□文/葉 蔚 裴振鴻

（廣東海洋大學(xué) 廣東·湛江）

［提要］近年來，南海海洋資源的開發(fā)與利用進(jìn)程呈階梯式發(fā)展，南海海洋生態(tài)環(huán)境日益惡化，隨著海洋命運(yùn)共同體理念的提出，建立基于整體性治理的海洋環(huán)境協(xié)同治理機(jī)制彰顯必要性和緊迫性。本文以現(xiàn)行南海污染治理合作機(jī)制為考察對象，結(jié)合整體性治理中的政策、規(guī)劃、服務(wù)供給、監(jiān)控等過程，基于制度性集體行動框架（ICA）審視不同類型合作機(jī)制的交易成本與合作風(fēng)險，并結(jié)合南?，F(xiàn)實(shí)情境提出優(yōu)化南海污染整體性治理機(jī)制策略。

南海沿海地區(qū)是當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展最具活力的地區(qū)之一，隨著南海周邊國家對海洋資源的開發(fā)利用，海洋污染和海洋生態(tài)環(huán)境破壞的情況及風(fēng)險不容忽視。近年來，南海沿岸國家逐漸認(rèn)識到南海環(huán)境合作治理的必要性及緊迫性，進(jìn)行了一系列區(qū)域合作實(shí)踐，比如設(shè)立了一些海洋生態(tài)環(huán)境治理的國際法律規(guī)范和國際組織，但目前南海地區(qū)存在的環(huán)境利益共同觀被政治問題所捆綁，合作難度大，治理成效甚微；再加之海洋污染具有流動性、跨域性的特點(diǎn)，區(qū)域內(nèi)的任何國家都難憑一己之力對海洋污染問題進(jìn)行有效治理，必須依靠區(qū)域內(nèi)國家間的緊密合作，建立基于整體性治理的海洋環(huán)境協(xié)同治理機(jī)制。

不少學(xué)者已對南海海洋環(huán)境治理合作的問題進(jìn)行了有益的探討和研究。如，陳嘉楊和翠柏（2016）提出南海環(huán)境保護(hù)合作應(yīng)以海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)為中心，構(gòu)建過程導(dǎo)向型務(wù)實(shí)合作機(jī)制；韓立新和馮思嘉（2020）通過分析“區(qū)域海項(xiàng)目”、UNEP等國際性組織以及區(qū)域性組織所主導(dǎo)的現(xiàn)行南海海洋生態(tài)環(huán)境治理機(jī)制的不足，依據(jù)全球海洋生態(tài)環(huán)境治理的理念和特征，提出南海區(qū)域性海洋生態(tài)環(huán)境治理機(jī)制的完善建議；劉天琦和張麗娜（2021）借鑒了歐洲北海-東北大西洋、波羅的海和地中海三大海洋環(huán)境區(qū)域合作的成功模式，探索適合南海海洋環(huán)境區(qū)域合作治理的路徑。目前，學(xué)界中關(guān)于南海海洋環(huán)境治理合作的研究大多關(guān)乎合作機(jī)制的影響因素、困境及解決路徑，缺少制度分析路徑的研究視角，因而本文在制度性集體行動框架（簡稱為ICA）理論視域下，立足于跨域環(huán)境政策執(zhí)行的制度性集體行動困境，分析合作風(fēng)險與交易成本對構(gòu)建有效合作機(jī)制的阻礙作用，并將該框架嵌入南海海洋污染整體性治理的執(zhí)行過程，力圖揭示區(qū)域海洋污染整體性治理過程中的合作困境及其消解機(jī)制的運(yùn)行邏輯，促進(jìn)“海洋命運(yùn)共同體”理念下南海海洋生態(tài)環(huán)境治理機(jī)制的不斷完善。

