王國(guó)軍，馬 倩

（對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué) 保險(xiǎn)學(xué)院，北京 100029）

一、引言

補(bǔ)貼是政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的重要手段，是否應(yīng)實(shí)施補(bǔ)貼，補(bǔ)貼效率損失表現(xiàn)及補(bǔ)貼效益、影響等問(wèn)題一直都是學(xué)術(shù)界和業(yè)界爭(zhēng)論的熱點(diǎn)話題。補(bǔ)貼政策也在不斷的爭(zhēng)議聲中被廣泛應(yīng)用于農(nóng)業(yè)（Kurkalova et al，2006）、能源（Epstein et al，2010）、交通（Jia et al，2017）等國(guó)民經(jīng)濟(jì)核心領(lǐng)域，其中包括通用航空（簡(jiǎn)稱通航）產(chǎn)業(yè)。通航作為國(guó)家戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，是我國(guó)新經(jīng)濟(jì)的重要構(gòu)成，每年都會(huì)獲得上億元的直接財(cái)政補(bǔ)貼及多種形式的間接扶持，用以保護(hù)通航企業(yè)經(jīng)營(yíng)、加快低空飛行服務(wù)發(fā)展?？裳a(bǔ)貼計(jì)劃在運(yùn)行期間是否真正起到了保護(hù)通航產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的預(yù)期作用？補(bǔ)貼效率減損是否存在？最優(yōu)補(bǔ)貼路徑及邊界如何確定？

經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織認(rèn)為：所謂補(bǔ)貼是指降低消費(fèi)者的價(jià)格低于市場(chǎng)水平，或使生產(chǎn)者的價(jià)格高于市場(chǎng)水平，或使消費(fèi)者或生產(chǎn)者的成本降低的任何經(jīng)濟(jì)措施（OECD，2003）。補(bǔ)貼在航空產(chǎn)業(yè)有著悠久的歷史，半個(gè)多世紀(jì)以來(lái)一直是糾紛的源頭（G?ssling et al，2017）。在過(guò)去的30 年里，美國(guó)與歐盟已多次針對(duì)對(duì)方航空補(bǔ)貼安排的不合理性向世界貿(mào)易組織提出控訴，1996—2001 年間，巴西和加拿大就區(qū)域航空器出口融資補(bǔ)貼問(wèn)題鬧得不可開(kāi)交（Grubesic 和Matisziw，2011）。盡管如此，補(bǔ)貼從未真正離開(kāi)過(guò)航空產(chǎn)業(yè)，即使是在各國(guó)航空業(yè)管制逐步放開(kāi)之后，以各國(guó)針對(duì)偏遠(yuǎn)地區(qū)航空運(yùn)輸服務(wù)推出的補(bǔ)貼計(jì)劃為典型代表。其中包括美國(guó)的基本航空服務(wù)項(xiàng)目（Essential Air Service Program）（Kienstra，2011）、澳大利亞的偏遠(yuǎn)地區(qū)航空服務(wù)補(bǔ)貼（Remote Air Service Subsidy）及歐盟的PSO 航空服務(wù)（Public Service Obligation Air Service）等（Brathen 和Eriksen，2018），當(dāng)然也包含對(duì)消費(fèi)者的直接票價(jià)補(bǔ)貼。

學(xué)術(shù)界關(guān)于航空補(bǔ)貼的研究最開(kāi)始主要集中在補(bǔ)貼應(yīng)基于怎樣的理論和現(xiàn)實(shí)支撐層面，且不斷有補(bǔ)充觀點(diǎn)出現(xiàn)。Berge（1951）認(rèn)為補(bǔ)貼的觀點(diǎn)是在“新生工業(yè)”和“國(guó)防”的論點(diǎn)上發(fā)展起來(lái)的，判斷是否應(yīng)實(shí)施補(bǔ)貼的重要標(biāo)準(zhǔn)是該行業(yè)是否屬于新興或國(guó)家安全產(chǎn)業(yè)（Berge，1951）。Hopf et al（2003）以德國(guó)航空補(bǔ)貼為例，提出補(bǔ)貼不應(yīng)以促進(jìn)就業(yè)為主要目的，而是應(yīng)充分基于政治、工業(yè)和技術(shù)目標(biāo)的考慮。金靖寅（2017）則從政府目的、正義規(guī)則和公共福利三個(gè)方面系統(tǒng)論證了對(duì)航空航天產(chǎn)業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼的完全正當(dāng)性。另一個(gè)主流的觀點(diǎn)是，以目標(biāo)市場(chǎng)是否存在外部性作為實(shí)施補(bǔ)貼的主要參考（Peacock，1994；Lin 和Jiang，2011；Lusk，2017）。其中有研究指出，航空業(yè)存在顯著的環(huán)境負(fù)外部性，對(duì)溫室氣體排放的非完全收費(fèi)是一種特殊的間接補(bǔ)貼形式（Stiglitz，2011）。補(bǔ)貼效率損失問(wèn)題是航空補(bǔ)貼研究的又一重要領(lǐng)域。Forsyth 和Campus（2006）通過(guò)構(gòu)建可計(jì)算一般均衡模型（computable general equilibrium model），證實(shí)航空補(bǔ)貼會(huì)產(chǎn)生明顯的經(jīng)濟(jì)“擠占效應(yīng)”，局部地區(qū)經(jīng)濟(jì)影響為正時(shí)，國(guó)內(nèi)總體影響可能為負(fù)。Forsyth 和Campus（2006）進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，在航空補(bǔ)貼過(guò)程中效率損失是普遍存在的，包括隱性征稅機(jī)制下的征稅成本等。徐愛(ài)慶等（2017）借助Multinominal Logit 模型重點(diǎn)考察了中國(guó)航線的補(bǔ)貼效益，發(fā)現(xiàn)目標(biāo)航空公司航線補(bǔ)貼的增加會(huì)降低其余航空公司的市場(chǎng)份額，補(bǔ)貼對(duì)企業(yè)營(yíng)業(yè)利潤(rùn)有明顯擠出。Merkert 和Williams（2013）采用兩階段DEA 方法測(cè)度歐洲18 家受補(bǔ)貼航空公司的運(yùn)營(yíng)效率，發(fā)現(xiàn)補(bǔ)貼前期航空公司的運(yùn)營(yíng)效率高于補(bǔ)貼后期，補(bǔ)貼效率總體低于預(yù)期。也有研究從政治視角切入，認(rèn)為補(bǔ)貼本身是一個(gè)政治博弈過(guò)程并且伴有不可規(guī)避的資源損耗現(xiàn)象，容易誘發(fā)“暫時(shí)性收益陷阱（the transitional gains trap）”（Hall et al，2015）。基于大量補(bǔ)貼案例的分析指出，結(jié)束補(bǔ)貼后航空服務(wù)能否維持原有水平存在極高的不確定性（Laurino 和Beria，2014）。國(guó)內(nèi)學(xué)者以促進(jìn)支線快速發(fā)展為主要目的，較系統(tǒng)地比較了支線補(bǔ)貼不同標(biāo)準(zhǔn)的優(yōu)劣性，包括座公里收益補(bǔ)貼法（邵龍，2010）、以航線、機(jī)型為依據(jù)的盈虧平衡客座率補(bǔ)貼法（羅全福等，2007），以及根據(jù)實(shí)際承運(yùn)的旅客人數(shù)核算補(bǔ)貼數(shù)額的“補(bǔ)客不補(bǔ)座”法（韋達(dá)等，2008）。隨著航空補(bǔ)貼類型的拓展、規(guī)模的擴(kuò)大和補(bǔ)貼周期的延長(zhǎng)，人們逐漸開(kāi)始關(guān)心補(bǔ)貼的影響輸出表現(xiàn)。Wu et al（2020）通過(guò)對(duì)近100 多份以航空補(bǔ)貼為主題的文獻(xiàn)研究進(jìn)行回歸分析，發(fā)現(xiàn)自2011 年以來(lái)，有關(guān)航空補(bǔ)貼與經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)福祉及環(huán)境影響內(nèi)在關(guān)系的研究越發(fā)成為學(xué)者們的強(qiáng)烈關(guān)切。比如有研究以航空器起降頻率、有效座位供給為參考指標(biāo)，肯定了航空補(bǔ)貼對(duì)航空服務(wù)供給的正向促進(jìn)作用（Di Francesco 和Pagliari，2012；Miller et al，2016；Ramos-Perez，2016），但也有學(xué)者發(fā)現(xiàn)在美國(guó)和西班牙存在相反情況（Calzada 和Fageda，2014；Valido et al，2014）。除此之外，補(bǔ)貼還能夠以帶動(dòng)當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)發(fā)展為著力點(diǎn)，推動(dòng)地區(qū)就業(yè)增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展（Amoroso et al，2012）。不過(guò)，Craig（2011）、Smyth et al（2012）將碳排放指標(biāo)作為環(huán)境污染程度判斷依據(jù)，強(qiáng)調(diào)航空補(bǔ)貼方案在提高區(qū)域航空運(yùn)輸活動(dòng)的同時(shí)，也增加了對(duì)環(huán)境的有害影響。

