季曹丹

（南京大學(xué) 歷史學(xué)院，江蘇 南京 210046）

18 世紀(jì)后期開始，工廠制下各行業(yè)的童工雇傭現(xiàn)象愈演愈烈。童工的勞動(dòng)為英國工業(yè)革命提供了大量廉價(jià)勞動(dòng)力，但是低齡雇傭、超時(shí)勞動(dòng)等童工問題的存在也引發(fā)了社會(huì)有識(shí)之士的不滿，為此，19世紀(jì)起英國通過頒布工廠法，對童工問題進(jìn)行了有效治理。其中，視察員制度的建立和轉(zhuǎn)型是童工問題治理的重中之重，在這一過程中，1833年《工廠法》起到了關(guān)鍵作用。

國外學(xué)界對于工廠制下的童工問題早有廣泛關(guān)注，主要集中于底層兒童在工廠中的工作、遭遇、受教育情況以及兒童的家庭狀況等問題，但對童工問題的有效治理缺乏專門探究①主要論著有：B.L.Hutchins,A.Harrison:A History of Factory Legislation.Westminster:Orchard House,1911.Jane Humphries.Childhood and Child Labor in the British Industrial Revolution. London: Cambridge University Press, 1937.T.S.Ashton, The Industrial Revolution,1760-1830.London:Oxford University Press,1948.John Fielden,The Curse of the Factory System.London:Routledge Press,1969.Clark Nardinelli, Child Labor and the Industrial Revolution. Bloomington: Indiana University Press, 1990.Michael Lavalette, A Thing of the Past?Child Labor in Britain in the 19th and 20th Centuries.Liverpool:Liverpool University Press,1999.羅什斯頓·派克：《被遺忘的苦難》（福建人民出版社1983版），保爾·芒圖《十八世紀(jì)產(chǎn)業(yè)革命》（商務(wù)印書館1983年版）。。國外學(xué)界對英國視察員制度的建立和發(fā)展也有專題研究，但針對視察員的實(shí)踐對解決童工問題有多大貢獻(xiàn)這一話題存在爭議。T.K.德杰格認(rèn)為視察員們辛勤的工作對童工問題的治理功不可沒[1]?？死恕ぜ{迪內(nèi)利則認(rèn)為即使沒有視察員的認(rèn)真監(jiān)督，童工數(shù)量的減少也是必然趨勢[2]。因此視察員制度的建立對童工問題的治理究竟有多大的成效，十分值得探討。國內(nèi)學(xué)界對英國童工問題的研究比較豐富，但主要集中于童工問題的表現(xiàn)和原因，對于童工問題的治理大多數(shù)只從底層兒童的教育入手，很少從視察員制度的角度考察童工問題的治理②主要論著有：錢乘旦：《工業(yè)革命與英國工人階級》（南京出版社1992年版），施義慧：《童年的轉(zhuǎn)型：19 世紀(jì)英國下層兒童生活史》（南京大學(xué)出版社2012年版），莊解憂：《英國工業(yè)革命時(shí)期童工的作用與地位》（《廈門大學(xué)學(xué)報(bào)》1981年第4期），尹明明、劉長飛：《英國工業(yè)革命時(shí)期的童工勞動(dòng)》（《山東師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2000年第3期），魯運(yùn)庚：《英國早期工廠立法背景初探》（《山東師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2006年第4期），張嘉瑤：《19世紀(jì)英國針對工廠童工的立法及實(shí)施效果》（《經(jīng)濟(jì)社會(huì)史評論》2018第2期），劉靜茹：《19世紀(jì)英國的工廠學(xué)校與童工教育》（《經(jīng)濟(jì)社會(huì)史評論》2018年第2期），王文豐：《英國工業(yè)革命時(shí)期的議會(huì)立法與童工問題》（《東北師大學(xué)報(bào)》2016年第6期）。?；诖?，本文將在分析視察員的設(shè)立和實(shí)踐的基礎(chǔ)上，考察視察員制度對治理英國工廠制下童工問題的成效，旨在深化學(xué)界對社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期英國童工治理問題的認(rèn)識(shí)。

一、童工問題治理的社會(huì)吁求與早期視察員制度

自18 世紀(jì)后半葉起，工廠制作為一種新的生產(chǎn)組織形式不斷發(fā)展，大量低齡兒童因服從性高、報(bào)酬低廉成為資本家的首選工人。童工雇傭現(xiàn)象主要發(fā)生在紡織和煤炭行業(yè)。以阿克萊特水力紡紗廠為例，18 世紀(jì)末，該工廠的1 500 名雇員中有三分之二是兒童[3]。童工在工廠內(nèi)遭受非人的虐待和殘酷的剝削。具體來說，童工問題主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：第一，紡織業(yè)內(nèi)存在大量強(qiáng)迫童工勞動(dòng)的現(xiàn)象。童工們普遍每天早上5 點(diǎn)開始上班，隨著機(jī)械裝置不停運(yùn)轉(zhuǎn)，一直工作到晚上8點(diǎn)或9點(diǎn)，甚至更晚。工廠主還采取輪班制的夜間勞動(dòng)形式加大對兒童的剝削。童工常常遭到暴力虐待，如“帶上鐐銬”“在皮鞭下干活”[4]55。第二，童工的工作環(huán)境惡劣，嚴(yán)重?fù)p害身心健康。早期棉紡織工廠大多密不透風(fēng)，內(nèi)部悶熱，且衛(wèi)生狀況極差，極易引起傳染性疾病。同時(shí)，睡眠不足和飲食惡劣致使童工長期營養(yǎng)不良且發(fā)育遲緩，骨骼畸形、面部灰白、四肢浮腫等癥狀在童工中比比皆是。第三，長時(shí)間、高強(qiáng)度的勞動(dòng)使得童工無心、無力學(xué)習(xí)。經(jīng)考試發(fā)現(xiàn)，各地區(qū)5歲至9歲期間按時(shí)上主日學(xué)校的童工中，大多數(shù)不能閱讀簡單的書籍或拼寫最常見的詞；他們對基督教的原理、教義和戒律完全不了解，甚至對圣經(jīng)中最常見的名字也一無所知[4]186。對此，E.P.湯普森指出：“對兒童如此規(guī)模和如此程度的剝削是我們歷史上最可恥的事情之一?！盵5]

