姚潔

摘要：水資源具有匱乏性和不可再生性，是既具有經(jīng)濟價值又具有生態(tài)價值的自然資源，是生產(chǎn)生活中必不可少的能源資源。在我國水資源的使用屬于粗放型，浪費嚴(yán)重。取水用水單位重效益輕保護，造成以犧牲資源儲備為企業(yè)發(fā)展買單的情形。水資源的稀缺性決定了我國必須實施水資源統(tǒng)籌規(guī)劃管理，提升節(jié)水意識，調(diào)節(jié)水資源使用結(jié)構(gòu)，利用節(jié)水措施和節(jié)水工藝使水資源使用從粗放型向集約型轉(zhuǎn)變。我國自2016年7月1日起實施水資源稅改革試點，試點地區(qū)在推進水資源稅改革中取得了良好的成效，為在全國范圍內(nèi)開展水資源稅改革提供了寶貴經(jīng)驗。文章分析了我國水資源稅改革勢在必行的背景和意義，通過水資源稅改革引起的取水用水行為變化及帶來的環(huán)保溢出效應(yīng)對水資源稅改革產(chǎn)生的綠色效應(yīng)進行了分析，在研究國外水資源管理相關(guān)政策措施的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國現(xiàn)狀，提出水資源稅改革在促進我國綠色發(fā)展中存在的問題，對如何進一步完善水資源稅改革政策、擴大改革效果提出了相關(guān)建議，闡述了水資源稅在我國綠色發(fā)展中的現(xiàn)實意義。

關(guān)鍵詞：水資源稅;綠色發(fā)展;稅費改革

《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中，用一個部分部署推動綠色發(fā)展，促進人與自然和諧共生。提出要堅持綠水青山就是金山銀山的發(fā)展理念，增強社會環(huán)保意識，提高資源利用效率，健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和法律法規(guī)，實施國家節(jié)水行動，建立水資源剛性約束制度。這充分體現(xiàn)了加強生態(tài)環(huán)境保護、促進經(jīng)濟社會綠色發(fā)展對實現(xiàn)可持續(xù)的發(fā)展的重要戰(zhàn)略意義。

水資源稅是推動經(jīng)濟社會綠色發(fā)展的重要舉措之一，為建立水資源剛性約束提供了政策導(dǎo)向和法律依據(jù)，采用法律手段和經(jīng)濟手段對保護水資源、調(diào)節(jié)用水結(jié)構(gòu)、提倡節(jié)約用水、推廣節(jié)水措施、推進水資源循環(huán)使用等一系列綠色經(jīng)濟發(fā)展理念提供了強力保障。

一、水資源稅改革的背景和意義

第一，水資源具有匱乏性和不可再生性，是既具有經(jīng)濟價值又具有生態(tài)價值的自然資源，是生產(chǎn)生活中必不可少的能源資源。在我國，水資源的使用屬于粗放型，浪費嚴(yán)重。征收水資源稅強化了成本約束，強調(diào)了市場約束作用，將取用水單位的外部效用內(nèi)部化，促使取用水單位增強節(jié)水意識，采用實際措施降低用水量、調(diào)節(jié)用水結(jié)構(gòu)，以此降低取用水成本。

第二，在水資源稅改革試點之前，我國實行的是水資源收費制度，但是水資源費在實施的過程中存在一定問題。一是水資源費征收管理政策剛性不足，征收管理不規(guī)范，使水資源費收入難以及時足額收繳。二是水資源費征收標(biāo)準(zhǔn)不是根據(jù)各地區(qū)水資源的稀缺狀況，而是根據(jù)各地經(jīng)濟發(fā)展水平制定，從而不能形成有效的水資源保護機制。

水資源稅與水資源費相比，具有如下優(yōu)點：水資源稅征收主體為地方稅務(wù)機關(guān)，稅收具有無償性、強制性和固定性，可以有效遏制征管方面的漏洞，對稅款上繳入庫更有保障。水資源稅的稅目設(shè)置更完善，稅收標(biāo)準(zhǔn)對不同地區(qū)、不同水源、不同行業(yè)有明確的規(guī)定，使用水成本更貼近社會成本。水資源稅的使用實行強化約束管理，將水資源稅用于加強水資源整合管理和保護治理，對倡導(dǎo)節(jié)約水資源，促進水資源的有效開發(fā)和合理利用具有更強的綠色發(fā)展意義。

