□ 王曉偉 張家麗 史小麗

隨著我國公路養(yǎng)護(hù)與管理事業(yè)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展的新時期，探索合理、高效、多元化并且適應(yīng)當(dāng)前公路養(yǎng)護(hù)實(shí)際的公路養(yǎng)護(hù)管理模式至關(guān)重要?；诳冃У酿B(yǎng)護(hù)合同模式（Performance Based Contract，PBC）是公路養(yǎng)護(hù)管理機(jī)構(gòu)或經(jīng)營企業(yè)（以下簡稱“甲方”）與道路養(yǎng)護(hù)承包商（以下簡稱“乙方”），甲方在簽訂的養(yǎng)護(hù)合同中不具體限定乙方的養(yǎng)護(hù)方式、方法和材料等要求，需明確乙方在合同期末時要達(dá)到的績效標(biāo)準(zhǔn)，且合同費(fèi)用的支付與乙方是否達(dá)到合同約定的最低績效標(biāo)準(zhǔn)直接相關(guān)。

PBC 模式具有以下特點(diǎn)：對于甲方而言，績效標(biāo)準(zhǔn)的制定使甲方人員注重于公路養(yǎng)護(hù)成效和養(yǎng)護(hù)質(zhì)量的管制，有助于實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的道路管理體系；有效簡化甲方人員組成，減少額外人員成本；可將大部分風(fēng)險轉(zhuǎn)移至乙方，有效避免合同雙方索賠事件的發(fā)生；但因?qū)σ曳骄C合能力要求較高，使合同報價偏高。對于乙方而言，績效標(biāo)準(zhǔn)的制定，使乙方人員能自由、靈活地使用新材料、新技術(shù)和新方法，可自主創(chuàng)新并研發(fā)養(yǎng)護(hù)新工藝，提高收益；因合同支付與乙方績效達(dá)標(biāo)情況掛鉤，為乙方提供了明確的合同激勵機(jī)制；績效指標(biāo)使乙方能有針對性地改善道路使用狀況，提高養(yǎng)護(hù)效率與道路使用者滿意度，使養(yǎng)護(hù)效益最大化。

一、PBC 模式在國內(nèi)外的應(yīng)用情況

許多國家/地區(qū)自上世紀(jì)開始使用PBC 模式來管理和維護(hù)道路：加拿大（1988 年）不列顛哥倫比亞省首次將PBC模式用于道路系統(tǒng)和橋梁維護(hù)項目；澳大利亞（1990 年代）新南威爾士州（NSW）政府為了將道路運(yùn)輸維護(hù)、修復(fù)和資本改良的控制權(quán)和責(zé)任移交給私人乙方，開始嘗試基于績效的維護(hù)合同（PBMC），成功地使生產(chǎn)率提高了22%，總體成本節(jié)省了16%；美國（1996 年）、阿根廷（1996 年）、烏拉圭（1996 年）、新西蘭（1998 年）、馬來西亞（2001 年）、菲律賓（2003 年）、塞爾維亞（2004 年）、阿富汗（2006 年）、塔吉克斯坦（2013 年）、格魯吉亞（2015 年）、阿塞拜疆（2018 年）等國家陸續(xù)開始將PBC 模式運(yùn)用于公路養(yǎng)護(hù)項目。這些國家初期采用PBC模式短期試點(diǎn)，試點(diǎn)實(shí)施效果明顯后，再大范圍推廣應(yīng)用。

目前我國部分地區(qū)已先行將PBC 模式運(yùn)用于公路養(yǎng)護(hù)項目：廣東省（2000 年）廣深珠高速公路維修公司采用PBC模式進(jìn)行高速公路的養(yǎng)護(hù)管理，養(yǎng)護(hù)費(fèi)用節(jié)約了200 多萬元；河南?。?018 年）高遠(yuǎn)公路養(yǎng)護(hù)技術(shù)有限公司推行基于“全過程公路養(yǎng)護(hù)技術(shù)（QGY）系統(tǒng)”的全過程績效托管養(yǎng)護(hù)新模式，并在河南省新鄉(xiāng)高新區(qū)城區(qū)使用且效果良好；浙江省（2019 年）龍慶高速公路項目也引入QGY 系統(tǒng)，運(yùn)用于為期8 年（2019—2026）的公路養(yǎng)護(hù)工程項目。