童工問題的愈演愈烈逐漸引起了社會(huì)改革家的關(guān)注，他們開始探索解決童工問題的初步方案。1784 年，一場爆發(fā)于棉紡織廠的流感率先暴露了童工制的罪惡。是年，老羅伯特·皮爾（Sir Robert Peel，1st Baronet）①老羅伯特·皮爾，塔姆沃思的議員，英國首相小羅伯特·皮爾（Sir Robert Peel,2nd Baronet）之父。的拉德克利夫棉紡織廠爆發(fā)了傳染性“熱病”，并很快波及到周邊地區(qū)。在治安法官的委托下，以珀西瓦爾醫(yī)生（Dr.Percoval）為首的醫(yī)務(wù)人員迅速對被感染地區(qū)進(jìn)行調(diào)查，他們未能明確引起發(fā)燒的原因，但認(rèn)定工廠內(nèi)腐敗的臭氣增加了傳染性病毒的毒性。醫(yī)務(wù)人員進(jìn)一步指出：兒童的過度勞動(dòng)是工廠制度的主要罪惡之一，長期的持續(xù)勞動(dòng)惡化了兒童和青年人的身體狀況，封閉的工廠和擁擠的環(huán)境加劇了疾病的傳染和擴(kuò)散[6]7-8。對此，珀西瓦爾向當(dāng)?shù)刂伟卜ü偬峤涣艘环饨ㄗh信，信中第九條建議提及改善童工的生存狀況：“我們誠懇地建議延長午休時(shí)間，晚上提前下班，因?yàn)檫@種放松對他們（指童工）目前的健康和未來的勞動(dòng)能力至關(guān)重要，童年和青年時(shí)期的積極娛樂活動(dòng)對于人體的成長、活力和正確的身體構(gòu)造是必要的……我向你們這些公共利益的監(jiān)護(hù)人提出這個(gè)進(jìn)一步的非常重要的考慮，即青年時(shí)期是正在成長的一代生命中唯一可以被適當(dāng)提升的年齡段，不應(yīng)剝奪他們獲得教育的機(jī)會(huì)。”[7]這種倡議并未有效遏制工廠內(nèi)的罪惡，珀西瓦爾醫(yī)生繼續(xù)為童工問題奔走號呼。1795年珀西瓦爾組織成立“曼徹斯特衛(wèi)生委員會(huì)”，建議通過立法手段規(guī)范工廠的工作時(shí)間和工作條件。次年，該委員會(huì)針對曼徹斯特工廠的衛(wèi)生和工人健康狀況發(fā)布報(bào)告，再次強(qiáng)調(diào)改善工廠童工健康狀況和工作環(huán)境的必要性與迫切性[6]9-10。社會(huì)改革家托馬斯·伯納德男爵（Sir Thomas Bernard, 3rd Baronet）于1796 年幫助建立了“改善窮人生活狀況協(xié)會(huì)”（the Society for Bettering the Conditions and Improving the Comforts of the Poor），該協(xié)會(huì)多次針對社會(huì)底層貧困問題展開調(diào)查并撰寫報(bào)告，指出工廠主對童工的強(qiáng)迫勞動(dòng)和剝削是不公平且可恥的，呼吁改善工廠童工的工作狀況，以及給予童工接受教育的機(jī)會(huì)，以減少社會(huì)底層的犯罪問題。

富有人道主義精神的工廠主也開始在工廠內(nèi)策劃改革。呼吁童工保護(hù)的先驅(qū)羅伯特·歐文（Robert Owen）在自己經(jīng)營的新拉納克工廠內(nèi)進(jìn)行改革，實(shí)行人道主義的管理制度。這里的童工最低年齡不低于10 歲，每天勞動(dòng)不超過10 小時(shí)[6]21；童工可以每天洗澡，住男女分開的寬敞宿舍，吃新鮮牛肉、啤酒和乳酪；下班后由正式教師進(jìn)行教育，學(xué)習(xí)寫字、縫紉等課程，周末做禮拜，學(xué)習(xí)宗教和道德；工廠內(nèi)常開窗通風(fēng)，每年粉刷天花板和墻壁，每周用熱水清洗車間[4]69-71。這些措施既改善了童工的生存狀況，也有力反駁了“改善工作條件和縮短工時(shí)會(huì)降低工廠收益”的論斷。

社會(huì)各界的關(guān)注和聲討無法從根本上解決童工問題，還需要政府議員推動(dòng)國家對該問題進(jìn)行干預(yù)。托利黨議員老羅伯特·皮爾在議會(huì)內(nèi)為解決童工雇傭問題出謀劃策。18世紀(jì)90年代，在其工廠爆發(fā)傳染性熱病后，老皮爾開始深入調(diào)查并了解童工的處境，由此對童工產(chǎn)生同情。出于改善童工境況和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的考慮，自1802 年起老皮爾開始在下院提出旨在保護(hù)棉紡織廠和毛紡織廠學(xué)徒、改善工廠環(huán)境的草案。在法案辯論過程中，老皮爾抓住了議會(huì)中“那種對于殘忍行為反不及對于失禮行為嚴(yán)厲”的虛偽風(fēng)氣，著重指出工廠中青年人的道德墮落，并將此歸咎于缺乏教育，以此來闡明立法的緊迫性及重要性[8]382-383。這一富有家長制責(zé)任感的因果說辭為他在議會(huì)中贏得了支持。在該議案的三讀階段，面對反對者，老皮爾再次重申了立法的初衷和立法的重要性：“我提出這項(xiàng)法案的首要目標(biāo)是促進(jìn)兒童的宗教及道德教育……沒有它，就沒有希望引入任何健康的規(guī)章制度?！盵9]最終，老皮爾的法案得以通過，并在該年6 月22 日得到國王批準(zhǔn)，即《學(xué)徒健康與道德法》（The Health and Morals of Apprentices Act 1802）。

