朱 華 蘇偉鋼

(1.國(guó)防大學(xué)政治學(xué)院，陜西西安 710068；2.戰(zhàn)略支援部隊(duì)，北京 100000)

巡視制度是頗具中國(guó)特色的一項(xiàng)政治制度安排，與中國(guó)的政治文化傳統(tǒng)、黨的發(fā)展歷程以及現(xiàn)實(shí)政治體制安排密切相關(guān)，特別是在新時(shí)代全面從嚴(yán)治黨的戰(zhàn)略布局中占有特殊地位。建黨百年來，巡視制度的目標(biāo)任務(wù)和運(yùn)作方式不斷變化，其背后折射出功能定位的變遷，勾勒出不同歷史時(shí)期黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)理論與實(shí)踐的發(fā)展脈絡(luò)，反映出黨在國(guó)家和社會(huì)治理不同歷史階段面臨的問題與挑戰(zhàn)。

一、巡視制度的功能變遷及其研究

研究黨內(nèi)巡視制度的功能變遷離不開對(duì)制度本身的歷史考察，特別是對(duì)于制度“正?！弊冞w時(shí)的路徑依賴和斷裂式變遷時(shí)的“歷史否決點(diǎn)”或關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。[1]有不少學(xué)者總結(jié)梳理巡視制度相關(guān)史料后，將巡視制度發(fā)展階段進(jìn)行了劃分，包括五段論、四段論和三段論。比如五段論，即醞釀探索階段(1921—1949)，徘徊前進(jìn)階段(1949—1978)，恢復(fù)重啟階段(1978—2002)，確立完善階段(2002—2012)和全面拓展階段(2012—至今)[2]。比如四段論，即建黨初期探索，改革開放時(shí)期基本形成，黨的十六大以來在新世紀(jì)不斷發(fā)展，以及新時(shí)期的成熟完善。[3]還有三段論，即民主革命時(shí)期黨內(nèi)巡視制度的形成與完善，改革開放后黨內(nèi)巡視制度的恢復(fù)與健全，黨的十八大以來黨內(nèi)巡視制度的創(chuàng)新與發(fā)展。[4]這些關(guān)于巡視制度的歷史研究為探求制度功能變遷提供了重要基礎(chǔ)。但從以上研究不難看出，學(xué)者對(duì)于巡視制度演進(jìn)發(fā)展的階段劃分，同中國(guó)共產(chǎn)黨黨史劃分是高度重疊的。但過于宏大的歷史階段劃分，容易將制度自身發(fā)展的“關(guān)鍵點(diǎn)”湮沒，從而淡化了巡視制度自身功能的演進(jìn)路線。

學(xué)界雖然對(duì)于巡視制度發(fā)展階段劃分略有不同，但對(duì)于黨的十八大以來巡視制度在發(fā)展中體現(xiàn)出的鮮明特質(zhì)基本達(dá)成共識(shí)。基于此，目前關(guān)于巡視制度功能的研究多集中在對(duì)黨的十八大以來巡視制度功能定位的探討。比如有學(xué)者認(rèn)為黨的十八大以來巡視制度的功能呈現(xiàn)出明顯的遞進(jìn)式特點(diǎn)，體現(xiàn)出巡視不僅是“反腐利劍”，更是“黨之利劍”和“國(guó)之利器”，在遏制腐敗態(tài)勢(shì)的蔓延、嚴(yán)格管黨治黨中發(fā)揮重要功能。[5]還有的學(xué)者認(rèn)為巡視制度在宏觀層面具有政治溝通、推進(jìn)民主和系統(tǒng)整合監(jiān)督體系的功能；從中觀層面具有在黨風(fēng)廉政建設(shè)領(lǐng)域的反腐功能；從微觀層面具有發(fā)現(xiàn)問題、形成震懾的功能。[6]也有學(xué)者把巡視制度作為當(dāng)代行政系統(tǒng)治理功能的“代償”制度，體現(xiàn)為督促檢查、信息搜集、治理規(guī)則和監(jiān)督四種功能。[7]

綜上所述，目前對(duì)于新時(shí)代巡視制度功能的研究，基本屬于靜態(tài)的階段性功能分析，沒有把巡視制度放到百年歷史中去觀察動(dòng)態(tài)的功能變遷，所以對(duì)于核心功能的定位都沒有超出監(jiān)督權(quán)的界限。其實(shí)，黨內(nèi)巡視制度從建黨之初發(fā)展至今，在不同歷史階段發(fā)揮了決策、執(zhí)行和監(jiān)督等功能。若從歷史發(fā)展的動(dòng)態(tài)眼光去觀察巡視制度權(quán)力屬性和功能的變化，可以更加清晰展現(xiàn)黨在推進(jìn)偉大自我革命和不斷推動(dòng)偉大社會(huì)革命的過程中經(jīng)受的曲折和挑戰(zhàn)，使其成為觀察中國(guó)共產(chǎn)黨管黨治黨、治國(guó)理政的一項(xiàng)重要制度標(biāo)本。通過歷史照應(yīng)現(xiàn)實(shí)，更好發(fā)揮黨內(nèi)巡視制度優(yōu)勢(shì)，成為中國(guó)共產(chǎn)黨提升治國(guó)理政能力水平的新的制度增長(zhǎng)點(diǎn)。