二、PBC 模式養(yǎng)護(hù)合同應(yīng)用的關(guān)鍵技術(shù)

1. 合同條款的制定

合同條款是合同內(nèi)容的表現(xiàn)形式，是確定合同雙方權(quán)利和義務(wù)的依據(jù)，因此合同條款內(nèi)容應(yīng)定義明確。

（1）合同范圍，即養(yǎng)護(hù)項目所在位置及所包含的路段數(shù)量、涉及資產(chǎn)類別及養(yǎng)護(hù)活動內(nèi)容。

（2）合同期限，即合同的持續(xù)時間。

（3）權(quán)責(zé)分配，即明確定義甲方和乙方的責(zé)任，避免潛在的糾紛。

（4）風(fēng)險分配，即根據(jù)各方權(quán)責(zé)，將風(fēng)險分配給最有能力且能有效管理風(fēng)險的一方。

（5）績效標(biāo)準(zhǔn)，即為合同范圍內(nèi)各類資產(chǎn)的養(yǎng)護(hù)活動定義績效標(biāo)準(zhǔn)，確定量化的績效標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)，指標(biāo)定義應(yīng)簡單、清晰，且易于理解。

（6）獎懲制度，即制定獎勵條款與違規(guī)處罰條款，在約束乙方的同時也可以達(dá)到良好的激勵效果。

（7）支付條款，即明確支付形式（現(xiàn)金、銀行轉(zhuǎn)賬、支票、承兌匯票等）與支付時間（一次性支付、固定周期支付），設(shè)置付款擔(dān)?；虮ＷC金條款。

（8）費(fèi)用調(diào)整條款，即設(shè)置價格調(diào)整方案控制由不可抗力因素（自然災(zāi)害、勞動力和物料價格變化）引起的成本變化。

上述合同條款中，風(fēng)險分配是PBC模式應(yīng)用的關(guān)鍵。PBC 關(guān)于甲乙雙方的主要風(fēng)險分配方案以及雙方應(yīng)對風(fēng)險的緩解措施見表1 所列。

表1 甲方與乙方之間的風(fēng)險分配與緩解措施

2. 承包方的選擇方式

PBC 模式下乙方承擔(dān)的管理責(zé)任與風(fēng)險較多，甲方可同大多數(shù)PBC 項目評標(biāo)一樣，采用基于“最佳價值”的方法來評標(biāo)選擇乙方?！白罴褍r值”是根據(jù)乙方的管理能力、養(yǎng)護(hù)施工經(jīng)驗、PBC 專業(yè)員工數(shù)量多少、應(yīng)對相關(guān)風(fēng)險能力、養(yǎng)護(hù)合同報價高低、養(yǎng)護(hù)管理工作計劃有效性等內(nèi)容進(jìn)行綜合評價，即將涉及到乙方的各種資格資質(zhì)、技術(shù)、商務(wù)以及服務(wù)的條款都折算成一定的分?jǐn)?shù)值，然后進(jìn)行打分，用綜合分值來考量乙方能否以較低養(yǎng)護(hù)成本投入確保高質(zhì)量養(yǎng)護(hù)成果產(chǎn)出的綜合能力。

3. 績效標(biāo)準(zhǔn)的界定

績效標(biāo)準(zhǔn)定義應(yīng)結(jié)合道路使用者的需求、甲方對合同完成時期望的公路資產(chǎn)水平、項目可用的資金水平綜合考慮?？陀^制定績效標(biāo)準(zhǔn)，避免以主觀術(shù)語定義績效標(biāo)準(zhǔn)引起爭議。

世界各國家典型的績效標(biāo)準(zhǔn)定義有兩種：一種是為每項養(yǎng)護(hù)活動都制定了績效標(biāo)準(zhǔn)，且要求必須達(dá)到100%（如表2 中的拉丁美洲部分績效標(biāo)準(zhǔn)）；另一種是同時為每項養(yǎng)護(hù)活動制定了績效標(biāo)準(zhǔn)與響應(yīng)時間要求也叫及時性要求（如表3 中的新西蘭績效標(biāo)準(zhǔn)）。響應(yīng)時間要求主要針對：①與路面資產(chǎn)有關(guān)的養(yǎng)護(hù)細(xì)目，目的是避免因養(yǎng)護(hù)不及時而導(dǎo)致道路狀況進(jìn)一步惡化；②與道路服務(wù)水平有關(guān)的養(yǎng)護(hù)細(xì)目，響應(yīng)時間的設(shè)置是根據(jù)道路提供服務(wù)功能的最低標(biāo)準(zhǔn)來設(shè)定的。響應(yīng)時間長短根據(jù)養(yǎng)護(hù)活動特點(diǎn)而定，乙方需在甲方巡查時發(fā)現(xiàn)并告知病害后或自行巡查發(fā)現(xiàn)病害后及時采取應(yīng)對措施，維持道路基本狀況，如清理排水通道、路面障礙物清除等。

