申飛龍 陳普信 陳俊岳

（1.中國(guó)石油化工股份有限公司上海海洋油氣分公司，上海 200120；2.賽吉紀(jì)技術(shù)服務(wù)（北京）有限公司，北京 100016）

0 引言

天然氣自被發(fā)現(xiàn)和利用以來(lái)，為世界經(jīng)濟(jì)做出了巨大貢獻(xiàn)，隨著社會(huì)進(jìn)步和工業(yè)化進(jìn)展及人民生活水平的提高，天然氣用量越來(lái)越大，2020年世界天然氣產(chǎn)量為3.92×1012m3，中國(guó)天然氣產(chǎn)量為1 888×108m3，同比增加9.8%［1-2］；但是常規(guī)天然氣挖掘潛力有所降低，因此，深水天然氣、致密砂巖氣等非常規(guī)天然氣的開(kāi)發(fā)越來(lái)越重要，但由于其自身具有的儲(chǔ)層物性差、投入高、成本高、效益低，開(kāi)發(fā)環(huán)境復(fù)雜、風(fēng)險(xiǎn)大、技術(shù)及裝備開(kāi)發(fā)難度大、建設(shè)周期長(zhǎng)等特點(diǎn)，開(kāi)采需要一定的國(guó)家財(cái)稅政策支持，才能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高效開(kāi)發(fā)。

1 致密砂巖氣、深水天然氣定義

依據(jù)不同的分類原則，天然氣的分類標(biāo)準(zhǔn)也有所不同，其中，按照經(jīng)濟(jì)價(jià)值和開(kāi)發(fā)技術(shù)類型劃分，可分為常規(guī)天然氣與非常規(guī)天然氣；依據(jù)存在區(qū)域劃分，可分為陸上天然氣和海洋天然氣（淺海、深海、超深海）等［3］。

目前，國(guó)內(nèi)尚未形成統(tǒng)一的非常規(guī)油氣的概念和分類體系。有學(xué)者認(rèn)為，非常規(guī)油氣是在成藏機(jī)理、賦存方式、分布規(guī)律和勘探開(kāi)發(fā)技術(shù)等方面有別于常規(guī)油氣資源的烴類資源，主要包括致密砂巖氣、煤層氣、頁(yè)巖氣［4-5］。因?yàn)?，深水天然氣與非常規(guī)天然氣在經(jīng)濟(jì)價(jià)值和開(kāi)發(fā)技術(shù)難度上存在一致性，因此一并在此討論。

1.1 致密砂巖氣

國(guó)內(nèi)致密砂巖氣的研究起步比歐美國(guó)家晚，但歷經(jīng)20多年的技術(shù)積累及認(rèn)識(shí)上的進(jìn)步，已取得了很大的進(jìn)展。1998年頒布的《油氣儲(chǔ)層評(píng)價(jià)方法：ST/Y 6285-2011》，將低滲透含氣砂巖儲(chǔ)層分為低滲透（孔隙度10%～15%，滲透率0.1～10 mD和特低滲透（孔隙度＜10%，滲透率＜0.1 mD）儲(chǔ)層兩大類；有學(xué)者［6］則是從巖石物理特性來(lái)定義致密砂巖氣，認(rèn)為致密砂巖氣藏是低孔隙度（＜12%）、低滲透率（＜0.1 mD）、低含氣飽和度（＜60%）、高含水飽和度（＞40%）及在砂巖層中天然氣流動(dòng)較為緩慢的氣藏。2011年，國(guó)家能源局頒布實(shí)施的《致密砂巖氣地質(zhì)評(píng)價(jià)方法》中，規(guī)定孔隙度小于10%、原始滲透率小于0.1 mD或絕對(duì)滲透率小于1 mD，孔喉半徑小于1μm2，含氣飽和度小于60%的砂巖中儲(chǔ)集的天然氣即為致密砂巖氣。

1.2 深水天然氣

目前國(guó)內(nèi)對(duì)于深水與淺水的劃分一般是根據(jù)技術(shù)實(shí)現(xiàn)難度劃分，尚無(wú)相關(guān)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格定義。隨著海洋鉆探和開(kāi)發(fā)工程技術(shù)的不斷進(jìn)步，深水的概念和范圍的不斷擴(kuò)大。20世紀(jì)90年代末，水深超過(guò)300 m的海域?yàn)樯钏畢^(qū)。目前，石油界普遍把大于500 m定義為深水區(qū)，大于1 500 m為超深水［7］。

2014年，中華人民共和國(guó)財(cái)政部（以下簡(jiǎn)稱財(cái)政部）、國(guó)家稅務(wù)總局在財(cái)稅［2014］73號(hào)文《關(guān)于調(diào)整原油、天然氣資源稅有關(guān)政策的通知》中，將水深超過(guò)300 m（不含）的油氣田定義為深水油氣田，并作為給予資源稅減征30%的財(cái)稅優(yōu)惠的前置條件。