一、研究視角：ICA框架下的整體性治理

（一）整體性治理概念闡述與嵌套。整體性治理理念興起于20世紀(jì)90年代“后公共管理運(yùn)動”時期，其回應(yīng)了1980年以來新公共管理改革所造成的碎片化治理困境，作為“一種合作理論的復(fù)興”，有鮮明的問題導(dǎo)向和改革傾向。整體性治理是一個“傘概念”，其強(qiáng)調(diào)在政策、規(guī)劃、服務(wù)供給、監(jiān)控等過程中實(shí)現(xiàn)整合，通過橫向和縱向協(xié)調(diào)的思想與行動，增進(jìn)某一公共治理領(lǐng)域中不同利益主體的協(xié)作，消除不同利益主體、政策間的矛盾和緊張來增加政策的效力，更好地利用公共資源?；谝延醒芯砍晒?，本文對整體性治理理論的學(xué)術(shù)要義及其與南海污染治理問題的契合進(jìn)行了歸納總結(jié)，具體如表1所示。（表1）

表1 整體性治理理論的學(xué)術(shù)要義及其與南海污染治理問題的契合一覽表

（二）ICA框架闡述與嵌套

1、理論闡述：制度性集體行動框架。Feiock在2005年提出的制度性集體行動框架理論，不僅為理解和集成近年迅猛發(fā)展的合作治理、區(qū)域治理、網(wǎng)絡(luò)治理等學(xué)術(shù)研究提供了一個富有解釋力的理論化框架，而且也為日益增多的區(qū)域合作困境的解決提供了有效的理論指導(dǎo)。制度集體行動框架理論包括制度集體行動困境理論和制度集體行動困境解決機(jī)制理論兩大部分。制度集體行動困境包括橫向合作困境、縱向合作困境以及功能性合作困境三種。根據(jù)合作者建立合作機(jī)制的自愿程度和合作事項(xiàng)的涵蓋范圍，制度集體行動困境的解決可以使用四類12種不同的一般機(jī)制，如圖1所示。ICA框架提出從合作風(fēng)險、交易成本、合作事務(wù)的性質(zhì)、現(xiàn)有的制度安排等角度來理解和研究普遍存在的集體行動難題，并根據(jù)成本效益原則選擇最優(yōu)的合作機(jī)制。每一種協(xié)調(diào)機(jī)制都是根據(jù)其形成階段的交易成本和合作風(fēng)險進(jìn)行選擇的，一方面自愿機(jī)制和外部強(qiáng)制力的介入形成鮮明對比；另一方面單一事務(wù)的雙邊合作和眾多參與者的復(fù)雜多邊合作形成鮮明對比?？紤]到協(xié)調(diào)治理是一個動態(tài)發(fā)展的過程，如果在協(xié)同機(jī)制運(yùn)行過程中交易成本和合作風(fēng)險等發(fā)生變化，則有必要對合作機(jī)制進(jìn)行調(diào)整以應(yīng)對變化。（圖1）

圖1 合作困境解決的一般機(jī)制

2、理論嵌套：ICA框架用于南海海洋污染整體性治理合作困境的適用性。隨著南海周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)活動如火如荼地開展，近年來大規(guī)模海上溢油事件頻發(fā)，海水赤潮化，海洋垃圾泛濫。由于南海是一個動態(tài)的生態(tài)系統(tǒng)，造成海洋污染的原因不能歸咎于某一個國家，而且海洋環(huán)境的破壞也很少局限于一國海域之內(nèi)，海洋污染的防治要基于多元化的主體和多向度的整體性治理模式。整體性治理南海污染要求南海周邊周家之間達(dá)成共識，采取相互配合的一致行動，其本質(zhì)是一項(xiàng)復(fù)雜的集體行動。由于南海周邊大多是一些急于發(fā)展經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中國家，發(fā)展程度和階段差距較大，政府間存在著競合博弈關(guān)系，再加上本身區(qū)域海洋政策制定與執(zhí)行的碎片化，南海海洋污染的合作治理具有跨域政策執(zhí)行的合作困境。在ICA框架中，同級政府間可以通過采取聯(lián)合項(xiàng)目等方式進(jìn)行合作，減少單獨(dú)行動，降低交易成本和合作風(fēng)險，從而實(shí)現(xiàn)更好的治理效果。然而，鑒于南海沿岸國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、環(huán)保意識異質(zhì)化程度較高，且周邊國家之間長期存在的海域劃界、資源開發(fā)、島礁主權(quán)等爭端使其在區(qū)域海洋環(huán)境合作治理中難以建立集體認(rèn)同感、形成環(huán)境利益共同觀，所以難以形成基于自愿的集體行動機(jī)制。下面將結(jié)合整體性治理中的政策、規(guī)劃、服務(wù)供給、監(jiān)控等過程，分析現(xiàn)行南海污染合作治理機(jī)制所采取的ICA合作類型、交易成本和合作風(fēng)險造成的現(xiàn)實(shí)困境，并探索相應(yīng)的合作困境出路。