已有文獻(xiàn)研究雖然對(duì)回答本文提出的核心問(wèn)題有所借鑒，但其主要以運(yùn)輸航空為研究背景，且重點(diǎn)集中在補(bǔ)貼基礎(chǔ)、補(bǔ)貼效率損耗表現(xiàn)、補(bǔ)貼的經(jīng)濟(jì)、環(huán)境影響等方面，研究方法也多以統(tǒng)計(jì)分析、演繹歸納、案例分解等為主，并沒(méi)有基于通航產(chǎn)業(yè)特征，從福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角探究通航補(bǔ)貼計(jì)劃的效率損失及制度優(yōu)化問(wèn)題。不僅如此，可供參考的補(bǔ)貼優(yōu)化路徑領(lǐng)域的系統(tǒng)性研究也較為匱乏。本文將以通航產(chǎn)業(yè)特征為基礎(chǔ)，通過(guò)將外部性與社會(huì)福利結(jié)合起來(lái)，著重構(gòu)建用以分析補(bǔ)貼福利經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)與補(bǔ)貼效率受損情形下社會(huì)福利變動(dòng)的微觀理論模型，并確定最優(yōu)補(bǔ)貼邊界。此外，討論兼具可持續(xù)性與效益性的補(bǔ)貼模式，并以加快產(chǎn)業(yè)發(fā)展為核心目標(biāo)，提出重構(gòu)我國(guó)通航產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼制度的詳細(xì)路徑。

二、補(bǔ)貼效率損失與社會(huì)福利侵蝕

站在優(yōu)化社會(huì)福利的角度，福利經(jīng)濟(jì)學(xué)模型能夠直觀展現(xiàn)出基于問(wèn)題現(xiàn)狀和要素調(diào)整的社會(huì)福利變動(dòng)方向及具體增減，為研究提供重要信息支撐，特別是涉及市場(chǎng)失靈與補(bǔ)貼效率問(wèn)題的研討。通航產(chǎn)業(yè)具有很強(qiáng)的技術(shù)外部性和發(fā)展外部性，市場(chǎng)存在著源于外部性的失靈，因而，本文將沿用福利經(jīng)濟(jì)學(xué)分析思路來(lái)討論通航服務(wù)業(yè)補(bǔ)貼的相關(guān)問(wèn)題。我國(guó)通航產(chǎn)業(yè)的直接補(bǔ)貼主要包括依據(jù)《民航中小機(jī)場(chǎng)補(bǔ)貼管理暫行辦法》發(fā)放的機(jī)場(chǎng)補(bǔ)貼和《通用航空發(fā)展專項(xiàng)資金管理暫行辦法》規(guī)定的飛行作業(yè)及駕駛員補(bǔ)貼，當(dāng)然也包含土地低價(jià)出讓、制造企業(yè)稅收減免等間接幫扶。以上補(bǔ)貼的運(yùn)作機(jī)制及針對(duì)的產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)與目標(biāo)對(duì)象存在明顯差異，不宜放在同一框架下討論，本文選擇以內(nèi)在矛盾更加突出的飛行服務(wù)業(yè)補(bǔ)貼計(jì)劃作為研究對(duì)象展開(kāi)具體分析。

（一）通航補(bǔ)貼的經(jīng)濟(jì)有效性

通航服務(wù)補(bǔ)貼能夠促進(jìn)社會(huì)福利的增加，這是實(shí)施補(bǔ)貼的重要經(jīng)濟(jì)學(xué)基礎(chǔ)。如圖1 所示，S1和D1分別代表通航服務(wù)的供給曲線和需求曲線。通航企業(yè)運(yùn)營(yíng)前期的大額固定投資需在后期作業(yè)中進(jìn)行攤銷，企業(yè)供給意愿強(qiáng)烈，供給彈性較小，供給曲線向右上方傾斜。作為一種新型服務(wù)形式，低空飛行的需求路徑依賴還未真正培育起來(lái)，服務(wù)價(jià)格上漲、風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)增大、審批周期延長(zhǎng)等都會(huì)對(duì)通航服務(wù)需求產(chǎn)生顯著抑制作用（Li 和Trani，2014），此處假設(shè)需求彈性大于供給彈性，需求曲線較供給曲線相對(duì)平緩。在未實(shí)施補(bǔ)貼的情形下，需求曲線與供給曲線相交于E1，均衡供需規(guī)模遠(yuǎn)低于經(jīng)濟(jì)學(xué)最優(yōu)水平。經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為只有在完全競(jìng)爭(zhēng)均衡數(shù)量下，社會(huì)福利才能最大化，若存在外部性，則要從社會(huì)最優(yōu)的角度判斷最佳供給規(guī)模（付亦重，2010）。通航服務(wù)具有很強(qiáng)的正外部性，均衡服務(wù)供給Q1低于社會(huì)最適當(dāng)水平，社會(huì)福利因此受損。

圖1 受補(bǔ)貼飛行服務(wù)供需曲線

實(shí)施供給側(cè)補(bǔ)貼后，供給曲線向右下方移動(dòng)至S2，交需求曲線于E2，此時(shí)有效供給數(shù)量明顯增加，具體增幅受供需彈性相對(duì)大小影響。E1BCE2代表增加的福利總額為補(bǔ)貼成本，福利凈增加值（NTBs）等于E1BCE2與的差額。通航服務(wù)外部經(jīng)濟(jì)溢出，存在位于邊際私人收益曲線（D1）右上方的邊際社會(huì)收益曲線（D2），因而還需在原福利變化凈額的基礎(chǔ)上加上FC′B′E2，NTBs=E1BCE2+FC′B′E2-。當(dāng)補(bǔ)貼率由0 逐步上升，直至達(dá)到某一水平使得NTBs取0，此時(shí)的補(bǔ)貼率是最優(yōu)的，提高了通航服務(wù)的產(chǎn)業(yè)滲透度，社會(huì)福祉增加。美國(guó)、加拿大、澳大利亞、巴西等國(guó)家的通航發(fā)展路徑也充分佐證了在行業(yè)發(fā)展初期引入政府補(bǔ)貼的客觀必要性（周維良，2015）。

（二）通航補(bǔ)貼效率損失表現(xiàn)

通過(guò)分析實(shí)施補(bǔ)貼前后我國(guó)通航企業(yè)數(shù)、總生產(chǎn)飛行小時(shí)及在冊(cè)航空器數(shù)變化發(fā)現(xiàn)，我國(guó)通航生產(chǎn)飛行小時(shí)最高年增長(zhǎng)率集中在實(shí)施補(bǔ)貼后的幾年（2013—2015），企業(yè)總數(shù)和在冊(cè)航空器數(shù)也呈現(xiàn)出了快速增長(zhǎng)趨勢(shì)。梳理這一期間產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策及經(jīng)濟(jì)等因素，未發(fā)現(xiàn)其他可能對(duì)通航服務(wù)供給有明顯影響的外在因素。因此認(rèn)為，通航補(bǔ)貼政策在實(shí)施初期的確促進(jìn)了通航服務(wù)的供給，優(yōu)化了社會(huì)福利。然而，通航服務(wù)補(bǔ)貼的福利優(yōu)化機(jī)制卻在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中出現(xiàn)了間歇性“癱瘓”，補(bǔ)貼效果大打折扣，社會(huì)福利受損嚴(yán)重?！锻ㄓ煤娇帐灏l(fā)展規(guī)劃》指出需關(guān)注補(bǔ)貼效率損失問(wèn)題，進(jìn)一步優(yōu)化補(bǔ)貼政策，擴(kuò)大補(bǔ)貼范圍并提升補(bǔ)貼效率。接下來(lái)我們將集中討論與補(bǔ)貼效率損失相關(guān)的4 大突出問(wèn)題即相對(duì)供給擠占、暫時(shí)性收益陷阱、惡性競(jìng)爭(zhēng)及資金體內(nèi)循環(huán)。

1.相對(duì)供給擠占

Forsyth 和Campus（2006）已經(jīng)證實(shí)了區(qū)域機(jī)場(chǎng)補(bǔ)貼對(duì)低額補(bǔ)貼或無(wú)補(bǔ)貼區(qū)域經(jīng)濟(jì)的擠占影響，并向社會(huì)各界發(fā)出關(guān)注航空補(bǔ)貼擠占效應(yīng)的警示。我國(guó)通航補(bǔ)貼存在明顯的重“生產(chǎn)”輕“消費(fèi)”的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題，①依據(jù)《通用航空發(fā)展專項(xiàng)資金管理暫行辦法》第五條規(guī)定，從事農(nóng)林牧漁、工業(yè)、社會(huì)事業(yè)及應(yīng)急救援任務(wù)作業(yè)的企業(yè)可以申請(qǐng)作業(yè)補(bǔ)貼。間接導(dǎo)致企業(yè)“扎堆”受補(bǔ)貼領(lǐng)域，尤其是播種、噴灑等農(nóng)林作業(yè)，而“冷落”消費(fèi)型飛行服務(wù)經(jīng)營(yíng)。②目前，業(yè)界與學(xué)術(shù)界對(duì)于消費(fèi)型飛行服務(wù)的具體涵蓋內(nèi)容并沒(méi)有統(tǒng)一界定，鑒于此，基于消費(fèi)的本質(zhì)含義，將除工農(nóng)生產(chǎn)作業(yè)和社會(huì)公益性作業(yè)之外的由居民主動(dòng)出資購(gòu)買的低空飛行項(xiàng)目稱為消費(fèi)型飛行服務(wù)，包括短途運(yùn)輸、空中游覽、航空醫(yī)療等，主要表現(xiàn)為載客類飛行。

