焦連志，楊升沛

（上海電力大學(xué) a.馬克思主義學(xué)院；b.電子與信息工程學(xué)院，上海 200090）

上海市巨大的人口規(guī)模、龐大的消費(fèi)能力帶來(lái)了該市生活垃圾的激增，使得城市生活垃圾處理成為一個(gè)關(guān)乎可持續(xù)發(fā)展、建設(shè)宜居城市的重要問(wèn)題。1978年，上海的生活垃圾產(chǎn)生量為108萬(wàn)噸，至2017年已達(dá)900萬(wàn)噸，40年里增加了近8倍。2017年，上海平均每天產(chǎn)生2.47萬(wàn)噸生活垃圾，以2 418萬(wàn)常住人口計(jì)算，平均每人每天就要“生產(chǎn)”1.02公斤生活垃圾，14.25天即可堆出一座重量相當(dāng)?shù)慕鹈髲B，37.4天即可堆出一座上海中心大廈。就全國(guó)來(lái)看，上海生活垃圾產(chǎn)生量?jī)H次于北京，是全國(guó)生活垃圾產(chǎn)生量排名第二的城市[1]。如果能將生活垃圾進(jìn)行分類(lèi)處理，不僅能夠?qū)崿F(xiàn)資源的循環(huán)再利用，而且還能保護(hù)環(huán)境生態(tài)，在提高資源利用效率的同時(shí)產(chǎn)生較大的經(jīng)濟(jì)效益。上海市作為全國(guó)最先開(kāi)展生活垃圾分類(lèi)處理的40個(gè)試點(diǎn)城市之一，2019年在總結(jié)以往生活垃圾分類(lèi)處理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上發(fā)布了《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）。《條例》實(shí)施以來(lái)，取得了較好的效果。據(jù)媒體報(bào)道，上海市居民已經(jīng)從源頭的家庭垃圾分類(lèi)，到垃圾定點(diǎn)定時(shí)投放，基本適應(yīng)了垃圾分類(lèi)規(guī)則，養(yǎng)成了垃圾分類(lèi)的新習(xí)慣新風(fēng)尚。根據(jù)對(duì)全區(qū)垃圾分類(lèi)實(shí)效的具體測(cè)評(píng)，2020年上半年，上海居民區(qū)生活垃圾分類(lèi)的達(dá)標(biāo)率已經(jīng)提高到90%以上，而這一數(shù)字在《條例》施行前僅為15%；單位垃圾分類(lèi)的達(dá)標(biāo)率也已經(jīng)達(dá)到90%[2]?！稐l例》實(shí)施后較短時(shí)間內(nèi)就取得了顯著的成效，其原因何在，所蘊(yùn)含的內(nèi)在機(jī)理是什么，可以有多種解釋?zhuān)疚膶墓餐a(chǎn)理論的視角展開(kāi)分析。