二、巡視制度功能變遷歷程：從決策執(zhí)行到監(jiān)督治理

依據(jù)馬克思列寧主義關(guān)于權(quán)力監(jiān)督理論，將權(quán)力進(jìn)行功能性劃分，使決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)適當(dāng)分離，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)權(quán)力科學(xué)配置，促進(jìn)黨內(nèi)權(quán)力良性運(yùn)行，是政黨建設(shè)的重要目標(biāo)。習(xí)近平總書記也多次強(qiáng)調(diào)，要形成決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。把黨內(nèi)巡視制度的功能變遷，置于馬克思列寧主義黨內(nèi)權(quán)力劃分和監(jiān)督的理論框架中去觀察，通過尋找制度變遷的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，去探析不同歷史時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)于巡視制度功能設(shè)計(jì)的特點(diǎn)變化，是本文的基本研究思路。

(一)新民主主義革命時(shí)期，巡視制度具有決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)高度統(tǒng)一的特點(diǎn)，巡視工作在發(fā)展鞏固黨的組織、傳達(dá)執(zhí)行黨的決議、解決黨的地方管理問題等方面發(fā)揮重要作用(1921—1938年)

建黨初期，黨員數(shù)量不足、組織力量分散、群眾基礎(chǔ)薄弱，通過開展宣傳教育工作，發(fā)動(dòng)廣大群眾，壯大組織力量，直接領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo)開展工農(nóng)運(yùn)動(dòng)，是當(dāng)時(shí)黨中央面臨的重要任務(wù)。在此背景下，巡視制度的雛形——“特派員制度”應(yīng)運(yùn)而生。早在1921年，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)工人運(yùn)動(dòng)的公開機(jī)關(guān)“中國(guó)勞動(dòng)組合書記部”就開始在組織內(nèi)派遣特派員。1922年，黨的文獻(xiàn)中首次提到“特派員”。中共二大黨章第十五條規(guī)定：“中央執(zhí)行委員會(huì)得隨時(shí)派員到各處召集各種形式的臨時(shí)會(huì)議，此項(xiàng)會(huì)議應(yīng)以中央特派員為主席?！敝档米⒁獾氖牵鹤畛跆嘏蓡T的職責(zé)未提到“監(jiān)督”，而是“召集”會(huì)議。會(huì)議作為中國(guó)共產(chǎn)黨組織權(quán)力運(yùn)行和開展政治活動(dòng)的主要形式，“召集各種形式的臨時(shí)會(huì)議”帶有明顯的決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)特點(diǎn)。比如，后來被選為中央監(jiān)察委員會(huì)首任主席的王荷波，當(dāng)時(shí)作為中央特派員就曾受中央指示，組織建立了津浦鐵路第一個(gè)浦口黨小組，并組建徐州、濟(jì)南、天津等三大站的鐵路工會(huì)，直接領(lǐng)導(dǎo)了鐵路工人罷工活動(dòng)。此時(shí)的特派員在二大黨章初步確立的黨內(nèi)組織構(gòu)架和領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系中——“黨小組—地方黨支部—地方執(zhí)行委員會(huì)—區(qū)執(zhí)行委員會(huì)—中央執(zhí)行委員會(huì)”——具有很大的權(quán)力和威信。中央執(zhí)行委員會(huì)對(duì)各地臨時(shí)發(fā)生的特殊事件，也經(jīng)常會(huì)派出特派員進(jìn)行處理，實(shí)際上這些特派員更多履行的是黨中央的執(zhí)行權(quán)。比如，1922年5月，天津團(tuán)組織的呂一鳴違反組織原則，與唐山、保定等地的代表謀劃脫離團(tuán)中央的領(lǐng)導(dǎo)。為此團(tuán)中央派遣的特派員陳為人到天津后，主持召開了團(tuán)天津地委改組大會(huì)，宣布開除呂一鳴，并選出了新的團(tuán)天津地執(zhí)委，及時(shí)阻止了事態(tài)惡化。[8]

1927年大革命失敗后，許多黨組織被打散、不少黨員脫黨與失聯(lián)，特別是由于一些黨內(nèi)叛徒的出現(xiàn)，使得全黨陷入思想混亂和組織渙散的狀態(tài)?！鞍似邥?huì)議”決定把恢復(fù)和重建黨組織、改造各級(jí)黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)作為黨的工作重點(diǎn)。為此，1928年10月8日中央頒布《中央通告第五號(hào)——巡視條例》。這是黨內(nèi)關(guān)于巡視制度的第一部專門文件，標(biāo)志巡視制度初步確立。其中，文件明確巡視的目的在于“使上級(jí)黨部之一切策略、工作計(jì)劃和指導(dǎo)能正確的被下級(jí)黨部接受和執(zhí)行，幫助下級(jí)黨部確定正確的政治、組織、工作的路線和一切工作的方法，徹底改造黨的組織。”[9]1931年5月，黨的六屆四中全會(huì)又通過了《中央巡視條例》，對(duì)巡視制度的基本內(nèi)容做出了更加系統(tǒng)的規(guī)范，標(biāo)志巡視制度在民主革命時(shí)期全面確立。需要特別指出，《中央巡視條例》進(jìn)一步強(qiáng)化了巡視員的權(quán)威，將巡視員視為“中央對(duì)各地黨部考察和指導(dǎo)工作的全權(quán)代表”。從最初兩部條例中 “徹底改造”“考察和指導(dǎo)”“全權(quán)代表”等關(guān)鍵詞不難看出，巡視制度具有決策、執(zhí)行和監(jiān)督三權(quán)合一的特點(diǎn)。這一階段，巡視制度對(duì)于黨的生存發(fā)展起到了至關(guān)重要的作用。1928年6月至1931年底，黨員人數(shù)由4萬人增至12.5萬人。[10]此外，黨的組織機(jī)構(gòu)逐漸豐滿，增加了中央軍委、監(jiān)察委員會(huì)，中央設(shè)置北方局、南方局和長(zhǎng)江局三大派出機(jī)構(gòu)，各級(jí)組織領(lǐng)導(dǎo)得到有效加強(qiáng)。由于巡視制度的靈活機(jī)動(dòng)與保密優(yōu)勢(shì)，巡視員作為中央派出地區(qū)的“全權(quán)代表”，被賦予更多的決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)，這成為早期巡視制度的突出特點(diǎn)。比如，1927年12月，因廣州起義失敗，中共廣東省委主要領(lǐng)導(dǎo)人張?zhí)谞奚醒肓⒓磁衫盍⑷匝惨晢T身份到廣東處理善后工作。1928年3月，由于湖北省委遭到重大破壞，中共中央臨時(shí)政治局常務(wù)委員、中央組織局主任羅亦農(nóng)赴兩湖開展巡視，成立了中共湖北省臨時(shí)委員會(huì)，在武漢開展工作，并與鄂東、鄂中、鄂北等地下黨組織取得了聯(lián)系。后來在中央蘇區(qū)創(chuàng)建過程中，中央曾派出周肅清、潘心源等巡視員赴閩西、湘贛邊等地建立黨的組織并直接領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)?shù)匚溲b斗爭(zhēng)。同時(shí)，也由于受到“左”傾錯(cuò)誤的影響，造成一些巡視員指導(dǎo)上出現(xiàn)偏差，民主集中制遭到破壞，集中一度凌駕于民主之上，使黨內(nèi)出現(xiàn)重大損失。