見(jiàn)表1，2012—2017 年，僅需按照CCAR-135 運(yùn)行的有資格開(kāi)展載客類等消費(fèi)型業(yè)務(wù)的商業(yè)運(yùn)輸公司平均只有11 家，2014 年甚至降至個(gè)位數(shù)，期間總體變動(dòng)十分微小。而需要同時(shí)依據(jù)CCAR-135 和CCAR-91 運(yùn)行的通航企業(yè)卻穩(wěn)步上升，2019 年一度達(dá)到了53 家，進(jìn)一步申請(qǐng)飛行員培訓(xùn)業(yè)務(wù)的企業(yè)也開(kāi)始增多。2018年獨(dú)立經(jīng)營(yíng)載客類等飛行服務(wù)的企業(yè)增至31 家，增長(zhǎng)了近兩倍，這主要是2018 年新建通航機(jī)場(chǎng)數(shù)量激增、低空空域開(kāi)放提速等條件優(yōu)化的短期刺激效果，立足飛行時(shí)間系統(tǒng)占比數(shù)據(jù)，消費(fèi)型作業(yè)時(shí)間仍未有本質(zhì)突破，反而出現(xiàn)了下滑。2018 年載客類飛行時(shí)間只占到了總經(jīng)營(yíng)性飛行時(shí)間的14%，相比于2017 年下降了7%，2019 年依舊維持14%的占比。與之相反的是，在補(bǔ)貼的長(zhǎng)期作用下，91 部監(jiān)管下的商業(yè)非運(yùn)輸通航企業(yè)規(guī)模以平均20%的增速穩(wěn)步擴(kuò)張，2019 年，我國(guó)僅涉農(nóng)航化作業(yè)的企業(yè)就突破了120 家，較2012 年增長(zhǎng)140%以上，開(kāi)展農(nóng)業(yè)噴灑作業(yè)的企業(yè)占到了通航企業(yè)總數(shù)的30%以上?；谝陨戏治觯a(bǔ)貼通過(guò)作用比較機(jī)制，進(jìn)一步提升了企業(yè)依賴生產(chǎn)性作業(yè)、培訓(xùn)類業(yè)務(wù)維持盈利的經(jīng)營(yíng)偏好，“主動(dòng)”擠占了消費(fèi)型服務(wù)開(kāi)展熱情。

表1 2012—2019 年不同類型通航企業(yè)數(shù)量概況（部分）

為了進(jìn)一步說(shuō)明消費(fèi)型服務(wù)供給在補(bǔ)貼實(shí)施過(guò)程中被擠占，本文將引入企業(yè)決策分析并擴(kuò)展國(guó)外經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行補(bǔ)充說(shuō)明。依據(jù)公開(kāi)可得的通航企業(yè)財(cái)務(wù)及補(bǔ)貼數(shù)據(jù)，飛行補(bǔ)貼收入已構(gòu)成部分企業(yè)收入的重要組成部分，且平均占比逐年增高。以山東通航為例，其2017—2019 年飛行補(bǔ)貼金額占營(yíng)業(yè)收入平均比例接近18%?；谑找孀畲蠡瓌t，占比的大小將會(huì)直接影響到企業(yè)的經(jīng)營(yíng)決策。企業(yè)也在財(cái)務(wù)報(bào)告中明確披露，將會(huì)依據(jù)補(bǔ)貼政策內(nèi)容及時(shí)調(diào)整經(jīng)營(yíng)布局?？梢?jiàn)，補(bǔ)貼對(duì)通航企業(yè)經(jīng)營(yíng)決策及戰(zhàn)略布局的影響是顯著的。而從國(guó)外航空服務(wù)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，即使消費(fèi)型服務(wù)定價(jià)明顯高于生產(chǎn)性服務(wù)，但要實(shí)現(xiàn)可接受的經(jīng)濟(jì)效益仍是一個(gè)難題，即便是對(duì)美國(guó)這樣的航空發(fā)達(dá)國(guó)家來(lái)說(shuō)。沒(méi)有相應(yīng)的補(bǔ)貼或補(bǔ)貼金額不足都會(huì)嚴(yán)重削弱航空公司經(jīng)營(yíng)的積極性，這是美國(guó)聯(lián)邦政府推出“基本航空服務(wù)計(jì)劃”的重要原因（邵龍，2010）。分析美國(guó)短途運(yùn)輸發(fā)展統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，美國(guó)聯(lián)邦政府對(duì)短途運(yùn)輸服務(wù)的持續(xù)性補(bǔ)貼吸引了更多航空公司加入并有效刺激了消費(fèi)需求，一定程度上促進(jìn)了美國(guó)短途運(yùn)輸服務(wù)的快速和可持續(xù)發(fā)展。因此，無(wú)論是在以美國(guó)代表的發(fā)達(dá)國(guó)家還是我國(guó)，短途運(yùn)輸、航空醫(yī)療等消費(fèi)型服務(wù)的發(fā)展都需要政府強(qiáng)有力的財(cái)政補(bǔ)貼政策的支撐，重“生產(chǎn)”輕“消費(fèi)”的補(bǔ)貼安排不可避免會(huì)影響到消費(fèi)型服務(wù)的發(fā)展，尤其是在該類服務(wù)盈利模式仍不清晰、經(jīng)營(yíng)不確定性因素較多的情形下。

消費(fèi)型服務(wù)供給擴(kuò)張預(yù)期的被擠占伴隨著明顯的福利損害，如圖2 所示為無(wú)擠占效應(yīng)下的預(yù)期供給曲線，在實(shí)際供給曲線S1的右下方，圖2 中四邊形面積所示部分是供給被擠占后的福利損失額度。

圖2 消費(fèi)型飛行服務(wù)供需曲線

2.暫時(shí)性收益陷阱

經(jīng)濟(jì)學(xué)家Tullock（1975）通過(guò)觀察補(bǔ)貼效益變化曲線提出“暫時(shí)性收益陷阱”概念，他發(fā)現(xiàn)補(bǔ)貼產(chǎn)生的效益往往是短期的，長(zhǎng)期來(lái)看補(bǔ)貼會(huì)變成最缺乏彈性的生產(chǎn)要素。基于通航服務(wù)企業(yè)數(shù)量、受補(bǔ)貼服務(wù)供給規(guī)模等關(guān)鍵指標(biāo)，發(fā)現(xiàn)補(bǔ)貼在計(jì)劃初期對(duì)服務(wù)供給有顯著推動(dòng)作用，但這種影響缺乏可持續(xù)性。2012 年通航專項(xiàng)補(bǔ)貼計(jì)劃推出后，大量的社會(huì)資本涌入通航產(chǎn)業(yè)，根據(jù)《2013 年民航行業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公告》，獲民航局頒發(fā)經(jīng)營(yíng)許可證的企業(yè)僅一年便由補(bǔ)貼期初的146 家擴(kuò)增至189 家，增長(zhǎng)近30%，是截止目前我國(guó)通航服務(wù)企業(yè)實(shí)現(xiàn)的最快年增速。全行業(yè)總的飛行生產(chǎn)時(shí)間也從2012 年的51.7 萬(wàn)小時(shí)上漲到了2013 年的59.1 萬(wàn)小時(shí)，同比增長(zhǎng)14.3%，工業(yè)作業(yè)與農(nóng)業(yè)作業(yè)的飛行時(shí)間較前期分別增長(zhǎng)了25%、6.9%。