1 共同生產(chǎn)理論在城市垃圾分類(lèi)處理中的運(yùn)用

垃圾分類(lèi)處理是政府城市管理的一項(xiàng)重要事務(wù)，事關(guān)城市生態(tài)環(huán)境治理和美好宜居城市建設(shè)大局，體現(xiàn)著“人民城市為人民”的城市治理理念。不少研究城市垃圾分類(lèi)的學(xué)者注意到，單一的政府規(guī)制模式難以適應(yīng)當(dāng)代城市生活垃圾分類(lèi)處理的要求，需要多元市場(chǎng)主體的介入[3]，要有志愿服務(wù)、治理規(guī)則和資金保障等方面的協(xié)同配套[4]。也有研究者注意到城市治理中垃圾分類(lèi)處理的特殊性，將共同生產(chǎn)理論引入城市垃圾分類(lèi)處理研究中。共同生產(chǎn)理論是適應(yīng)20世紀(jì)70年代以來(lái)美國(guó)大城市政府公共服務(wù)需要誕生的公共管理學(xué)理論。在通常只由政府提供的公共服務(wù)活動(dòng)中，由于這些公共服務(wù)與居民的積極參與、配合并與他們的切身利益直接相關(guān)，只有居民的積極配合和參與才能取得此類(lèi)公共服務(wù)的最大成效，因此，公共服務(wù)部門(mén)和公民可以共同參與公共服務(wù)的供給活動(dòng)中，這類(lèi)活動(dòng)的總和就是共同生產(chǎn)。這一過(guò)程（或活動(dòng)）是公民個(gè)人及群體共同參與從而增加某些特定領(lǐng)域公共服務(wù)數(shù)量、提高公共服務(wù)質(zhì)量的過(guò)程，往往帶有公民自愿或者積極參與的性質(zhì)[5]。共同生產(chǎn)理論是由美國(guó)著名政治經(jīng)濟(jì)學(xué)者奧斯特羅姆最早提出的，她也是美國(guó)公共選擇學(xué)派的創(chuàng)始人之一。她認(rèn)為在公共服務(wù)的生產(chǎn)和供給中共同生產(chǎn)的主體包括公共服務(wù)機(jī)構(gòu)和居民個(gè)人等，也就是說(shuō)，居民也可以作為公共服務(wù)的生產(chǎn)者、提供者而積極參與生產(chǎn)過(guò)程，是公共服務(wù)生產(chǎn)和供給的積極性、主動(dòng)性角色[6]。在傳統(tǒng)的公共服務(wù)供給模式中，一般認(rèn)為政府公共部門(mén)是公共服務(wù)的提供者，而公眾只是公共服務(wù)的被動(dòng)接受者和享受者。共同生產(chǎn)理論則創(chuàng)造性地認(rèn)為公眾在公共服務(wù)中可以成為積極的角色，也可以與政府公共部門(mén)一起參與某些公共服務(wù)，從而成為公共服務(wù)的生產(chǎn)者和供給者[7]。在共同生產(chǎn)的進(jìn)一步研究中，學(xué)者們不僅關(guān)注公眾在公共生產(chǎn)中的主動(dòng)性和積極性角色以及他們積極參與和主動(dòng)參與對(duì)某些公共服務(wù)效率和質(zhì)量的提升作用，而且關(guān)注公眾在某些公共服務(wù)的共同生產(chǎn)過(guò)程中能夠更好地提升公共服務(wù)的公共效益，創(chuàng)造出更多的公共價(jià)值[8]。運(yùn)用共同生產(chǎn)理論分析政府和居民在垃圾分類(lèi)處理中的公共合作為研究上海市民垃圾分類(lèi)意識(shí)與行為提供了嶄新的視角。

2 作為共同生產(chǎn)公共服務(wù)的垃圾分類(lèi)處理

垃圾分類(lèi)處理是政府倡導(dǎo)和推動(dòng)的社會(huì)公共治理，有利于改善城市生態(tài)環(huán)境、建設(shè)宜居社區(qū)和美好生活環(huán)境，從這一點(diǎn)來(lái)看，垃圾分類(lèi)可以視為是由政府牽頭推動(dòng)的一項(xiàng)公共服務(wù)。在傳統(tǒng)行政官僚制理論看來(lái)，政府是公共服務(wù)的管理者和提供者，政府通過(guò)稅收等形式募集推行公共服務(wù)所需的資源，然后向社會(huì)提供公共服務(wù)，從而服務(wù)于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，滿足人民的各項(xiàng)公共服務(wù)需要。隨著20世紀(jì)70年代以后西方政府信任危機(jī)、赤字危機(jī)、效率危機(jī)等問(wèn)題的出現(xiàn)，新公共管理理念應(yīng)運(yùn)而生，這一理念強(qiáng)調(diào)政府公共服務(wù)的效益，強(qiáng)調(diào)公眾滿意導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)力量的參與，通過(guò)政府和市場(chǎng)的合作，通過(guò)引入市場(chǎng)機(jī)制來(lái)提供政府公共管理的效益。也是在這一背景下，人們逐漸意識(shí)到公共服務(wù)的生產(chǎn)者和供應(yīng)者不一定都是政府，公共服務(wù)的生產(chǎn)者和供應(yīng)者是可以分開(kāi)的，這就推動(dòng)了公共服務(wù)的社會(huì)化，從而有助于提升公共服務(wù)的質(zhì)量和公眾的滿意度。