《學(xué)徒健康與道德法》對教區(qū)學(xué)徒的工作時(shí)長、教育、工廠衛(wèi)生條件做了限制，還規(guī)定任命兩名工廠視察員監(jiān)督法令的實(shí)施。根據(jù)規(guī)定：“凡各類工廠所在的地方……須由治安法官在本法令通過后立即在上述各郡召開治安會(huì)議，而且在此后每年盛夏治安年會(huì)上任命兩名視察員，他們須與上述工廠無任何利害關(guān)系；其中一人須為治安法官，另一人須從英格蘭或蘇格蘭國教會(huì)牧師中選任……上述兩名視察員中有一人有權(quán)力在任何他認(rèn)為合適的時(shí)候（包括學(xué)徒上班時(shí)間），進(jìn)入并視察工廠；就工廠環(huán)境、學(xué)徒狀況，視察員應(yīng)以書面形式向季度治安會(huì)議報(bào)告……治安書記官須將此類報(bào)告與會(huì)議記錄一并存檔；假如上述各地方有6座及以上這樣的工廠，治安法官可將其分成兩個(gè)或多個(gè)區(qū)域，在每個(gè)區(qū)域分別任命兩個(gè)視察員?！蓖瑫r(shí)，“視察員有權(quán)力在發(fā)現(xiàn)工廠出現(xiàn)傳染性疾病時(shí)，要求工廠主請醫(yī)生進(jìn)行診治，并提出可行的補(bǔ)救措施……一旦工廠出現(xiàn)違規(guī)現(xiàn)象，視察員有權(quán)對其進(jìn)行5-10 英鎊的處罰。”[10]1802 年工廠法的頒布是英國政府立法干預(yù)童工問題的起點(diǎn)，工廠視察員的設(shè)立也標(biāo)志著工廠視察員制度進(jìn)入探索時(shí)期。

但1802年視察員的設(shè)立沒有產(chǎn)生任何監(jiān)督效果，究其原因，主要有以下兩方面：一是視察員與工廠主具有利益相關(guān)性，在視察時(shí)無法秉持客觀公正的態(tài)度。法案頒布后，視察員的視察活動(dòng)并不頻繁，且沒有留下任何視察紀(jì)錄。正如保爾·芒圖指出：“視察員們尤其害怕同老板們弄得不和，因?yàn)橛^察員往往是他們的鄰居或朋友。幾年之后，在某些地方，人們甚至不再勞神去任命視察員了?！盵8]384-385二是法令普及程度低，導(dǎo)致視察員和工廠主難以知法、守法。由于視察員沒有告知工廠主法令的相關(guān)內(nèi)容，甚至視察員自己也不清楚法令的規(guī)定，中央法令難以落實(shí)到地方。1816 年的童工特別委員會(huì)對童工雇傭問題的改善情況進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)“一個(gè)又一個(gè)證人甚至從未聽說過這個(gè)法案”[11]616。在缺乏普法和公正執(zhí)法的情況下，法令的有效性難以保障，視察員身份和法令知曉范圍的局限性，導(dǎo)致1802年的工廠法成為一紙空文。

針對1802 年法令無效的問題，英國政府于1825 年開始對視察員的任命進(jìn)行改革，以保證執(zhí)法的有效性。1825 年議會(huì)通過了工廠法修訂案，開始加強(qiáng)對視察員身份的限制。根據(jù)法案，“如果當(dāng)?shù)刂伟卜ü俦旧硎枪S主或是工廠主的父親、兒子，將不得擔(dān)任視察員，也不得直接聽取舉報(bào)者的申訴?！盵12]1831 年議會(huì)又通過一項(xiàng)修正案，除了工廠主及其父子外，他們的兄弟也被排除在可聽取舉報(bào)信息的法官席之外。但上述法案的命運(yùn)與1802 年的法案幾乎相同，未能從根本上治理童工問題。1833 年，議會(huì)指派了權(quán)威的工廠調(diào)查特別委員會(huì)展開系統(tǒng)調(diào)查。1833年6月25日委員會(huì)提交的第一份報(bào)告指出，此前的立法確實(shí)“幾乎完全無效”[11]623。

總體而言，由于視察員工作的義務(wù)性、無組織性、行政權(quán)力的缺失以及國家對視察員監(jiān)管機(jī)制的缺乏等弊端，19 世紀(jì)早期工廠法未能有效改善童工問題。這是因?yàn)椋旱谝?，視察員的工作屬于純粹的義務(wù)勞動(dòng)性質(zhì)。視察員由郡治安法官或牧師兼職，不發(fā)給工資，他們不會(huì)因?yàn)橐暡旃S而獲得報(bào)酬，反而可能損害睦鄰關(guān)系，因此這完全是一份“吃力不討好”的工作。第二，視察員團(tuán)隊(duì)缺乏組織性，視察員分散在各地，彼此之間毫無聯(lián)系，因此難以構(gòu)建專業(yè)的執(zhí)法隊(duì)伍。第三，視察員沒有行政權(quán)力來執(zhí)行必要的行動(dòng)，沒有可以借鑒或引用的先例，也沒有中央辦事處可以將他們的報(bào)告整理歸納成總報(bào)告。第四，國家缺乏對視察員的監(jiān)管。由于缺乏統(tǒng)一和嚴(yán)格的管理機(jī)制，早期視察員與當(dāng)?shù)毓S主存在千絲萬縷的聯(lián)系，在視察中常常惰怠、因循，難以發(fā)揮視察作用。對此，馬克思說道：“議會(huì)非常狡猾，沒有批準(zhǔn)一文錢用于強(qiáng)制地實(shí)施這些法令，用于維持必要的官員等等。這些法令只是一紙空文?！盵13]