然而，隨著補(bǔ)貼計(jì)劃趨于穩(wěn)定、受補(bǔ)貼企業(yè)數(shù)量和補(bǔ)貼支出總額不斷攀升，我國(guó)通航服務(wù)業(yè)各類發(fā)展指標(biāo)相繼出現(xiàn)了增速放緩、劇烈波動(dòng)甚至負(fù)增長(zhǎng)的現(xiàn)象。以工業(yè)作業(yè)為例，2014 年我國(guó)工業(yè)作業(yè)時(shí)間較2013年水平下降了12.55%，次年僅維持了1%左右的增長(zhǎng)率，2016 年再次出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，總飛行時(shí)間只有8.29 萬(wàn)小時(shí)，相比于2012 年增長(zhǎng)了不到1 萬(wàn)小時(shí)。③數(shù)據(jù)來(lái)源：《2018 從統(tǒng)計(jì)看民航》。行業(yè)總的生產(chǎn)作業(yè)飛行時(shí)間也在2016 年出現(xiàn)了首次下滑，之后緩慢爬坡?？梢?jiàn)，補(bǔ)貼對(duì)產(chǎn)能加速集聚的短期刺激效果突出，但卻并未成為促使產(chǎn)能向產(chǎn)量轉(zhuǎn)化的長(zhǎng)期有效因素。依據(jù)民航局公布的《通航和小型運(yùn)輸運(yùn)行概況》系列報(bào)告，我國(guó)通航實(shí)際從業(yè)飛行人員在補(bǔ)貼當(dāng)年實(shí)現(xiàn)了67%的超高增速，2014 年突破2000 人，實(shí)際運(yùn)行企業(yè)和有效航空器總數(shù)也同步增加。其后，有效產(chǎn)能以10%左右的速度持續(xù)增加，增幅遠(yuǎn)超有效飛行供給擴(kuò)張比例，截止2019 年底，我國(guó)共有424 家實(shí)際在運(yùn)行的通用及小型運(yùn)輸航空公司，有效航空器2368 架。補(bǔ)貼的短期效應(yīng)表明，需要更加保守地看待通航補(bǔ)貼的市場(chǎng)糾正作用。補(bǔ)貼只在短期內(nèi)對(duì)供給有推動(dòng)作用，從長(zhǎng)期供給變化來(lái)看，供給曲線的右移表現(xiàn)并不明顯，福利增加幅度低于理想狀態(tài)下的預(yù)估水平。已有研究通過(guò)測(cè)算通航作業(yè)時(shí)間年增長(zhǎng)率、機(jī)隊(duì)規(guī)模增長(zhǎng)率與綜合政策績(jī)效值的灰色絕對(duì)關(guān)聯(lián)度指出，補(bǔ)貼政策對(duì)機(jī)隊(duì)規(guī)模的效用相較飛行時(shí)間要更快，指出補(bǔ)貼等相關(guān)扶持政策設(shè)置存在不合理之處（楊璐源，2020）。

3.惡性競(jìng)爭(zhēng)

研究表明，補(bǔ)貼會(huì)顯著加劇市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)程度，尤其是航空這樣波動(dòng)性強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)脆弱性明顯的市場(chǎng)（G?ssling et al，2017）。在“有飛行就補(bǔ)貼，飛多少、補(bǔ)多少”補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的“誘惑”下，眾多中小型通航企業(yè)未充分評(píng)估自身航空器和人員匹配度、航空運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)及風(fēng)險(xiǎn)管理水平等經(jīng)營(yíng)要素，便匆忙進(jìn)入市場(chǎng)。其中，大部分企業(yè)規(guī)模偏小、產(chǎn)業(yè)集群度不高、產(chǎn)品同質(zhì)化嚴(yán)重，企業(yè)“價(jià)格戰(zhàn)”愈演愈烈，以農(nóng)業(yè)領(lǐng)域最為嚴(yán)重。部分企業(yè)甚至不惜偷工減料、降低作業(yè)質(zhì)量來(lái)控制成本，嚴(yán)重?cái)_亂了市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)秩序（周志艷等，2017）。補(bǔ)貼設(shè)有最高限額，超過(guò)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的價(jià)差不予補(bǔ)償，須由企業(yè)自己承擔(dān)。結(jié)果，隨著企業(yè)飛行服務(wù)定價(jià)的不斷走低，虧損也愈發(fā)普遍。2013 年受補(bǔ)貼企業(yè)的虧損率由補(bǔ)貼前的60%下降到了補(bǔ)貼后的10%，2015 年這一數(shù)據(jù)對(duì)應(yīng)提高至61%、44%，企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益呈下降趨勢(shì)。④數(shù)據(jù)來(lái)源：《中國(guó)通用航空藍(lán)皮書2018》，第77 頁(yè)。盡管無(wú)法在圖形中進(jìn)行標(biāo)示，但低價(jià)惡性競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致的服務(wù)市場(chǎng)秩序混亂、用戶與企業(yè)之間交易信用機(jī)制受損、企業(yè)市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)效率降低等隱性福利損失不容忽視。

4.資金體內(nèi)循環(huán)

補(bǔ)貼資金長(zhǎng)期在國(guó)有體制內(nèi)循環(huán)，并未真正流向市場(chǎng)，并伴有“僵尸企業(yè)”侵占資金現(xiàn)象。2020 年通航服務(wù)業(yè)補(bǔ)貼總額突破4.8 億元，共197 家企業(yè)獲得資助，但是依據(jù)補(bǔ)貼預(yù)算方案：2014—2020 年，平均超過(guò)80%以上的補(bǔ)貼資金集中在不到30%的以國(guó)有企業(yè)為主的大型通航企業(yè)手中。⑤數(shù)據(jù)來(lái)源：中國(guó)民用航空局官網(wǎng)，http：//www.caac.gov.cn/XXGK/XXGK/TZTG/201909/t20190925 _198796.html。包括獲補(bǔ)貼金額十分靠前的農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的北大荒通用航空有限公司、提供海陸石油服務(wù)的中信海洋直升機(jī)股份有限公司、包機(jī)飛行龍頭企業(yè)海直通用航空有限責(zé)任公司等，這些企業(yè)多具有一定的壟斷地位和清晰的盈利模式，業(yè)務(wù)來(lái)源穩(wěn)定、發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力較強(qiáng)。剩余不到20%的資金散落在缺乏經(jīng)營(yíng)穩(wěn)定性的中小型民營(yíng)通航企業(yè)之中，致惡性競(jìng)爭(zhēng)局勢(shì)進(jìn)一步蔓延，市場(chǎng)波動(dòng)性加劇。就資金侵占而言，2018 年有22 家通航企業(yè)被注銷，當(dāng)中不乏多次獲得高額補(bǔ)貼或注銷年度已獲補(bǔ)貼的服務(wù)企業(yè)，一定比例的企業(yè)獲取高額補(bǔ)貼后便暫停營(yíng)業(yè)。⑥數(shù)據(jù)來(lái)源：《通航和小型運(yùn)輸運(yùn)行概況2018》，https：//pilot.caac.gov.cn/jsp/portals/newsList.jsp？Type=Statistical_info#2011。補(bǔ)貼的核心目的之一是通過(guò)糾正市場(chǎng)缺陷，引入私人資本。經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，通航服務(wù)市場(chǎng)的中堅(jiān)力量依然是進(jìn)入早的國(guó)有資本，2016 年飛行量排名前15 的企業(yè)中，除航校以外，其余均為大型國(guó)有企業(yè)，補(bǔ)貼計(jì)劃對(duì)“民間通航勢(shì)力”的培育成效不盡如人意。⑦數(shù)據(jù)來(lái)源：《中國(guó)通用航空藍(lán)皮書2018》，第3 頁(yè)。對(duì)福利的侵蝕體現(xiàn)在，削弱了補(bǔ)貼對(duì)增加通航有效供給的預(yù)期助推作用，福利理想優(yōu)化空間再次被壓縮。

（三）效率損失原因分析

2000 年開(kāi)始，我國(guó)通航開(kāi)始加速發(fā)展，產(chǎn)業(yè)的發(fā)展沖突也開(kāi)始由產(chǎn)能不足向有效供給和需求規(guī)模偏小過(guò)渡。⑧資料來(lái)源：《中國(guó)民用航空局.通用航空“十三五”發(fā)展規(guī)劃》http：//www.caac.gov.cn/XXGK/XXGK/Z CFB/201702/t20170217_42570.html。通航企業(yè)不斷壓低價(jià)格包括不惜惡性競(jìng)爭(zhēng)，除了追求補(bǔ)貼外，也是市場(chǎng)需求潛力并未得到真正有效釋放的必然結(jié)果?！锻ㄓ煤娇帐灏l(fā)展規(guī)劃》指出，我國(guó)消費(fèi)型低空飛行服務(wù)市場(chǎng)剛剛起步，經(jīng)濟(jì)效益低于社會(huì)效益，通航需求嚴(yán)重滯后于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度。受補(bǔ)貼生產(chǎn)作業(yè)擠占消費(fèi)型服務(wù)供給背后，除了補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)單一及補(bǔ)貼形式“刻板”外，消費(fèi)型飛行服務(wù)有效需求不足是另一根本性原因?！皶簳r(shí)性收益陷阱”和資金體內(nèi)循環(huán)則更多凸顯了補(bǔ)貼計(jì)劃在多屬性內(nèi)容設(shè)計(jì)、動(dòng)態(tài)監(jiān)管反饋機(jī)制建立等方面的明顯缺失，致使無(wú)法以順應(yīng)通航主要矛盾變化與行業(yè)發(fā)展趨勢(shì)的運(yùn)作機(jī)制最大化補(bǔ)貼經(jīng)濟(jì)效率?；诖耍酉聛?lái)本文將以補(bǔ)貼的合理性假設(shè)與通航發(fā)展矛盾轉(zhuǎn)移為背景，分別從補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)重塑、補(bǔ)貼機(jī)制優(yōu)化兩個(gè)維度出發(fā)探討我國(guó)通航服務(wù)業(yè)補(bǔ)貼制度優(yōu)化的問(wèn)題。