二、南海環(huán)境整體性合作治理機(jī)制及合作困境

（一）現(xiàn)行南海環(huán)境治理政策。自20世紀(jì)80年代以來，南海周邊國家相繼批準(zhǔn)加入一系列海洋環(huán)境保護(hù)國際公約，例如1982年的《聯(lián)合國海洋法公約》、1992年的《生物多樣性公約》和1972年的《倫敦傾廢公約》等，這些公約確立南海地區(qū)海洋環(huán)保合作的基本原則，屬于ICA框架下的第一類嵌入式的合作機(jī)制。比如，在《聯(lián)合國海洋法公約》和《生物多樣性公約》中采用大量“在適當(dāng)情況下”“酌情”這樣的詞語，并沒有強(qiáng)制規(guī)定各參與合作方的法律義務(wù)，可以被認(rèn)為是多重自組織系統(tǒng)合作機(jī)制。2002年中國與東盟10國簽署的《南海各方行為宣言》，提出了將南海環(huán)境保護(hù)作為合作的優(yōu)先領(lǐng)域，表達(dá)了合作各方保護(hù)海洋環(huán)境的共同意愿；又如《關(guān)于特別是作為水禽棲息地的國際重要濕地公約》（又稱《拉姆薩公約》）和《國際油污防備、反應(yīng)和合作公約》，進(jìn)一步縮小了環(huán)境保護(hù)的焦點(diǎn)，自愿參加的南海周邊國家數(shù)量有限，屬于工作組式的合作機(jī)制。另外，還有一些南海國家互相達(dá)成的雙邊合作海洋環(huán)境保護(hù)文件，如中國與泰國簽署的《關(guān)于海洋領(lǐng)域合作的諒解備忘錄》（2011）、中國與印度尼西亞簽署的《海洋領(lǐng)域合作諒解備忘錄》（2012）和中國與越南簽署的《關(guān)于開展北部灣海洋及島嶼環(huán)境綜合管理合作研究的協(xié)議》（2013）等，是非正式合作網(wǎng)絡(luò)式機(jī)制。

這些嵌入式的合作機(jī)制，試圖將區(qū)域環(huán)境問題的外部性內(nèi)部化，降低交易成本，消除合作障礙。但如若在實(shí)施的過程中產(chǎn)生正外部性或者負(fù)外部性不能有效內(nèi)部化，容易引發(fā)矛盾與沖突，合作風(fēng)險較高，且由于監(jiān)督成本較高、激勵不足導(dǎo)致合作方的低效率行為。由于這些公約僅針對環(huán)境保護(hù)的一般情況作出普遍原則性的規(guī)定，且部分國家為了維護(hù)本國的經(jīng)濟(jì)利益，在加入公約時就做了自主性的選擇，這種嵌入式的合作機(jī)制實(shí)質(zhì)對南海污染的約束成效不大。在現(xiàn)實(shí)中，南海沿岸國從有利于自身利益的角度對參與的公約進(jìn)行解讀、執(zhí)行，增加了區(qū)域海洋污染治理合作的不確定性，也削弱了各參與方在合作中的緊密性和積極性。如在保護(hù)海龜方面，菲律賓是域內(nèi)《遷徙物種公約》的唯一締約方以及該公約項(xiàng)下《養(yǎng)護(hù)儒艮及其整個棲息范圍生境諒解備忘錄》的唯一代表，雖然印尼和越南也簽署加入了《印度洋、東南亞海龜及其棲息地的諒解備忘錄》，但其他南海周邊國家為維護(hù)本國經(jīng)濟(jì)利益，對加入該公約持消極態(tài)度。

