中國財科院“企業(yè)成本”調研“用能約束的成本效應”專題組

內容提要：實現(xiàn)“雙碳”目標的關鍵在于優(yōu)化能源消費結構，這將導致經濟社會主體對傳統(tǒng)能源的使用受到更多、更強的限制。不斷趨嚴的用能約束將從多方面對經濟社會發(fā)展產生沖擊，是實現(xiàn)“雙碳”目標過程中必須妥善解決的挑戰(zhàn)。本文以2021年全國各地普遍實施的有序用電為案例，通過線上調研等方式系統(tǒng)考察用能約束對企業(yè)成本的影響以及對經濟社會發(fā)展的沖擊。在剖析產生原因與演變趨勢的基礎上，深入探討應對用能約束的基本思路與可行對策，助力推進經濟社會可持續(xù)高質量發(fā)展。

一、引 言

當前，我國經濟發(fā)展從高速增長時期進入中低速增長的新常態(tài)時期。其中，相互交織、日益凸顯的能源和環(huán)境約束是我國經濟增速下行的重要原因，也是實現(xiàn)經濟社會可持續(xù)高質量發(fā)展必須攻克的難題（肖文和唐兆希，2011；何小鋼，2015；楊先明等，2016；潘蘇楠等，2020）。2020年，黨中央、國務院作出力爭2030年前實現(xiàn)碳達峰、2060年前實現(xiàn)碳中和的重大戰(zhàn)略決策①2021年，黨中央、國務院相繼印發(fā)《中共中央 國務院關于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念 做好碳達峰碳中和工作的意見》《2030年前實現(xiàn)碳達峰行動方案》等政策文件，進一步明確實現(xiàn)“雙碳”目標的階段性工作安排。，并將其納入生態(tài)文明建設整體布局。實現(xiàn)“雙碳”目標是破解能源和環(huán)境約束的根本途徑，其關鍵在于優(yōu)化能源結構②其中，就非化石能源消費占比而言，我國的階段性目標是2025年達到20%左右、2030年達到25%左右、2060年達到80%以上。、降低能源特別是傳統(tǒng)化石能源的消耗強度。相應地，必須不斷加強對煤炭、火電等傳統(tǒng)能源的使用約束，即強化用能約束。

從能源約束到用能約束，意味著微觀主體將面臨更加直接、更加普遍的制約。特別地，各級政府主動施加的行政性約束將逐步成為用能約束的主要來源，有序用電、能耗雙控等便是典型代表③本文使用“用能約束”而非“能源約束”，目的在于強調微觀主體在能源使用所受約束方面出現(xiàn)的變化，凸顯政府政策調控和干預的作用。。用能約束如何影響經濟社會發(fā)展，中長期應如何應對用能約束等，都需要我們進行深入研究和思考。而在基于勞動力的成本優(yōu)勢日漸喪失、企業(yè)成本壓力日益凸顯的背景下，用能約束是否以及如何作用于企業(yè)成本更值得我們關注。因此，與已有研究側重于從中宏觀層面探討能源約束問題不同（林伯強等，2010；劉楊等，2014；郭高晶，2018；高贏和馮宗憲，2018；張恒和趙尚梅，2018；李世祥等，2020），本文從微觀層面著手，系統(tǒng)探討用能約束的成本效應以及可行的應對策略。

2021年第三季度，全國超過20個省市啟動有序用電方案，部分地區(qū)甚至頻繁實行拉閘限電①所謂有序用電，是指在電力供應不足、突發(fā)事件等情況下，通過行政措施、經濟手段、技術方法，依法控制部分用電需求，維護供用電秩序平穩(wěn)?！坝行蛴秒姟辈煌凇袄l限電”，它包括錯峰、避峰、輪休、讓電、負控限電等一系列措施，后者僅是前者的一種極端形式。當然，兩者的本質相同，即給企業(yè)施加用能約束（主要是限電）。，給企業(yè)生產經營和經濟社會發(fā)展造成較大沖擊。同期，大宗商品價格上漲、原材料價格迅猛上升等現(xiàn)象也引發(fā)了極大的社會關注。毫無疑問，這給我們考察用能約束問題提供了現(xiàn)實場景。2021年10-11月，中國財政科學研究院啟動第六次“企業(yè)成本”大型調研活動，并成立多個調研組開展專題調查研究。其中，本專題組以全國普遍實施的有序用電為案例，綜合采用多種調研方式，深入剖析用能約束對企業(yè)生產經營成本的直接與間接影響，并探索可行的應對策略。調研發(fā)現(xiàn)，以有序用電為代表的用能約束將從多個方面增加企業(yè)的生產經營成本，并給經濟社會發(fā)展帶來多重負面沖擊。中長期，我們應當從創(chuàng)新政策工具、優(yōu)化方式方法、增強政策效能、減少政策不確定性等多個方面著手，加快促進企業(yè)高質量發(fā)展和產業(yè)結構轉型升級，積極應對日益趨嚴的用能約束。

二、基本情況與調研對象說明

在我國經濟高速發(fā)展過程中，電力供需缺口的出現(xiàn)并不鮮見。為此，國家發(fā)展改革委于2011年印發(fā)《有序用電管理辦法》，統(tǒng)籌加強電力需求側管理，確保電網安全穩(wěn)定運行，保障社會用電秩序。隨后，有序用電偶爾出現(xiàn)于同高溫或高寒緊密相關的用電高峰期。然而，2021年第三季度，全國超過20個省市啟動有序用電方案，且實施等級不斷提高②隨著等級由低到高，有序用電的實施覆蓋面擴大、強度提高，且主要措施從錯峰變?yōu)槔l。。如表1所示，有序用電覆蓋范圍很廣，既有廣東、浙江、江蘇等發(fā)達地區(qū)，也有寧夏、廣西、云南等欠發(fā)達地區(qū)，東部、中部、西部和東北地區(qū)均有涉及。同時，此輪有序用電持續(xù)時間之長也較為罕見，因而是考察用能約束之成本效應的重要場景。

