程海燕

廣西海洋研究院，廣西 南寧 530022

2002 年《中華人民共和國海域使用管理法》施行，提出了海域權(quán)屬管理制度，即“單位和個人使用海域，必須依法取得海域使用權(quán)”，后續(xù)通過系列配套政策明確了海域使用權(quán)審核的法定程序和要點，成為各級海洋主管部門用海管海的基本法律依據(jù)，廣西地方各級海洋主管部門據(jù)此建立了項目用海審查審核制度。近20 年來，海域開發(fā)利用為各地沿海經(jīng)濟發(fā)展提供了海洋空間和載體，為推動經(jīng)濟穩(wěn)定增長發(fā)揮了積極作用［1］。隨著向海經(jīng)濟快速發(fā)展，用海需求旺盛，用海規(guī)模逐步擴大，海洋空間資源利用粗放、海域使用效率不高等情況逐漸顯現(xiàn)，海洋事業(yè)發(fā)展進入新的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型時期［2］。

中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會以來，國家在海洋空間治理和生態(tài)保護修復(fù)方面提出了新的管控要求，空間資源治理工作進入新的發(fā)展階段，面臨新態(tài)勢。海域使用權(quán)審核作為資源要素保障和生態(tài)環(huán)境保護的重要抓手，是銜接資源管控與向海經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。原海域使用權(quán)審核要求已無法滿足當(dāng)前推動綠色發(fā)展、提升政府監(jiān)管效能等形勢發(fā)展的需要。筆者通過系統(tǒng)梳理各項管控要求，結(jié)合用海項目行政審批流程，針對項目用海提出補充完善審核要素的對策建議，以期為各級自然資源（海洋）主管部門海域使用權(quán)審查審核與監(jiān)管提供決策服務(wù)與支撐。

1 海域使用權(quán)審核要求與現(xiàn)狀分析

1.1 海域使用權(quán)審核要求

筆者以廣西審批項目用海審核工作制度為例，現(xiàn)行的海域使用權(quán)審核要求主要包括是否符合海洋功能區(qū)劃和相關(guān)規(guī)劃，是否符合國家有關(guān)產(chǎn)業(yè)政策，是否影響國防安全和海上交通安全，申請海域是否已經(jīng)或者計劃設(shè)置其他海域使用權(quán)，申請海域的界址和面積是否清楚、有無權(quán)屬爭議等。各項審核要求是依法審批項目用海的基本依據(jù)。

1.2 現(xiàn)狀分析

黨的十九大以來，為貫徹落實習(xí)近平新時代中國特色社會主義經(jīng)濟思想、習(xí)近平生態(tài)文明思想和習(xí)近平總書記關(guān)于海洋強國建設(shè)的重要指示批示精神，國家在海洋資源開發(fā)保護方面開展了系列基礎(chǔ)調(diào)查工作和國土空間規(guī)劃體系建設(shè)，在海洋空間治理和生態(tài)保護修復(fù)方面提出了新的管控要求。海洋空間資源治理工作進入新的發(fā)展階段，面臨一系列新態(tài)勢［3］。

1.2.1 海洋空間資源基礎(chǔ)調(diào)查監(jiān)測及影響

（1）海洋空間資源開發(fā)利用現(xiàn)狀調(diào)查。2017—2021 年，按照國家統(tǒng)一部署，廣西開展了圍填?，F(xiàn)狀、無居民海島開發(fā)利用現(xiàn)狀填報和養(yǎng)殖用海調(diào)查工作，查清了其總體規(guī)模、空間分布、開發(fā)利用現(xiàn)狀和審批狀態(tài)等。

多項調(diào)查成果綜合反映了多方面的問題：一是圍填海方面。沿海地區(qū)圍填海資源存在閑置、用海方式較為粗放、利用效率不高的情況。存在已批準項目未完成填海，或未經(jīng)批準但已開展圍填海建設(shè)等情形，形成的圍填海歷史遺留問題亟需妥善處理。二是無居民海島方面。因為歷史變革、劃定標準的影響，存在無居民海島與土地權(quán)屬范圍重疊、周邊通過圍海養(yǎng)殖與陸地相連等開發(fā)利用情況。

近幾年國家陸續(xù)提出嚴格管控圍填海、妥善處理圍填海歷史遺留問題等管控要求，明確了要嚴格新增圍填海審批，妥善處置合法合規(guī)的圍填海項目，依法處置違法違規(guī)圍填海項目。基于此，新增項目用海和圍填海歷史遺留問題處理項目進行用海審核的程序和審核側(cè)重點需進一步優(yōu)化。

（2）濱海土地開發(fā)利用現(xiàn)狀調(diào)查。2017—2021 年，廣西完成第三次全國國土調(diào)查，掌握了主要地類數(shù)據(jù)。其中海洋空間范圍內(nèi)掌握了最新的濕地紅樹林具體分布情況，涉及海域使用權(quán)審核工作的，在項目用海選址和施工建設(shè)方面需充分論證其對紅樹林典型生態(tài)系統(tǒng)的影響。