總之，由于革命斗爭(zhēng)的現(xiàn)實(shí)需要，權(quán)威獨(dú)立高效的決策執(zhí)行力成為巡視制度功能變遷的主線，雖然巡視員也擔(dān)負(fù)著監(jiān)督檢查、調(diào)查研究和下情上傳的任務(wù)，但在實(shí)踐中并未成為巡視制度的核心功能。

(二)黨的六屆六中全會(huì)后，巡視制度的決策執(zhí)行功能收縮，巡視工作作為一種領(lǐng)導(dǎo)方式，在黨的各項(xiàng)工作中發(fā)揮監(jiān)督指導(dǎo)作用(1938-1990年)

1938年9月29日，六屆六中全會(huì)召開。毛澤東同志在會(huì)上重申，要把“四個(gè)服從”作為全黨組織領(lǐng)導(dǎo)方面的核心紀(jì)律，確定民主集中制為黨在組織上的基本原則。在此基礎(chǔ)上，會(huì)議通過了《關(guān)于各級(jí)黨部工作規(guī)則與紀(jì)律的決定》，明確要堅(jiān)持巡視制度，“上級(jí)黨委得向下級(jí)黨委派遣巡視員，傳達(dá)上級(jí)黨委的意見，考察下面的情形報(bào)告上級(jí)黨委”。[11]其中“考察報(bào)告”突出了監(jiān)督權(quán)的特點(diǎn)。更應(yīng)注意，《決定》吸取了土地革命時(shí)期巡視工作的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對(duì)土地革命時(shí)期巡視員較大的執(zhí)行裁量權(quán)進(jìn)行了限制。“巡視員對(duì)于下級(jí)黨委有意見時(shí)，應(yīng)該向下級(jí)黨委建議，由下級(jí)黨委決定執(zhí)行與否，巡視員沒有決定與強(qiáng)制下級(jí)黨委執(zhí)行權(quán)力?！盵12]這一重要變化，意味著對(duì)巡視制度權(quán)力配置的重心從決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)開始向監(jiān)督權(quán)遷移，成為巡視制度發(fā)展歷史中的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。巡視制度的工作模式由決策執(zhí)行向監(jiān)督指導(dǎo)轉(zhuǎn)變，工作范圍也從指導(dǎo)各級(jí)黨組織全面建設(shè)向指導(dǎo)專項(xiàng)工作收縮。比如，1939年5月，中央在《關(guān)于宣傳教育工作的指示》中決定建立各地方黨的宣傳部工作?！翱h級(jí)以上的宣傳部通過派遣巡視工作人員深入下級(jí)黨部，傳達(dá)關(guān)于宣傳教育的方針?biāo)枷耄私鈹滁h敵軍與友黨友軍的宣傳內(nèi)容，指導(dǎo)幫助下級(jí)黨部開展組織學(xué)習(xí)?！盵13]1942年1月，《中共中央關(guān)于抗日根據(jù)地土地政策的決定》指出，各個(gè)根據(jù)地的黨和政府要派遣人員分途巡視各地執(zhí)行政策的情況，總結(jié)有益經(jīng)驗(yàn)并加以推廣，嚴(yán)厲批評(píng)官僚主義的作風(fēng)。[14]隨著抗日戰(zhàn)爭(zhēng)局勢(shì)的變化，黨內(nèi)巡視制度的探索更加緩慢。直到內(nèi)戰(zhàn)全面爆發(fā)，巡視制度作為解放區(qū)土地改革的指導(dǎo)方式保留了下來。比如1946年9月，黨中央指示華東局組織巡視團(tuán)指導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)土改工作。