2 中國(guó)深水、致密砂巖氣開(kāi)發(fā)狀況

文獻(xiàn)顯示［8］，到2020年，基于保障國(guó)家能源安全的需要，國(guó)內(nèi)上游勘探開(kāi)發(fā)投資仍將保持歷史高位［9］，儲(chǔ)量也將進(jìn)一步增加。但全國(guó)待探明天然氣地質(zhì)資源量為80×1012m3，超過(guò)35%的資源分布在低滲儲(chǔ)層，25%為致密砂巖氣，20%以上位于深水海域［10］。

2.1 深水油氣資源開(kāi)發(fā)情況

中國(guó)的深水油氣資源十分豐富，在以南海為代表的海域，整個(gè)盆地群石油地質(zhì)資源量在230×108～300×108t之間，天然氣總地質(zhì)資源量約為16×1012m3，占中國(guó)油氣總資源量的1/3，其中70%蘊(yùn)藏于153.7×104km2的深水區(qū)域。

20世紀(jì)80年代末，中國(guó)開(kāi)始關(guān)注深水油氣田的開(kāi)發(fā)，到本世紀(jì)初，中國(guó)石油、中國(guó)石化、中國(guó)海油逐步在南海開(kāi)展了深水油氣田的開(kāi)發(fā)。2006年，在珠江口盆地1 500 m水深處發(fā)現(xiàn)了荔灣3-1大型深海天然氣田，標(biāo)志著中國(guó)實(shí)現(xiàn)了由淺水向深水的跨越；2009年底流花34-2完鉆井深達(dá)3 449 m，海域水深約1 145 m；2014年4月，荔灣3-1氣田投產(chǎn)，開(kāi)啟了中國(guó)深水天然氣資源開(kāi)發(fā)利用的序幕。此后，流花、番禺等氣田投產(chǎn)，與荔灣3-1組成南海北部深水區(qū)域氣田滾動(dòng)開(kāi)發(fā)的核心，形成了中國(guó)南海第一個(gè)深水氣田群。

截止到2018年底，我國(guó)深水油氣勘探已發(fā)現(xiàn)14個(gè)大中型氣田，累計(jì)發(fā)現(xiàn)天然氣探明儲(chǔ)量3 500×108m3，原油探明儲(chǔ)量7 000×104t［11］。

2.2 致密砂巖氣油氣資源開(kāi)發(fā)情況

1971年，中國(guó)在四川盆地川西地區(qū)發(fā)現(xiàn)了中壩致密砂巖氣田，之后在其他含油氣盆地中也發(fā)現(xiàn)了許多小型致密砂巖氣田，但早期主要是按低滲—特低滲氣藏進(jìn)行勘探開(kāi)發(fā)，進(jìn)展比較緩慢。從20世紀(jì)90年代中期開(kāi)始，在鄂爾多斯盆地先后發(fā)現(xiàn)了烏審旗、榆林、大牛地等一批致密砂巖氣田。之后，在全國(guó)范圍內(nèi)陸續(xù)發(fā)現(xiàn)更多盆地發(fā)育大型致密砂巖氣藏，致密砂巖氣儲(chǔ)量、產(chǎn)量保持穩(wěn)定增長(zhǎng)，逐漸成為中國(guó)重要的非常規(guī)天然氣資源，截止到2020年，全國(guó)范圍內(nèi)致密砂巖氣產(chǎn)量約為800×103m3［12］。

至于海上致密砂巖氣，以東海盆地西湖凹陷為代表的低滲透油氣藏勘探領(lǐng)域是目前中國(guó)海上致密砂巖氣田的重點(diǎn)探索領(lǐng)域，東海天然氣資源潛力巨大，西湖凹陷已發(fā)現(xiàn)圈閉資源量達(dá)4.2×1012m3，其中近90%為致密砂巖氣。國(guó)內(nèi)海上致密砂巖氣的科技攻關(guān)已取得了階段性進(jìn)展和成果，但目前國(guó)內(nèi)海上致密砂巖氣田尚無(wú)開(kāi)發(fā)成功案例。

3 中國(guó)致密砂巖氣和深水天然氣開(kāi)發(fā)財(cái)稅支持政策分析

3.1 天然氣價(jià)格政策分析

當(dāng)前國(guó)際天然氣定價(jià)方法主要有氣對(duì)氣競(jìng)爭(zhēng)、油價(jià)聯(lián)動(dòng)、管制定價(jià)、雙向壟斷、市場(chǎng)凈回值法等，北美、歐洲等成熟的天然氣市場(chǎng)普遍采取市場(chǎng)化程度較高的氣對(duì)氣競(jìng)爭(zhēng)、油價(jià)聯(lián)動(dòng)等定價(jià)機(jī)制。黨的十八大以來(lái)，中國(guó)按照“管住中間、放開(kāi)兩頭”的總體思路，堅(jiān)持改革與監(jiān)管并重，加快推進(jìn)天然氣價(jià)格市場(chǎng)化改革，著力構(gòu)建起天然氣產(chǎn)業(yè)鏈從跨省長(zhǎng)輸管道到省內(nèi)短途運(yùn)輸管道、再到城鎮(zhèn)配氣管網(wǎng)等各個(gè)環(huán)節(jié)的價(jià)格監(jiān)管制度框架。