表1 2021年第三季度主要地區(qū)有序用電實施情況

續(xù)表

由于產業(yè)結構不同，各地面臨的用能約束以及地方政府實施有序用電的原因都可能存在較大差異。在有限的時間內，為更加全面地了解實際情況，專題組根據(jù)如下兩個原則挑選調研地區(qū)：一是兼顧能耗大省和能源大?。欢羌骖櫚l(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)。最終，我們選擇在本輪有序用電中具有一定代表性的三個省區(qū)，分別是江蘇（實施有序用電的發(fā)達地區(qū)）、湖南（實施有序用電的欠發(fā)達地區(qū)）、內蒙古（能源大?。?。2020年，三個省區(qū)的經濟發(fā)展情況如表2所示，從中可知，三者之間存在顯著差異，具體包括：一是江蘇的人均GDP遠高于湖南和內蒙古；二是雖然第三產業(yè)占比最高，但江蘇的工業(yè)增加值占比也最高，為36.7%，分別比湖南和內蒙古高出7.02、4.73個百分點；三是江蘇和湖南的能耗雙控工作進展順利，萬元GDP的能耗特別是電耗都在減少，而內蒙古的能耗仍然在增加，2020年其萬元GDP能耗和電耗分別同比提高了6.89、6.61個百分點；四是江蘇的能源消費總量仍然在快速增長，2020年同比增幅高達7.1%，而湖南和內蒙古都處于低速增長狀態(tài)；五是在用電方面，江蘇和湖南均存在電力缺口問題，分別為1156、375億千瓦時，相反內蒙古是我國重要的電力等能源輸出大省，其電量盈余高達1911億千瓦時。

表2 2020年江蘇、湖南和內蒙古經濟發(fā)展相關數(shù)據(jù)

正因為區(qū)別較大，三省區(qū)實施有序用電的主要原因或目的也截然不同。其中，江蘇實施有序用電范圍較廣，主要是為了推進能耗雙控工作；作為資源輸入型地區(qū)，湖南實施有序用電是因為用電供需增速不同步、用電缺口快速擴大；內蒙古實施有序用電的原因，主要是因為煤炭價格高漲后發(fā)電企業(yè)缺乏積極性、電力供給規(guī)?？s減。

考慮到各省區(qū)的實際情況，我們重點考察江蘇的工業(yè)大市——徐州市（以鋼鐵、焦化、水泥、熱電、裝備制造業(yè)、新能源等為主導產業(yè)），湖南的經濟核心區(qū)——長沙市（以新材料、工程機械、食品、電子信息、汽車及零部件等為主導產業(yè)）和株洲市（以冶金、機械、化工、新材料、生物醫(yī)藥、綠色食品和陶瓷等為主導產業(yè)），以及內蒙古的能源重鎮(zhèn)——鄂爾多斯市（以煤炭、化工、羊絨、天然氣等為主導產業(yè)）。如此，確保主要調研地區(qū)具備較好的代表性，涵蓋發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)、能源輸入型地區(qū)和能源輸出型地區(qū)。為規(guī)避樣本選擇偏差問題，我們還對山西、遼寧、四川等省市進行了相應考察，并結合公開可查的統(tǒng)計數(shù)據(jù)進行相關分析。

受疫情防控影響，我們主要以線上座談、提交書面材料、問卷調查等非接觸方式開展調研。在調研中，我們重點考察或訪談兩類主體：一是地方政府部門，主要包括發(fā)展改革、財政、工業(yè)和信息化、科學技術、能源、生態(tài)環(huán)境、自然資源等領域的行政主管部門；二是各地區(qū)的代表性企業(yè)。考慮到有序用電等用能約束主要影響原材料等高耗能行業(yè)，并進而可能對產業(yè)鏈上下游產生影響，我們重點聚焦三類行業(yè)：一是能源行業(yè)；二是原材料或高耗能行業(yè)；三是以高端制造業(yè)為核心的中下游產業(yè)。

三、用能約束的成本效應與負面溢出效應

調研發(fā)現(xiàn)，以有序用電為代表的用能約束直接或間接提高了企業(yè)的生產經營成本。同時，通過產業(yè)鏈上下游的傳導，用能約束的成本效應波及整個產業(yè)體系，進而產生了不利于經濟社會發(fā)展的溢出效應。

（一）有序用電的多重成本效應

用能約束的核心，是直接或間接限制經濟社會主體對能源的使用。作為用能約束的重要形式，有序用電主要通過兩種形式對企業(yè)用電施加影響：一是降低用電負荷，使其不能根據(jù)生產經營需要自由使用電力；二是減少用電時長，使其必須根據(jù)相關要求停工停產?？傊?，有序用電的實施導致企業(yè)可用電量不足，只能選擇減產甚至停產。隨著有序用電方案的實施，關聯(lián)企業(yè)的成本壓力進一步凸顯，主要表現(xiàn)為如下幾個方面：