新中國(guó)成立后，巡視工作開始活躍，但實(shí)際已不具有土地革命時(shí)期在黨的建設(shè)中具有的重要制度地位，而是作為一種領(lǐng)導(dǎo)方法，在黨的具體工作和專項(xiàng)運(yùn)動(dòng)中發(fā)揮作用。比如，除了延續(xù)土改中的巡視工作外，在新中國(guó)成立初期的整黨整風(fēng)運(yùn)動(dòng)和社會(huì)主義教育運(yùn)動(dòng)中巡視也起到監(jiān)督指導(dǎo)作用。比如1952年，政務(wù)院設(shè)立中央巡視檢查委員會(huì)，下設(shè)巡視員，具體開展“三反”運(yùn)動(dòng)巡視，隨后又推廣至黨的中央和各級(jí)地方組織。在1963年至1966年的社會(huì)主義教育運(yùn)動(dòng)中，中央和地方各級(jí)黨委也利用巡視方式加強(qiáng)檢查指導(dǎo)。“文化大革命”期間，巡視工作已明顯弱化，雖然少數(shù)地區(qū)依然存在調(diào)研性質(zhì)的巡視工作形式，但中央層面的巡視工作已經(jīng)中斷。

十一屆三中全會(huì)后，黨的領(lǐng)導(dǎo)組織體系在撥亂反正中逐漸恢復(fù)并步入正軌，許多在“文革”期間受到錯(cuò)誤處理的老同志得到平反。為發(fā)揮老同志作用，1982年機(jī)構(gòu)改革將部分老同志任命為國(guó)家部委和各地巡視員，在部分行業(yè)領(lǐng)域和地區(qū)開始恢復(fù)巡視工作。中央巡視工作亦在1983年整黨運(yùn)動(dòng)中再次回到黨中央視野。1985年11月，中共中央整黨工作指導(dǎo)委員會(huì)重申了巡視員制度，各地黨組織均設(shè)立整黨整風(fēng)運(yùn)動(dòng)巡視員。初步恢復(fù)的巡視工作，基本延續(xù)了50年代初期整黨整風(fēng)運(yùn)動(dòng)的做法，繼續(xù)作為一種輔助的領(lǐng)導(dǎo)方式發(fā)揮監(jiān)督指導(dǎo)作用?？傊?，這一階段巡視制度發(fā)展緩慢，經(jīng)歷了從“三權(quán)合一”向監(jiān)督權(quán)力的收縮，進(jìn)而由黨內(nèi)制度層面下降為具體實(shí)踐中的工作方法，權(quán)力屬性的特點(diǎn)進(jìn)一步淡化，其職能也隨著巡視方法運(yùn)用場(chǎng)景的變化而不盡相同，但基本都發(fā)揮了監(jiān)督指導(dǎo)、下情上達(dá)的基本作用。

(三)黨的十三屆六中全會(huì)后，巡視制度全面恢復(fù)和發(fā)展，巡視制度在黨內(nèi)監(jiān)督的重要地位得以確立，其功能作用集中體現(xiàn)在黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)中

改革開放以后，國(guó)內(nèi)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻轉(zhuǎn)型，隨之而來的還有愈演愈烈的腐敗問題，加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)和開展反腐敗斗爭(zhēng)已迫在眉睫。1990年3月，經(jīng)黨的十三屆六中全會(huì)審議通過《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨同人民群眾聯(lián)系的決定》，決定指出“在改革開放、發(fā)展商品經(jīng)濟(jì)條件下，共產(chǎn)黨員更加需要自覺保持清正廉潔，堅(jiān)決反對(duì)腐敗行為。如果聽任腐敗現(xiàn)象蔓延，黨就有走向自我毀滅的危險(xiǎn)”。為了防止這種危險(xiǎn)繼續(xù)蔓延，黨中央首次把巡視制度提升到黨內(nèi)監(jiān)督的高度進(jìn)行明確?！爸醒牒透魇?、自治區(qū)、直轄市黨委，可根據(jù)需要向各地、各部門派出巡視工作小組，授以必要的權(quán)力，對(duì)有關(guān)問題進(jìn)行督促檢查，直接向中央和省、區(qū)、市黨委報(bào)告情況”。[15]這一時(shí)期的巡視制度不同于土地革命時(shí)期決策、執(zhí)行和監(jiān)督“三權(quán)合一”的巡視派出制度，也不同于新中國(guó)成立后保留于各類專項(xiàng)工作中作為領(lǐng)導(dǎo)方法的巡視制度，這一時(shí)期的巡視制度進(jìn)行了重新定位。明確要賦予監(jiān)督“授以必要的權(quán)力”，巡視工作小組開展監(jiān)督檢查并直接對(duì)各級(jí)黨委乃至中央報(bào)告情況。這一變化成為改革開放之后，巡視制度功能變遷的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。

此后，巡視制度開始全面恢復(fù)和發(fā)展，其制度功能的發(fā)揮沿著監(jiān)督權(quán)力的運(yùn)行軌道不斷深化。1992年10月，黨的十四大報(bào)告提出：“完善對(duì)各級(jí)黨委機(jī)關(guān)的監(jiān)督與巡視?！?996年3月中紀(jì)委發(fā)布《關(guān)于建立巡視制度的試行辦法》，中紀(jì)委開始向各地、各部門派出巡視組。1997年2月，黨中央發(fā)布《重申和建立黨內(nèi)監(jiān)督五項(xiàng)制度的實(shí)施辦法》，具體規(guī)定了巡視工作的內(nèi)容，將巡視制度列為黨內(nèi)監(jiān)督五項(xiàng)制度之首。特別規(guī)定了巡視組“四不”原則，要求巡視組不干預(yù)被巡視地方(單位)的日常工作、不承辦案件、不處理被巡視地方(單位)的具體問題、對(duì)遇到的緊急情況和重大問題不做個(gè)人表態(tài)?！八牟弧痹瓌t是對(duì)歷史上巡視工作經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的總結(jié)，反映出我們黨對(duì)巡視監(jiān)督的權(quán)力配置有了更清晰的認(rèn)識(shí)，巡視職權(quán)也更加明確。