總之，針對19 世紀(jì)初英國工廠內(nèi)普遍存在的童工雇傭問題，以聲名顯赫的工廠主和貴族階層為主力軍，推動(dòng)了旨在保護(hù)童工的國家立法的出臺(tái)，為保證法令的實(shí)施，視察員制度應(yīng)運(yùn)而生。但視察員的任命具有地方性和隨意性，未能真正發(fā)揮監(jiān)督作用，致使保護(hù)童工的立法難以落實(shí)。因此，童工問題的解決亟需國家對視察員的身份和權(quán)限進(jìn)行重新調(diào)整，以加強(qiáng)視察員制度的監(jiān)管能力。

二、1833年《工廠法》與中央視察員制度的建立

由于早期工廠法的缺陷，19世紀(jì)30年代英國的童工雇傭問題仍舊嚴(yán)峻，改革家薩德勒（Michael Sadler）等人的調(diào)查報(bào)告再次暴露了工廠童工的悲慘境遇，并推動(dòng)了工廠立法的深入。1831年年底，薩德勒在下院提出了一項(xiàng)限制童工工作時(shí)長的法案，該提案遭到了工廠主利益集團(tuán)的強(qiáng)烈反對，并被提交給了一個(gè)由他親自主持的特別委員會(huì)。委員們不辭勞苦地從全國各地搜集證據(jù)，對工廠制下的童工雇傭問題提出有力控訴。如利茲麻紡廠工人伊麗莎白·本特利提供的證詞：“塵埃很多，都鉆進(jìn)了肺部，活兒也很重……我的身體變得很差，有一次我要把裝線軸的籃子拉下去，結(jié)果把自己的骨頭拉脫白了……我十三歲左右（身體）就開始變形，后來越來越嚴(yán)重?！盵4]102-103

1832 年秋，薩德勒失去議席，阿什利勛爵（Anthony Ashley Cooper）接替了薩德勒的工作，擔(dān)任工廠改革派在議會(huì)中的代言人。阿什利勛爵于1833年提出了一項(xiàng)旨在保護(hù)童工的法案。法案一讀后，議會(huì)以薩德勒委員會(huì)收集的證據(jù)片面為由，指派了更加權(quán)威的工廠調(diào)查特別委員會(huì)，任命了文官埃德溫·查德威克（Edwin Chadwick）等人作為專業(yè)人員展開系統(tǒng)調(diào)查。調(diào)查委員們敏銳地發(fā)現(xiàn)以往工廠法中重罰、重獎(jiǎng)以及限制地方視察員身份的做法未能保證執(zhí)法的有效性。對此，1833年6 月25 日該委員會(huì)發(fā)表報(bào)告，提出由中央直接任命巡回視察員進(jìn)行定期檢查的立法建議，由此改變了執(zhí)法的重心。其建議主要包括：“任命三名視察員，定期在主要的制造區(qū)進(jìn)行巡回視察，以保證法律的實(shí)行。每個(gè)檢查員應(yīng)該有權(quán)進(jìn)入雇傭兒童的所有工廠，可下令安裝機(jī)器護(hù)欄，指導(dǎo)生產(chǎn)過程，視察衛(wèi)生狀況，了解受雇兒童的受教育情況；他應(yīng)有權(quán)聽取和裁決申訴，就這些申訴向治安官作出指示，并對違反者進(jìn)行罰款。視察員要定期匯報(bào)檢查情況及建議，政府應(yīng)賦予他們審問、要求證人出庭和宣誓的權(quán)力，平時(shí)治安法官擁有申訴的管轄權(quán)，但考慮到治安法官可能是當(dāng)?shù)刂圃焐?，申訴人可以保留申訴，等巡回視察員到場時(shí)進(jìn)行裁決……”[11]623該委員會(huì)為視察員的歸屬和職權(quán)提供了系統(tǒng)的建議，為日后中央視察員制度的正式建立奠定了基礎(chǔ)。

基于特別委員會(huì)的權(quán)威報(bào)告，1833 年8 月英國議會(huì)正式通過新的《工廠法》。該法令內(nèi)容大致可分為兩部分：一部分是對童工年齡和工作時(shí)間的限制，另一部分是關(guān)于視察員制度的規(guī)定，以保證法令的貫徹落實(shí)。針對童工保護(hù)的立法主要包括：禁止雇傭9歲以下的兒童工作；9-12歲的稱為童工，每天不能工作超過9小時(shí)，每周不得超過48小時(shí)；13-18 歲的稱為青年工人，每天不能工作超過12小時(shí)，每周不得超過69個(gè)小時(shí)。18歲以下的人不得在夜間工作（晚上8 點(diǎn)半到早晨5 點(diǎn)半之間）。為了防止瞞報(bào)年齡，每個(gè)13歲及以下的兒童要親自接受醫(yī)生的檢查，獲得由專業(yè)外科醫(yī)生頒發(fā)的童工年齡和身體健康證明書，并且在3個(gè)月內(nèi)由視察員或法官開具證明書，才可以被雇傭。13歲以下的童工需要具有由教師頒發(fā)的教育情況證明書，每天接受不少于2小時(shí)的教育[14]。與此前的法令相比，該法令對童工年齡和工作時(shí)長進(jìn)行了更詳細(xì)的劃分，并首次提出有關(guān)童工接受教育的條款，使日后中央視察員的工作有法可依。