一是提高用電成本。在電力價格尚未完全市場化之前，用電緊張并不會直接提升企業(yè)的購電成本。但是，為解決用電缺口、實現(xiàn)穩(wěn)定市場，企業(yè)必須通過其他方式獲取電能，最終導致了實際用電成本的提高。例如，為了保證訂單能夠及時交付，株洲某機械制造公司購買或租賃發(fā)電機自行發(fā)電。由于缺乏規(guī)模效應，自行發(fā)電的成本顯著高于購買工業(yè)用電，且存在輸出功率不穩(wěn)定等問題。部分企業(yè)選擇安裝分布式風電、使用光伏發(fā)電設備、購置儲能設施設備，但這些方式并不具有普遍適用性，且同樣會大幅增加企業(yè)的成本投入。

二是增加生產成本。有序用電對企業(yè)最直接的影響，是生產線或生產設備不能正常運轉。為了減少用電負荷，企業(yè)必須大幅降低產能利用率，因而無法實現(xiàn)單位生產成本的最小化。與限電減產相比，停電停產對企業(yè)的成本沖擊更大。一方面，由于需要預熱、升溫或投料，生產線或生產設備的啟停導致生產成本大幅增加。以湖南某化學建材有限公司為例，2021年10月期間，該公司共經歷了兩次拉閘限電及停產，而一次啟停會直接增加10多萬元的成本。另一方面，頻繁啟停生產線容易引發(fā)生產安全事故、加大產品質量風險，進而增加企業(yè)在生產安全和質量風險控制方面的投入。例如，湖南某陶瓷公司表示，由于臨時性停電所導致的突然降溫，其窯爐可能會因為冷卻水供應不足、材料氧化等問題而發(fā)生垮塌或爆炸。

三是提高管理成本。有序用電給企業(yè)帶來了外部制約，使其無法按照既定計劃組織生產經營活動。而在政策執(zhí)行方面，一些地區(qū)往往只提前一天或數(shù)小時告知企業(yè)要限電或停電，這使得企業(yè)根本無法對生產計劃和業(yè)務管理進行妥善調整。某地工信部門反映，有序用電打亂了企業(yè)的生產節(jié)奏。在缺電的情況下，企業(yè)生產線大范圍停產、產能得不到有效利用，這導致其已有訂單積壓嚴重、無法及時交付，經營管理的難度和成本都大幅提升。對于處于生產旺季的日用消費品、消費類電子產品等傳統(tǒng)行業(yè)來說，企業(yè)因為缺電只能被迫選擇輪休或停產，但又必須維持員工隊伍的穩(wěn)定，這進一步增加了其管理成本，且實質性提高了單位產值的人工成本。

四是增加經營風險。有序用電降低了企業(yè)的實際生產能力，使其無法正常完成訂單，因而面臨更大的合同違約風險。一些受訪企業(yè)表示，即使下游客戶有非常穩(wěn)定的需求，囿于可用產能不足，他們不敢輕易接受訂單，只能保持觀望。對于擁有在建或新建項目的企業(yè)而言，有序用電引發(fā)的經營風險更加突出。具體地，除弱化市場預期外，有序用電通過限制產能而提高了原材料、零部件等的采購難度和成本，最終加大了項目建設周期的不確定性。特別地，在疫情全球蔓延背景下，有序用電是否會再次發(fā)生尚不明確，這進一步增加了企業(yè)面臨的風險。

（二）用能約束的負面溢出效應

不管是有序用電還是能耗雙控，用能約束的主要作用對象都是高耗能產業(yè)，特別是其中的原材料產業(yè)①我國高耗能產業(yè)主要包括石油、煤炭及其他燃料加工業(yè)，電力、熱力生產和供應業(yè)，化學原料和化學制品制造業(yè)，非金屬礦物制品業(yè)，黑色金屬冶煉和壓延加工業(yè)，有色金屬冶煉和壓延加工業(yè)等六大產業(yè)。其中，前兩者主要屬于能源行業(yè)，不在本輪有序用電實施范圍；其余行業(yè)屬于至關重要的原材料行業(yè)，覆蓋基礎化學原料、合成材料、塑料制品、水泥、建筑材料、玻璃、陶瓷、鋼材、合金等生產最終產品必不可少的原材料和中間投入品。。例如，作為典型的高耗能企業(yè)，內蒙古某原材料公司在2021年7月至10月期間共經歷了73次限電，直接經濟損失高達7.2億元。由于煤炭、電力等使用規(guī)模較大，高耗能產業(yè)的用能成本和成本壓力因用能約束而顯著提高。例如，電費約占普通鋼材價格的十分之一，而電解鋁行業(yè)的電費占其生產成本的比重更是高達30%-40%。同時，用能約束削弱了高耗能企業(yè)的能源可得性。有序用電實施期間，高耗能產業(yè)階段性停產十分常見。受此影響，高耗能產業(yè)的產能利用率大幅降低，多數(shù)原材料的產量出現(xiàn)負增長（參見表3）。

表3 2021年9月部分工業(yè)產品產量同比增長情況 單位：%

與能源行業(yè)不同，原材料行業(yè)的市場化程度較高。同時，相比于中下游企業(yè)，原材料企業(yè)的議價能力更強，因而更有能力將部分或全部成本上漲壓力轉嫁給中下游企業(yè)。例如，在有序用電期間，水泥企業(yè)多次提高水泥售價，煤炭和電力價格上漲所帶來的成本增加基本被傳導給了其中下游客戶。在基礎性原材料價格快速上漲的情況下，中下游企業(yè)也會通過提高產品價格來轉嫁部分成本。也就是說，通過在產業(yè)鏈上下游的傳導，有序用電的成本效應最終波及整個產業(yè)體系。