表2 拉丁美洲的PBC 模式道路養(yǎng)護(hù)績效標(biāo)準(zhǔn)

表3 新西蘭的PBC 模式道路養(yǎng)護(hù)績效標(biāo)準(zhǔn)

4. 績效監(jiān)控方案的制定

績效監(jiān)控是PBC模式養(yǎng)護(hù)項目成功的關(guān)鍵，監(jiān)控對象是乙方的PBC 養(yǎng)護(hù)績效水平狀況。通常，監(jiān)控組成員由甲方、乙方的指定代表組成，也可包含部分道路使用者。監(jiān)測方式和檢測頻率可依據(jù)養(yǎng)護(hù)活動特點(diǎn)來選擇，如連續(xù)測量、周期性測量（按小時、天、周、月、季度年）、在項目開始和結(jié)束或里程碑事件進(jìn)行測量、長期測量等。在最后支付乙方費(fèi)用時，可據(jù)績效監(jiān)控情況適當(dāng)扣減費(fèi)用，情節(jié)嚴(yán)重時，甲方有權(quán)中止養(yǎng)護(hù)合同，據(jù)此來約束乙方遵守績效標(biāo)準(zhǔn)，確保公路養(yǎng)護(hù)質(zhì)量。監(jiān)控方法也可根據(jù)實(shí)時反饋進(jìn)行方案改進(jìn)。

5. 績效評估與考核的方法

績效評估與考核是甲方績效管理的核心環(huán)節(jié)?？冃гu估是對合同范圍內(nèi)道路基礎(chǔ)設(shè)施的當(dāng)前狀況進(jìn)行評估，同時還評估乙方在所提供道路服務(wù)、環(huán)境保護(hù)方面的效率以及成本效益。SAIC（Science Applications International Corporation）描述績效目標(biāo)菜單和績效評估過程，將績效評估指標(biāo)分為“通過/不通過”和多級2 類，還開發(fā)了一種包括安全績效評估（如工人受傷、車輛碰撞等）、施工擁堵、路面平整度、路面噪音和用戶滿意度等方面的綜合績效評估方法。Pakkala 將IRI、防滑性、車轍、開裂和道路的變形作為評估路面績效的指標(biāo)，Baker 還為每個指標(biāo)設(shè)定了目標(biāo)值。如我國某條高速公路的養(yǎng)護(hù)目標(biāo)績效用路面養(yǎng)護(hù)綜合質(zhì)量指標(biāo)數(shù)表示，其分項指標(biāo)為養(yǎng)護(hù)技術(shù)質(zhì)量指標(biāo)PQI（PCI、RQI、RDI、SRI）和養(yǎng)護(hù)服務(wù)質(zhì)量指標(biāo)SQI（日常管理、保潔與巡查，路基、路面病害處理，材料回收循環(huán)再生利用率）2 類。

績效考核是對乙方某一階段工作成果的評估過程，甲方對照績效標(biāo)準(zhǔn)，采用科學(xué)的方法并按照一定的周期（月、季度、年）對乙方養(yǎng)護(hù)工作完成情況進(jìn)行考核?？冃гu估與考核工作在績效監(jiān)控的基礎(chǔ)上進(jìn)行，評價與考核結(jié)果是支付合同費(fèi)用計算的依據(jù)。如我國廣深珠高速公路項目是對路況、各項績效指標(biāo)檢測、乙方計劃編制情況、管理實(shí)施情況、養(yǎng)護(hù)及時性情況進(jìn)行考核；河南高遠(yuǎn)路業(yè)是結(jié)合我國相關(guān)技術(shù)評定規(guī)范，根據(jù)項目情況商定績效考核標(biāo)準(zhǔn)，考核方式是自檢與委托第三方檢測相結(jié)合；徐強(qiáng)將我國PBC養(yǎng)護(hù)項目績效劃分為耐久績效、運(yùn)營績效和管理績效，耐久績效考核與路面使用性能指數(shù)PQI 及路面平整度IRI 有關(guān)，考核周期是一年；運(yùn)營績效考核與所維護(hù)道路網(wǎng)的日?？煞?wù)性有關(guān)，考核周期是一季度；管理績效考核通常與工程計劃管理、質(zhì)量保證體系管理、健康與安全管理、環(huán)境管理、數(shù)據(jù)庫管理、應(yīng)急管理及檢查有關(guān)，考核周期是一季度。