三、通航補(bǔ)貼制度重構(gòu)之搭建雙側(cè)補(bǔ)貼模式

補(bǔ)貼的效果不僅僅依賴于補(bǔ)貼的金額，更在于補(bǔ)貼的設(shè)計(jì)，很多特征例如消費(fèi)者行為、輸入價(jià)格及市場(chǎng)結(jié)構(gòu)都會(huì)影響補(bǔ)貼的效果（G?ssling et al，2017；馬永軍和李毅凡，2021；邱國(guó)斌，2013）。美國(guó)、加拿大等西方發(fā)達(dá)國(guó)家的航空補(bǔ)貼制度普遍經(jīng)歷了由選擇性補(bǔ)貼向形式多樣的普遍性補(bǔ)貼的關(guān)鍵轉(zhuǎn)變，補(bǔ)貼思路由單一的促進(jìn)供給發(fā)展為多種形式促進(jìn)需求和供給（Fischer 和Kirk，1999）。從政府轉(zhuǎn)移到飛機(jī)制造商、機(jī)場(chǎng)或航空公司的利益被視為“直接”補(bǔ)貼，同時(shí)還有一部分補(bǔ)貼會(huì)間接補(bǔ)貼給消費(fèi)者，被稱為“專用轉(zhuǎn)移支付”，最終目的是使補(bǔ)貼轉(zhuǎn)化為更高的支付意愿。而基于我國(guó)通航補(bǔ)貼現(xiàn)狀及發(fā)展需求，單一選擇性補(bǔ)貼模式已不再是最優(yōu)選擇，需轉(zhuǎn)變思路考慮建立“需求+供給”雙側(cè)補(bǔ)貼模式，以此擴(kuò)大市場(chǎng)需求、提高補(bǔ)貼邊際收益。

（一）需求側(cè)補(bǔ)貼的政策著力點(diǎn)

將保險(xiǎn)補(bǔ)貼作為需求側(cè)補(bǔ)貼的落腳點(diǎn)。事實(shí)上，在航空領(lǐng)域?qū)⒈ｋU(xiǎn)作為補(bǔ)貼對(duì)象的做法由來(lái)已久。911事件之后，航空服務(wù)市場(chǎng)需求急劇下降，航空經(jīng)營(yíng)主體普遍陷入了財(cái)務(wù)與安全危機(jī)。美國(guó)政府緊急啟動(dòng)了以費(fèi)率補(bǔ)貼和提供第三方責(zé)任戰(zhàn)爭(zhēng)險(xiǎn)為主要內(nèi)容的航空保險(xiǎn)補(bǔ)貼方案。其中第三方責(zé)任戰(zhàn)爭(zhēng)險(xiǎn)相關(guān)理賠均由航空保險(xiǎn)循環(huán)基金（Aviation Insurance Revolving Fund）支付。該基金主要由收取的保費(fèi)、證券投資利息及政府補(bǔ)貼資金構(gòu)成（Briones 和Myers，2008）。該保險(xiǎn)補(bǔ)貼計(jì)劃自2001 年之后與供給補(bǔ)貼一起被不斷更新延續(xù)，除了對(duì)企業(yè)財(cái)務(wù)穩(wěn)定性有重要影響外，保險(xiǎn)補(bǔ)貼計(jì)劃對(duì)消費(fèi)需求的二維作用表現(xiàn)是另一重要原因（圖3）

飛行成本和通航安全水平發(fā)揮著錨定通航服務(wù)需求的關(guān)鍵作用。調(diào)查顯示，通航服務(wù)需求的價(jià)格彈性較大（Ratchford，1974），消費(fèi)者面對(duì)不同交通工具選擇時(shí)，成本支出和天氣（安全）是其最關(guān)心的兩大要素，然后才是時(shí)間和距離（Downen 和Hansman，2003）。在企業(yè)飛行服務(wù)成本結(jié)構(gòu)中，保險(xiǎn)是僅次于油耗和維修的第三大成本支出，部分企業(yè)的保費(fèi)支出甚至占到了其營(yíng)業(yè)成本的9%以上（崔悅和王向章，2018）。根據(jù)我國(guó)通航企業(yè)總保費(fèi)（指機(jī)身險(xiǎn)和責(zé)任險(xiǎn)保費(fèi)之和）占營(yíng)業(yè)成本比例信息，運(yùn)營(yíng)企業(yè)的保費(fèi)支出壓力不斷增加，占比從2017 年的3.7%上漲到了2019 年的4.91%。⑨數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)6 家企業(yè)（上海金匯、山東通航、山東高翔、首航直升、華彬天星、成功通航）披露的年度財(cái)務(wù)報(bào)告對(duì)應(yīng)數(shù)據(jù)與投保信息計(jì)算得到（http：//www.neeq.com.cn/nq/nqyxgxxlist.html），其中保費(fèi)數(shù)據(jù)由航聯(lián)保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)有限公司通航事業(yè)部門協(xié)助提供。對(duì)于航空器保有量和機(jī)務(wù)人員規(guī)模偏高而有效飛行時(shí)間不足的企業(yè)而言，保費(fèi)支出壓力將會(huì)在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)對(duì)其定價(jià)策略和財(cái)務(wù)計(jì)劃產(chǎn)生顯著影響。值得強(qiáng)調(diào)的是，通航企業(yè)潛在保險(xiǎn)標(biāo)的擴(kuò)張速度遠(yuǎn)超有效作業(yè)時(shí)間是行業(yè)當(dāng)前主要現(xiàn)狀。由此，若能以降低保險(xiǎn)費(fèi)率為切入點(diǎn)減少企業(yè)飛行成本支出，則將有助于從降低服務(wù)價(jià)格層面達(dá)成激發(fā)社會(huì)服務(wù)需求的政策目標(biāo)。

另外，通航保險(xiǎn)能夠以管理安全風(fēng)險(xiǎn)、給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償為手段維持并創(chuàng)造服務(wù)需求增長(zhǎng)點(diǎn)（El-Kasaby et al，2003）。如圖3 所示，一是以降低風(fēng)險(xiǎn)事故概率和損害程度為抓手，構(gòu)建大眾對(duì)于通航安全的全新理性認(rèn)知。大眾的風(fēng)險(xiǎn)感知度往往決定了通航服務(wù)社會(huì)化的終極表現(xiàn)形式（Boyd，2017），我國(guó)通航服務(wù)特別是消費(fèi)型飛行仍處于起步階段，低空飛行的總體安全水平，也即風(fēng)險(xiǎn)要素的可控程度對(duì)其擴(kuò)張速度及規(guī)模有制約性影響。⑩信息來(lái)源：《中國(guó)通用航空藍(lán)皮書2018》，第48 頁(yè)。通航保險(xiǎn)作為通航風(fēng)險(xiǎn)管理體系的重要組成部分，其管理飛行風(fēng)險(xiǎn)、完善安全體系的關(guān)鍵作用已得到充分驗(yàn)證，能夠以安全為作用點(diǎn)消除需求擴(kuò)大阻力（Margo 和Comm，2009）。

圖3 通航保險(xiǎn)對(duì)通航需求的二維作用體系

二是提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，嚴(yán)格控制事故成本和社會(huì)影響摧毀行業(yè)可持續(xù)性發(fā)展的可能性。1112005 年某通航運(yùn)營(yíng)企業(yè)在上海港開(kāi)展的直升機(jī)引航業(yè)務(wù)發(fā)生事故，1 人死亡、多人受傷、直升機(jī)完全毀損，加重了社會(huì)對(duì)低空飛行安全的擔(dān)憂，不久后上海港直接終止了直升機(jī)引航業(yè)務(wù)，至今未恢復(fù)。這是經(jīng)濟(jì)效益讓位于安全的經(jīng)典案例，暗示安全事故經(jīng)濟(jì)成本和社會(huì)影響內(nèi)含迫使某一類型業(yè)務(wù)徹底癱瘓，并對(duì)行業(yè)造成致命打擊的巨大“能量”。通航保險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)能能夠協(xié)助通航公司及整個(gè)行業(yè)實(shí)現(xiàn)安全風(fēng)險(xiǎn)的事前積極可控，并及時(shí)阻斷事故影響二次擴(kuò)散路徑。

