蔣鑫

作者簡(jiǎn)介：

蔣 鑫（1990—），碩士，經(jīng)濟(jì)師，研究方向：軌道交通。

摘要：文章對(duì)城市軌道交通存量PPP項(xiàng)目選擇模式及實(shí)踐情況進(jìn)行了分析，指出城市軌道交通存量PPP項(xiàng)目發(fā)展中存在的問(wèn)題，并從政策完善、標(biāo)桿樹(shù)立、資源整合等方面提出建議，以確保城市軌道交通存量PPP項(xiàng)目有序發(fā)展。

關(guān)鍵詞：城市軌道交通;存量項(xiàng)目;PPP模式

中國(guó)分類號(hào)：U491.1A552023

0 引言

作為政府投融資機(jī)制改革重要方式之一，自2014年開(kāi)始，政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式得到了國(guó)家各部委的大力推廣并取得了較好成效，PPP模式也經(jīng)歷了從填補(bǔ)公共財(cái)政預(yù)算缺口，到提高公共產(chǎn)品供給效率及實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展為目的的轉(zhuǎn)變升級(jí)[1]。但根據(jù)全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)統(tǒng)計(jì)，已實(shí)施的PPP項(xiàng)目中新建項(xiàng)目多、存量項(xiàng)目少。2017年7月，國(guó)家發(fā)展改革委專門發(fā)布《關(guān)于加快運(yùn)用PPP模式盤(pán)活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)有關(guān)的通知》（發(fā)改投資〔2017〕1266號(hào)），明確優(yōu)先支持通過(guò)PPP模式盤(pán)活存量公共資產(chǎn)。采用PPP模式運(yùn)作存量基礎(chǔ)設(shè)施，一方面能減輕地方政府債務(wù)壓力，改變以往過(guò)度依賴政府財(cái)政補(bǔ)貼的局面;另一方面通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作，提高項(xiàng)目運(yùn)作效率，實(shí)現(xiàn)成本與收益的平衡[2]。

作為基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分，城市軌道交通快速發(fā)展。截至2020年12月，我國(guó)已開(kāi)通運(yùn)營(yíng)的城市軌道交通運(yùn)營(yíng)里程高達(dá)7 978.19 km，同時(shí)國(guó)家“十四五”規(guī)劃提出將新增城軌運(yùn)營(yíng)里程3 000 km?！?021年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)任務(wù)》（發(fā)改規(guī)劃〔2021〕493號(hào)）也提到支持有條件的城市群合理規(guī)劃建設(shè)城際軌道交通，未來(lái)軌道交通新建項(xiàng)目和存量項(xiàng)目都將需要大量的資金投入，而打通新建與既有線路的開(kāi)關(guān)就是運(yùn)用PPP模式盤(pán)活存量項(xiàng)目。一般可用PPP模式盤(pán)活的存量資產(chǎn)呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：（1）資產(chǎn)權(quán)屬清晰，不存在法律紛爭(zhēng);（2）經(jīng)營(yíng)性較強(qiáng)，有穩(wěn)定的收費(fèi)機(jī)制;（3）具有專業(yè)化和投融資能力較強(qiáng)的社會(huì)資本方[3-4]。城市軌道交通存量項(xiàng)目是指已經(jīng)建設(shè)完工的項(xiàng)目，因其商業(yè)模式清晰、現(xiàn)金流穩(wěn)定等優(yōu)點(diǎn)，被認(rèn)為是優(yōu)質(zhì)存量資產(chǎn)，適宜采用PPP模式。

1 城市軌道交通存量PPP項(xiàng)目模式運(yùn)用

1.1 存量PPP項(xiàng)目政策發(fā)展

隨著2014年《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）以及《關(guān)于地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》（財(cái)預(yù)〔2014〕351號(hào)）的發(fā)布，存量PPP項(xiàng)目開(kāi)始進(jìn)入萌芽階段。通過(guò)盤(pán)活存量資產(chǎn)減輕政府債務(wù)、將回收資金用于新的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)成為各地積極研究探索的新方式。2017年國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布1266號(hào)文，進(jìn)一步推動(dòng)了存量PPP模式發(fā)展。2021年《關(guān)于引導(dǎo)社會(huì)資本參與盤(pán)活國(guó)有存量資產(chǎn)中央預(yù)算內(nèi)投資示范專項(xiàng)管理辦法》（發(fā)改投資規(guī)〔2021〕252號(hào)）的發(fā)布，又為各地盤(pán)活存量資產(chǎn)注入新的動(dòng)力。252號(hào)文要求各地充分發(fā)揮中央預(yù)算內(nèi)投資引導(dǎo)帶動(dòng)作用，引導(dǎo)社會(huì)資本積極參與盤(pán)活國(guó)有存量資產(chǎn)。