（3）海陸管理分界線修測。2019—2021 年，廣西完成新一輪海岸線修測，重新界定了陸海分界線。涉及海域開發(fā)利用監(jiān)管和使用權(quán)審核方面：一是新修測海岸線與原海岸線之間形成了部分新增圍填海存量資源，主要分布在欽州市保稅港區(qū)周邊等，需依法依規(guī)妥善處理好該區(qū)域內(nèi)海域資源管控工作；二是海域使用權(quán)審核需要結(jié)合新修測海岸線的自然形態(tài)、生態(tài)功能、資源價值和大陸自然岸線保有率管控目標等要求來綜合考慮。

1.2.2 海洋空間規(guī)劃調(diào)整及影響

我國海洋空間規(guī)劃類型眾多，在相關(guān)法律基礎(chǔ)上確立的海洋功能區(qū)劃、海島保護規(guī)劃和海洋環(huán)境保護規(guī)劃構(gòu)成了海洋管理的基本規(guī)劃體系。此后空間規(guī)劃體系不斷健全完善，陸續(xù)確立了海洋主體功能區(qū)規(guī)劃、海洋生態(tài)保護紅線、海洋經(jīng)濟規(guī)劃、海岸保護和利用規(guī)劃以及各類專項規(guī)劃等。截至2020 年，廣西海洋管理工作中涉及的上述多項涉海規(guī)劃陸續(xù)到期或進行了方案調(diào)整。當(dāng)前正處于國土空間規(guī)劃體系建設(shè)過程中，規(guī)劃編制處于過渡時期，項目用海審核工作更需嚴格審慎，必須遵循過渡期各項政策規(guī)定和要求。

1.2.3 治理管控要求綜合分析

在海域使用、海島保護與海洋環(huán)境保護等基本法律基礎(chǔ)上，2017 年以來，國家陸續(xù)從生態(tài)保護、圍填海、海岸線、歷史遺留問題處理等方面印發(fā)了系列政策文件，奠定了生態(tài)保護紅線、嚴格管控圍填海、岸線分類保護與利用、圍填海歷史遺留問題處理等制度基礎(chǔ)。按照海域資源開發(fā)利用現(xiàn)狀和空間分布情況，將海域要素資源保障分為新增圍填海項目和過渡區(qū)用海兩類，并提出相關(guān)治理管控要求。

（1）新增圍填海項目的管控要點為嚴控新增項目、嚴格審批程序。除國家重大戰(zhàn)略項目，全面停止新增圍填海項目審批；同步強化生態(tài)保護修復(fù)，最大程度避免降低生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能。

（2）過渡區(qū)用海根據(jù)成因和空間分布情況，具體可分為圍填海歷史遺留問題、海陸分界線變化形成的區(qū)域和新修測海岸線向海一側(cè)范圍內(nèi)已取得土地權(quán)屬3 種情形。其中圍填海歷史遺留問題根據(jù)審批狀態(tài)和利用現(xiàn)狀，可分為已批準未完成填海項目、未批已填2 種類型，其總體要求為依法分類處置；海陸分界線變化形成的區(qū)域需加強調(diào)查核實，總體參照圍填海歷史遺留問題的要求進行處理；新修測海岸線向海一側(cè)范圍內(nèi)已取得土地權(quán)屬的情況需加強監(jiān)管。

1.2.4 生態(tài)保護與修復(fù)要求

黨的十九大以來，國家在加強生態(tài)保護與修復(fù)方面部署開展了多項工作，不斷促進海洋資源保護、生態(tài)修復(fù)和節(jié)約集約利用。涉及項目用海審核方面的要求包括：一是嚴守生態(tài)紅線，對于已經(jīng)劃入海洋生態(tài)保護紅線的區(qū)域要實施最嚴格的保護和監(jiān)管，要求海洋生態(tài)保護紅線面積不減少、大陸自然岸線保有率不降低等。二是加強濕地保護，強化整治修復(fù)。涉及項目用海審核需在海域使用論證和報批材料中針對生態(tài)環(huán)境修復(fù)進行專章表述，圍填海歷史遺留問題處理的項目還需開展生態(tài)評估，提出合理可行的生態(tài)修復(fù)措施并進行必要的生態(tài)修復(fù)。

2 審核要點對策

綜上所述，當(dāng)前廣西北部灣海域空間資源開發(fā)利用現(xiàn)狀類型多樣，面臨的管控形勢復(fù)雜。筆者建議以海域使用權(quán)審核為抓手，針對項目用海應(yīng)補充完善審核要點，協(xié)調(diào)推進海洋資源保護與開發(fā)，提高海洋資源供給質(zhì)量和效益。針對新增圍填海項目和過渡區(qū)用海兩類情形，筆者結(jié)合目前海域使用論證、用海報批兩項主要審核程序提出以下幾點審核意見。