二、水資源稅改革取得的初步成效

（一）水資源稅征管效率提高，水資源稅收入增長

水資源稅的征管模式采用了“水利核準(zhǔn)、納稅申報、稅務(wù)征收、聯(lián)合監(jiān)督、信息共享”的多部門參與的征管模式，在征收的過程中相關(guān)部門共同監(jiān)管、互相監(jiān)督、密切配合、分享信息，使征稅效率和稅收收入大幅提高。水資源稅收入增加主要有取決于兩方面因素：一是稅收的強制性增加了偷稅、漏稅、抗稅行為的違法成本和納稅人的信用成本，使得納稅人戶數(shù)增加，征收率大幅提高;二是水資源稅對地下水、超采區(qū)和高耗水企業(yè)提高了征收標(biāo)準(zhǔn)，從而提高了稅收收入。

（二）水資源稅起到調(diào)節(jié)用水結(jié)構(gòu)的作用

我國國土面積大，水資源分布不均，水源結(jié)構(gòu)差別較大。不同地區(qū)根據(jù)自身開采地區(qū)情況、地表地下水來源不同、行業(yè)不同制定不同標(biāo)準(zhǔn)的稅額并制定不同的取用水限額，打破了以前收取同樣的水資源費而無法達(dá)到調(diào)節(jié)作用的局面。由于地下水稅收高于地表水，同地區(qū)的取用水企業(yè)優(yōu)先使用地表水，地下水開采得到抑制，用水結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化。

（三）節(jié)水措施創(chuàng)新加快，節(jié)水意識不斷增強

水資源稅改革增加了高耗水企業(yè)使用水資源的壓力，促使高耗水企業(yè)改變?nèi)∷绞?，更新取水設(shè)備，加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和技術(shù)革新，改善工藝流程以降低水資源稅帶來的取水成本。

超采區(qū)和嚴(yán)重超采區(qū)稅額遠(yuǎn)高于非超采地區(qū)，特種行業(yè)稅負(fù)較高，使得超采地區(qū)企業(yè)和高耗水企業(yè)增強了節(jié)水意識，轉(zhuǎn)變以前粗放的用水方式，調(diào)整用水結(jié)構(gòu)的同時實現(xiàn)污水回用和優(yōu)化利用再生水等措施積極提高水資源利用率。

三、我國水資源稅改革中存在的問題

（一）水資源稅相關(guān)法律法規(guī)缺乏系統(tǒng)性

我國雖然先后制定了《中華人民共和國水法》、《取水許可和水資源費征收管理條例》、《水資源稅改革試點實施辦法》、《中國人民共和國資源稅法》等一系列法律法規(guī)和文件，但這些文件的出臺時間、出發(fā)點、側(cè)重點不同，相互之間缺乏整體性，匹配性較差，導(dǎo)致水資源稅相關(guān)法律法規(guī)未形成體系，缺乏系統(tǒng)性和一致性，規(guī)范和制約作用有所欠缺。

（二）稅制設(shè)置較為簡單

水資源的征稅對象設(shè)置較為簡單，僅分為地表水和地下水，不能充分轉(zhuǎn)化水資源在生產(chǎn)生活中的經(jīng)濟成本。稅額標(biāo)準(zhǔn)劃分仍未充分考慮行業(yè)、地區(qū)等一系列差異，不能體現(xiàn)不同行業(yè)、水資源匱乏程度不同地區(qū)之間的成本差異，不能充分展現(xiàn)稅收的調(diào)節(jié)作用。

（三）稅收優(yōu)惠政策范圍較為狹窄

我國目前水資源稅收優(yōu)惠政策的取水范圍集中在農(nóng)業(yè)、家庭用水、公共安全、臨時應(yīng)急等方面，對從經(jīng)濟角度調(diào)節(jié)企業(yè)和個人的用水行為方面作用不明顯，不能起到充分激勵企業(yè)和個人采取節(jié)水措施和保護水資源的積極性。

（四）稅收數(shù)據(jù)傳導(dǎo)不嚴(yán)密

我國目前水資源稅的征管模式是“水利核準(zhǔn)、納稅申報、稅務(wù)征收、聯(lián)合監(jiān)督、信息共享”的多方參與，共同監(jiān)管的征管模式，實現(xiàn)了一定程度上征稅數(shù)據(jù)的傳導(dǎo)和共享。但是取水量測量的準(zhǔn)確性取決于取用水人的測量儀器，且用水?dāng)?shù)據(jù)無法自動帶入稅務(wù)系統(tǒng)，數(shù)據(jù)申報依賴于納稅人手工錄入，給納稅人偷漏稅的可能。