在20世紀(jì)70年代，隨著西方發(fā)達(dá)國(guó)家城市公共服務(wù)內(nèi)容和領(lǐng)域的空前拓展，城市公共服務(wù)愈來(lái)愈面臨新的挑戰(zhàn)，政府公共服務(wù)部門(mén)的低效率以及部分公共服務(wù)愈來(lái)愈依賴(lài)公眾或者說(shuō)是公共服務(wù)的消費(fèi)者和享受者的積極配合，于是奧斯特羅姆創(chuàng)造性地使用了共同生產(chǎn)概念，指出在公共服務(wù)的供給與生產(chǎn)中，公眾也能夠作為公共服務(wù)的供給者與生產(chǎn)者而積極參與其中，輔助和配合公共部門(mén)開(kāi)展某些公共服務(wù)活動(dòng)[6]。在這些公眾可以發(fā)揮共同生產(chǎn)作用的領(lǐng)域中，公眾的積極參與和自我服務(wù)可以幫助政府公共部門(mén)減少某些領(lǐng)域公共服務(wù)的財(cái)政開(kāi)支成本，從而進(jìn)一步提高某些領(lǐng)域公共服務(wù)的效益[5]。美國(guó)學(xué)者薩瓦斯認(rèn)為，公共服務(wù)體系有三個(gè)基本的參與者，一是公共服務(wù)的提供者、安排者，一般為政府，它負(fù)有城市管理和城市公共服務(wù)的責(zé)任；二是公共服務(wù)的享受者、消費(fèi)者，一般是城市公眾或者是某些特定公共服務(wù)群體；三是公共服務(wù)的提供者、生產(chǎn)者，過(guò)去主要是政府，但是隨著新公共管理理念的興起，政府不再被視為唯一的公共服務(wù)的提供者、生產(chǎn)者，政府可以向私營(yíng)企業(yè)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，私營(yíng)企業(yè)因此也可以成為公共服務(wù)的提供者和生產(chǎn)者，非營(yíng)利機(jī)構(gòu)、志愿者團(tuán)隊(duì)以及消費(fèi)者都可以成為某些領(lǐng)域公共服務(wù)的提供者和生產(chǎn)者，都可以在其中發(fā)揮積極的作用[9]。政府理應(yīng)承擔(dān)公共服務(wù)安排者的責(zé)任，這是由公共服務(wù)本身的屬性所決定的，但是政府不必作為公共服務(wù)的唯一提供者而壟斷公共服務(wù)的提供，而是應(yīng)該借鑒共同生產(chǎn)理念，積極與私營(yíng)企業(yè)、各種社會(huì)組織展開(kāi)合作，共同參與公共服務(wù)生產(chǎn)之中。政府可以通過(guò)多樣化的制度安排和多樣化的合作形式，發(fā)揮政府、企業(yè)、社會(huì)組織和居民的作用，從而提供更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)[10]。