2002年11月，黨的十六大報(bào)告作出重大戰(zhàn)略決策，強(qiáng)調(diào)要“建立和完善巡視制度”。2003年12月31日，《黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》頒布。這部重要黨內(nèi)法規(guī)的出臺(tái)不僅是反腐敗斗爭(zhēng)的需要，而且更深層次地體現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督權(quán)力配置的制度化。《黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》將黨要管黨、從嚴(yán)治黨的方針轉(zhuǎn)化為具體制度，以黨內(nèi)法規(guī)的形式進(jìn)一步界定了巡視制度的監(jiān)督屬性，在賦予巡視各項(xiàng)監(jiān)督任務(wù)和權(quán)力的同時(shí)，明確“巡視組不處理所巡視地方的具體問題”，標(biāo)志巡視工作進(jìn)入制度化、規(guī)范化、經(jīng)?；男聲r(shí)期。同年開始，中共中央批準(zhǔn)在中央紀(jì)委、中央組織部設(shè)立巡視工作辦公室，出臺(tái)《關(guān)于中共中央紀(jì)委、中共中央組織部巡視工作的暫行規(guī)定》等多份規(guī)范文件。黨內(nèi)巡視開始在懲貪反腐方面發(fā)力。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2002年到2007年，全國(guó)巡視機(jī)構(gòu)向有關(guān)部門移送涉及縣處級(jí)以上干部的案件線索900余件，公眾熟知的陳良宇、侯伍杰、徐國(guó)健、杜世成、何閩旭等嚴(yán)重違紀(jì)違法案件線索，就是中紀(jì)委和中組部巡視組在巡視中發(fā)現(xiàn)的。[16]

2007年10月黨的十七大通過的黨章正式確定“黨中央和省(區(qū)、市)委員會(huì)實(shí)行巡視制度”，將巡視監(jiān)督權(quán)以最根本的黨內(nèi)法規(guī)形式確定下來。2009年7月頒布《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例(試行)》。同年12月，原中央紀(jì)委、中央組織部巡視組正式升格，改稱中央巡視組。與此同時(shí)，一大批巡視工作規(guī)范性文件相繼出臺(tái)，巡視制度得到全面完善。經(jīng)過5年的探索，巡視工作的針對(duì)性和實(shí)效性不斷增強(qiáng)，在促進(jìn)中央重大決策部署貫徹落實(shí)、促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)班子和干部隊(duì)伍建設(shè)、促進(jìn)損害人民群眾切身利益突出問題的解決等方面發(fā)揮重要作用。但最引人注目的，依然是在黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)中取得的顯著成效，全國(guó)巡視機(jī)構(gòu)向紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)移交領(lǐng)導(dǎo)干部涉嫌違紀(jì)違法問題線索1568件[17]，著力發(fā)現(xiàn)少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部濫用職權(quán)、貪污賄賂、腐化墮落、失職瀆職等問題，推動(dòng)查處了黃瑤、宋勇等高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部嚴(yán)重違紀(jì)違法案件。

(四)黨的十八大后，巡視制度成為加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的戰(zhàn)略性制度安排，落實(shí)巡視工作方針，聚焦政治巡視，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督治理效能不斷提升

黨的十八大以來，黨中央著眼世情國(guó)情黨情深刻變化，把巡視納入全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略布局，瞄準(zhǔn)“黨之利器、國(guó)之利器”，對(duì)巡視制度進(jìn)行了革命性改造，確定了巡視工作方針，明確了政治巡視定位，實(shí)現(xiàn)了制度功能的與時(shí)俱進(jìn)和創(chuàng)新發(fā)展。

巡視工作開篇破題，依然圍繞黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)這個(gè)中心。習(xí)近平總書記明確指示：“如果什么都過問，回來主要報(bào)告經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等方面問題，黨風(fēng)廉政建設(shè)方面的內(nèi)容反而成了陪襯，那指導(dǎo)思想就不明確了”[18]。這既為總結(jié)過去巡視工作的經(jīng)驗(yàn)提供了思路，也為新時(shí)代推動(dòng)巡視制度建設(shè)指明了方向。從十八屆中央第一輪巡視開始，短短兩年時(shí)間，中央巡視組就完成了對(duì)31個(gè)省區(qū)市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)以及55家央企的巡視全覆蓋。根據(jù)巡視發(fā)現(xiàn)的問題線索，查處了蘇榮、王珉等一大批高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，揭露了山西“系統(tǒng)性塌方式腐敗”、湖南衡陽破壞選舉案、四川南充拉票賄選案、遼寧拉票賄選案等一系列重大案件。這些重大案件和高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗問題，嚴(yán)重破壞了黨的政治紀(jì)律和規(guī)矩，背后折射出黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、黨的建設(shè)缺失、從嚴(yán)治黨不力等深層次問題。新時(shí)代巡視制度功能演進(jìn)的主線開始向政治監(jiān)督聚焦。2015年10月召開中央第八輪巡視動(dòng)員部署會(huì)，首次提出政治巡視定位，不能把巡視巡察變成一般的業(yè)務(wù)檢查、工作督查，它是對(duì)監(jiān)督的再監(jiān)督，必須盯住權(quán)力和責(zé)任，盯住領(lǐng)導(dǎo)班子和關(guān)鍵少數(shù)。這是黨的十八大以來，對(duì)巡視工作規(guī)律的深刻把握，是對(duì)巡視制度在黨和國(guó)家監(jiān)督體系中功能作用的重新定位。