（五）水資源稅使用方向不明確

水資源稅相關(guān)的法律法規(guī)中對水資源稅的分配方向和使用方式?jīng)]有指向性和明確性，容易形成使用上的沖突和分流，導(dǎo)致資金被挪用和濫用，致使水資源節(jié)約、保護、治理等經(jīng)費得不到保障，無法實現(xiàn)保護水資源的作用。

四、提升水資源稅在綠色發(fā)展中的作用的建議及措施

（一）健全水資源稅相關(guān)法律

健全水資源稅法律法規(guī)為水資源稅提供了法制保障，是水資源稅的立足根本。只有法律的剛性約束作用，才能保障后續(xù)一系列措施可以朝著規(guī)范化、條理化、高效化的方向發(fā)展，發(fā)揮通過經(jīng)濟杠桿調(diào)節(jié)用水需求和保護水資源的作用。我國水資源相關(guān)法律法規(guī)制定頒布時間間隔較長，未能相互呼應(yīng)，且有些頒布較早的規(guī)章制度已與現(xiàn)行制度和現(xiàn)實情況不符。建議加強宏觀管理，及時修訂和更新水資源稅相關(guān)法律法規(guī)和文件，使現(xiàn)行法律條文實現(xiàn)高度整體性和一致性，符合我國當(dāng)前水資源節(jié)約保護和社會經(jīng)濟發(fā)展需求。

（二）細(xì)化水資源稅的征稅主體、征稅對象及稅額

目前我國水資源稅采用從量定額、價外計征的方式。在水資源稅改革過程中，可進一步擴大水資源稅的納稅主體，細(xì)化征稅對象，并根據(jù)各地區(qū)水資源缺乏程度及各行業(yè)用水行為差異設(shè)置相匹配的稅目和稅額。

1. 擴大納稅主體覆蓋范圍

我國水資源稅納稅人為直接取用水資源的單位和個人，可能出現(xiàn)水資源的取水者和使用者不是同一人的情形。俄羅斯將居民生活用水、工業(yè)生產(chǎn)用水、開采水資源的開采者和使用者都確定為納稅主體。以色列的供水商采用價內(nèi)稅的方式向用水戶代收代繳取水稅。我國可以借鑒俄羅斯和以色列的方式，將開采、使用水資源的單位和個人均納入納稅主體中，在取水階段對取用水的單位和個人采用定額價外的形式計征水資源稅，在銷售階段采用價內(nèi)稅方式由售水公司向用戶代收代繳水資源稅，讓消費者也承擔(dān)一部分水資源稅，這樣可以更好地體現(xiàn)稅收公平性。

2. 細(xì)化水資源稅稅目

目前，我國水資源稅主要對地下水、地表水進行征收。以色列除了將常規(guī)水資源（即天然淡水）作為管理對象外，還將再生水、海水淡化水、雨洪水及微咸水等非常規(guī)水源也納入了水資源管理范疇。我國可以參照以色列的分類方式，在考慮南北差異、水資源稀缺程度、取水來源、水源質(zhì)量等因素的情況下，將水資源稅稅目做進一步細(xì)分。

3. 制定合理的稅額

我國水資源稅采取從量定額計征方式，合理的稅額制定，是水資源稅在全國范圍內(nèi)推廣的關(guān)鍵。稅負(fù)的合理與否直接影響著納稅人納稅的積極性和保護水資源稅的效果，決定了水資源稅的調(diào)控作用能否發(fā)揮。水資源稅稅額的制定應(yīng)在稅目設(shè)置基礎(chǔ)上與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟狀況、稅收政策、收入水平相關(guān)聯(lián)，綜合考慮水資源稀缺程度、季節(jié)因素、取水來源、水源質(zhì)量、水資源用途等因素，激勵節(jié)約用水行為、引導(dǎo)水資源優(yōu)化配置，保證社會經(jīng)濟的發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的補償，發(fā)揮水資源稅在水資源管理中的調(diào)節(jié)作用。

（三）實行適當(dāng)?shù)亩愂諆?yōu)惠政策

以保護水資源為最終目的制定適當(dāng)?shù)亩愂諆?yōu)惠政策。對積極采取節(jié)水措施、進行綠色環(huán)保項目研發(fā)和相關(guān)產(chǎn)品生產(chǎn)、購買節(jié)水設(shè)備的企業(yè)或個人采取稅收優(yōu)惠政策。通過稅收優(yōu)惠政策激勵改善生態(tài)環(huán)境的行為，增強生產(chǎn)生活各個環(huán)節(jié)的節(jié)水動力，引導(dǎo)企業(yè)的綠色投資，倡導(dǎo)居民的綠色消費。