然而，我國(guó)通航保險(xiǎn)成本高昂引致下的“低層次、低保障、低研發(fā)”的風(fēng)險(xiǎn)管理局面，難以保障需求二維影響機(jī)制的高效運(yùn)行。我國(guó)通航風(fēng)險(xiǎn)水平偏高，“大數(shù)法則”概念下的風(fēng)險(xiǎn)主體規(guī)模偏小，保險(xiǎn)成本普遍高于投保者意愿支付價(jià)格。見(jiàn)表2，除個(gè)別企業(yè)之外，企業(yè)綜合險(xiǎn)費(fèi)率呈明顯上升趨勢(shì)，其中個(gè)體費(fèi)率最高值達(dá)到了4.85%，費(fèi)率在1%（含1%）以上的企業(yè)數(shù)量逐年遞增。與西方發(fā)達(dá)國(guó)家通航保險(xiǎn)產(chǎn)品定價(jià)的直接比較，有利于對(duì)我國(guó)通航保險(xiǎn)費(fèi)率水平有更加直觀的認(rèn)識(shí)。舉例說(shuō)明，美國(guó)Assured Partners 保險(xiǎn)公司推出的租戶保險(xiǎn)與我國(guó)的飛行員意外傷害保險(xiǎn)均提供飛行員駕駛意外保障，租戶保險(xiǎn)費(fèi)率低至0.0175%，只有我國(guó)的一半。12信息來(lái)源：根據(jù)美國(guó)Assured Partners 保險(xiǎn)公司官網(wǎng)披露的產(chǎn)品信息整理，https：//www.ap-aerospace.com。除飛行員死亡或傷殘風(fēng)險(xiǎn)外，乘客傷殘、財(cái)產(chǎn)丟失及航空器損害也在租戶保險(xiǎn)承保范圍內(nèi)。結(jié)果是，部分企業(yè)只選擇購(gòu)買第三者責(zé)任保險(xiǎn)以滿足營(yíng)業(yè)要求，部分企業(yè)在第三者責(zé)任保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上附加了低保額的航空器機(jī)身一切險(xiǎn)，保險(xiǎn)保障范圍及保障額度被嚴(yán)格限制。

表2 我國(guó)通航運(yùn)營(yíng)企業(yè)2017—2020 年綜合險(xiǎn)費(fèi)率詳情（%）

基于此，只有建立通航保險(xiǎn)費(fèi)率直接補(bǔ)貼制度，才能從加快保險(xiǎn)產(chǎn)品研發(fā)速度、擴(kuò)大保險(xiǎn)覆蓋范圍、提高保障額度三個(gè)方面提升通航保險(xiǎn)市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)承保能力。依托有效的保險(xiǎn)市場(chǎng)和低成本保障產(chǎn)品，改善產(chǎn)業(yè)安全現(xiàn)狀、降低企業(yè)成本支出，進(jìn)而激發(fā)潛在飛行需求。相較于直接對(duì)消費(fèi)者進(jìn)行補(bǔ)貼，本文認(rèn)為保險(xiǎn)補(bǔ)貼安排具備完善產(chǎn)業(yè)制度、培育安全文化、保障企業(yè)運(yùn)營(yíng)等促發(fā)展關(guān)鍵優(yōu)勢(shì)，更貼近我國(guó)通航服務(wù)業(yè)發(fā)展的急切需要。對(duì)消費(fèi)者的補(bǔ)貼適宜作為臨時(shí)性需求激勵(lì)政策，可持續(xù)性不強(qiáng)，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的擾動(dòng)效應(yīng)明顯，尤其是在新興產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、要素配置、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面亟待完善的情況下。

（二）需求側(cè)補(bǔ)貼模式的經(jīng)濟(jì)福利分析

1.無(wú)補(bǔ)貼情形下的福利分析

如圖4 所示，S1、D1分別為通航保險(xiǎn)的供給曲線和需求曲線。保險(xiǎn)供給彈性大，且規(guī)模報(bào)酬遞增（含不變的情形），通航保險(xiǎn)供給曲線（S1）呈水平或稍微傾斜向上的狀態(tài)，為便于分析，假設(shè)其為一條水平直線。我國(guó)對(duì)利用民用航空器從事飛行的企業(yè)和個(gè)人提出了投保相應(yīng)險(xiǎn)種的強(qiáng)制規(guī)定。因此，通航保險(xiǎn)需求曲線彈性相對(duì)較小，是一條向右下方傾斜的直線。13《國(guó)務(wù)院關(guān)于通航管理的暫行規(guī)定》第七條：從事通航飛行的單位或個(gè)人，經(jīng)營(yíng)通航產(chǎn)業(yè)務(wù)的企業(yè)，應(yīng)當(dāng)向人保公司投保機(jī)身險(xiǎn)和第三者責(zé)任保險(xiǎn)?！逗娇阵w育運(yùn)動(dòng)管理辦法》第十四條：從事航空體育運(yùn)動(dòng)（航空模型項(xiàng)目除外）的單位和個(gè)人，應(yīng)當(dāng)向中國(guó)人民保險(xiǎn)公司投保機(jī)身險(xiǎn)和第三者責(zé)任險(xiǎn)，飛行和跳傘人員應(yīng)投保人身意外險(xiǎn)?！吨腥A人民共和國(guó)民用航空法》第一百六十六條：民用航空器經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)投保地面第三人責(zé)任險(xiǎn)或取得相應(yīng)的責(zé)任擔(dān)保。期初，保險(xiǎn)價(jià)格（P1）高于投保人意愿支付保費(fèi)水平（A），兩條曲線只能相交于第二象限，P1BA為該情形下的福利損失。事實(shí)上，企業(yè)為滿足監(jiān)管機(jī)構(gòu)強(qiáng)制投保要求，不得不提升保費(fèi)預(yù)期水平到C，保險(xiǎn)公司為搶占通航保險(xiǎn)市場(chǎng)份額，也會(huì)放棄短期盈利，以低于精算公平保費(fèi)的產(chǎn)品定價(jià)來(lái)吸引顧客，S2、D2分別為真實(shí)的通航保險(xiǎn)需求曲線和供給曲線，兩者相交于E2，P2、Q2為強(qiáng)制投保規(guī)定影響下的均衡定價(jià)和供給水平。這一狀態(tài)規(guī)避了潛在福利損耗（P1BA），但卻產(chǎn)生了新的福利損失，包括均衡條件下保險(xiǎn)公司承擔(dān)的利潤(rùn)虧損（Q2P1P2E2）和投保人忍受的非意愿成本（E2P2AD）。雖然D2為實(shí)際需求曲線，但D1所表示的不同需求量下的保費(fèi)水平才是投保人意愿支付的最高價(jià)格，這也是供需曲線相交時(shí)仍存在福利損失的原因。對(duì)于通航企業(yè)而言，給定成交量（Q），D1、D2、S2與縱軸圍成的面積是其為獲取經(jīng)營(yíng)資格非意愿承擔(dān)的額外損失，Q2P1P2E2與E2P2AD之和再減去E2CP2等于社會(huì)福利凈損失。不僅如此，即便有強(qiáng)制投保的法律規(guī)定，保險(xiǎn)有效供需規(guī)模也十分有限。政府機(jī)構(gòu)若不主動(dòng)干預(yù)，我國(guó)通航保險(xiǎn)市場(chǎng)很難依靠自量擺脫“高成本、低需求、低供給”的低效運(yùn)營(yíng)處境。

圖4 無(wú)補(bǔ)貼情形下通航保險(xiǎn)供需曲線

2.補(bǔ)貼情形下的福利分析

假設(shè)政府對(duì)通航保險(xiǎn)的補(bǔ)貼不是直接補(bǔ)貼給投保人，而是依據(jù)保險(xiǎn)公司的保障貢獻(xiàn)補(bǔ)貼給保險(xiǎn)人，通航保險(xiǎn)供給曲線（S1）將向下移動(dòng)至S′，需求曲線保持不變，兩者相交于E′點(diǎn)（詳如圖5 所示）。此時(shí)，投保人無(wú)需忍受額外的成本壓力，原承擔(dān)的非意愿支出（E2P2AD）消失不見(jiàn)，E′AP′是補(bǔ)貼作用下正的消費(fèi)者剩余。保險(xiǎn)公司實(shí)現(xiàn)基本盈利，避免了長(zhǎng)期惡性虧損，QsP1P′E′為補(bǔ)貼成本。

通航保險(xiǎn)能夠推動(dòng)通航服務(wù)需求曲線的向上移動(dòng)，前文已有論述，由此可以認(rèn)為通航保險(xiǎn)補(bǔ)貼具有正的外部性。現(xiàn)加入外部性這一要素對(duì)模型進(jìn)行修正，如圖5 所示，通航保險(xiǎn)需求曲線為私人邊際收益曲線，加入正外部性考慮后，新的供給曲線用DS表示，位于原供給曲線的右上方。14DS 與縱軸的交點(diǎn)有可能在P1 點(diǎn)之上或之下，也未必與D2 平行，但為使圖形不過(guò)于復(fù)雜，此處假設(shè)其與D2 平行，但不影響本文的分析和結(jié)論的推導(dǎo)。此時(shí)，EsFA E′為新增加的補(bǔ)貼收益，總的補(bǔ)貼收益（TB）=EsFAE′+E′AP′+Q2P1P2E2+E2P2AD-E2CP2，而補(bǔ)貼成本仍為QsP1P′E′，福利凈變化額（NTB2）=EsFAE′+E′AP′+Q2P1P2E2+E2P2AD-P1P′-E2CP2，表現(xiàn)為在圖5中梯形Q2P1AD與梯形QsP1FEs及三角形E2CP2面積的差額。若通航保險(xiǎn)補(bǔ)貼凈福利（NTBD）等于0，相應(yīng)的補(bǔ)貼額度則為最優(yōu)補(bǔ)貼邊界。