（二）南海環(huán)境治理整體規(guī)劃?？偟膩碚f，當(dāng)前南海區(qū)域海洋環(huán)境治理體制包括三個層面：一是UNEP“區(qū)域海項(xiàng)目”（RSP）下的“東亞海行動計(jì)劃”；二是由UNEP主導(dǎo)、多個全球性組織參與組織開展的“東亞海環(huán)境管理伙伴關(guān)系計(jì)劃”（PEMSEA）和“扭轉(zhuǎn)南海和泰國灣環(huán)境退化趨勢項(xiàng)目”；三是南海域內(nèi)國家、區(qū)域性組織開展的南海區(qū)域性海洋生態(tài)環(huán)境治理合作。在前兩者中，由于UNEP僅是一個促進(jìn)環(huán)境保護(hù)國際合作的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，由其主導(dǎo)促成的合作治理機(jī)制很大程度上依靠東道國的責(zé)任與道義，并不具備強(qiáng)制約束力。鑒于南海復(fù)雜的地緣政治環(huán)境以及周邊多元化的利益主體，要在南海地區(qū)建設(shè)由高層級政府推動的區(qū)域合作平臺，信息、協(xié)商、執(zhí)行等交易成本巨大，同時合作風(fēng)險較高，UNEP并沒有在南海地區(qū)成功促成區(qū)域性的海洋保護(hù)公約，遵守現(xiàn)有的環(huán)境條約以沿岸國的信用為基礎(chǔ)。

除了由UNEP主導(dǎo)的區(qū)域性海洋環(huán)境治理合作體系之外，東盟與非東盟成員國之間的“10+1”“10+3”等框架下的環(huán)境合作安排、亞太經(jīng)合組織在亞太地區(qū)的海洋環(huán)境保護(hù)方面的合作安排、《南海各方行為宣言》對海洋環(huán)境保護(hù)的合作倡議等都是南海地區(qū)國家、區(qū)域性組織開展的區(qū)域性海洋環(huán)境治理合作。這些所謂的合作安排大都是論壇、會議的衍生物，涉及的海洋環(huán)境合作的深度和廣度都無法與UNEP主導(dǎo)的“東亞海行動計(jì)劃”相比，并不屬于嚴(yán)格意義下的合作機(jī)制，合作只是停留在對話和協(xié)商的功能性階段，缺乏具體的可操作性和實(shí)用性，且在組織層面也未能形成任何具有決策、執(zhí)行和監(jiān)督等職能的機(jī)構(gòu)。綜上所述，UNEP在南海進(jìn)行的相關(guān)計(jì)劃及現(xiàn)行區(qū)域內(nèi)的海洋治理項(xiàng)目仍主要以推動政策協(xié)調(diào)為主，涉及的主要內(nèi)容集中于科研培訓(xùn)。目前對于南海環(huán)境污染的治理缺乏符合區(qū)域可持續(xù)發(fā)展愿景的整體規(guī)劃，缺乏具有權(quán)威性和靈活性的高級別協(xié)調(diào)組織將域內(nèi)各層次的利益相關(guān)者納入其中進(jìn)行平等互利的協(xié)商對話，建立互信互惠的伙伴關(guān)系，以最大限度地減少合作過程中協(xié)調(diào)不力、分配不公和背叛行為帶來的合作風(fēng)險。

（三）南海的生態(tài)服務(wù)供給。海洋生態(tài)服務(wù)的提供是一種公共物品，服務(wù)的持續(xù)供給符合區(qū)域人們的長遠(yuǎn)利益，分配不公是影響跨域環(huán)保合作的一個重要因素。南海作為全球最大的海洋生態(tài)系統(tǒng)之一，其生態(tài)服務(wù)供給涵蓋眾多的國家和領(lǐng)域，牽涉多元主體且跨越不同行政區(qū)域，加上沿岸各國的異質(zhì)性程度較高，共同利益訴求側(cè)重點(diǎn)不同，發(fā)展較落后國家對海洋資源開發(fā)利用的訴求遠(yuǎn)超于與周邊國家合作治理海洋污染的動力，導(dǎo)致其投入海洋污染治理的資源有限，未能與相關(guān)的南海環(huán)境治理政策、規(guī)劃實(shí)現(xiàn)有效銜接。