2016年1月召開的十八屆中紀(jì)委第六次全會(huì)對(duì)政治巡視理論繼續(xù)深化，黨中央提出“巡視是黨內(nèi)監(jiān)督的戰(zhàn)略性制度安排”，要求保持政治定力，堅(jiān)定不移深化政治巡視，發(fā)揮標(biāo)本兼治戰(zhàn)略作用。把巡視納入全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略布局，全面貫徹落實(shí)“發(fā)現(xiàn)問題、形成震懾，推動(dòng)改革、促進(jìn)發(fā)展”的巡視工作方針，通過“政治體檢”和政治糾偏，發(fā)現(xiàn)解決全面從嚴(yán)治黨中的突出問題，發(fā)揮治標(biāo)作用；又通過政治巡視凈化政治生態(tài)，不斷健全完善制度體系，達(dá)到治本功能。在凸顯巡視制度戰(zhàn)略地位同時(shí)，黨中央始終圍繞監(jiān)督權(quán)力本質(zhì)屬性，繼續(xù)深化鞏固巡視制度。在2017年7月修訂頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》第十八條規(guī)定，巡視組依靠被巡視黨組織開展工作，不干預(yù)被巡視地區(qū)(單位)的正常工作，不履行執(zhí)紀(jì)審查的職責(zé)。而早在1938年，黨的六屆六中全會(huì)上就對(duì)巡視監(jiān)督權(quán)力進(jìn)行了規(guī)范，這種對(duì)權(quán)力的明確限定，既代表著中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督制度的一脈相承，也標(biāo)志著政治巡視制度的不斷成熟和巡視監(jiān)督功能的制度化科學(xué)化。

堅(jiān)持發(fā)現(xiàn)問題和整改落實(shí)并重，發(fā)揮巡視綜合監(jiān)督作用和聯(lián)系群眾紐帶功能，推動(dòng)巡視巡察高質(zhì)量發(fā)展。黨的十九大以來，黨中央始終堅(jiān)持問題導(dǎo)向，敢于亮劍、主動(dòng)作為，同時(shí)更加注重對(duì)巡視整改情況的督查。習(xí)近平總書記在聽取十九屆中央第四輪巡視工作情況報(bào)告時(shí)強(qiáng)調(diào)：“要結(jié)合巡視整改，鞏固深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革成果，推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！边@是對(duì)巡視制度功能認(rèn)識(shí)的再深化，也是對(duì)巡視監(jiān)督效能提出的更高要求。

三、巡視制度變遷原因分析：兩個(gè)偉大革命的實(shí)踐牽引

2017年10月25日，習(xí)近平總書記在十九屆中共中央政治局常委同中外記者見面時(shí)強(qiáng)調(diào)：“實(shí)踐充分證明，中國(guó)共產(chǎn)黨能夠帶領(lǐng)人民進(jìn)行偉大的社會(huì)革命，也能夠進(jìn)行偉大的自我革命?！盵19]恰恰是兩個(gè)偉大革命的牽引，讓巡視制度與中國(guó)的革命、建設(shè)和改革實(shí)際緊緊契合，在建黨管黨、治黨治國(guó)等方面發(fā)揮重要作用。

(一)巡視制度功能變遷與偉大社會(huì)革命背景時(shí)代相契合

不同時(shí)期我們黨領(lǐng)導(dǎo)的偉大社會(huì)革命，都有其特定的基本實(shí)踐形式，時(shí)代主題的變化是巡視制度功能變遷的宏觀背景與制度前提。首先，在新民主主義革命時(shí)期，巡視制度功能是在以武裝斗爭(zhēng)為基本特點(diǎn)的時(shí)代背景下展開的。通過隱蔽的巡視工作保持各級(jí)組織的密切溝通，指導(dǎo)各地發(fā)展鞏固革命根據(jù)地，領(lǐng)導(dǎo)人民奪取武裝斗爭(zhēng)勝利，是設(shè)計(jì)巡視制度功能的初衷。其次，在社會(huì)主義革命和建設(shè)階段，巡視制度在新中國(guó)探索適合自身國(guó)情的社會(huì)主義道路中發(fā)展變化。巡視工作已從隱蔽環(huán)境走上前臺(tái)，作為一種公開的輔助領(lǐng)導(dǎo)方式，出現(xiàn)在社會(huì)主義改造的各項(xiàng)建設(shè)中，調(diào)研指導(dǎo)和督促落實(shí)成為巡視制度功能的時(shí)代注腳。再次，在改革開放新的偉大革命階段，隨著對(duì)外開放加快和經(jīng)濟(jì)社會(huì)飛速發(fā)展，日漸嚴(yán)重的貪腐和脫離群眾等問題，成為巡視制度重啟的直接原因。改革開放之后，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的中國(guó)特色民主政治不斷進(jìn)步，確定了巡視制度的監(jiān)督屬性，巡視工作進(jìn)入制度化、規(guī)范化、經(jīng)?；男聲r(shí)期，在推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)，特別是在發(fā)現(xiàn)腐敗問題中發(fā)揮了特殊作用，為中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了監(jiān)督保障。最后，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾日益尖銳，這對(duì)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提出更高要求。作為維護(hù)黨中央權(quán)威的利劍，巡視制度從政治站位的高度，開始發(fā)揮標(biāo)本兼治的戰(zhàn)略作用。

(二)巡視制度功能變遷與偉大自我革命的政黨特質(zhì)相適應(yīng)