圖5 無(wú)補(bǔ)貼情形下通航保險(xiǎn)供需曲線

四、通航補(bǔ)貼制度重構(gòu)之雙側(cè)補(bǔ)貼機(jī)制優(yōu)化

如前所述，有效供給不足是制約我國(guó)通航服務(wù)業(yè)發(fā)展的核心矛盾之一，供給側(cè)補(bǔ)貼計(jì)劃的戰(zhàn)略定位是可取的，不過(guò)需要針對(duì)“擠占效應(yīng)”“暫時(shí)性收益陷阱”“資金體內(nèi)循環(huán)”等補(bǔ)貼問(wèn)題，以激發(fā)中小型通航企業(yè)飛行活力為重點(diǎn)，進(jìn)行補(bǔ)貼機(jī)制的系統(tǒng)性優(yōu)化。需求側(cè)補(bǔ)貼的具體開(kāi)展模式和可操作實(shí)踐方式也還需進(jìn)一步落實(shí)。

（一）供給側(cè)補(bǔ)貼機(jī)制優(yōu)化路徑

1.調(diào)整補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)

不以作業(yè)類型和作業(yè)時(shí)間作為是否補(bǔ)貼、補(bǔ)貼多少的絕對(duì)標(biāo)準(zhǔn)，建議制定多屬性補(bǔ)貼門檻。例如可將區(qū)域因素納入進(jìn)來(lái)，補(bǔ)貼向西南、西北等發(fā)展?jié)撃芫薮蟮ê揭?、通航基礎(chǔ)設(shè)施暫且落后地區(qū)適當(dāng)傾斜，配合地方政府調(diào)控加快通航產(chǎn)業(yè)的全面布局。同時(shí)，對(duì)于結(jié)合地方特色積極開(kāi)拓服務(wù)領(lǐng)域，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的企業(yè)也應(yīng)主動(dòng)給予支持，鼓勵(lì)飛行服務(wù)的全面開(kāi)花。此外，建立鏈接需求端的服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)體系，作為評(píng)估企業(yè)作業(yè)質(zhì)量的依據(jù)，降低企業(yè)一味追求作業(yè)時(shí)間而忽視服務(wù)質(zhì)量、破壞市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制造成的惡劣影響。采用設(shè)置補(bǔ)貼金額上限、依據(jù)飛行小時(shí)累減補(bǔ)貼金額等方法，緩解補(bǔ)貼資金高度集中現(xiàn)象。

2.豐富補(bǔ)貼層次

首先，新增“制度補(bǔ)貼”，控制供給擠占影響及效率損失表現(xiàn)?！爸贫妊a(bǔ)貼”強(qiáng)調(diào)以簡(jiǎn)化飛行審批流程、優(yōu)化交通管理體系、細(xì)化經(jīng)營(yíng)規(guī)定等制度優(yōu)化措施來(lái)減輕企業(yè)的經(jīng)營(yíng)成本壓力、間接降低服務(wù)價(jià)格，削弱直接收入補(bǔ)貼制度刺激下，企業(yè)非理性追逐利益的動(dòng)機(jī)。其次，補(bǔ)充生產(chǎn)要素補(bǔ)貼形式，例如人力資源培訓(xùn)支持、專業(yè)設(shè)備投入補(bǔ)貼等。最后，考慮由政府聘請(qǐng)、組建通航專家服務(wù)團(tuán)隊(duì)，向有需要的企業(yè)免費(fèi)提供有關(guān)航空器選擇、作業(yè)類型與機(jī)型匹配、經(jīng)營(yíng)成本控制、安全管理等專業(yè)咨詢。幫助企業(yè)科學(xué)選擇經(jīng)營(yíng)模式與風(fēng)險(xiǎn)管理方案，防止其因錯(cuò)誤評(píng)估業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)特質(zhì)及固定資產(chǎn)性能，盲目選擇或更換經(jīng)營(yíng)類型。

3.規(guī)范補(bǔ)貼流程

在補(bǔ)貼實(shí)施的過(guò)程中要遵循效益最大化原則及科學(xué)、完整的補(bǔ)貼流程。如圖6 所示，第1 步，明確補(bǔ)貼政策目標(biāo)，用以指導(dǎo)補(bǔ)貼方案的具體設(shè)計(jì)。我國(guó)通航業(yè)仍處于發(fā)展的初級(jí)階段，市場(chǎng)規(guī)模偏小，建議仍以扶持產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展作為主要補(bǔ)貼目標(biāo)。同時(shí)，將促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整作為優(yōu)化目標(biāo)逐步推進(jìn)。第2 步，明確補(bǔ)貼對(duì)象。第3 步，制定補(bǔ)貼方式，包括確定補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，明確補(bǔ)貼來(lái)源，例如補(bǔ)貼資金的主要構(gòu)成、技術(shù)幫扶的供給選擇等。同時(shí)應(yīng)注意避免單一、靜態(tài)的補(bǔ)貼模式，建議加入服務(wù)咨詢、低息融資、制度補(bǔ)貼等間接補(bǔ)貼行為，配合直接財(cái)政補(bǔ)貼搭建多層次補(bǔ)貼體系。第4 步，建立通航補(bǔ)貼績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系，為補(bǔ)貼政策效果評(píng)估及補(bǔ)貼方案調(diào)整提供信息支持。建議以企業(yè)和行業(yè)發(fā)展指標(biāo)為核心搭建三級(jí)評(píng)級(jí)指標(biāo)體系，由補(bǔ)貼依賴指數(shù)、飛行服務(wù)時(shí)間等第三級(jí)指標(biāo)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分別匯總加權(quán)得到補(bǔ)貼對(duì)于企業(yè)經(jīng)營(yíng)績(jī)效、行業(yè)服務(wù)水平、產(chǎn)業(yè)成熟度的凈影響。其中，參照指標(biāo)用以幫助排除可能干擾補(bǔ)貼績(jī)效評(píng)估的經(jīng)濟(jì)影響因素。最后，設(shè)置補(bǔ)貼時(shí)間期限，進(jìn)行定期追蹤評(píng)估，依據(jù)反饋結(jié)果更新補(bǔ)貼方案。

圖6 通航補(bǔ)貼績(jī)效三級(jí)評(píng)估指標(biāo)體系

4.定位補(bǔ)貼屬性

弱化補(bǔ)貼計(jì)劃的普惠特性，增強(qiáng)其問(wèn)題導(dǎo)向?qū)傩?。以引入社?huì)資本、培育增長(zhǎng)新力量為重要內(nèi)容，確立中小型民營(yíng)通航企業(yè)為重點(diǎn)補(bǔ)貼對(duì)象，并加大對(duì)短期運(yùn)輸、醫(yī)療救護(hù)、航空旅游等服務(wù)形式的扶持力度。針對(duì)企業(yè)在經(jīng)營(yíng)初期可能存在的融資困難、管理經(jīng)驗(yàn)缺乏，業(yè)務(wù)開(kāi)發(fā)渠道受限等實(shí)際問(wèn)題，建議提供資金幫扶、要素補(bǔ)貼、市場(chǎng)引導(dǎo)等多種形式的政策助力，加快市場(chǎng)化供給進(jìn)程。

（二）需求側(cè)補(bǔ)貼優(yōu)化思路

1.補(bǔ)貼模式的選擇

事前補(bǔ)貼和事后補(bǔ)貼是當(dāng)下可選的兩種保險(xiǎn)主流補(bǔ)貼方式。所謂事前補(bǔ)貼是指依據(jù)原保險(xiǎn)人的簽單數(shù)量、保費(fèi)水平、險(xiǎn)種類別等確定保費(fèi)補(bǔ)貼金額。事后補(bǔ)貼是對(duì)再保險(xiǎn)合同的市場(chǎng)接受費(fèi)率進(jìn)行扣除補(bǔ)貼。事前補(bǔ)貼模式容易誘發(fā)“收入分配逆轉(zhuǎn)移”現(xiàn)象，補(bǔ)貼效益將大打折扣。獲取補(bǔ)貼的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)往往是惡性競(jìng)爭(zhēng)的企業(yè)，補(bǔ)貼的目的是幫助維持基本運(yùn)營(yíng)，保持盈虧平衡或?qū)崿F(xiàn)微利，并非是使其從中獲得超額收益。然而，對(duì)業(yè)務(wù)規(guī)模擴(kuò)張的狂熱追求將很大程度上助長(zhǎng)保險(xiǎn)公司套取保費(fèi)補(bǔ)貼資金的投機(jī)行為。這類現(xiàn)象在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼領(lǐng)域?qū)乙?jiàn)不鮮，卻屢禁不止，大量資金被套取、克扣、挪用，財(cái)政補(bǔ)貼事倍功半（孫香玉和鐘甫寧，2008）。為防止通航保險(xiǎn)補(bǔ)貼重蹈覆轍，應(yīng)吸取政策性保險(xiǎn)補(bǔ)貼經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，提前做好補(bǔ)貼模式的比較分析及優(yōu)化設(shè)計(jì)工作。