中國(guó)的天然氣定價(jià)主要實(shí)行兩種定價(jià)模式，一是基準(zhǔn)門站價(jià)格機(jī)制，即由國(guó)家有關(guān)部門核定發(fā)布天然氣基準(zhǔn)門站價(jià)格，供需雙方以基準(zhǔn)門站價(jià)格為基礎(chǔ)，在上浮20%、下浮不限的范圍內(nèi)協(xié)商確定具體門站價(jià)格，且門站價(jià)格隨可替代能源價(jià)格的變化動(dòng)態(tài)調(diào)整。二是市場(chǎng)形成價(jià)格機(jī)制，即供需雙方協(xié)商定價(jià)，新版《中央定價(jià)目錄》規(guī)定：“海上氣、頁(yè)巖氣、煤層氣、煤制氣、液化天然氣、直供用戶用氣、儲(chǔ)氣設(shè)施購(gòu)銷氣、交易平臺(tái)公開(kāi)交易氣，2015年以后投產(chǎn)的進(jìn)口管道天然氣，以及具備競(jìng)爭(zhēng)條件省份天然氣的門站價(jià)格，由市場(chǎng)形成”。

雖然中國(guó)天然氣定價(jià)機(jī)制改革已經(jīng)取得了重要進(jìn)展，但與國(guó)際上“市場(chǎng)化”的天然氣價(jià)格形成機(jī)制對(duì)標(biāo)分析，與市場(chǎng)化價(jià)格機(jī)制還有一定距離［13］，主要表現(xiàn)在輸配價(jià)格存在壟斷，終端價(jià)格傳導(dǎo)機(jī)制不暢，未形成區(qū)別氣源價(jià)格機(jī)制和合同模式多樣化不完善，政策交叉重疊導(dǎo)致價(jià)格管制效果差，終端價(jià)格傳導(dǎo)機(jī)制不暢等問(wèn)題。中國(guó)需加快推進(jìn)天然氣價(jià)格形成機(jī)制改革，特別是對(duì)開(kāi)采經(jīng)濟(jì)性差的深水、致密砂巖氣，逐步建立起適合中國(guó)國(guó)情和中國(guó)天然氣產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)的公正、靈活的天然氣價(jià)格機(jī)制［14-15］。

3.2 財(cái)稅政策分析

1）稅費(fèi)種類

目前石油企業(yè)天然氣在生產(chǎn)和銷售過(guò)程中涉及應(yīng)交的各種稅費(fèi)種類有資源稅、增值稅、企業(yè)所得稅、城建稅、印花稅、土地使用稅、教育費(fèi)附加等10余個(gè)稅費(fèi)種類，國(guó)家相關(guān)法律條款及中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院（以下簡(jiǎn)稱國(guó)務(wù)院）、中華人民共和國(guó)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱國(guó)家發(fā)改委）、中華人民共和國(guó)財(cái)政部（以下簡(jiǎn)稱財(cái)政部）等有關(guān)部委等規(guī)定的各種稅收稅率或征收標(biāo)準(zhǔn)具體為：

一是增值稅。國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部等規(guī)定自2019年4月1日起，納稅人銷售或進(jìn)口天然氣的增值稅稅率為9%。

二是資源稅費(fèi)類。國(guó)務(wù)院規(guī)定資源稅應(yīng)納稅額，按照從價(jià)定率或者從量定額的辦法，具體在銷售額的5%～10%；財(cái)政部規(guī)定開(kāi)采海洋石油資源繳納礦區(qū)使用費(fèi)，年度天然氣總產(chǎn)量不超過(guò)20×108m3的部分，免征礦區(qū)使用費(fèi)等；財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局規(guī)定石油特別收益金適用5級(jí)超額累進(jìn)從價(jià)定率征收。

三是所得稅類。國(guó)務(wù)院規(guī)定，企業(yè)應(yīng)納所得稅額＝當(dāng)期應(yīng)納稅所得額×適用稅率，應(yīng)納稅所得額＝收入總額-準(zhǔn)予扣除項(xiàng)目金額；國(guó)家主席令規(guī)定工資、薪金所得，適用超額累進(jìn)稅率，稅率為3%～45%。