在政策的大力支持下，軌道交通行業(yè)也積極引導(dǎo)各地區(qū)開(kāi)展PPP項(xiàng)目運(yùn)作。2015年《關(guān)于加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的通知》（發(fā)改基礎(chǔ)[2015]49號(hào)）鼓勵(lì)對(duì)軌道交通沿線土地進(jìn)行綜合開(kāi)發(fā)，充分發(fā)揮社會(huì)資本的積極作用。2018年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2018〕52號(hào)），鼓勵(lì)開(kāi)展城市軌道交通領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作（PPP），通過(guò)多種方式盤(pán)活存量資產(chǎn)。

1.2 存量PPP項(xiàng)目運(yùn)作方式選擇

《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)）對(duì)PPP項(xiàng)目運(yùn)作方式進(jìn)行了總結(jié)，其中用于存量項(xiàng)目的PPP運(yùn)作方式主要有委托運(yùn)營(yíng)、管理合同、轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營(yíng)-移交以及改建-運(yùn)營(yíng)-移交[5]等，不同運(yùn)作方式又有其特征，具體如表1所示。

在實(shí)踐中，相比社會(huì)資本承擔(dān)較少投資與較低風(fēng)險(xiǎn)的O&M、MC模式，以及社會(huì)資本承擔(dān)全部投資及較大風(fēng)險(xiǎn)的完全私有化模式，城市軌道交通因其體量大、周期長(zhǎng)、經(jīng)營(yíng)性較強(qiáng)等特點(diǎn)，其存量項(xiàng)目更適用于風(fēng)險(xiǎn)與收益相對(duì)平衡的TOT運(yùn)作方式[6]。

1.3 存量項(xiàng)目運(yùn)作實(shí)踐

自2014年國(guó)家各部委陸續(xù)出臺(tái)一系列鼓勵(lì)PPP發(fā)展的政策法規(guī)以來(lái)，PPP模式運(yùn)用得到快速發(fā)展。軌道交通行業(yè)也一直在積極探索并實(shí)踐PPP模式，但在實(shí)際運(yùn)作上新建項(xiàng)目運(yùn)用較多，存量PPP項(xiàng)目占比較低，截至2021年3月采用該種模式的城市軌道交通存量PPP項(xiàng)目基本情況如表2所示。

軌道交通存量PPP項(xiàng)目一般呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：（1）政府通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性磋商等方式選擇社會(huì)資本;（2）社會(huì)資本與政府方出資代表成立項(xiàng)目公司;（3）政府授權(quán)相關(guān)單位為實(shí)施機(jī)構(gòu)，實(shí)施機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目公司簽訂存量PPP項(xiàng)目合同，項(xiàng)目公司在合作期內(nèi)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投融資、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)、追加投資和更新改造;（4）項(xiàng)目公司通過(guò)獲得票務(wù)收入、非客運(yùn)業(yè)務(wù)收入及可行性缺口補(bǔ)助獲得合理回報(bào);（5）合作期滿，項(xiàng)目公司將項(xiàng)目無(wú)償移交給實(shí)施機(jī)構(gòu)或其指定單位。

在實(shí)踐運(yùn)用中，國(guó)內(nèi)首例完整意義的地鐵存量資產(chǎn)PPP項(xiàng)目是天津地鐵2、3號(hào)線。在城市經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展時(shí)期，天津軌道交通建設(shè)也進(jìn)入快車道，目前已投入運(yùn)營(yíng)的地鐵線路有1、2、3、5、6、9號(hào)線，正在建設(shè)的項(xiàng)目包括4、7、8、11號(hào)線采用PPP模式實(shí)施，10號(hào)線由政府投資建設(shè)。為了盤(pán)活存量項(xiàng)目，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，2017年天津市政府提出將既有線路引入社會(huì)資本，用市場(chǎng)化思維經(jīng)營(yíng)城市，天津地鐵2、3號(hào)線在這樣的背景下開(kāi)始了新的發(fā)展之路。經(jīng)過(guò)不

斷探索研究，天津地鐵2、3號(hào)線最終于2021年1月由社會(huì)資本——中國(guó)交通建設(shè)股份有限公司控股項(xiàng)目公司正式接管運(yùn)營(yíng)[7]。本項(xiàng)目中，天津市政府授權(quán)市交通運(yùn)輸委員會(huì)為本項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，作為政府方出資代表的天津市地下鐵道集團(tuán)有限公司與社會(huì)資本共同組成項(xiàng)目公司，其運(yùn)作模式如圖1所示。

1.4 存量PPP項(xiàng)目發(fā)展問(wèn)題

從軌道交通目前的發(fā)展規(guī)模以及行業(yè)的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，存量PPP項(xiàng)目具有巨大的市場(chǎng)空間，當(dāng)然未來(lái)挑戰(zhàn)和機(jī)遇并存。