有序用電與不斷加強的能耗雙控、環(huán)境規(guī)制等一道，顯著強化了企業(yè)特別是高耗能企業(yè)所面臨的用能約束。而由于產業(yè)鏈上下游之間的相互依存關系，用能約束的系統(tǒng)性成本效應給經濟社會發(fā)展帶來了較大沖擊，主要表現(xiàn)如下：

一是加快原材料價格上漲，加劇物價上漲壓力。疫情沖擊、寬松貨幣政策等推動大宗商品價格猛漲，使得通貨膨脹持續(xù)凸顯成為全球性問題。而在我國，有序用電與能源供需失衡一道，進一步推動大宗商品特別是原材料的上漲。2021年10月，我國生產資料價格同比增長17.9%，增幅比9月提高3.7個百分點。其中，原材料工業(yè)價格更是同比增長25.7%（見表4），增幅顯著高于中下游加工工業(yè)和生活資料。原材料價格的大幅上漲，又會傳導至中下游行業(yè)和居民消費領域，進一步加劇價格上漲壓力。例如，2021年10月家用電器及音像器材類、文化辦公用品類、建筑材料及五金電料類商品的零售價格分別同比增長2.0%、2.7%、3.4%。特別是由于傳導機制不暢通，生產資料的物價上漲尚未完全傳導至消費領域，這意味著后期我們將面臨較大的物價上漲風險。

表4 2021年6-10月工業(yè)生產者出廠價格指數(shù)和購進價格指數(shù)

續(xù)表

二是企業(yè)生產經營受限，工業(yè)經濟增長放緩。作為煤炭和電力的主要消費部門①2018年，工業(yè)的煤炭消費量與煤炭消費總量之比高達95.8%。2020年，第二產業(yè)用電量與全社會用電量之比約為68.2%。，工業(yè)無疑是用能約束加大下首當其沖的領域。例如，2021年9月15日起，湖南全天24小時執(zhí)行有序用電，工業(yè)企業(yè)受影響的范圍和程度均顯著擴大。9月30日，全省平均工業(yè)用電負荷為547.69萬千瓦，僅為政策執(zhí)行前（9月13日前后）相應負荷的58.5%。同時，當日執(zhí)行有序用電的工業(yè)企業(yè)占規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)總數(shù)的46.2%。其中，除?；飞a企業(yè)、連續(xù)性生產企業(yè)因行業(yè)特殊性需維持保安負荷外，其余多數(shù)處于停產讓電狀態(tài)。全國層面，全國工業(yè)產能利用率為77.1%，比二季度降低1.3個百分點，僅比去年同期提高0.4個百分點。2021年9月，工業(yè)增加值同比增長3.1%，增速同比降低3.8個百分點、環(huán)比降低2.2個百分點②數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局，http：//www.status.gov.cn。。

三是降低經濟運行效率，加大民生保障難度。用能約束不斷加大，能源價格和原材料價格不斷上升，成本在產業(yè)鏈中不斷傳導，使得行業(yè)間和上下游必須進行利潤再分配，明顯降低了整體運行效率。調研過程中，很多企業(yè)都表示用能約束提高了原材料等物資采購和價格調整的難度。同時，處于中下游行業(yè)的企業(yè)面臨利潤銳減的困境。事實上，由于受影響程度不同，用能約束還可能進一步加劇區(qū)域發(fā)展失衡。另外，除提高居民生活成本外，有序用電等用能約束還加劇了就業(yè)保障等民生問題。雖然各地在實施有序用電時堅持“保民生”原則，但用能約束增加了企業(yè)特別是中小微型企業(yè)的生產經營風險。正如部分受訪者所反映的，企業(yè)受損甚至出現(xiàn)倒閉，最終也會波及民生。例如，2021年9月，我國規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)平均用工人數(shù)累計值同比減少0.2%，其中，非金屬礦物制品業(yè)、黑色金屬冶煉和壓延加工業(yè)、有色金屬冶煉和壓延加工業(yè)同比減少0.3%、1.9%、0.3%③值得強調的是，這三大產業(yè)的平均用工人數(shù)占制造業(yè)平均用工人數(shù)總量的12.0%（數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局）。。

四、用能約束的產生原因與未來演變

不管是有序用電還是能耗雙控，用能約束都是多重因素共同作用下所引致的。在實現(xiàn)“雙碳”目標的背景下，用能約束將進一步演變，進而對經濟社會發(fā)展施加更加全面、深入的影響。

（一）實施有序用電的直接原因

長期以來，以避錯峰用電、拉閘限電等為主要形式的有序用電并不鮮見。但與以往相比，本輪有序用電的覆蓋范圍更廣、持續(xù)時間更長、影響程度更深。之所以出現(xiàn)這一情況，是因為多重因素導致電力供需矛盾加劇，地方政府只能通過啟動有序用電方案來予以化解。

一方面，疫情防控進入常態(tài)化，企業(yè)恢復正常生產經營，全社會用電量快速增長。隨著疫情形勢逐步好轉，經濟社會系統(tǒng)加快重啟，企業(yè)和居民的用電量均迅速回升。如圖1所示，2021年全社會用電量保持高速增長態(tài)勢，1-6月每個月的同比增速均接近或大于10%。2021年1-2月，全社會用電量為12588億千瓦時，已超過2019年同期水平。2021年1-8月，全社會用電量同比增速高達19.3%。即便有序用電導致用電量增速放緩的情況下，2021年全年用電量同比增速仍有10.3%，比2019年增加了超過10000億千瓦時。