四是財(cái)產(chǎn)行為稅類。國(guó)務(wù)院規(guī)定天然氣購(gòu)銷合同稅率為0.03%，納稅人根據(jù)應(yīng)納稅憑證的性質(zhì)，分別按比例稅率或者按件定額計(jì)算應(yīng)納稅額；還規(guī)定房產(chǎn)稅依照房產(chǎn)原值一次減除10%～30%后的余值計(jì)算繳納。房產(chǎn)出租的，以房產(chǎn)租金收入為房產(chǎn)稅的計(jì)稅依據(jù)。依照房產(chǎn)余值計(jì)算繳納的，稅率為1.2%，依照房產(chǎn)租金收入計(jì)算繳納的，稅率為12%。國(guó)務(wù)院令規(guī)定土地使用稅每平方米年稅額依所在區(qū)域范圍為30元～0.6元。

五是關(guān)稅。國(guó)務(wù)院規(guī)定，關(guān)稅以從價(jià)計(jì)征、從量計(jì)征或者國(guó)家規(guī)定的其他方式征收。

六是其他稅費(fèi)類?！吨腥A人民共和國(guó)城市維護(hù)建設(shè)稅法》規(guī)定“納稅人所在地在市區(qū)及縣城、鎮(zhèn)的或不在市區(qū)、縣城或者鎮(zhèn)，城市維護(hù)建設(shè)稅稅率分別為7%、5%、1%”。國(guó)務(wù)院還規(guī)定“教育費(fèi)附加以各單位和個(gè)人實(shí)際繳納的增值稅、消費(fèi)稅的稅額為計(jì)征依據(jù)，附加率為3%”。財(cái)政部規(guī)定“地方教育附加征收標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一為單位和個(gè)人（包括外商投資企業(yè)、外國(guó)企業(yè)及外籍個(gè)人）實(shí)際繳納的增值稅、消費(fèi)稅稅額的2%。已經(jīng)財(cái)政部審批且征收標(biāo)準(zhǔn)低于2%的省份，應(yīng)將地方教育附加的征收標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為2%”。

財(cái)政部、國(guó)家海洋局規(guī)定，海域使用金，對(duì)填海造地等項(xiàng)目用海實(shí)行一次性計(jì)征海域使用金，對(duì)其他項(xiàng)目用海按照使用年限逐年計(jì)征海域使用金。財(cái)政部規(guī)定，探礦權(quán)使用費(fèi)，探礦權(quán)價(jià)款以國(guó)務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門確認(rèn)的評(píng)估價(jià)格為依據(jù)，一次或分期繳納等，最高不超過(guò)每平方公里每年500元。財(cái)政部規(guī)定，采礦權(quán)使用費(fèi)按礦區(qū)范圍面積逐年繳納，每平方公里每年1 000元。

2）天然氣行業(yè)財(cái)稅優(yōu)惠政策分析

2015年前，國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)了一系列的財(cái)稅優(yōu)惠政策，以下重點(diǎn)列舉2015年后出臺(tái)的（表1）。由表1可見(jiàn)，中國(guó)油氣開(kāi)發(fā)產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠政策體系尚不完善，對(duì)深水、致密砂巖氣等資源開(kāi)發(fā)的鼓勵(lì)政策更少，財(cái)稅優(yōu)惠政策缺乏，不利于深水、致密砂巖氣等資源的開(kāi)發(fā)和可持續(xù)發(fā)展。

表1 天然氣行業(yè)財(cái)稅優(yōu)惠政策一覽表

3）現(xiàn)有非常規(guī)天然氣財(cái)稅優(yōu)惠政策對(duì)比

通過(guò)對(duì)2015年后中國(guó)出臺(tái)的非常規(guī)天然氣稅收優(yōu)惠政策進(jìn)行分析（表2），可看出煤層氣在財(cái)政補(bǔ)貼以及增值稅、資源稅、關(guān)稅和所得稅等主要稅種方面均設(shè)立了優(yōu)惠政策，包含增值稅先征后退、資源稅減免、進(jìn)口國(guó)內(nèi)不能生產(chǎn)設(shè)備的關(guān)稅免除、購(gòu)買專用設(shè)備實(shí)行加速折舊、設(shè)備購(gòu)置所得稅抵免等方面的優(yōu)惠。頁(yè)巖氣涉及的稅收優(yōu)惠和財(cái)政支持政策主要為2018年執(zhí)行的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為0.3元/m3的財(cái)政補(bǔ)貼，自2019年起，按照“多增多補(bǔ)”給予梯級(jí)獎(jiǎng)補(bǔ)；以及對(duì)于進(jìn)口國(guó)內(nèi)無(wú)法生產(chǎn)專用設(shè)備進(jìn)行關(guān)稅免除等。但對(duì)致密砂巖氣開(kāi)采利用，僅有2018年執(zhí)行的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為0.3元/m3，自2019年起，按照“多增多補(bǔ)”給予梯級(jí)獎(jiǎng)補(bǔ)的一項(xiàng)政策。