隨著“一帶一路”倡議、“海洋命運(yùn)共同體”理念的提出，中國積極參與南海海洋生態(tài)環(huán)境治理，力圖彌補(bǔ)傳統(tǒng)合作機(jī)制“治理失衡”和“治理赤字”的問題。一方面“一帶一路”倡議帶動南海各國經(jīng)濟(jì)騰飛，同時絲路基金和亞投行為沿岸國提供海洋污染治理所需的資金支持；另一方面我國也盡力提供區(qū)域環(huán)保合作科技信息方面的支持，例如我國環(huán)境保護(hù)部于2010年成立的“中國-東盟環(huán)境保護(hù)合作中心”為區(qū)域環(huán)境保護(hù)國際合作與智庫平臺、區(qū)域環(huán)境保護(hù)國際合作的基礎(chǔ)性支撐力量、環(huán)保技術(shù)與產(chǎn)業(yè)合作與交流的平臺、南南環(huán)境保護(hù)合作的技術(shù)支撐。中國在資金和技術(shù)上提供的幫助，有效地降低了進(jìn)一步建立區(qū)域環(huán)境治理合作機(jī)制的交易成本和合作風(fēng)險，提高了其他南海周邊國家參與海洋污染治理的意愿。

（四）南海污染治理監(jiān)控。有效的監(jiān)控機(jī)制是降低合作風(fēng)險的直接保障。通過設(shè)立全面、實(shí)時的南海污染物排放及生態(tài)修復(fù)監(jiān)控大數(shù)據(jù)平臺，實(shí)現(xiàn)跨界水質(zhì)水量監(jiān)測信息聯(lián)網(wǎng)共享，既可以降低沿岸國家進(jìn)行治理合作的信息成本，也防止了一些迫于發(fā)展經(jīng)濟(jì)的沿岸國家在信息不完全和有限理性的約束下采取短期策略行為而忽視了整個南海區(qū)域長遠(yuǎn)的生態(tài)利益。

執(zhí)行成本源于區(qū)域政策執(zhí)行碎片化以及實(shí)施過程中的監(jiān)控成本?？紤]到南海周邊國家不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、環(huán)境監(jiān)控能力和環(huán)保意識，政府之間欠缺合作的共同基礎(chǔ)，難以形成統(tǒng)一的執(zhí)法力量，只有當(dāng)逐步實(shí)現(xiàn)南海周邊國家陸域和海域環(huán)境監(jiān)測指標(biāo)、監(jiān)測方法、評價標(biāo)準(zhǔn)等的有效銜接時，形成一定的環(huán)保執(zhí)法基礎(chǔ)，才能大大減少治理合作中的執(zhí)行成本。

對生態(tài)環(huán)境選擇“保護(hù)”還是“污染”的策略在很多時候取決于成本-利益的衡量，當(dāng)污染區(qū)政府需要付出的治理成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于污染帶來的經(jīng)濟(jì)收益時，基于成本效益原則的理性考慮，合作機(jī)制中博弈各方的違約行為會大大減少。有效的監(jiān)控機(jī)制能幫助明確區(qū)域內(nèi)污染區(qū)、受益區(qū)和保護(hù)區(qū)之間的損益關(guān)系，將“污染受損、治理受益”的成本-收益關(guān)系顯性化，在一定程度上便于厘清區(qū)域環(huán)境合作治理中共同利益的分配標(biāo)準(zhǔn)和分配比例，降低在復(fù)雜動機(jī)驅(qū)使下激烈的利益爭奪協(xié)商成本，避免由于利益分配不公造成的合作風(fēng)險。同時，高效的監(jiān)控機(jī)制可以充分調(diào)動合作各方的積極性，協(xié)調(diào)沿岸各國政策主體活動，打破流域利益相關(guān)者單打獨(dú)斗和局部發(fā)展為先的現(xiàn)象。