3 垃圾分類(lèi)的共同生產(chǎn)模型分析

為了更好地運(yùn)用共同生產(chǎn)理論分析垃圾分類(lèi)，我們可以運(yùn)用共同生產(chǎn)理論來(lái)構(gòu)建一個(gè)垃圾分類(lèi)的共同生產(chǎn)模型。垃圾分類(lèi)構(gòu)建了美好的生態(tài)環(huán)境和人居環(huán)境，垃圾分類(lèi)的結(jié)果變成了公眾可以享受的公共服務(wù)，因而，垃圾分類(lèi)可以視為共同生產(chǎn)，運(yùn)用共同生產(chǎn)理論分析垃圾分類(lèi)各方行動(dòng)者的合作具有重要的價(jià)值。按照薩瓦斯對(duì)公共服務(wù)體系三個(gè)參與者的分析，在垃圾分類(lèi)共同生產(chǎn)模型中，公共服務(wù)的安排者、公共服務(wù)的消費(fèi)者和公共服務(wù)的生產(chǎn)者就簡(jiǎn)化為兩個(gè)行動(dòng)者，因?yàn)槔诸?lèi)這項(xiàng)公共服務(wù)收益的民眾亦是消費(fèi)者；而同時(shí)，民眾也可以成為垃圾分類(lèi)公共服務(wù)的提供者和生產(chǎn)者。居民遵守垃圾分類(lèi)制度，按照相應(yīng)的垃圾分類(lèi)制度進(jìn)行垃圾投放的過(guò)程是遵守制度的過(guò)程，同時(shí)也是垃圾分類(lèi)公共服務(wù)的生產(chǎn)過(guò)程，居民共同的垃圾分類(lèi)行動(dòng)促成了作為整體行動(dòng)的垃圾分類(lèi)，促成了垃圾分類(lèi)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和美好城市生態(tài)環(huán)境、美好宜居環(huán)境這一公共服務(wù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。因此，在垃圾分類(lèi)共同生產(chǎn)模型中，存在兩個(gè)行動(dòng)者，即政府和居民。

從政府角度來(lái)看，政府是公共服務(wù)的安排者和提供者，政府在垃圾分類(lèi)模型中，要成為垃圾分類(lèi)制度的制定者，垃圾分類(lèi)行動(dòng)的倡導(dǎo)者和監(jiān)督執(zhí)行者。2019年上海市發(fā)布了《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》，這為垃圾分類(lèi)提供了基本的制度遵循。政府負(fù)責(zé)垃圾分析制度的宣傳、執(zhí)行和監(jiān)督，要加大垃圾分類(lèi)的宣傳，改變?nèi)藗円酝罾环诸?lèi)的習(xí)慣，積極引導(dǎo)人們認(rèn)識(shí)垃圾分類(lèi)的意義，引導(dǎo)生活垃圾分類(lèi)新時(shí)尚，引導(dǎo)人們養(yǎng)成新的生活垃圾分類(lèi)習(xí)慣，促成居民生活垃圾分類(lèi)意識(shí)的養(yǎng)成；在垃圾分類(lèi)制度實(shí)施的過(guò)程中，政府不能像以往那樣只側(cè)重驅(qū)動(dòng)民眾遵守制度，更要注重發(fā)動(dòng)民眾，正如有研究者在城市社區(qū)公共服務(wù)供給的共同生產(chǎn)范式研究中所強(qiáng)調(diào)指出的，“政府和其他社區(qū)公共服務(wù)生產(chǎn)者不僅需要重視如何‘促進(jìn)’居民參與，還要充分意識(shí)到居民共同生產(chǎn)正是社區(qū)公共服務(wù)的本質(zhì)之一”[11]，因此政府要積極引導(dǎo)民眾參與垃圾分類(lèi)活動(dòng)中，與政府公共服務(wù)部門(mén)協(xié)力協(xié)同，共同提高垃圾分類(lèi)公共服務(wù)的效益。

政府還應(yīng)當(dāng)建立完善的生活垃圾分類(lèi)設(shè)施。完善的生活垃圾分類(lèi)設(shè)施既是便利民眾垃圾分類(lèi)投放的基礎(chǔ)設(shè)施，在一定程度上也是居民垃圾分類(lèi)的約束條件。目前，上海已經(jīng)建立了完善的生活垃圾全程分類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施體系，如對(duì)社區(qū)生活垃圾分類(lèi)投放點(diǎn)進(jìn)行規(guī)范化改造，增加濕垃圾車(chē)、干垃圾車(chē)、有害垃圾車(chē)等各類(lèi)生活垃圾這點(diǎn)分類(lèi)運(yùn)輸車(chē)輛配置，建設(shè)可回收物回收服務(wù)點(diǎn)，建設(shè)配套中轉(zhuǎn)站、集散場(chǎng)等，大大提升了生活垃圾的處理能力[12]。這些垃圾分類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施的建立和完善為生活垃圾分類(lèi)投放提供了良好的設(shè)施條件，這些設(shè)施條件是必須由政府提供的，從實(shí)踐來(lái)看，政府也很好承擔(dān)了自己的責(zé)任。