習(xí)近平總書記指出：“勇于自我革命，從嚴(yán)管黨治黨，是我們黨最鮮明的品格?！闭Q生于戰(zhàn)爭(zhēng)年代的巡視制度，與生俱來就帶有革命基因，其功能變遷同時(shí)見證了我們黨一直以來敢于堅(jiān)持問題導(dǎo)向，發(fā)揚(yáng)勇于斗爭(zhēng)、自我革命的精神傳承。在新民主主義革命時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨經(jīng)歷了由小到大、由弱到強(qiáng)、由瀕死到重生、由邊緣到中心的偉大轉(zhuǎn)變。1927年的“八七會(huì)議”，糾正了以陳獨(dú)秀為代表的中共中央所犯的右傾投降主義錯(cuò)誤。1935年，在黨和紅軍生死存亡之際，召開遵義會(huì)議批判并結(jié)束了王明“左”傾教條主義錯(cuò)誤在黨中央的統(tǒng)治地位。在這些黨的歷史關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，巡視制度站在時(shí)代大局的風(fēng)口，通過派出巡視員協(xié)助地方糾正錯(cuò)誤思想、整頓地方不良風(fēng)氣，并參與建立和增強(qiáng)地方武裝力量的實(shí)際工作，牢牢把革命的力量掌握在黨的手中。在社會(huì)主義革命和建設(shè)時(shí)期，隨著黨內(nèi)自身和外部環(huán)境發(fā)生重大改變，黨及時(shí)開展整黨整風(fēng)運(yùn)動(dòng)、社會(huì)主義教育運(yùn)動(dòng)等，以大無畏的自我革命精神改造和錘煉自己，不斷鞏固和強(qiáng)化執(zhí)政地位。巡視制度發(fā)揮社會(huì)主義國(guó)家民主監(jiān)督的優(yōu)勢(shì)，巡視員深入工作一線開展調(diào)研指導(dǎo)，了解群眾思想動(dòng)態(tài)，整合社會(huì)意識(shí)形態(tài)，成為凝聚全黨和全體社會(huì)成員思想意志的有效方式。在改革開放時(shí)期，“真理標(biāo)準(zhǔn)問題大討論”，開啟了黨和國(guó)家的撥亂反正。一批受到錯(cuò)誤處理的老同志以“巡視員”的身份復(fù)出開始工作，巡視制度卸除了舊的觀念和體制機(jī)制束縛得以新生。隨著改革開放的不斷進(jìn)行，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和多元文化沖擊下，黨的肌體受到不正之風(fēng)侵蝕，巡視制度功能開始定位黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)。黨的十八大以來，中國(guó)共產(chǎn)黨從應(yīng)對(duì)重大風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)中，把全面從嚴(yán)治黨納入四個(gè)全面戰(zhàn)略布局，將巡視制度作為加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的戰(zhàn)略性制度安排，進(jìn)行革命性改造，巡視工作呈現(xiàn)出全覆蓋、無死角、零容忍的全新氣象，通過政治巡視緊盯權(quán)力和責(zé)任開展政治監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)了黨內(nèi)政治生態(tài)根本性好轉(zhuǎn)，以黨的自我凈化與自我革新能力，提升黨的執(zhí)政能力建設(shè)，最終推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

四、新時(shí)代巡視制度功能定位：以政治監(jiān)督促進(jìn)國(guó)家治理

當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，國(guó)內(nèi)外形勢(shì)變化深刻復(fù)雜，各方面風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)增多，新時(shí)代“兩個(gè)偉大革命”的新命題，對(duì)國(guó)家制度建設(shè)和治理能力建設(shè)提出了更高要求。巡視制度作為新時(shí)代全面從嚴(yán)治黨的利器，作為加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的戰(zhàn)略性安排，必須順應(yīng)時(shí)代需要，堅(jiān)持守正創(chuàng)新，發(fā)揮系統(tǒng)作用和組織優(yōu)勢(shì)，將巡視監(jiān)督融入國(guó)家治理體系，成為加強(qiáng)監(jiān)督、促進(jìn)治理的平臺(tái)和載體。

(一)堅(jiān)持政治監(jiān)督本色，加強(qiáng)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，牢牢把握中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)家治理的根本優(yōu)勢(shì)

黨的十九大報(bào)告指出：“中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，中國(guó)特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)。”我國(guó)國(guó)家制度和國(guó)家治理體系具有多方面的顯著優(yōu)勢(shì)，其中首要的是堅(jiān)持黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，保持政治穩(wěn)定，確保國(guó)家始終沿著社會(huì)主義方向前進(jìn)。[20]巡視制度自誕生之日起，就擔(dān)負(fù)著維護(hù)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的重任。無論是革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代，依托特派員制度發(fā)展黨員力量、規(guī)范整頓黨組織、傳達(dá)上級(jí)路線方針政策，還是在新中國(guó)成立后，巡視工作方法與土地改革、“三反”運(yùn)動(dòng)等各種政治運(yùn)動(dòng)緊密結(jié)合，輔助開展社會(huì)主義改造，或是改革開放以后，針對(duì)黨內(nèi)存在的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部貪污腐敗和權(quán)力濫用等問題開展黨內(nèi)監(jiān)督，根本的目的都是加強(qiáng)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化政治統(tǒng)領(lǐng)。黨的十八大以來，巡視制度不斷發(fā)展變化，沿著政治監(jiān)督的軌道不斷深化，功能更加聚焦。政治巡視的重點(diǎn)就是發(fā)現(xiàn)和推動(dòng)解決影響黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的建設(shè)、全面從嚴(yán)治黨的根本性全局性問題，根本任務(wù)是督促全黨增強(qiáng)“四個(gè)意識(shí)”、堅(jiān)定“四個(gè)自信”、做到“兩個(gè)維護(hù)”。通過巡視工作強(qiáng)有力的政治監(jiān)督，維護(hù)黨中央的絕對(duì)權(quán)威，壓實(shí)各級(jí)管黨治黨、執(zhí)政治理的政治責(zé)任，確保中央政令暢通、決策落地生根，保持地方與中央步調(diào)一致，既是中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)所在，也是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)要求。