2.1 加強用海必要性、可行性審核

重點審核申請項目是否符合相關(guān)部門的產(chǎn)業(yè)準入要求，是否用于房地產(chǎn)、低水平重復(fù)建設(shè)旅游休閑娛樂等方向，除港口碼頭、倉儲物流、船舶制造、海洋新能源、海產(chǎn)品加工、海濱休閑旅游等對臨水臨港有必然依賴的用海產(chǎn)業(yè)，嚴格論證其他產(chǎn)業(yè)用海的必要性；新增圍填海項目是否滿足國家重大戰(zhàn)略需求；項目申請用海區(qū)域存在未批準類圍填海歷史遺留問題的應(yīng)優(yōu)先使用“存量”。

2.2 加強用海規(guī)劃符合性審核

用海項目選址需同規(guī)劃期限內(nèi)的各級海洋主體功能區(qū)規(guī)劃、海洋生態(tài)保護紅線劃定等空間規(guī)劃進行疊加分析，對于原規(guī)劃已到期的海洋功能區(qū)劃、海島保護規(guī)劃在過渡期間建議參照原規(guī)劃管控要求或底線要求進行審核。海洋生態(tài)保護紅線區(qū)域內(nèi)的圍填海項目原則上應(yīng)中止實施，確需建設(shè)的其開發(fā)利用活動須明確具體的生態(tài)修復(fù)措施，符合生態(tài)保護紅線管控要求。

2.3 規(guī)范項目前期調(diào)查，強化資源環(huán)境調(diào)查

掌握項目周邊資源現(xiàn)狀，開展海洋生態(tài)評估，明確生態(tài)保護修復(fù)目標和措施。明確項目實施占用的岸線類型和紅樹林典型生態(tài)系統(tǒng)等情況。嚴格控制占用海岸線的長度和規(guī)模，嚴控自然岸線的使用，確需占用的須嚴格審核，最大程度避讓或減少占用自然岸線。涉及占用紅樹林資源的，需結(jié)合林業(yè)主管部門的意見進行審核。

2.4 加強單體項目用海規(guī)模合理性和面積合理性審核

嚴格執(zhí)行建設(shè)項目用?？刂茦藴?，控制岸線利用情況，提高海域和岸線資源利用效率。對涉及占用自然岸線或生態(tài)恢復(fù)岸線的，應(yīng)結(jié)合岸線保有率現(xiàn)狀情況明確生態(tài)修復(fù)措施，包括修復(fù)長度、空間坐標和開展修復(fù)的工期時限、竣工驗收標準等。圍填海歷史遺留問題項目繼續(xù)申請使用的應(yīng)優(yōu)化平面設(shè)計，按照建設(shè)項目用海面積控制指標的要求合理確定圍填海面積，最大限度控制圍填海面積。

2.5 強化生態(tài)用海措施審核

重點審核需開展生態(tài)評估的圍填海歷史遺留項目對生態(tài)環(huán)境的影響結(jié)論是否科學(xué)、清晰；生態(tài)本底調(diào)查的范圍是否明確、調(diào)查成果數(shù)據(jù)是否量化，關(guān)鍵生態(tài)指標是否有量化的合理變化范圍；生態(tài)保護修復(fù)措施及其位置、范圍、布局、進度是否完整和明確；生態(tài)跟蹤監(jiān)測的內(nèi)容、指標、頻率及合理變化范圍（施工期、運營期）是否完整和明確；生態(tài)損害賠償目標要求是否明確；生態(tài)修復(fù)專章措施建議是否科學(xué)合理可行等。

2.6 其他合法性審核

加強用海區(qū)域權(quán)屬爭議審核，明確申請海域的界址、面積，涉及海域立體使用權(quán)屬范圍重疊的、海域使用權(quán)共有的、坐標系不統(tǒng)一產(chǎn)生偏移和重疊等情況的，需充分調(diào)查和論證，由具有測繪資質(zhì)的技術(shù)單位出具測量報告，多方協(xié)調(diào)，保障相關(guān)權(quán)益人利益；加強涉及國防安全、交通安全、違法用海情況方面的審核，如項目選址臨近傳統(tǒng)航道、涉及通航安全的需由海事主管部門出具審核意見，項目涉及未批先用的需由執(zhí)法部門出具審核意見等。

3 結(jié) 語

筆者通過梳理現(xiàn)行法律規(guī)定的海域使用權(quán)審核要點，從海洋空間資源調(diào)查監(jiān)測、空間規(guī)劃、治理管控和生態(tài)保護等4 個方面系統(tǒng)分析了新形勢下廣西海域使用權(quán)審核的重點和要求，針對不同類型項目用海提出補充完善審核要素的建議，以期為各級自然資源（海洋）主管部門海域使用權(quán)審核與監(jiān)管提供決策服務(wù)與支撐。隨著海洋新興產(chǎn)業(yè)的興起，今后可結(jié)合北部灣新興海洋產(chǎn)業(yè)項目如風(fēng)電項目、海上“漁光互補”項目和立體分層開發(fā)利用方式等進行審核要素分析與研究。