以滿足廢棄礦山綜合開發(fā)利用的新需求。

日前，云南省金沙江中游庫(kù)區(qū)航運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施綜合建設(shè)一期工程奉科碼頭、寶山碼頭、阿海上翻壩碼頭、阿海下翻壩碼頭、樹底碼頭“五點(diǎn)一線”碼頭水工工程全部完工。投用后，將更好完善區(qū)域綜合交通運(yùn)輸體系，服務(wù)四川、云南省沿江地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

4 對(duì)策與建議

(1)加強(qiáng)礦山生態(tài)修復(fù)的規(guī)劃統(tǒng)籌和系統(tǒng)思維。

廢棄礦山生態(tài)修復(fù)既涉及環(huán)境問題，又涉及產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村振興、文化旅游等多方面，因此需要加強(qiáng)規(guī)劃統(tǒng)籌和系統(tǒng)思維。一是礦山生態(tài)修復(fù)治理要統(tǒng)籌納入到國(guó)土空間規(guī)劃和生態(tài)修復(fù)規(guī)劃中，與區(qū)域重大戰(zhàn)略、生態(tài)修復(fù)重大工程等相適應(yīng)，聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域，按照生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)空間的功能定位制定修復(fù)目標(biāo)。二是要突破傳統(tǒng)的礦山環(huán)境治理僅專注于礦區(qū)范圍的局限，在治理方案設(shè)計(jì)上要加強(qiáng)與周邊整體生態(tài)系統(tǒng)的有機(jī)協(xié)調(diào)，突出山水林田湖草沙整體修復(fù)，以及向提升社會(huì)—經(jīng)濟(jì)—自然復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)的綜合效能轉(zhuǎn)變。三是在工作推進(jìn)上，要加強(qiáng)自然資源、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等多部門的協(xié)同，把礦山生態(tài)修復(fù)與鄉(xiāng)村振興、污染防治、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等相融合，尤其是要與鄉(xiāng)村特色小鎮(zhèn)、田園綜合體等有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)空間再造、生態(tài)再造、產(chǎn)業(yè)再造。

(2)修復(fù)模式的選擇需因地制宜，一礦一策。

礦山生態(tài)修復(fù)治理的轉(zhuǎn)型方向是在消災(zāi)、復(fù)綠及恢復(fù)生態(tài)功能的基礎(chǔ)上，更加強(qiáng)調(diào)利用多元化、市場(chǎng)化的機(jī)制，推進(jìn)礦山轉(zhuǎn)型升級(jí)與綜合利用。各種新模式的探索在北京及其他地區(qū)已有成功的范例，除了上述三種模式外，一些地區(qū)還探索了砂石土再利用，垃圾處理廠、倉(cāng)儲(chǔ)類等模式，任何一種模式都有各自的優(yōu)缺點(diǎn)。因此，礦山生態(tài)修復(fù)治理模式的選擇要建立在綜合分析礦區(qū)區(qū)域地質(zhì)、風(fēng)土人情、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)等基礎(chǔ)上，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先的原則，做到不同模式間的有機(jī)結(jié)合和交叉運(yùn)用，堅(jiān)持因地制宜、一礦一策，設(shè)計(jì)個(gè)性化、多元化的修復(fù)方案，避免一刀切，避免盲目的生搬硬套。其中，要格外注重廣泛征求當(dāng)?shù)厝罕娨庖姾徒ㄗh，主動(dòng)接受公眾監(jiān)督，增強(qiáng)歷史遺留礦山生態(tài)修復(fù)工作的透明度和公眾知情權(quán)，切實(shí)保障人民群眾合法權(quán)益。

(3)完善政策措施，激發(fā)市場(chǎng)活力。

(4)促進(jìn)修復(fù)技術(shù)集成創(chuàng)新與應(yīng)用。

一是要發(fā)揮國(guó)有企業(yè)的行業(yè)帶動(dòng)作用。地方政府應(yīng)積極引進(jìn)有實(shí)力的企業(yè)承擔(dān)礦山生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目，打造礦山生態(tài)修復(fù)的政產(chǎn)學(xué)研合作模式，搭建創(chuàng)新協(xié)作平臺(tái)，發(fā)揮各方優(yōu)勢(shì)，加速技術(shù)集成創(chuàng)新和應(yīng)用。二是要進(jìn)一步引導(dǎo)礦山生態(tài)修復(fù)技術(shù)規(guī)范化。依托行業(yè)協(xié)會(huì)等的理論和技術(shù)力量，總結(jié)梳理當(dāng)前典型礦山生態(tài)修復(fù)的技術(shù)應(yīng)用實(shí)踐，研究制定不同修復(fù)模式下的技術(shù)框架體系，形成相關(guān)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，并深入探索建立資源再利用和生態(tài)價(jià)值實(shí)現(xiàn)的技術(shù)支撐體系。三是各地要加強(qiáng)礦區(qū)地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測(cè)平臺(tái)建設(shè)?？梢猿浞忠劳械乜眴挝滑F(xiàn)有技術(shù)優(yōu)勢(shì)，持續(xù)進(jìn)行已治理礦區(qū)地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測(cè)點(diǎn)的設(shè)置，利用信息技術(shù)對(duì)治理效果進(jìn)行動(dòng)態(tài)跟蹤分析，及時(shí)反饋出現(xiàn)的新問題、新情況，積極采取應(yīng)對(duì)措施。

5 結(jié)論

(1)北京市的礦山生態(tài)修復(fù)治理取得了明顯成效，主要的模式包括：復(fù)綠模式、土地再利用模式和1+N綜合產(chǎn)業(yè)模式。不同模式在修復(fù)目標(biāo)、技術(shù)路徑、運(yùn)作模式上有所不同，也都存在各自的優(yōu)缺點(diǎn)。土地再利用和1+N綜合產(chǎn)業(yè)模式的一些典型做法值得其他地區(qū)學(xué)習(xí)借鑒。

(2)實(shí)踐表明，礦山生態(tài)修復(fù)治理模式的選擇和創(chuàng)新需要從三方面入手，一是從國(guó)土空間全局進(jìn)行系統(tǒng)性的謀劃統(tǒng)籌；二是充分挖掘市場(chǎng)主體和社會(huì)公眾的參與潛力；三是提升技術(shù)創(chuàng)新和集成應(yīng)用能力。

(3)礦山生態(tài)修復(fù)治理仍將是未來一段時(shí)期重要的環(huán)境治理議題。尊重歷史、敬畏自然、因地制宜、因礦施策，逐步推動(dòng)構(gòu)建政府主導(dǎo)、多元參與的長(zhǎng)效機(jī)制是推進(jìn)我國(guó)礦山生態(tài)修復(fù)治理工作的必然選擇。