表2 非常規(guī)天然氣財(cái)稅政策對(duì)比表

總體來(lái)講，煤層氣的補(bǔ)貼政策相比于頁(yè)巖氣和致密砂巖氣更加全面、支持力度更大，而頁(yè)巖氣和致密砂巖氣的開(kāi)發(fā)正處于發(fā)展階段，關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)以及生產(chǎn)設(shè)備購(gòu)置也處于上升時(shí)期，需要國(guó)家給予同樣的支持力度。尤其是致密砂巖氣的開(kāi)發(fā)，現(xiàn)階段國(guó)家的財(cái)稅支持力度，不太利于中國(guó)致密砂巖氣關(guān)鍵技術(shù)的突破和良性發(fā)展，因此亟待較多的財(cái)稅鼓勵(lì)政策為致密砂巖氣的發(fā)展提供保障。

4）深水天然氣財(cái)稅優(yōu)惠政策

深水天然氣享受的稅收優(yōu)惠政策主要涉及的稅種有以下3類。

一是資源稅類?！吨腥A人民共和國(guó)資源稅法》規(guī)定，納稅人開(kāi)采或者生產(chǎn)應(yīng)稅產(chǎn)品過(guò)程中，因意外事故或者自然災(zāi)害等原因遭受重大損失的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府酌情決定減稅或者免稅。財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局規(guī)定，對(duì)深水油氣田資源稅減征30%。

二是企業(yè)所得稅類。稅務(wù)總局規(guī)定，海上油（氣）田企業(yè)或合作各方企業(yè)按本辦法計(jì)提的棄置費(fèi)，應(yīng)依照規(guī)定作為環(huán)境保護(hù)、生態(tài)恢復(fù)等方面專項(xiàng)資金，并準(zhǔn)予在計(jì)算企業(yè)年度應(yīng)納稅所得額時(shí)扣除。

三是關(guān)稅類。財(cái)政部、海關(guān)總署、國(guó)家稅務(wù)總局規(guī)定，中國(guó)海洋進(jìn)行石油（天然氣）開(kāi)采作業(yè)（指勘探和開(kāi)發(fā)）的項(xiàng)目，進(jìn)口國(guó)內(nèi)不能生產(chǎn)或性能不能滿足要求，并直接用于勘探開(kāi)發(fā)的設(shè)備、儀器、零附件、專用工具免征進(jìn)口關(guān)稅。

海上油氣田，特別是深水天然氣的開(kāi)發(fā)相比于陸地，難度更大，投入更高，投資收益率更低?，F(xiàn)階段中國(guó)鼓勵(lì)對(duì)海上油氣田資源的開(kāi)發(fā)，僅有上述海上油氣田開(kāi)發(fā)的稅收政策，很難在更大程度上提高油氣企業(yè)開(kāi)發(fā)積極性，不利于海上油氣田，特別是深水天然氣的開(kāi)發(fā)。

4 促進(jìn)深水天然氣、致密砂巖氣開(kāi)發(fā)的財(cái)稅政策建議

為加快推進(jìn)中國(guó)深水、致密砂巖氣發(fā)展，打造致密砂巖氣和海域“深水期”生產(chǎn)基地，加強(qiáng)渤海、東海和南海北部深水區(qū)資源勘探開(kāi)發(fā)。有必要完善油氣資源利用政策，加大深水天然氣、致密砂巖氣勘探開(kāi)發(fā)財(cái)稅政策支持力度，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。

1）完善非常規(guī)油氣開(kāi)采財(cái)政補(bǔ)貼激勵(lì)機(jī)制，將深水、致密砂巖氣開(kāi)采補(bǔ)充列入財(cái)政補(bǔ)貼目錄清單中。

深水天然氣、致密砂巖氣、頁(yè)巖氣、煤層氣等非常規(guī)油氣均為資源品質(zhì)差、難動(dòng)用的天然氣，都需要經(jīng)過(guò)特殊的勘探開(kāi)發(fā)工藝和增產(chǎn)技術(shù)提高其采收率。財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局聯(lián)合下發(fā)了財(cái)建〔2015〕112號(hào)《關(guān)于頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)利用財(cái)政補(bǔ)貼政策的通知》和財(cái)建〔2016〕31號(hào)《關(guān)于“十三五”期間煤層氣（瓦斯）開(kāi)發(fā)利用補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的通知》等規(guī)定，但僅針對(duì)煤層氣、頁(yè)巖氣出臺(tái)了具體補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，尚未出臺(tái)對(duì)深水天然氣、致密砂巖氣的財(cái)稅補(bǔ)貼優(yōu)惠政策。