從居民角度來(lái)看，他們是生活垃圾分類(lèi)制度的重要參與者?！罢芾硇椭卫碇?，居民處于較為被動(dòng)的地位，是作為被管理者的角色被動(dòng)地接受管理?！盵13]在傳統(tǒng)的政府公共服務(wù)體系中，居民只是被簡(jiǎn)單地視為“消費(fèi)者”，而不是共同參與的價(jià)值創(chuàng)造者，他們?cè)诜?wù)生產(chǎn)、服務(wù)消費(fèi)中的行為并沒(méi)有得到應(yīng)有的重視，也未將居民的參與行為視為服務(wù)的生產(chǎn)過(guò)程。在生活垃圾分類(lèi)中，居民作為被規(guī)范和約束的對(duì)象，需要自覺(jué)遵守政府所制定的垃圾分類(lèi)行為，按照垃圾分類(lèi)制度開(kāi)展垃圾分類(lèi)行為。共同生產(chǎn)理論帶來(lái)了一個(gè)根本的轉(zhuǎn)向，它將居民享受服務(wù)的過(guò)程、參與相應(yīng)活動(dòng)的過(guò)程視為公共服務(wù)的生產(chǎn)過(guò)程，認(rèn)為居民是產(chǎn)生相應(yīng)政策效果的重要行為體，居民的參與創(chuàng)造了公共服務(wù)的公共價(jià)值，提高了公共服務(wù)的質(zhì)量和效益。居民自覺(jué)的垃圾分類(lèi)行為有助于落實(shí)政府所推動(dòng)的垃圾分類(lèi)制度，提升垃圾分類(lèi)行為所帶來(lái)的公共服務(wù)質(zhì)量；而且，居民的自覺(jué)垃圾分類(lèi)行為也有了重要的溢出效應(yīng)，即他們自覺(jué)的垃圾分類(lèi)行為結(jié)果也創(chuàng)造了美好生活環(huán)境，創(chuàng)造了垃圾分類(lèi)行為的公共服務(wù)價(jià)值。正如有學(xué)者指出的，“共同生產(chǎn)的意義體現(xiàn)在價(jià)值共創(chuàng)層面”[14]，這一過(guò)程正是居民實(shí)現(xiàn)價(jià)值共創(chuàng)的過(guò)程，居民的自覺(jué)參與促成了垃圾分類(lèi)公共價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。在這一過(guò)程中，居民成為美好生態(tài)和美好人居環(huán)境的重要參與者，他們和政府一道成為重要的公共服務(wù)的提供者。

這一過(guò)程需要居民的積極參與，需要共同生產(chǎn)視角下對(duì)居民參與行為的重視。在與基層社區(qū)、與居民個(gè)人密切相關(guān)的垃圾分類(lèi)行為中，必須重視居民的參與行為，積極調(diào)動(dòng)居民參與的積極性。正如有研究者指出的，社區(qū)的有限場(chǎng)域和社區(qū)這一不完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)決定了居民在社區(qū)公共服務(wù)中的重要價(jià)值和重要角色，而且社區(qū)集體行動(dòng)成本低，可以避免“搭便車(chē)”的問(wèn)題，居民的服務(wù)互助及其對(duì)社區(qū)資本的運(yùn)用能夠?qū)ι鐓^(qū)服務(wù)的提升和社區(qū)問(wèn)題的解決發(fā)揮積極作用，創(chuàng)造社會(huì)公共價(jià)值，增進(jìn)社區(qū)公共利益[15]。居民是基層社區(qū)事務(wù)的直接利益相關(guān)者，基層社區(qū)公共服務(wù)的直接受益者，也是基層社區(qū)公共服務(wù)的重要參與者，他們作為社區(qū)的常住人群，其社會(huì)聯(lián)系、社會(huì)組織資本、對(duì)社區(qū)的責(zé)任感等都要比來(lái)自外部的力量更有優(yōu)勢(shì)。就社區(qū)公共服務(wù)這一領(lǐng)域而言，社區(qū)內(nèi)的居民非正式組織與專(zhuān)業(yè)組織相比具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，“因?yàn)檫@種形式的自組織能夠讓被服務(wù)者在熟悉的家庭和社區(qū)環(huán)境之中得到社區(qū)公共服務(wù)”[16]。特別是在類(lèi)似垃圾分類(lèi)這類(lèi)特殊的公共服務(wù)中，更加需要居民的積極參與，離開(kāi)他們的參與，只有來(lái)自政府一方的行動(dòng)力量，公共服務(wù)的質(zhì)量和效益必定大打折扣。