圖1 我國全社會用電量及其同比增長速度

另一方面，受煤炭供給緊張、煤炭價格高漲、水電和風電增量有限等多重因素影響，我國發(fā)電量增速無法匹配需求增長。一是國內產量增速減緩和國外進口減少導致煤炭供給不足。受多重因素影響，2020年我國原煤產量同比增速僅有0.9%，2021年1-9月規(guī)模以上企業(yè)的原煤產量僅同比增長3.7%。同時，煤炭進口量大幅減少，2021年1-8月同比減少約10.3%①數(shù)據(jù)來源：海關總署統(tǒng)計快訊，http：//www.customs.gov.cn。。二是供給不足引發(fā)煤炭價格大幅上漲，火力發(fā)電企業(yè)積極性嚴重不足。2021年燃料、動力類購進價格保持高位增長，2021年5月當月同比增速超過20%。同樣地，煤炭進口價格（規(guī)格品7000）高速增長，從2021年3月的750元/噸左右提高至9月的1200元/噸左右，到11月12日更是高達2196元/噸②數(shù)據(jù)來源：中國電力企業(yè)聯(lián)合會《中國電煤采購價格指數(shù)（CECL進口指數(shù)）》，https：//www.cec.org.cn/d-etail/index.html?3-303219。。煤炭價格高漲但電價上漲有限，火電企業(yè)發(fā)電越多、虧損越大，因而缺乏積極性。如圖2所示，雖然2021年規(guī)模以上企業(yè)火力發(fā)電量整體增速高于10%，但卻呈現(xiàn)明顯下滑趨勢，且高增速很大一部分是因為疫情沖擊下2020年同期基數(shù)較小。三是水電嚴重不足、風電總量有限，我國發(fā)電量增速明顯低于需求增長。受氣候因素影響，2021年我國水力發(fā)電量大幅銳減。2021年6-8月，規(guī)模以上企業(yè)的水力發(fā)電量當月均出現(xiàn)4%以上的負增長，與往年形成鮮明反差，導致累計發(fā)電量同比增速自7月份起由正轉負。與此同時，風力發(fā)電量雖然高速增長，但其總量規(guī)模有限，增量部分僅能夠彌補水電的減少。相應地，我國發(fā)電量雖然增速高于10%，但仍然低于全社會用電量的增長。

圖2 2021年我國發(fā)電量累計同比增速

電力供需缺口不斷擴大，各地區(qū)特別是電力輸入型省市不得不啟動有序用電方案，且其實施等級隨著供需矛盾加劇而不斷提高，拉閘限電、“開二停五”等現(xiàn)象大范圍出現(xiàn)。

（二）用能約束產生的根本原因

當前，我國企業(yè)遭遇的用能約束存在于兩個領域：一是一次能源特別是煤炭；二是電力特別是火電。這些普遍性用能約束直接源于市場供需失衡和相應的政府調控，而根本原因在于產業(yè)結構轉型升級滯后。能源結構偏煤、產業(yè)結構偏重、產業(yè)高端化發(fā)展不足，從多個方面引發(fā)或強化了用能約束。

第一，能源行業(yè)對化石能源依賴度過高，煤炭供給不足和價格上漲直接引發(fā)用能約束。長期以來，我國積極發(fā)展新能源和可再生能源，推進能源結構優(yōu)化，2020年非化石能源消費占比提高至15.9%。但是，化石能源特別是煤炭仍然是我國能源消費的主要構成，2020年原煤、原油、天然氣的占比分別為56.8%、18.9%、8.4%。同時，在2020年的電力消費中，火電占比高達67.9%①數(shù)據(jù)來源：《中國統(tǒng)計年鑒2021》、國家能源局。。由于能源結構偏重，煤炭進口不足和國內產量有限，導致火電企業(yè)和工業(yè)用電企業(yè)所受約束增強。

第二，工業(yè)特別是高耗能行業(yè)生產加快，其煤炭和電力需求快速增加，進一步加劇了煤炭和電力供需矛盾。受疫情全球大流行影響，大量海外訂單回流，出口需求增加帶動生產規(guī)模迅速擴大。2021年1-8月，我國規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)增加值同比增長13.1%，增速比2020年同期高出12.7個百分點。其中，高耗能行業(yè)增速更快，黑色金屬冶煉和壓延加工業(yè)、有色金屬冶煉和壓延加工業(yè)、化學纖維制造業(yè)、金屬制品業(yè)的營業(yè)收入同比增速分別高達43.3%、37.3%、35.7%、30.0%①數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局，http：//www.status.gov.cn。。工業(yè)生產加快，其對煤炭和電力的需求急劇增加。例如，2021年上半年建材行業(yè)的用煤量同比增長12.0%②數(shù)據(jù)來源：《國家能源局舉行新聞發(fā)布會介紹2021年上半年能源經濟形勢等情況》，http：//www.gov.cn/xinwen/2021-07/29/content_5628146.htm。；2021年1-8月，四大高耗能行業(yè)用電量同比增長11.0%，增速比2020年同期高出10.1個百分點③數(shù)據(jù)來源：中國電力企業(yè)聯(lián)合會《2021年1-8月電力消費情況》。。由此，電力行業(yè)同時面臨煤炭供給量減少和用電需求增加雙重壓力，電力供需矛盾更加尖銳。