從完善天然氣市場(chǎng)良性循環(huán)、減輕企業(yè)成本負(fù)擔(dān)、促進(jìn)企業(yè)與地方和諧發(fā)展等角度考慮，政策的公平性很重要。深水、致密砂巖氣本身資源品質(zhì)差、難動(dòng)用，且與同類型氣田已出臺(tái)具體相關(guān)規(guī)定及補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)相比，深水天然氣、致密砂巖氣尚沒(méi)有享受任何補(bǔ)貼優(yōu)惠，一定程度上阻礙了深水天然氣、致密砂巖氣的開(kāi)發(fā)進(jìn)程。因此合理修改完善非常規(guī)油氣（煤層氣、頁(yè)巖氣、深水天然氣、致密砂巖氣）開(kāi)采財(cái)政補(bǔ)貼制度，出臺(tái)深水、致密砂巖氣補(bǔ)貼政策，既有利于改善深水天然氣、致密砂巖氣產(chǎn)業(yè)前期成本過(guò)高的情況，更有利于盡早形成產(chǎn)量規(guī)模，達(dá)到經(jīng)濟(jì)有效開(kāi)發(fā)的目標(biāo)。

建議國(guó)家進(jìn)一步健全對(duì)深水天然氣、致密砂巖氣等非常規(guī)天然氣的財(cái)政補(bǔ)貼體系，給予深水天然氣、致密砂巖氣財(cái)政補(bǔ)貼政策。

2）建議建立不同生產(chǎn)環(huán)境氣源，不同價(jià)格的市場(chǎng)化機(jī)制，推進(jìn)考慮天然氣生產(chǎn)環(huán)境、地區(qū)成本影響因素，實(shí)施區(qū)別價(jià)格和合同模式多樣化。由于深水天然氣、致密砂巖氣開(kāi)采風(fēng)險(xiǎn)大、成本高，因此，應(yīng)實(shí)施區(qū)別于常規(guī)天然氣的價(jià)格定價(jià)機(jī)制，彌補(bǔ)企業(yè)投資效益低的客觀情況；加強(qiáng)對(duì)國(guó)家管網(wǎng)公司的監(jiān)管，有效解決輸配價(jià)格存在壟斷，終端價(jià)格傳導(dǎo)機(jī)制不暢的問(wèn)題，并依托上海、重慶石油天然氣交易中心對(duì)國(guó)內(nèi)天然氣交易價(jià)格和交易模式進(jìn)行探索。

3）建議取消深水天然氣、致密砂巖氣石油特別收益金或提高起征點(diǎn)，和建議設(shè)立國(guó)家深水、致密砂巖氣風(fēng)險(xiǎn)勘探基金。

石油特別收益金是國(guó)家對(duì)石油開(kāi)采企業(yè)銷售國(guó)產(chǎn)油氣因價(jià)格超過(guò)一定水平所獲得的超額收入按比例征收的收益金，國(guó)際慣例被稱為“暴利稅”。從2015年1月1日起，國(guó)內(nèi)石油特別收益金起征點(diǎn)執(zhí)行65美元/桶，實(shí)行5級(jí)超額累進(jìn)從價(jià)定率計(jì)征，征收比例20%～40%；石油特別收益金征收的初衷是調(diào)節(jié)石油行業(yè)內(nèi)部上下游收益，通過(guò)對(duì)上游征收特別收益金補(bǔ)貼下游行業(yè)和弱勢(shì)群體，從而實(shí)現(xiàn)利益均衡。但是，對(duì)于深水、致密砂巖氣而言，勘探開(kāi)發(fā)成本極高，甚至已經(jīng)超過(guò)起征點(diǎn)，此時(shí)再征收特別收益金，已經(jīng)失去了初始的意義，且影響開(kāi)發(fā)企業(yè)的投資積極性，與鼓勵(lì)企業(yè)積極投入能源開(kāi)發(fā)的國(guó)家能源發(fā)展戰(zhàn)略也不吻合，因此，建議取消深水、致密砂巖氣石油特別收益金或提高起征點(diǎn)。

深水天然氣、致密砂巖氣勘探的高風(fēng)險(xiǎn)、高成本特點(diǎn)，影響油氣勘探開(kāi)發(fā)參與企業(yè)積極性，和導(dǎo)致社會(huì)資本對(duì)深水天然氣、致密砂巖氣勘探總體投入不足，對(duì)其發(fā)展形成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，在國(guó)家層面設(shè)立國(guó)家深水天然氣、致密砂巖氣風(fēng)險(xiǎn)勘探基金，支持前期勘探、調(diào)查評(píng)價(jià)和戰(zhàn)略選區(qū)，可以加強(qiáng)油氣勘探開(kāi)展前期基礎(chǔ)性工作，降低商業(yè)勘探風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而提高企業(yè)勘探開(kāi)發(fā)的積極性，促進(jìn)深水天然氣、致密砂巖氣油氣資源的良性發(fā)展。

4）建議將深水天然氣、致密砂巖氣加入國(guó)家鼓勵(lì)發(fā)展的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄。