4 共同生產(chǎn)理論對(duì)推動(dòng)垃圾分類(lèi)的啟示

在推進(jìn)垃圾分類(lèi)的過(guò)程中，居民的積極參與對(duì)公共服務(wù)具有重要的溢出價(jià)值。因此，政府要基于垃圾分類(lèi)共同生產(chǎn)模型，從共同生產(chǎn)視角看待政府和居民在垃圾分類(lèi)行動(dòng)中的作用與功能。在垃圾分類(lèi)共同生產(chǎn)模型中，一般公共服務(wù)體系的三個(gè)基本參與者被簡(jiǎn)化為兩個(gè)參與者，實(shí)際上二者都是一身兼二任，政府是垃圾分類(lèi)公共服務(wù)的推動(dòng)者，也是垃圾分類(lèi)公共服務(wù)的生產(chǎn)者；居民是垃圾分類(lèi)公共服務(wù)的消費(fèi)者，也是垃圾分類(lèi)公共服務(wù)的生產(chǎn)者。要搞好垃圾分類(lèi)工作，使垃圾分類(lèi)成為利國(guó)利民、便利民生、建設(shè)宜居城市的重要公共服務(wù)，就要正確認(rèn)識(shí)二者角色，充分發(fā)揮二者作用。

一是政府作為垃圾分類(lèi)共同生產(chǎn)模型中最重要的一方，既是垃圾分類(lèi)公共服務(wù)的推動(dòng)者，也是垃圾分類(lèi)公共服務(wù)的提供者。政府在資源整合、動(dòng)員社會(huì)、制度實(shí)施等方面有著特有的優(yōu)勢(shì)，在推行垃圾分類(lèi)中肩負(fù)著重要的責(zé)任。政府要充分認(rèn)識(shí)自身的角色和肩負(fù)的責(zé)任，發(fā)揮政府在垃圾分類(lèi)公共服務(wù)中的領(lǐng)導(dǎo)者、推動(dòng)者作用，承擔(dān)宣傳教育、垃圾分類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、垃圾分類(lèi)投放引導(dǎo)、違規(guī)行為監(jiān)督處罰等責(zé)任。

二是要重視居民的參與，發(fā)揮居民在提升垃圾分類(lèi)公共服務(wù)質(zhì)量和效益方面的作用。垃圾分類(lèi)共同生產(chǎn)模型揭示了居民的重要參與價(jià)值，沒(méi)有居民的積極參與，垃圾分類(lèi)不可能有效推行，即使推行也面臨著執(zhí)行成本過(guò)高的問(wèn)題。居民的積極參與行為是自覺(jué)遵守公民垃圾分類(lèi)、建設(shè)城市美好人居環(huán)境的義務(wù)，因此，要以城市主人翁的責(zé)任感，以“人民城市人民建”的自覺(jué)擔(dān)當(dāng)，自覺(jué)學(xué)習(xí)垃圾分類(lèi)知識(shí)，自覺(jué)進(jìn)行生活垃圾分類(lèi)投放，自覺(jué)擔(dān)任垃圾分類(lèi)志愿者，從而更好地推動(dòng)垃圾分類(lèi)工作的展開(kāi)。