第三，地方政府既要加強能耗雙控，也要調節(jié)電力供需矛盾，強化用能約束成為必然選擇。工業(yè)特別是高耗能行業(yè)過快增長，部分地區(qū)能耗指標出現(xiàn)緊缺。其中，廣東、江蘇、福建、陜西等9個省份2021年上半年能耗強度同比不降反升，另有10個省份的能耗降低率未達到進度要求④參見《國家發(fā)展改革委辦公廳關于印發(fā)〈2021年上半年各地區(qū)能耗雙控目標完成情況晴雨表〉的通知》（發(fā)改辦環(huán)資〔2021〕629號）。。事實上，這些地區(qū)1-8月的用電量增速大多都高于全國平均水平⑤參見：中國電力企業(yè)聯(lián)合會《2021年1-8月電力消費情況》。，普遍面臨用電缺口擴大問題。在雙重壓力下，部分地方政府只能擴大有序用電實施范圍，加大對企業(yè)特別是高耗能企業(yè)生產的限制力度。其結果是，2021年三季度，我國非金屬礦物制品業(yè)、黑色金屬冶煉和壓延加工業(yè)、有色金屬冶煉和壓延加工業(yè)等行業(yè)的產能利用率分別比去年同期減少1.8、4.6、1.0個百分點⑥數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局《2021年三季度全國工業(yè)產能利用率為77.1%》，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxf-b./2021 10/t20211018_1822961.html。。

用電缺口擴大、用能約束增強，是供需矛盾、環(huán)境惡化等多重因素共同作用的結果。但是，產業(yè)結構轉型升級滯后無疑是根本原因。在能源結構偏煤、產業(yè)結構偏重的情況下，經濟增速加快必然導致煤炭和火電消費齊升，同時伴隨能耗強度提高、污染物排放增加。能源供需矛盾疊加經濟發(fā)展與環(huán)境保護之間的矛盾，使得市場性和行政性用能約束同時出現(xiàn)。

（三）用能約束的未來演變及其影響

以有序用電為代表的用能約束更多屬于短期問題，但產業(yè)結構轉型升級滯后將使得用能約束長期持續(xù)存在。除能源危機不斷加劇、環(huán)境污染日益嚴重所引致的市場性約束外，各級政府在加強生態(tài)環(huán)境保護、建設生態(tài)文明的過程中也必然給企業(yè)施加行政性用能約束。實現(xiàn)碳達峰、碳中和，是解決資源環(huán)境約束的根本保障，但這必須通過主動加強用能約束來實現(xiàn)。只有全面建立綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經濟體系和清潔低碳安全高效的能源體系，我們才能真正消除用能約束，實現(xiàn)用能自由。

在實現(xiàn)“雙碳”目標背景下，我國經濟社會主體所面臨的用能約束將呈現(xiàn)如下變化趨勢：一是范圍更加廣泛。到目前為止，用能約束主要作用于煤炭和電力需求較大的企業(yè)，其中高耗能企業(yè)是重中之重，較少波及居民生活和公共領域。而要實現(xiàn)“雙碳”目標，政府、市場和社會任何一方都必須積極參與。隨著“雙碳”戰(zhàn)略的推進，用能約束將逐步覆蓋到社會各界。二是剛性更加突出。相比于發(fā)達國家，我國實現(xiàn)“雙碳”目標的時間更緊、難度更大、困難更多。特別是我國仍處于工業(yè)化發(fā)展階段，化石能源消耗和二氧化碳排放量還將剛性增長，并不斷推高碳排放峰值。為此，我們必須從現(xiàn)在開始不斷提高用能約束的剛性和強度，確保2030年達到一個較為合理的峰值，為實現(xiàn)碳中和增加騰挪空間。這一過程中，經濟社會主體在能源使用上必然面臨日益強化的制約。三是形式更加多樣?，F(xiàn)階段，企業(yè)面臨的用能約束形式較為單一，主要是市場供需失衡引致的用能成本提高和政府調控引致的用能可得性降低。但在中長期，不管是市場層面還是政府層面，各種新型的用能約束都將不斷涌現(xiàn)，以便督促經濟社會主體切實減少碳排放。例如，征收碳稅已經在全球多個國家出現(xiàn)，我國也正在研究制定中。

正如習近平總書記所言，實現(xiàn)碳達峰、碳中和是一場廣泛而深刻的經濟社會系統(tǒng)性變革。實現(xiàn)“雙碳”目標將使得用能約束長期存在且不斷趨嚴，使得用能成本不斷提高、環(huán)境污染外部性進一步內部化，這將從方方面面推進經濟社會的重構。產業(yè)特別是工業(yè)，是能源消耗和碳排放的絕對主體①在2020年的綜合能源消費中，工業(yè)的能源消耗量占比高達66.2%（數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計年鑒2021》）。，因而也是用能約束的主要受體。用能約束將全方位改變產業(yè)發(fā)展面臨的環(huán)境和條件，其中主要包括以下四個方面：一是生產經營成本不斷提升，比較優(yōu)勢將發(fā)生根本性變化。用能約束將促使能源價格不斷提高，并從能源、原材料、設施設備、排放物處理等多個方面推高企業(yè)特別是傳統(tǒng)企業(yè)的成本壓力。相應地，我國企業(yè)長期具備甚至賴以生存的低成本優(yōu)勢將加快消失。企業(yè)要想適應相應的生存條件，就必須加大技術和工業(yè)創(chuàng)新投資力度，這在增加成本的同時也會改變企業(yè)和產業(yè)的比較優(yōu)勢。二是資源稟賦加快調整，產業(yè)空間布局將發(fā)生系統(tǒng)性變革。用能約束擴面和趨緊，使得以化石能源和電力為核心的資源稟賦加快變化。相應地，主要基于資源稟賦的產業(yè)布局也必然進行調整。中西部地區(qū)的資源劣勢可能轉變?yōu)橘Y源優(yōu)勢，進而成為未來產業(yè)布局的重點。同時，高耗能行業(yè)向清潔能源和可再生能源富集地區(qū)轉移必將加快推進。另外，中低端制造業(yè)可能進一步向欠發(fā)達國家轉移，這可能使我國面臨產業(yè)空心化等問題。三是國家公共政策體系深度調整，傳統(tǒng)產業(yè)發(fā)展空間進一步受限。用能約束趨嚴將改變各個產業(yè)的相對重要性，傳統(tǒng)產業(yè)特別是高耗能產業(yè)的地位將逐漸弱化。在實施“雙碳”戰(zhàn)略過程中，公共政策體系必將向綠色低碳產業(yè)傾斜。傳統(tǒng)產業(yè)既要應對不斷趨緊的用能約束和成本壓力，也將逐步喪失政府優(yōu)惠政策的支持，發(fā)展空間將日益縮減。四是市場需求結構加快演變，轉型升級外部壓力不斷凸顯。在日益全面的用能約束下，各行各業(yè)所面臨的市場需求都將加快向綠色化、低碳化、智能化轉型。市場需求結構的系統(tǒng)性變化，將給產業(yè)轉型升級施加日益增強的外部壓力。