三、我國實(shí)施PBC 模式道路養(yǎng)護(hù)的挑戰(zhàn)與對策

1. 從甲方視角看

（1）由于合同期限較長，項目長遠(yuǎn)的資金保障是甲方面臨的一大挑戰(zhàn)。

（2）我國目前還未有關(guān)于PBC項目合法且易操作的規(guī)范化管理文件或標(biāo)準(zhǔn)文件，且PBC運(yùn)用案例較少，甲方需適應(yīng)從“過程監(jiān)管”轉(zhuǎn)換到“績效考核”的過程。

（3）甲方缺乏有PBC 經(jīng)驗和知識的專業(yè)技術(shù)人才，需開展專業(yè)培訓(xùn)以儲備PBC 人才力量。

（4）我國滿足PBC 模式的乙方數(shù)量較少，一定程度上限制了甲方對乙方的選擇，在業(yè)內(nèi)普及PBC 知識、培養(yǎng)更多潛在乙方還需一定的時間、技術(shù)及經(jīng)驗的積累。

2. 從乙方視角看

（1）乙方是整個養(yǎng)護(hù)項目的主要責(zé)任方，乙方需保證有足夠的綜合實(shí)力，確保輸出的養(yǎng)護(hù)成效能夠達(dá)到績效標(biāo)準(zhǔn)。

（2）乙方承擔(dān)的風(fēng)險責(zé)任較多，乙方需探求更有效的風(fēng)險管理方法。

（3）與甲方一樣，乙方需大力培養(yǎng)PBC 模式方面專業(yè)人員，在滿足PBC模式下道路使用性能對養(yǎng)護(hù)施工的創(chuàng)新需求上，能自主創(chuàng)新研發(fā)養(yǎng)護(hù)新技術(shù)。

我國地域遼闊，各個地區(qū)發(fā)展不平衡，PBC 模式公路養(yǎng)護(hù)的運(yùn)用還需要不斷地改進(jìn)與完善，可從以下幾個方面著手實(shí)施：①各地區(qū)可選擇性地依托某一條高速公路進(jìn)行試用，從短期的、單一養(yǎng)護(hù)項目的績效合同入手，探索PBC 模式公路養(yǎng)護(hù)承包實(shí)施流程及合同執(zhí)行期間甲乙雙方養(yǎng)護(hù)管理框架體系；再逐步擴(kuò)大試點(diǎn)的合同規(guī)模及其持續(xù)時間。②試點(diǎn)PBC 模式公路養(yǎng)護(hù)的過程中，全國各地公路養(yǎng)護(hù)技術(shù)人才和管理人才的專業(yè)化、公路養(yǎng)護(hù)管理水平的智能化與信息化恰好也在同步提升，各邊界條件齊頭并進(jìn)、相輔相成，有助于推動該模式的廣泛應(yīng)用。③通過試點(diǎn)地區(qū)PBC 模式的應(yīng)用，形成PBC 模式養(yǎng)護(hù)合同的最佳實(shí)踐，據(jù)此制定合法且易操作的規(guī)范化管理文件及標(biāo)準(zhǔn)文件。

四、結(jié)語

我國公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展需要養(yǎng)護(hù)技術(shù)與養(yǎng)護(hù)管理模式的同步創(chuàng)新，基于績效的公路養(yǎng)護(hù)合同管理模式，可實(shí)現(xiàn)公路養(yǎng)護(hù)管理機(jī)構(gòu)或公路經(jīng)營企業(yè)的“提質(zhì)增效”目標(biāo)，激勵養(yǎng)護(hù)承包企業(yè)的養(yǎng)護(hù)技術(shù)與養(yǎng)護(hù)決策創(chuàng)新，促進(jìn)養(yǎng)護(hù)人才的專業(yè)化，在我國有較大的發(fā)展前景。