三、基于ICA框架下合作困境及出路

從整體性治理的過程來看，當(dāng)前的南海污染治理政策屬于軟法，在具體執(zhí)行落實(shí)時對參與方的自覺性依賴較大，在整個南海區(qū)域缺乏高層戰(zhàn)略性的海洋污染防治規(guī)劃，海洋生態(tài)服務(wù)作為一種公共產(chǎn)品的價值、分配機(jī)制模糊不清，沒有設(shè)立有效、共享的南海污染治理監(jiān)控機(jī)制，因而要建立南海污染治理的區(qū)域協(xié)同機(jī)制交易成本較高，且合作風(fēng)險巨大。由于南海沿岸國家是不具有行政隸屬的地區(qū)間利益關(guān)系，其采取集體行動保護(hù)南海生態(tài)環(huán)境，缺乏有效協(xié)調(diào)利益相關(guān)方關(guān)系的跨區(qū)域合作機(jī)制，容易陷入橫向ICA困境。為了在南海地區(qū)現(xiàn)行主流的制度安排下完善區(qū)域合作機(jī)制，針對ICA問題解決ICA困境，增進(jìn)共同利益基礎(chǔ)并減少負(fù)外部性，南海周邊國家需要選擇更加靈活的合作機(jī)制進(jìn)行區(qū)域合作。

（一）促進(jìn)中國與東盟在南海區(qū)域海洋污染治理合作中的作用發(fā)揮。當(dāng)今世界的經(jīng)驗(yàn)表明，大國在國際環(huán)境保護(hù)集體行動中起著關(guān)鍵作用。中國作為全球第二大經(jīng)濟(jì)體，主張的海洋權(quán)益涉及整個南海海域，是南海區(qū)域的域內(nèi)大國，為良好的區(qū)域海洋環(huán)境建設(shè)一直積極發(fā)揮其引領(lǐng)作用。“一帶一路”倡議的提出，為南海沿岸國家的經(jīng)濟(jì)合作搭建了一個重要平臺，而南海又是“一帶一路”的重要海域，在此機(jī)遇下的低敏感度的海洋環(huán)保合作不僅可以達(dá)到有效治理南海污染的目的，而且可以作為突破口緩解中國與其他南海周邊國家的矛盾，拋磚引玉為其他領(lǐng)域的合作提供借鑒，對參與方主動承擔(dān)合作義務(wù)、探索合作機(jī)制有較大的激勵作用?！昂Ｑ竺\(yùn)共同體”理念的提出為海洋生態(tài)環(huán)境治理體系建構(gòu)提供了全新的思路，增強(qiáng)了域內(nèi)南海國家基于海洋共識和共同的海洋利益產(chǎn)生的認(rèn)同感和歸屬感，同時也為合作機(jī)制的構(gòu)建掃除了障礙和提供了激勵。另外，中國在資金和技術(shù)上為南海海洋環(huán)保的區(qū)域性合作提供了幫助，通過降低建立區(qū)域環(huán)境治理合作機(jī)制的交易成本和合作風(fēng)險，提高了南海周邊國家參與海洋污染治理合作的意愿。

自1967年成立時起，東盟就開始關(guān)注南海域內(nèi)的環(huán)境問題，在積極與UNEP展開合作制定環(huán)境計(jì)劃及具體環(huán)境項(xiàng)目的同時，分別與中、日、韓、印等國家逐步形成“10+1”“10+3”及“10+6”的合作機(jī)制，并在這些框架下組織了環(huán)境部長級別的高官會及有關(guān)環(huán)境合作的研討會和論壇等，促進(jìn)了周邊國家在海洋環(huán)境以及可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域的溝通與交流，一步步推進(jìn)南海環(huán)境區(qū)域合作治理的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。如果能讓南海地區(qū)的互動集中在中國與東盟之間進(jìn)行，可以利用東盟已建立的地區(qū)對話機(jī)制，運(yùn)用好“東盟方式”，降低內(nèi)部協(xié)商成本，促進(jìn)東盟南海沿岸成員國內(nèi)部達(dá)成共識，并通過加強(qiáng)東盟在其成員國中的權(quán)威性提高盟國參與合作的效益。