五、應對用能約束的思路與策略

在實現(xiàn)“雙碳”目標過程中，供需結構變化引致的市場性約束和政府施加的行政性約束相互交織，將對經濟社會發(fā)展產生深層次、全方位影響。要推進經濟社會可持續(xù)高質量發(fā)展，必須妥善處理應對用能約束趨緊所帶來的沖擊與挑戰(zhàn)。

（一）基本思路

如前所述，我國實現(xiàn)“雙碳”目標并非易事。這一過程之中，政府、市場和社會等多方主體都必須發(fā)揮積極性和主動性，協(xié)同推進節(jié)能減排降碳工作。因此，《2030年前碳達峰行動方案》明確提出要“重點實施能源綠色低碳轉型行動、節(jié)能降碳增效行動、工業(yè)領域碳達峰行動、城鄉(xiāng)建設碳達峰行動、交通運輸綠色低碳行動、循環(huán)經濟助力降碳行動、綠色低碳科技創(chuàng)新行動、碳匯能力鞏固提升行動、綠色低碳全民行動、各地區(qū)梯次有序碳達峰行動等‘碳達峰十大行動’”。相應地，源于政府調控或干預的行政性用能約束將逐漸成為用能約束的主體。

不管是有序用電還是能耗雙控，政府主動施加用能約束的根本目的在于提高企業(yè)特別是高耗能企業(yè)的能源使用成本、內部化其生產經營中的外部性，進而倒逼企業(yè)走綠色低碳發(fā)展道路、加快產業(yè)結構轉型升級。但是，強化用能約束必然對產業(yè)發(fā)展產生不利影響。對于產業(yè)結構轉型升級而言，用能約束趨嚴既是機遇也是挑戰(zhàn)。其中，挑戰(zhàn)主要包括三個方面：一是能源行業(yè)清潔化、低碳化發(fā)展的難度將因為騰挪空間縮減而大幅增加；二是高耗能行業(yè)的生存與發(fā)展環(huán)境將不斷惡化；三是制造業(yè)高端化發(fā)展將因為內外制約的增加而面臨更多風險。只有妥善應對好這些挑戰(zhàn)，我們才能有效建立起綠色低碳循環(huán)發(fā)展的經濟體系。

不管源于市場還是政府，用能約束都將不可避免地出現(xiàn)并不斷增強。但是，我們可以通過優(yōu)化施加行政性約束的方式方法、構建有利于增強經濟社會主體應對能力的制度和政策體系等，最大程度地消除用能約束的負面沖擊。事實上，行政性用能約束是實施“雙碳”戰(zhàn)略的一部分或自然結果。在做好碳達峰碳中和工作中，我們必須正確處理好三個方面的多組關系?；灸繕朔矫?，應權衡好節(jié)能減排降碳與經濟發(fā)展、產業(yè)低碳發(fā)展與產業(yè)安全穩(wěn)定、產業(yè)穩(wěn)定發(fā)展與基本民生保障、清潔能源發(fā)展與能源穩(wěn)定供應之間的關系，不能只顧其一，而是要統(tǒng)籌兼顧并把握主要矛盾。例如，必須以創(chuàng)新體制機制、優(yōu)化產業(yè)結構、加快技術創(chuàng)新和轉型升級等促進經濟發(fā)展，進而實現(xiàn)節(jié)能減排降碳，而不是通過降低經濟發(fā)展速度來實現(xiàn)。工作安排方面，一是處理好短期與中長期的關系，必須將中長期目標融入短期發(fā)展規(guī)劃和實施中來，強化中長期目標的約束和指導作用，以此為基礎做好短期工作；二是處理好整體與局部的關系，在推進節(jié)能減排降碳全國一盤棋的過程中，也必須兼顧地區(qū)之間的差異，注重調動各個地區(qū)的積極性和能動性。制度設計方面，一是兼顧制度的剛性與柔性，制度體系既要有足夠的剛性，確保各方都參與減排降碳工作，也要有適當?shù)娜嵝?，允許各地、各行業(yè)實現(xiàn)碳達峰的時間節(jié)點有先有后；二是兼顧政策的確定性與靈活性，政策措施既要有較強的規(guī)則性、確定性，便于市場主體建立穩(wěn)定預期，也要有一定的靈活性，以便應對日益增加的風險與不確定性。