深水天然氣、致密砂巖氣與常規(guī)天然氣開(kāi)采的主要差異不僅是地層特征及深水作業(yè)環(huán)境，深水天然氣、致密砂巖氣開(kāi)采的技術(shù)、設(shè)備、環(huán)保、投資、對(duì)環(huán)境的保護(hù)等要求與常規(guī)天然氣開(kāi)發(fā)差異也很大，且常規(guī)技術(shù)和裝備難以滿足這些低品質(zhì)資源效益開(kāi)發(fā)的需要，推動(dòng)深水、致密砂巖氣發(fā)展，需要裝備制造、勘探開(kāi)發(fā)技術(shù)等整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈的大力支持，因此，完善海上低滲、致密砂巖氣產(chǎn)業(yè)相關(guān)稅收政策，需從國(guó)家能源戰(zhàn)略層面鼓勵(lì)加快深水、致密砂巖氣資源開(kāi)發(fā)，將其補(bǔ)充列入國(guó)家鼓勵(lì)發(fā)展的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄之中，明確對(duì)深水天然氣、致密砂巖氣發(fā)展的支持態(tài)度。

5）建議將深水天然氣、致密砂巖氣勘探開(kāi)發(fā)工程裝備、安全環(huán)保、節(jié)能節(jié)水大中型設(shè)備分別補(bǔ)充列入《環(huán)境保護(hù)專用設(shè)備企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》《節(jié)能節(jié)水專用設(shè)備企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》《安全生產(chǎn)專用設(shè)備企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》。

近年來(lái)，國(guó)家制定的《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，都提出了環(huán)境改善的具體指標(biāo)。解決海洋環(huán)境污染和致密氣油層改造的大型施工污染，是一個(gè)國(guó)際性的技術(shù)問(wèn)題。海洋環(huán)境污染和致密氣油層改造污染比常規(guī)天然氣開(kāi)采環(huán)境污染更為嚴(yán)重和復(fù)雜，資金投入更高和技術(shù)研發(fā)難度更大，因此，將深水、致密砂巖氣勘探開(kāi)發(fā)石油工程裝備、安全環(huán)保、節(jié)能節(jié)水大中型設(shè)備補(bǔ)充列入《環(huán)境保護(hù)專用設(shè)備企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》《節(jié)能節(jié)水專用設(shè)備企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》《安全生產(chǎn)專用設(shè)備企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》，可以釋放明確的政策信號(hào)、引導(dǎo)穩(wěn)定的市場(chǎng)預(yù)期，提升環(huán)保投入企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。

6）建議將致密砂巖氣作為能源礦產(chǎn)單獨(dú)稅目列示，區(qū)別于常規(guī)天然氣，并享受與煤層氣、頁(yè)巖氣相同減征優(yōu)惠稅率（1%～4%）。

資源稅是以國(guó)家礦產(chǎn)資源的開(kāi)采和利用為對(duì)象所課征的稅，作為一種普遍調(diào)節(jié)的手段，其主要作用是調(diào)節(jié)資源的級(jí)差收益，促進(jìn)資源的合理開(kāi)發(fā)，使資源產(chǎn)品的成本和價(jià)格能反映出其稀缺性。目前國(guó)家對(duì)于煤層氣、頁(yè)巖氣及深水油氣已給予明確的資源稅稅率優(yōu)惠，有力促進(jìn)了其產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

致密砂巖氣儲(chǔ)集層滲透率低、勘探開(kāi)發(fā)成本高、相關(guān)系列技術(shù)仍需攻關(guān)研究，由于目前無(wú)相關(guān)政策支持導(dǎo)致前期投入產(chǎn)出嚴(yán)重失衡，社會(huì)資本對(duì)于致密砂巖氣的開(kāi)發(fā)望而卻步，在一定程度上制約了致密砂巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展。建議將致密砂巖氣作為能源礦產(chǎn)單獨(dú)稅目列示，區(qū)別于常規(guī)天然氣，并享受與煤層氣、頁(yè)巖氣相同減征優(yōu)惠稅率（1%～4%）。

7）建議將海上（包含深水）油氣資源稅納入中央與地方共享稅，可參考中央、地方資源稅各50%的分成形式，或能源資源勘査的礦業(yè)權(quán)出讓收益中央與地方分享比例4：6的形式。

海上油氣繳納的資源稅100%為中央稅，而陸地油氣資源資中源稅繳納主要采用中央、地方分成形式，為地方政府帶來(lái)較大的稅收貢獻(xiàn)，地方政府也為其在油氣開(kāi)采方面提供了一定的支持?？梢詤⒖缄懙刂醒搿⒌胤劫Y源稅各50%的分成形式交中央、地方，或能源資源勘査的礦業(yè)權(quán)出讓收益中央與地方分享比例4：6的形式，提高對(duì)地方的稅收貢獻(xiàn)，加強(qiáng)對(duì)地方政府的影響力，促進(jìn)與地方政府的合作以獲得地方政府的大力支持。

8）建議將致密砂巖氣的開(kāi)采，補(bǔ)充列入資源稅條例，與低豐度或衰竭期油氣田等一樣，減征20%資源稅。

從低豐度或衰竭期油氣田、海上低滲油氣田、低品位礦或低品位油氣田、尾礦或尾礦油氣田、廢石中采選的礦產(chǎn)品或油氣產(chǎn)品，經(jīng)國(guó)土資源等主管部門認(rèn)定，減征20%資源稅。