（四）有效的稅收征管監(jiān)督機制

1. 在“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下采用區(qū)塊鏈技術(shù)加強信息共享

對納稅人的取水許可、取水計劃、取用水量等信息與稅務(wù)部門的申報信息進行共享，對于兩部門間數(shù)據(jù)比對發(fā)現(xiàn)問題的，由稅務(wù)機關(guān)與水利部聯(lián)和進行核查。采用區(qū)塊鏈技術(shù)加強信息共享有利于降低人工成本，減少操作風(fēng)險，提高數(shù)據(jù)準(zhǔn)確度，對于取用水量與實際申報量差別較大的，可以直接暴露偷漏稅問題，降低查處成本。

2. 擴大共享范圍，加強部門合作

加強水利部門、稅務(wù)部門、環(huán)保部門、統(tǒng)計部門等各相關(guān)部門之間的配合，利用大數(shù)據(jù)形成多部門協(xié)作機制，對企業(yè)各方面數(shù)據(jù)在政府部門間進行比對，發(fā)現(xiàn)產(chǎn)出與投入、排放不匹配等數(shù)據(jù)異常的，可以立即采取稽查措施，有利于提高政府部門辦公效率，降低監(jiān)督成本，提高監(jiān)督效果，嚴(yán)厲查處納稅人的偷漏稅行為。

3. 建立環(huán)保信用評級機制

將水資源稅收繳納行為納入企業(yè)信用評級，便于相關(guān)部門讀取評級信息，使得企業(yè)的偷漏稅行為公開透明，直接影響企業(yè)信譽。以此提高企業(yè)納稅主動性，推動企業(yè)堅持以誠信為本的良性發(fā)展理念。

（五）水資源稅的合理使用

在文件中對水資源稅收入的使用作出詳細(xì)的規(guī)劃，堅持“取之于水，用之于水”的原則，明確稅款?？顚Ｓ糜谒Y源的管理與保護。我國可參考以色列建立水資源相關(guān)的管理保護基金，將水資源稅用在水利工程的建設(shè)、水資源的保護、開發(fā)和管理上。對主動采取節(jié)水措施、環(huán)保設(shè)備、技術(shù)創(chuàng)新的企業(yè)給予財政補貼獎勵，對效果顯著且復(fù)制性較強的節(jié)水措施給予推廣，擴大企業(yè)采取結(jié)構(gòu)調(diào)整及節(jié)水措施的影響效果?？蓪⒉糠侄愂沼糜诮?jīng)驗交流和技術(shù)引進，積極借鑒引進國外節(jié)水設(shè)施和節(jié)水經(jīng)驗，加快水資源保護進程。

五、結(jié)語

水資源稅的征收從稅務(wù)的強制性上起強化征管的作用，使外部效應(yīng)內(nèi)部化，更準(zhǔn)確地體現(xiàn)用水成本，促使企業(yè)調(diào)節(jié)用水結(jié)構(gòu)，主動跟進節(jié)水措施的創(chuàng)新，推進水資源節(jié)約和循環(huán)利用，對于推動經(jīng)濟社會綠色發(fā)展，實現(xiàn)更可持續(xù)和更高質(zhì)量的發(fā)展具有重要戰(zhàn)略意義。征收水資源稅的最終目的在于促進水資源的統(tǒng)籌管理，加強水資源的保護，倡導(dǎo)節(jié)水意識和節(jié)水行為，保證水資源的合理開發(fā)和有效利用。在促進經(jīng)濟社會綠色發(fā)展的道路上，應(yīng)開拓思路，擴大影響，從更多角度采取可操作性的措施。例如可結(jié)合水價制定、環(huán)保稅的征收、精神表彰和財政獎勵，不斷借鑒和積累經(jīng)驗，多機構(gòu)聯(lián)合起來形成合力，達(dá)到保護資源、綠色發(fā)展的目的。對標(biāo)2035年廣泛形成綠色生產(chǎn)生活方式的目標(biāo)，水資源稅的征收與使用體現(xiàn)了堅持以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為方向，調(diào)動多方力量參與經(jīng)濟與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)經(jīng)濟社會共同高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。

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（作者單位：濟南水務(wù)集團有限公司）

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