（二）對策建議

當前，必須以做好上述多重目標權衡為基礎和準則，加快推進制度創(chuàng)新和政策調整，以促進產業(yè)結構轉型升級為著力點，整合資源、統(tǒng)籌行動、形成合力，有效應對日益普遍、多元、趨嚴的用能約束。結合調研中企業(yè)表達的訴求和建議，我們認為現(xiàn)階段應當著重做好如下工作：

第一，健全協(xié)同推進體制機制。圍繞實現(xiàn)“雙碳”目標的需要，加快深化各個領域的體制機制改革和優(yōu)化調整，為協(xié)同、系統(tǒng)推進節(jié)能減排降碳工作提供有力的制度支撐。一是進一步深化價格、資源、事業(yè)單位等領域的體制機制改革，加快推進全國和區(qū)域一體化要素市場的建設，推進各類資源、各種要素的跨地區(qū)、跨區(qū)域、跨行業(yè)自由流動，為市場機制發(fā)揮資源配置作用奠定基礎。二是加快推進政府職能轉變，進一步厘清政府與市場的關系，明確政府在實現(xiàn)碳達峰、碳中和戰(zhàn)略中的職能定位和作用邊界，引導各級政府從微觀干預轉向宏觀調控、從行政管理轉向公共服務，為政府、市場與社會協(xié)同參與掃除制度障礙。三是強化頂層設計和規(guī)劃引領，有效提升中長期發(fā)展規(guī)劃和行動方案的約束性、引領性。四是完善跨部門、跨地區(qū)統(tǒng)籌協(xié)作機制，理順部門間權責劃分，有效做好全國減排目標的細分，協(xié)調好部門間、地區(qū)間、行業(yè)間的關系，使得各地區(qū)、各部門、各行業(yè)擰成一股繩、力往一處使。

第二，有效提升政策實施效能。加快推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，提高政策制定的科學性、政策執(zhí)行的合理性、政策調整的規(guī)范性，并充分發(fā)揮市場和社會主體的作用，全方位提升政策實施效能，有效推動產業(yè)結構轉型升級。一是以中長期規(guī)劃為指引，充分發(fā)揮各領域專家委員會和高端智庫的作用，在廣泛調研和征求意見特別是吸收產業(yè)界訴求的基礎上，針對各行業(yè)、各領域出臺更加具體的行動指南，指導各部門統(tǒng)籌制定節(jié)能減排降碳相關政策，切實提高制度政策體系的科學性。二是以推進數(shù)字政府建設為契機，以加快推進政府數(shù)據(jù)開放共享和整合利用為基礎，充分發(fā)揮數(shù)字技術降低成本、提高效率、加強匹配等作用，提高政府運行和施策的智能化、精準化，在減少支出壓力的同時提高政策效能。三是多措并舉提高政策調整的規(guī)范性、可預見性，避免政策不確定性擾亂市場主體的預期。四是充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會等社會主體的決策咨詢、統(tǒng)籌協(xié)調、資源整合、溝通聯(lián)絡等作用，為提高政策效能創(chuàng)造更好的社會環(huán)境。

第三，加快完善能耗雙控政策。創(chuàng)新施加行政性用能約束的方式方法，提高政策的針對性、適用性、系統(tǒng)性，避免出現(xiàn)政策成本大于收益的困境。根據(jù)企業(yè)反映的問題，現(xiàn)階段應當重點完善能耗雙控政策，引導和督促各地區(qū)、各行業(yè)切實降低能耗強度，為實現(xiàn)“雙碳”目標奠定堅實基礎。其中，重點是提高能耗指標管理的彈性、增強能耗雙控政策的協(xié)調性、提升能耗雙控管理的精度。在提升精度方面，可以考慮對企業(yè)的能耗進行周期管理。例如，企業(yè)在進行數(shù)字化改造過程中，大量新設施設備的引入會增加其前期能耗，但會顯著降低其后期能耗。如果簡單地進行年度管理和考核，則會大幅增加企業(yè)的數(shù)字化轉型成本。相反，周期管理可以更好地發(fā)揮企業(yè)的主觀能動性。另外，應當以“一企一策”原則為基礎進行能耗指標分配，不搞行業(yè)性歧視，不搞一刀切和突然襲擊，確保企業(yè)有時間、有機會、有能力通過市場化手段和技術創(chuàng)新來實現(xiàn)轉型發(fā)展。

第四，構建全面支持政策體系。在施加約束的同時，各級政府也應當從人才、金融、土地、科技創(chuàng)新等各個方面予以系統(tǒng)支持，激勵與約束并重，促進企業(yè)綠色化、低碳化、數(shù)字化、智能化發(fā)展，加快實現(xiàn)產業(yè)結構轉型升級。一是整合利用政府投資政策，不斷完善企業(yè)轉型發(fā)展的基礎條件，在側重于清潔能源開發(fā)等新興產業(yè)發(fā)展的同時，也要為高耗能行業(yè)等傳統(tǒng)產業(yè)的低碳綠色發(fā)展創(chuàng)造有利環(huán)境。二是完善國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要的實施機制，強化地區(qū)間、行業(yè)間人才政策的統(tǒng)籌協(xié)調，確保人才配置結構符合產業(yè)轉型發(fā)展需要。三是提高金融政策的普適性、公平性，有效降低企業(yè)轉型發(fā)展的融資成本。四是建立健全公共資源統(tǒng)籌利用機制，切實提高土地等資源分配的有效性和協(xié)同性。五是完善科技創(chuàng)新公共服務體系，加快促進企業(yè)科技創(chuàng)新。