（二）建立全方位的區(qū)域協(xié)調(diào)組織，形成有效的海洋保護(hù)公約。上文提及的南海環(huán)境治理合作機(jī)制的參與主體限于南海沿岸國家、國際政府間環(huán)境組織和區(qū)域性政府組織，同級政府為大致相同的政策目標(biāo)在集體行動時的不協(xié)調(diào)產(chǎn)生橫向合作困境。對于南海環(huán)境的整體性治理，在現(xiàn)實(shí)中除了橫向合作困境外，還會涉及ICA框架中的縱向合作困境和功能性合作困境，即不同層級政府、具體政府職能和政策中存在著公共服務(wù)脫節(jié)、具體政策不協(xié)調(diào)和資源管理系統(tǒng)的負(fù)外部性問題等。非政府間的公益性環(huán)境組織、企業(yè)和社會公眾作為海洋生態(tài)服務(wù)的受益者，一方面參與南海海域經(jīng)濟(jì)活動；另一方面在南海區(qū)域性海洋生態(tài)環(huán)境的治理中發(fā)揮著不可或缺的作用。比如，公益性環(huán)境組織參與南海的區(qū)域性海洋環(huán)境治理合作機(jī)制，可以憑借其豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為區(qū)域協(xié)調(diào)組織提供相關(guān)的研究報告，通過提供數(shù)據(jù)信息、專業(yè)意見等方式參與磋商對話，降低區(qū)域合作的信息成本；此外，借助他們的監(jiān)督力量，健全域內(nèi)的污染監(jiān)控機(jī)制，不僅可以減少由于環(huán)境政策碎片化執(zhí)行產(chǎn)生的高昂監(jiān)督成本，而且可以提升民眾對海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)注度。

鑒于目前還沒有形成有效的南海海洋保護(hù)公約，有關(guān)各方應(yīng)該積極參與區(qū)域海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)公約的制定過程。針對南海海洋生態(tài)系統(tǒng)的特殊性，對自身合法利益做出合理表達(dá)，成立多元主體承認(rèn)、合法的區(qū)域協(xié)調(diào)組織，兼顧各方利益訴求，形成具有實(shí)際約束力和執(zhí)行力的南海海洋環(huán)境保護(hù)公約。在區(qū)域協(xié)調(diào)組織的統(tǒng)籌安排下，堅(jiān)定地落實(shí)區(qū)域海洋保護(hù)公約，妥善地處理在采取集體行動保護(hù)海洋環(huán)境時各合作方、不同層級利益相關(guān)者和不同政府職能之間的協(xié)調(diào)，合理地降低合作中存在的分配不公、背叛行為風(fēng)險，維護(hù)地區(qū)居民共同的海洋權(quán)益。

（三）促進(jìn)社會資本的積累，維護(hù)各合作方之間的互惠關(guān)系。消解跨域環(huán)境政策執(zhí)行的集體行動困境，關(guān)鍵還在于維持建立在信任、公平和相互尊重基礎(chǔ)之上的互惠關(guān)系。運(yùn)用區(qū)域海洋保護(hù)公約推動南海地區(qū)海洋環(huán)境治理的合作機(jī)制建設(shè)固然必要，但也不可忽視南海沿岸各國政府伙伴關(guān)系的構(gòu)建。通過加強(qiáng)在合作中各方的反復(fù)互動，增強(qiáng)相互之間的信任、共識和尊重關(guān)系，積累社會資本，完善非正式的互惠合作機(jī)制，提高成員的海洋環(huán)保意識，鞏固樹立海洋可持續(xù)發(fā)展的理念，降低合作中相互的信息、執(zhí)行、監(jiān)督等成本，從而真正地構(gòu)建南海人海和諧的發(fā)展模式。