對視察員身份和職權(quán)的重新規(guī)定是1833 年《工廠法》的另一重要部分，也是1833 年法令與早期工廠法最大的區(qū)別。視察員制度的改革主要體現(xiàn)在以下三方面。

第一，中央視察員與早期視察員的任命方式和薪資待遇不同。此前視察員由地方任命，而1833年視察員的任命權(quán)收歸中央。按照規(guī)定：“由于之前法令中有關(guān)任命視察員的規(guī)定似乎沒有得到適當(dāng)?shù)膱?zhí)行，在工廠中保護(hù)兒童的法律也未得到遵守，部分原因是沒有任命身份適當(dāng)且權(quán)責(zé)特殊的官員，因此在本法案通過后，國王陛下將任命4名視察員對所有雇傭18歲以下兒童和青年工人的工廠進(jìn)行視察，檢查工廠是否遵守現(xiàn)有法律。”[14]525視察員不再由地方法官指派，他們由內(nèi)政大臣直接任命，對內(nèi)政大臣負(fù)責(zé)，并付給1 000 英鎊的年薪[14]529。脫離地方管控有助于保持視察員的獨(dú)立性和公平性，他們不會(huì)因?yàn)楹凸S主的利益關(guān)系而徇私舞弊，也不會(huì)因?yàn)楹ε掠绊懩类徲押枚肥孜肺?；帶薪改變了視察工作的義務(wù)勞動(dòng)性，有利于調(diào)動(dòng)視察員的工作積極性。

第二，相較于早期的地方視察員，中央視察員的權(quán)力擴(kuò)大，具有集行政、司法、立法于一身的廣泛權(quán)力。行政上，視察員可以隨時(shí)進(jìn)入工廠檢查，傳召任何人進(jìn)行詢問，并要求他們提供證詞并宣誓?！耙暡靻T有權(quán)在任何時(shí)間和季節(jié)，無論白天還是晚上，當(dāng)這些工廠或車間在工作時(shí)，進(jìn)入任何工廠或磨坊以及附屬于這些工廠或磨坊的任何學(xué)校，并在進(jìn)入后檢查其中的兒童和任何其他受雇者，并就他們的狀況、就業(yè)和教育進(jìn)行調(diào)查。這些視察員有權(quán)在這種檢查和調(diào)查中帶走或叫來他們可能選擇的人，并傳喚和要求在現(xiàn)場或其他地方的任何人就這種檢查和調(diào)查提供證據(jù)，并讓這些人進(jìn)行宣誓?！盵14]525立法上，他們有權(quán)制定條例、批準(zhǔn)建立工廠學(xué)校、向雇主發(fā)布命令以保證法令的切實(shí)執(zhí)行?！吧鲜鲆暡靻T有權(quán)并必須制定適當(dāng)執(zhí)行本法所需的所有規(guī)則、條例和命令，這些規(guī)則、條例和命令對受本法規(guī)定約束的所有人都具有約束力?！盵14]525“任何視察員制定的適用于一個(gè)以上磨坊或工廠的任何一般命令或條例的通知，如果在任何此類磨坊或工廠所在的城鎮(zhèn)、地方或郡的一份或多份報(bào)紙上連續(xù)刊登兩周，則在所有情況下，在第二次刊登后的七天結(jié)束時(shí)，對任何違反此類命令或條例的罪犯具有與親自送達(dá)此類罪犯的通知相同的效力?！盵14]527司法上，他們可以舉行聽證會(huì)進(jìn)行審問，起訴違反法律的工廠主，甚至可以作為法官對工廠主進(jìn)行處罰。“如果發(fā)生違反本法的任何罪行……視察員或法官應(yīng)代替工廠主對違反該法的代理人、仆人或工人定罪……在執(zhí)行本法規(guī)定方面，視察員對警員和治安法官具有相同的權(quán)力、權(quán)威和管轄權(quán)?！盵14]527中央視察員廣泛的權(quán)力有助于保證工廠違規(guī)問題及時(shí)得到解決，避免層層匯報(bào)和審批帶來的信息不便，有效改善“下情”難“上達(dá)”的困境。

第三，有別于早期地方視察員的無組織性，中央視察員相互獨(dú)立又相互聯(lián)系，視察員需每年在倫敦舉行兩次會(huì)議，在此期間商討共同政策，爭取執(zhí)法力度和執(zhí)法措施的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，還需接受內(nèi)政部的監(jiān)督。根據(jù)1833年《工廠法》第四十五條：“每名視察員均須保存其所有視察及處理方案法律程序的完整紀(jì)錄，并須每年向大臣報(bào)告兩次。如需要，還應(yīng)報(bào)告工廠或磨坊的狀況，以及是否按照本法和王國法律的指示雇傭童工。鑒于根據(jù)本法任命的幾位視察員的程序、規(guī)則、命令和條例應(yīng)在所有情況下盡可能接近一致，因此，特此要求這些視察員在開始執(zhí)行本法規(guī)定的各項(xiàng)職權(quán)后的三個(gè)月內(nèi)，并在此后每年至少召開兩次會(huì)議，共同商討他們在本法下的各項(xiàng)程序、規(guī)則、命令、條例、職責(zé)和權(quán)力，并在這些會(huì)議上使他們的程序、規(guī)則、命令和條例盡可能地統(tǒng)一，以利于切實(shí)可行。視察員須就會(huì)議進(jìn)行記錄并完整保存，并須在此之前向內(nèi)政大臣提交工廠狀況的聯(lián)合報(bào)告。”[14]529這些對視察員職權(quán)清晰、詳細(xì)的規(guī)定標(biāo)志著視察員制度的正式建立。