目前國(guó)家已分別給予深水油氣田資源稅減征30%、稠油資源稅減征40%的稅收優(yōu)惠，促進(jìn)了深水油氣田以及稠油的開(kāi)發(fā)利用。同時(shí)致密砂巖氣自身也面臨資源品位低、難動(dòng)用、開(kāi)發(fā)難度大的難題，亟需國(guó)家給予同類型資源稅減免的稅收優(yōu)惠，以鼓勵(lì)企業(yè)對(duì)致密砂巖氣進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用，建議國(guó)家將致密砂巖氣享受與與低豐度或衰竭期油氣田等一樣，減征20%資源稅的優(yōu)惠政策。

9）建議降低深水天然氣、致密砂巖氣勘探開(kāi)發(fā)活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)約束，切實(shí)增加有效供應(yīng)。目前，采用8%的內(nèi)部收益率標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)油氣產(chǎn)年建設(shè)項(xiàng)目，對(duì)深水、致密砂巖氣這類投入產(chǎn)出比較低的油氣田類型，項(xiàng)目很難通過(guò)評(píng)價(jià)。因此，建議按6%左右的內(nèi)部收益率標(biāo)準(zhǔn)來(lái)推進(jìn)深水天然氣、致密砂巖氣等非常規(guī)天然氣投資項(xiàng)目實(shí)施。

10）建議對(duì)深水天然氣、致密砂巖氣予以增值稅實(shí)際稅率超過(guò)3%的部分實(shí)行即征即退政策，稅收返還部分用于企業(yè)的技術(shù)研發(fā)或者生產(chǎn)。我國(guó)現(xiàn)有對(duì)于煤層氣即征即退、進(jìn)口LNG根據(jù)倒掛比例予以返還等增值稅優(yōu)惠政策，一定程度上引導(dǎo)了資本的流向，對(duì)煤層氣開(kāi)發(fā)和對(duì)進(jìn)口天然氣及LNG項(xiàng)目良性發(fā)展起到了促進(jìn)的作用。

建議對(duì)深水天然氣、致密砂巖氣參考煤層氣即征即退政策，予以增值稅實(shí)際稅率超過(guò)3%的部分實(shí)行即征即退政策，稅收返還部分用于企業(yè)的技術(shù)研發(fā)或者生產(chǎn)，這樣不僅可以減少深水天然氣、致密砂巖氣開(kāi)發(fā)企業(yè)的稅負(fù)，降低開(kāi)發(fā)成本，還在一定程度上緩解企業(yè)現(xiàn)金流的壓力。

5 結(jié)束語(yǔ)

中國(guó)深水天然氣和致密砂巖氣資源十分豐富，其勘探開(kāi)發(fā)也取得了階段性進(jìn)展和成果。通過(guò)分析研究我國(guó)非常規(guī)天然氣財(cái)稅政策，可看出對(duì)深水天然氣和致密砂巖氣而言，目前存在的問(wèn)題，一是財(cái)政補(bǔ)貼體系不完善，未出臺(tái)深水、致密砂巖氣財(cái)政補(bǔ)貼政策；二是定價(jià)機(jī)制不完善，價(jià)格區(qū)別化和合同模式多樣化定價(jià)機(jī)制不完善；三是整體而言，對(duì)深水、致密砂巖氣等資源開(kāi)發(fā)的鼓勵(lì)政策少，稅收優(yōu)惠政策缺乏。

為加強(qiáng)中國(guó)深水、致密砂巖氣的高效開(kāi)發(fā)，國(guó)家給予財(cái)稅政策支持是必要的；特別是建議完善非常規(guī)油氣開(kāi)采財(cái)政補(bǔ)貼激勵(lì)機(jī)制；建立不同生產(chǎn)環(huán)境氣源，不同價(jià)格的市場(chǎng)機(jī)制；取消深水、致密砂巖氣石油特別收益金或提高起征點(diǎn)，和設(shè)立國(guó)家深水天然氣、致密砂巖氣風(fēng)險(xiǎn)勘探基金；將海上（包含深水）油氣資源稅納入中央與地方共享稅；降低深水天然氣、致密砂巖氣勘探開(kāi)發(fā)活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)約束；將深水天然氣、致密砂巖氣加入國(guó)家鼓勵(lì)發(fā)展的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄、有關(guān)專項(xiàng)所得稅優(yōu)惠目錄等。相信隨著國(guó)家對(duì)深水、致密砂巖氣財(cái)稅優(yōu)惠政策的不斷優(yōu)化和完善，我國(guó)深水天然氣、致密砂巖氣勘探開(kāi)發(fā)會(huì)得到更科學(xué)和可持續(xù)的發(fā)展環(huán)境。