1.4.1 市場(chǎng)需求大但各地仍處于觀望姿態(tài)

從當(dāng)前的實(shí)踐來(lái)看，已有的存量PPP項(xiàng)目具有一定示范作用，但由于還處于初步合作階段，其能產(chǎn)生的效果如何尚未可知，同時(shí)由于存量資產(chǎn)涉及轉(zhuǎn)讓風(fēng)險(xiǎn)、稅負(fù)成本高且牽涉部門多、交易較為復(fù)雜等問(wèn)題，以及各地各項(xiàng)目本身的獨(dú)立性、特殊性，并不能完全將已有的做法推而用之，因此各地仍處于探索階段。

1.4.2 設(shè)備更新改造帶來(lái)一定投資風(fēng)險(xiǎn)

已經(jīng)建成運(yùn)營(yíng)的軌道交通項(xiàng)目在一定的時(shí)間內(nèi)，將會(huì)大規(guī)模地進(jìn)入工程和設(shè)備老化的更新周期，在開(kāi)展存量PPP項(xiàng)目時(shí)，未來(lái)各階段更新改造及追加投資金額較難確定，因此會(huì)給社會(huì)資本方帶來(lái)一定的投資風(fēng)險(xiǎn)。

1.4.3 運(yùn)營(yíng)商作為社會(huì)資本方參與度不夠

對(duì)于存量項(xiàng)目，由于不需要進(jìn)行施工，更注重社會(huì)資本的運(yùn)營(yíng)能力。但不管是新建還是存量PPP項(xiàng)目，大型建設(shè)商是PPP項(xiàng)目主要參與者，作為有專業(yè)能力的軌道運(yùn)營(yíng)商參與度卻不高[8]。

2 促進(jìn)城市軌道交通存量PPP項(xiàng)目發(fā)展建議

2.1 加強(qiáng)統(tǒng)籌管理力度，推廣示范項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)

行業(yè)相關(guān)主管部門要做好統(tǒng)籌管理，不僅要立足軌道交通領(lǐng)域本身，也要關(guān)注其他行業(yè)存量PPP的開(kāi)展情況，將國(guó)內(nèi)外存量PPP項(xiàng)目中執(zhí)行較好的經(jīng)驗(yàn)和做法進(jìn)行總結(jié)和推廣，減少各地試錯(cuò)成本。條件成熟的地區(qū)可以開(kāi)展軌道交通存量PPP項(xiàng)目的專項(xiàng)研究，選取合適項(xiàng)目進(jìn)行試點(diǎn)。

2.2 提高社會(huì)資本資源整合能力，拓展項(xiàng)目收益來(lái)源

雖然設(shè)備更新改造會(huì)產(chǎn)生大量的資金投入，但未來(lái)軌道交通后市場(chǎng)空間巨大。如果社會(huì)資本能夠有效整合產(chǎn)業(yè)鏈資源，讓旗下公司參與到軌道交通后市場(chǎng)中的設(shè)備使用維護(hù)、更新改造、智能升級(jí)等各環(huán)節(jié)，就能獲得存量項(xiàng)目的持續(xù)收益，實(shí)現(xiàn)自身的投資回報(bào)。

2.3 引導(dǎo)專業(yè)化社會(huì)資本參與，激發(fā)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)

（1）要營(yíng)造良好的政策環(huán)境，引導(dǎo)軌道運(yùn)營(yíng)商積極參與到存量PPP項(xiàng)目中;（2）各大城市成熟軌道公司要轉(zhuǎn)變發(fā)展思路，借助存量PPP市場(chǎng)擴(kuò)張時(shí)期，將自身先進(jìn)的技術(shù)、服務(wù)等進(jìn)行對(duì)外輸出，在提高品牌影響力的同時(shí)增加企業(yè)收益。

3 結(jié)語(yǔ)

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)度進(jìn)一步加快，城市軌道交通建設(shè)也將達(dá)到新的高度，越來(lái)越多的新建項(xiàng)目采用PPP模式開(kāi)展。雖然目前存量項(xiàng)目PPP應(yīng)用較少，但面臨龐大的建設(shè)需求及資金壓力，軌道交通存量PPP項(xiàng)目將會(huì)成為發(fā)展趨勢(shì)。今后還有多少存量項(xiàng)目采用PPP模式，以及當(dāng)項(xiàng)目合作到期或因特殊原因無(wú)法繼續(xù)執(zhí)行時(shí)如何順利轉(zhuǎn)化為新的存量PPP項(xiàng)目，或者存量和新建項(xiàng)目同時(shí)存在時(shí)如何處理，以及目前有學(xué)者在研究如何將PPP項(xiàng)目進(jìn)行資產(chǎn)證券化等，在城市軌道交通密集發(fā)展的未來(lái)，這些情況也將是值得研究和探討的問(wèn)題。

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