總之，視察員制度的發(fā)展是政府逐步干預(yù)童工問題的重要成果。從視察員制度的演進(jìn)來看，19 世紀(jì)早期針對童工的立法主要體現(xiàn)出以下特點(diǎn)：首先，視察員的權(quán)限范圍不斷擴(kuò)大。早期工廠立法對視察員職權(quán)的規(guī)定具有相當(dāng)大的模糊性，1833 年則對視察員的權(quán)責(zé)做出明確規(guī)定。其次，視察員的身份限制逐步明晰。1802年工廠法僅用“與工廠無利害關(guān)系”含糊表述對視察員身份的要求，1833年將視察員的任命權(quán)由地方收歸中央，視察員由內(nèi)政大臣指派，由國家發(fā)放薪水。以上特征顯示英國在童工問題上國家干預(yù)的力度不斷加強(qiáng)，也體現(xiàn)出英國工廠立法草創(chuàng)時(shí)期的艱辛探索。

三、中央視察員制度的實(shí)踐及成效

中央視察員于1835 年正式開始工作，并逐漸形成一套完整的視察體系。正如美國聯(lián)邦政府文件的評價(jià)：“英國和整個(gè)文明世界都欠第一批視察員很大的債……如果不是英國如此幸運(yùn)地選出了第一批工廠視察員，誰也說不清勞動(dòng)立法的命運(yùn)?！盵15]46根據(jù)法令，全國被分為4個(gè)轄區(qū)，分別由視察員羅伯特·瓊斯·桑德斯（Robert Jones Saunders），托馬斯·瓊斯·豪厄爾（Thomas Jones Howell），羅伯特·理查德（Robert Richards）和馬斯格雷夫（M. Musgrave）進(jìn)行視察。馬斯格雷夫很快辭職，由倫納德·霍納（Leonard Horner）接任。1835年，上述中央視察員正式開始工作。至1843年，視察員共提起4 145項(xiàng)起訴，3 401項(xiàng)定罪，罰款總額達(dá)6 895 鎊[15]43。從全局看，這只是視察員處理一小部分違規(guī)的做法。由于中央預(yù)算嚴(yán)格而訴訟成本高昂，且訴訟需要收集充分的證據(jù)和提供證人證詞，不確定性很高，因此視察員盡量少地采取提起訴訟，多用不斷的檢查和道德規(guī)勸使工廠主就范。正如視察員在聯(lián)合報(bào)告中指出：“除非我們確信被舉報(bào)的行為構(gòu)成法律明確指出的罪行，或者除非我們相信我們能充分證明這項(xiàng)罪行確有發(fā)生，否則我們絕不起訴?！盵16]視察員理查德也說：“沒有什么能使工廠法真正生效，只能是對工廠內(nèi)部進(jìn)行不斷檢查。”[15]40

視察工廠的內(nèi)容繁雜，工作量大，中央視察員針對童工問題的視察主要包含年齡視察、工作時(shí)長視察和教育視察。就年齡視察而言，為確定童工年齡，視察員們多次向轄區(qū)內(nèi)的外科醫(yī)生發(fā)出公告，要求他們秉持公正的態(tài)度和高尚的道德進(jìn)行判斷，強(qiáng)調(diào)不能只關(guān)注童工的年齡，更要注意童工的狀態(tài)是否適合工作?；艏{試圖在自己的轄區(qū)內(nèi)，對不同年齡的孩子應(yīng)有的外貌和體格確立統(tǒng)一的衡量標(biāo)準(zhǔn)。如根據(jù)身高，無明顯身體殘疾且體力充足的孩童，在裸腳狀態(tài)下身高達(dá)3英尺10英寸可被認(rèn)定為9 歲，達(dá) 4 英尺 3.5 英寸可認(rèn)定為 13 歲。豪厄爾則統(tǒng)一了轄區(qū)內(nèi)外科醫(yī)生證明的格式。

就工作時(shí)長視察來說，超時(shí)工作一般伴隨著年齡證書的缺失或無效，為了防止工廠主尋找借口違反法律，視察員會(huì)檢查工廠是否保存1833 年法令的印刷文件，是否有考勤和工作時(shí)間登記冊、童工名單登記冊。同時(shí)，視察員還會(huì)對工廠進(jìn)行突擊檢查、對工人進(jìn)行問詢、聽取舉報(bào)或接收匿名信。視察員還會(huì)在巡回視察結(jié)束后，特地折返違規(guī)嚴(yán)重的工廠再次視察。針對很多工廠主抱怨登記冊過于繁瑣的情況，視察員們共同商討并進(jìn)行改良，統(tǒng)一了登記冊的格式并發(fā)布示例[17]37-39。

在教育視察方面，童工需要持有專門教師發(fā)放的教育證明，因此視察員著重檢查童工的教育證明并測試孩子的讀寫能力。1837 年底，視察員豪厄爾的報(bào)告指出：斯托克波特的童工教育開展得很好，但柴郡和德比郡地區(qū)棉紡廠的問題十分嚴(yán)峻，13 歲以下每天接受2 小時(shí)教育的童工人數(shù)極少[18]30。根據(jù)霍納1837年第二季度的報(bào)告，其轄區(qū)內(nèi)共發(fā)現(xiàn)45起工廠主不允許童工接受教育的犯罪，定罪36起。為此，視察員霍納建議設(shè)立更多工廠學(xué)校，并將上課時(shí)間安排在童工換班的時(shí)間，以促使法律得到更好遵守[18]15。