事后補(bǔ)貼模式優(yōu)勢(shì)更加突出，能有效規(guī)避“收入分配逆轉(zhuǎn)移”現(xiàn)象的發(fā)生。通航風(fēng)險(xiǎn)具有區(qū)別于傳統(tǒng)財(cái)產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)的顯著特征：①致?lián)p程度高，15依據(jù)公開(kāi)可得的通航安全事故調(diào)查報(bào)告（2018 年上半年至2019 年底），一旦發(fā)生通航安全事故，航空器基本全損，死亡事故約占事故總數(shù)的42%。在美國(guó)，通航事故死亡人數(shù)占民航死亡人數(shù)的90 以上，但只有18%～23%的事故是致命的，2014 年美國(guó)共發(fā)生1143 件安全事件，其中20%（236 件）為死亡事故。②因素可變性強(qiáng)，③損失波動(dòng)性大，④集中度高。重要的是，致?lián)p程度高、波動(dòng)性強(qiáng)的通航風(fēng)險(xiǎn)特征表現(xiàn)短期內(nèi)很難得到明顯改善。在現(xiàn)有承保技術(shù)條件下，通航風(fēng)險(xiǎn)并不是嚴(yán)格意義上的可保風(fēng)險(xiǎn)，依靠原保險(xiǎn)很難分散這類風(fēng)險(xiǎn)，必須借助再保險(xiǎn)建立多層次風(fēng)險(xiǎn)分散體系。實(shí)施事后補(bǔ)貼有助于擴(kuò)大我國(guó)通航再保險(xiǎn)市場(chǎng)規(guī)模，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)承保能力，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)在不同地區(qū)、不同時(shí)期的充分分散。其二是有利于控制信息不對(duì)稱背景下，保險(xiǎn)公司和投保人套取補(bǔ)貼資金行為的大規(guī)模發(fā)生。再保險(xiǎn)作為保險(xiǎn)公司生產(chǎn)和提供保險(xiǎn)商品所需的一種半成品（也可稱為要素），存在最優(yōu)交易策略及購(gòu)買額度（或比例）。適當(dāng)購(gòu)買有利于降低損失離散程度、幫助保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)縱向分散風(fēng)險(xiǎn)、提高公司總體效用。超過(guò)最優(yōu)水平，原保險(xiǎn)公司效用反而會(huì)下降。簡(jiǎn)而言之，事后補(bǔ)貼模式具有從根源上抑制保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)過(guò)度投機(jī)行為的體制優(yōu)勢(shì)。其三是有利于擴(kuò)大我國(guó)通航保險(xiǎn)供給主體范圍。我國(guó)上百家保險(xiǎn)公司中無(wú)一家以通航保險(xiǎn)為主營(yíng)業(yè)務(wù)，人保、平安及太保以壟斷式銷售的方式瓜分了我國(guó)通航保險(xiǎn)市場(chǎng)90%以上的經(jīng)營(yíng)份額。實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，中小型財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司不愿進(jìn)入或難以立足于通航保險(xiǎn)市場(chǎng)的重要原因之一，是無(wú)從獲得價(jià)格合理且穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)縱向分散渠道。通過(guò)補(bǔ)貼保險(xiǎn)公司的風(fēng)險(xiǎn)分出成本、建立國(guó)家通航風(fēng)險(xiǎn)再分散資金池，為保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)創(chuàng)造有利的風(fēng)險(xiǎn)管理環(huán)境，最大限度地激發(fā)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的參與積極性、擴(kuò)大通航保險(xiǎn)供給主體規(guī)模。

2.具體補(bǔ)貼模式構(gòu)想

補(bǔ)貼通航再保險(xiǎn)的做法雖并不直接降低投保企業(yè)的保費(fèi)支出，但卻能夠以減輕保險(xiǎn)公司再保險(xiǎn)成本壓力的方式影響原保險(xiǎn)費(fèi)率的確定。由此，補(bǔ)貼作用下通航保險(xiǎn)費(fèi)率降低、供給規(guī)模擴(kuò)大、供給曲線下移的假設(shè)依然成立，模型結(jié)論也經(jīng)得住推敲。

具體補(bǔ)貼實(shí)踐思路如下：首先，評(píng)估我國(guó)現(xiàn)有再保險(xiǎn)公司綜合實(shí)力及其通航再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)，從中選定一家主營(yíng)我國(guó)通航再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，并從通航專項(xiàng)補(bǔ)貼資金中撥付出一部分來(lái)籌建國(guó)家通航再保險(xiǎn)補(bǔ)貼基金。其次，依據(jù)通航再保險(xiǎn)基金的年度核算結(jié)果，對(duì)基金虧損進(jìn)行補(bǔ)足，具體補(bǔ)足責(zé)任可由中央與地方財(cái)政進(jìn)行內(nèi)部劃分。我國(guó)通航發(fā)展存在明顯的地域差異，東部沿海地區(qū)資源稟賦豐富、基礎(chǔ)設(shè)施完善、政府參與度高，通航產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，而中西部通航發(fā)展水平相對(duì)落后，各地區(qū)的業(yè)務(wù)類型、作業(yè)條件、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、飛行審批規(guī)章等也不盡相同。建議參考地方政府財(cái)政實(shí)力和當(dāng)年該地區(qū)低空飛行出險(xiǎn)情況提供補(bǔ)貼力度不等的再保險(xiǎn)合同，推動(dòng)通航區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

五、結(jié)論與展望

基于我國(guó)通航發(fā)展現(xiàn)狀和需要，補(bǔ)貼仍將是未來(lái)政府進(jìn)一步促進(jìn)通航產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要選擇之一。因此對(duì)補(bǔ)貼效率的關(guān)注與研究是十分必要且重要的。然而在我國(guó)，通航補(bǔ)貼效率研究仍是一個(gè)較新的領(lǐng)域，可供借鑒的有效研究與實(shí)踐十分稀缺，特別是同時(shí)包含最優(yōu)補(bǔ)貼制度設(shè)計(jì)思路的文章。本文首先沿用福利經(jīng)濟(jì)學(xué)分析框架并結(jié)合通航產(chǎn)業(yè)特征明確了通航補(bǔ)貼的經(jīng)濟(jì)有效性和必要性，并以此為基礎(chǔ)總結(jié)論述了通航補(bǔ)貼效率損失的具體表現(xiàn)及伴隨的福利侵蝕問(wèn)題。在此基礎(chǔ)上，本文從補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)重塑、補(bǔ)貼機(jī)制優(yōu)化兩個(gè)維度出發(fā)提出了“增加需求側(cè)+優(yōu)化供給側(cè)”的補(bǔ)貼制度優(yōu)化思路，并綜合應(yīng)用數(shù)據(jù)分析、案例解析、經(jīng)驗(yàn)參照、走訪調(diào)研等研究手段論證了其合理性與科學(xué)性。本文得出的研究結(jié)論對(duì)于政府進(jìn)一步優(yōu)化通航補(bǔ)貼制度設(shè)計(jì)有重要借鑒意義。首先，依據(jù)本文核心結(jié)論，建議補(bǔ)充以通航保險(xiǎn)費(fèi)率補(bǔ)貼為核心的需求側(cè)補(bǔ)貼，并從調(diào)整補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、豐富補(bǔ)貼層次、規(guī)范補(bǔ)貼流程、定位補(bǔ)貼屬性4 個(gè)方面著手深度優(yōu)化供給側(cè)補(bǔ)貼計(jì)劃。其次，秉持動(dòng)態(tài)追蹤管理理念，增加并嚴(yán)格實(shí)施補(bǔ)貼效益評(píng)估與反饋機(jī)制，依據(jù)定期評(píng)估反饋結(jié)果動(dòng)態(tài)優(yōu)化補(bǔ)貼制度，最大化減少補(bǔ)貼效率受損影響。最后，密切關(guān)注補(bǔ)貼實(shí)施過(guò)程中可能產(chǎn)生的補(bǔ)貼過(guò)度依賴性問(wèn)題，重點(diǎn)保障補(bǔ)貼對(duì)于增強(qiáng)企業(yè)可持續(xù)性經(jīng)營(yíng)能力作用的發(fā)揮，增強(qiáng)補(bǔ)貼對(duì)供需的長(zhǎng)期穩(wěn)定性影響。