值得注意的是，在具體的視察過程中，視察員并非與工廠主完全對立，更多的是扮演一種中立仲裁者的角色。視察員往往因地制宜，按照現(xiàn)實(shí)情況進(jìn)行人性化的裁決。工業(yè)發(fā)達(dá)的大城市與偏遠(yuǎn)村莊的工廠條件和雇主守法情況存在很大差異，這一差異在斯圖爾特視察的地區(qū)尤為顯著。在蘇格蘭的格拉斯哥、克萊克曼南郡、法夫郡等大城市，以及農(nóng)村的所有大型工廠，如新拉納克、布蘭太爾的紡織廠，工廠主們能較好地遵守法律。而在偏遠(yuǎn)村莊的小規(guī)模毛紡、化纖作坊中，常常只有4個(gè)、8個(gè)，至多不超過20個(gè)工人，其中幾乎有一半童工，未滿13 歲的兒童每天被雇用超過9 個(gè)小時(shí)，且難以接受教育。雖然這些孩子可能一天在工廠里工作12個(gè)小時(shí)，第二天就在田里工作，但他們看起來甚至比大城市里的童工更強(qiáng)壯、更健康[17]12-13。視察員充分認(rèn)識(shí)到，這些地區(qū)的工廠主不是故意違法，他們本身很可能是文盲，要讓他們接受法案的意圖相當(dāng)困難。而且，執(zhí)行處罰，勒令停止工作，會(huì)剝奪許多勤勞家庭的生活資料。因此視察員一般會(huì)盡力解釋他們違反法令的巨大風(fēng)險(xiǎn)，并向他們提供有關(guān)其規(guī)定的全部細(xì)節(jié)和資料，引導(dǎo)他們遵守法律，延遲采取強(qiáng)制措施?？梢娨暡靻T在工作時(shí)具有較強(qiáng)的能動(dòng)性和靈活性，其仲裁者角色使得視察整改工作并非一味死板地執(zhí)行法律。

視察員的工作卓有成效，紡織業(yè)的童工問題得到有效治理。起初，雇主和工人對這種國家干預(yù)的新形式表示反感，但視察員辛勤的工作和公正的態(tài)度緩和了工廠主對工廠法的抵觸態(tài)度。根據(jù)霍納1837年1月的視察報(bào)告，“我看到一個(gè)明顯的變化，在過去的三個(gè)月里，曾經(jīng)存在于許多極受尊敬的工廠主中間的對該法案的強(qiáng)烈反感已經(jīng)大大減弱了……從我看到的、聽到的工廠主和工人所表達(dá)的意見來看，顯然雙方都更加相信，為了保護(hù)在工廠工作的兒童，立法機(jī)構(gòu)的有效干預(yù)是必要的，而且這在原則上是公正的?！盵17]40許多工廠主認(rèn)識(shí)到兒童對國家未來的重要性，也意識(shí)到保護(hù)童工不妨礙成年工人的勞動(dòng)，因此其雇傭低齡童工的意愿降低。到40 年代初，紡織業(yè)內(nèi)的兒童已得到較好保護(hù)，低齡雇傭現(xiàn)象基本杜絕，超時(shí)勞動(dòng)現(xiàn)象大為緩解。1836年6月中旬到8月底之間，霍納在其轄區(qū)內(nèi)處理了504起違法案件。其中，雇傭低于9歲兒童的案件共5起，缺乏年齡證書和入學(xué)證書的案件分別有47起和90起，13歲以下兒童超時(shí)勞動(dòng)的案件數(shù)量高達(dá)106起[17]5?；艏{惱火地稱工廠主們“完全無視了視察員頒布的所有條例”[17]50。到1839年第二季度，違法案件減少至88起，且沒有因雇傭低于9 歲兒童引發(fā)的案件[19]。1840 年第二季度，霍納處理的違法案件減少至22起。其中，雇傭低于9 歲兒童的案件僅有1 起，缺乏年齡證書和入學(xué)證書的案件分別有6起和5起，13歲以下兒童超時(shí)勞動(dòng)的案件數(shù)量減少到4起[20]。由此可見，中央視察員的積極工作大大減少了工廠的違法行為，保證了1833 年《工廠法》的有效實(shí)施。正因如此，1833 年法令作為第一個(gè)行之有效的工廠法，被稱為英國整個(gè)工廠立法史上的重大轉(zhuǎn)折點(diǎn)[6]40。

視察員對教育條款的嚴(yán)格視察迫使許多工廠送適齡童工到附近主日學(xué)校接受教育，或自辦工廠學(xué)校。雖然工廠學(xué)校的教育質(zhì)量難以保障，但童工教育的高額支出相當(dāng)于向工廠主設(shè)置了一種隱形稅收，從而有效地減少了工廠主雇傭低齡兒童的意愿。正如視察員霍納所說：“該法案并沒有把教育工廠兒童的義務(wù)推給工廠主……而實(shí)際上，許多工廠主必須為他們雇傭的兒童的教育付費(fèi)……根據(jù)學(xué)費(fèi)的數(shù)額，他們不得不向兒童支付比以前更高的工資。”[21]自1835 年以來，紡織業(yè)內(nèi)童工相對成年工人的比重不斷下降，紡織業(yè)內(nèi)童工的重要性在不斷下降。由此可見，視察員勤懇的工作有效遏制了紡織業(yè)內(nèi)泛濫的童工雇傭問題。

隨著視察工廠數(shù)目的增多，視察員的壓力增加，刺激了視察員制度逐步發(fā)展，視察體系逐漸成熟。最初，全國僅有4個(gè)視察員，難以應(yīng)付各自轄區(qū)內(nèi)的所有視察工作，在視察員的要求下，1833年，內(nèi)政部指派8 名協(xié)助視察員（superintendents）作為副手來協(xié)助視察員的工作，但他們無權(quán)擅自進(jìn)入工廠檢查。1844 年，協(xié)助視察員更名為副視察員（sub-inspector）。但隨著形式的變化，后續(xù)工廠法不斷頒布，法令適用范圍逐步拓展，視察員的工作量逐漸加重，這進(jìn)一步促進(jìn)了視察員隊(duì)伍的壯大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到1867年，所有視察工作幾乎都由37 個(gè)副視察員進(jìn)行。為緩解視察員的工作壓力，政府設(shè)置了2 個(gè)視察員助理（assistants inspectors），其主要任務(wù)是協(xié)助視察員監(jiān)督副視察員的工作。1871 年視察員助理增加到4 人。1867 年，工廠法的適用范圍擴(kuò)大到工場。由于工場數(shù)目眾多，視察員壓力大增，政府不得不對視察員隊(duì)伍進(jìn)行了部分改組和擴(kuò)充：以15年工作經(jīng)驗(yàn)為界，視察員被分為兩個(gè)等級。隨后，政府任命了8名初級副視察員（junior sub-inspectors）[15]47-49。這樣，就形成了視察員——助理視察員——副視察員——初級副視察員的層級結(jié)構(gòu)，視察員的工作進(jìn)一步系統(tǒng)化，權(quán)責(zé)進(jìn)一步明確。

視察員制度的成熟，亦體現(xiàn)在視察員身份范圍的擴(kuò)大化與合理化。起初，視察員大都由文官擔(dān)任。80年代起，隨著視察員工作開展的需要，政府開始任命工人階級的視察員、女性視察員等，他們都為視察工作做出杰出貢獻(xiàn)。1892年，9名被派往倫敦視察工場的工人視察員共視察了4 423 個(gè)工場，2 054個(gè)家庭作坊，3 825名外包工，處理了大量投訴，提出了242 項(xiàng)指控，追回203 英鎊的罰款[15]47-49。90 年代，隨著視察工作專業(yè)性和技術(shù)性的增強(qiáng)，許多行業(yè)都任命了精通技術(shù)的專門視察員，視察體系漸趨完善。1898 年政府任命了一名醫(yī)療視察員（medical inspector），擔(dān)任醫(yī)療事務(wù)部門的專家，監(jiān)督認(rèn)證外科醫(yī)生的工作，并向首席視察員及其轄下所有需要接受特殊醫(yī)學(xué)教育的部門提供意見。從長遠(yuǎn)看，視察員隊(duì)伍所提供的系統(tǒng)、權(quán)威的證據(jù)與合理的建議，加快了英國工廠立法的步伐。同時(shí)，日益加重的視察任務(wù)刺激了視察員團(tuán)隊(duì)的壯大，英國的工廠立法和視察體系在這樣的雙向互動(dòng)中逐步完善。

總之，伴隨著視察員工作的開展，視察員制度逐步成熟，形成了由中央領(lǐng)導(dǎo)、運(yùn)行有序的工廠視察體系，這體現(xiàn)出國家對經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域的干預(yù)不斷加強(qiáng)。正是在中央政府的積極干預(yù)下，以中央視察員領(lǐng)頭的視察員制度才能為工廠法的執(zhí)行保駕護(hù)航。

四、結(jié) 語

客觀來說，19 世紀(jì)早期的工廠立法都是在承認(rèn)童工雇傭合法性的基礎(chǔ)上對兒童進(jìn)行的人道主義保護(hù)。社會(huì)既需要他們創(chuàng)造價(jià)值，又同情他們悲慘的遭遇，因此這些法令是社會(huì)普遍矛盾心理下產(chǎn)生的畸形兒。1833年《工廠法》也未能突破這一局限性。視察員的職責(zé)是監(jiān)管受法律保護(hù)的童工，保證工廠法得到普遍遵守。因此，視察員制度最大的貢獻(xiàn)在于降低了9歲以下兒童的雇傭比例，減輕了童工超時(shí)勞動(dòng)的現(xiàn)象。然而，對于9-13歲合法童工數(shù)量的上升，及兒童向其他行業(yè)轉(zhuǎn)移等問題，視察員無權(quán)干涉，只能通過報(bào)告向內(nèi)務(wù)部提出進(jìn)一步的立法建議。因此，在19世紀(jì)早期，視察員制度僅起到緩和童工雇傭問題的作用，而難以從根本上改變童工雇傭現(xiàn)象。

視察員任命權(quán)的調(diào)整凸顯出國家在治理童工問題方面的理念變化。可以說，在童工管控方面，1833年《工廠法》的出臺(tái)在自由放任時(shí)代開創(chuàng)了現(xiàn)代國家干預(yù)的先河，該法案可以作為英國治理童工問題理念轉(zhuǎn)變的分水嶺。1833年之前的一系列工廠法中雖然存在對視察員的零碎規(guī)定，但將任命視察員的權(quán)力賦予地方政府，視察員的工作具有地方性、臨時(shí)性和倡導(dǎo)性，體現(xiàn)出前工業(yè)社會(huì)時(shí)期的家長制遺風(fēng)；19 世紀(jì)30 年代，英國工業(yè)化趨于完成，童工問題的日益嚴(yán)重引發(fā)了社會(huì)的高度關(guān)注，國家開始設(shè)立由中央指派的視察員，并逐步發(fā)展出一套成熟的視察員制度。視察員的工作向全國性、制度性和強(qiáng)制性轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)出現(xiàn)代國家干預(yù)的特征以及工業(yè)化時(shí)期國家職能的轉(zhuǎn)變。