(二)堅(jiān)守政治巡視價(jià)值，強(qiáng)化群眾紐帶功能，以人民為中心推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化

沒有民眾的有序參與，國(guó)家治理現(xiàn)代化建設(shè)是不可持續(xù)的，也是沒有活力的。毛澤東同志早在1945年回答黃炎培的“周期率”問題時(shí)就明確指出：“只有讓人民監(jiān)督政府，政府才不敢松懈，只有人人起來負(fù)責(zé)，才不會(huì)人亡政息。”公民有序的政治參與可以對(duì)國(guó)家權(quán)力構(gòu)成外在的平衡力量，確保國(guó)家權(quán)力不異化。[21]巡視作為黨內(nèi)監(jiān)督的戰(zhàn)略性制度安排，將自上而下的組織監(jiān)督與自下而上的民主監(jiān)督有機(jī)結(jié)合，真正做到了為了群眾、依靠群眾，彰顯出中國(guó)特色社會(huì)主義民主監(jiān)督優(yōu)勢(shì)。早在1931年的巡視條例中就規(guī)定：“對(duì)于區(qū)委和地方黨部的巡視，須特別注意他們對(duì)于支部工作的領(lǐng)導(dǎo)方式，要絕對(duì)糾正機(jī)關(guān)式的領(lǐng)導(dǎo)，要他們縮小機(jī)關(guān)，將黨的力量深入到群眾中去?！薄昂芴撔牡亟邮芟聦拥囊庖姡瑸辄h的決議每一點(diǎn)的執(zhí)行而斗爭(zhēng)?！盵22]

2017年《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》把“堅(jiān)持群眾路線、發(fā)揚(yáng)民主”作為總則條款加以確定，既是對(duì)過去黨內(nèi)巡視制度歷史經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，也是新時(shí)代巡視工作高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)實(shí)要求。要凸顯巡視制度在管黨治黨、治國(guó)理政中的特殊作用，就要準(zhǔn)確把握以人民為中心的價(jià)值取向。人民群眾痛恨什么、反對(duì)什么，就重點(diǎn)巡視什么、糾正什么，把人民擁護(hù)不擁護(hù)、贊成不贊成、高興不高興作為檢驗(yàn)工作的根本標(biāo)準(zhǔn)，把實(shí)現(xiàn)最廣大人民群眾的根本利益作為深化政治巡視厚植執(zhí)政基礎(chǔ)的主攻方向，把群眾幸福感和滿意度作為衡量執(zhí)政能力水平和國(guó)家治理水平的重要指標(biāo)。

(三)做好政治巡視“后半篇文章”，推動(dòng)巡視監(jiān)督、整改、治理有機(jī)貫通，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督治理效能最大化

監(jiān)督是治理的有機(jī)組成部分，是權(quán)力正確運(yùn)行的保證，在管黨治黨、治國(guó)理政中居于基礎(chǔ)性、保障性地位。要把巡視監(jiān)督的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)換為治理效能，關(guān)鍵要通過巡視整改工作和深化成果運(yùn)用來實(shí)現(xiàn)。整改是巡視工作的重點(diǎn)環(huán)節(jié)，要實(shí)現(xiàn)整改到治理的深化，就不能“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，而是要把問題整改和完善制度漏洞相結(jié)合，建立長(zhǎng)效管用的機(jī)制，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督治理效能最大化?；仡欬h內(nèi)巡視制度的發(fā)展，巡視曾作為一種領(lǐng)導(dǎo)方法，出現(xiàn)在新中國(guó)成立后較長(zhǎng)一段時(shí)期，雖然也起到一定效果，但不可避免出現(xiàn)制度邊際效用遞減的問題。運(yùn)動(dòng)式的巡視難以最大限度發(fā)揮巡視制度的優(yōu)勢(shì)，治理效能也僅能體現(xiàn)在某一項(xiàng)工作當(dāng)中。作為新時(shí)代的巡視制度，要使制度效果的邊際曲線保持上揚(yáng)態(tài)勢(shì)，離不開功能定位的與時(shí)俱進(jìn)，而功能發(fā)揮的持久性最終要通過巡視整改落實(shí)和成果運(yùn)用來實(shí)現(xiàn)。黨的十八大以來，中央出臺(tái)多份關(guān)于強(qiáng)化巡視整改落實(shí)和成果運(yùn)用的政策規(guī)范，習(xí)近平總書記也在不同場(chǎng)合多次強(qiáng)調(diào)巡視整改和成果運(yùn)用對(duì)于提升國(guó)家治理體系和治理能力水平的重要意義。2021年，習(xí)近平總書記在聽取關(guān)于中央和國(guó)家機(jī)關(guān)巡視情況報(bào)告時(shí)指出：“要結(jié)合巡視整改，鞏固深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革成果，推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！?019年在聽取中管企業(yè)巡視情況報(bào)告時(shí)指出：“把整改同深化改革結(jié)合起來，綜合用好巡視成果，不斷增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，推動(dòng)中管企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展?！睆?qiáng)化巡視整改和成果運(yùn)用，已經(jīng)成為黨的十九大以來政治巡視不斷深化的鮮明特點(diǎn)，它既是全面貫徹巡視工作方針的內(nèi)在要求，也是實(shí)現(xiàn)監(jiān)督治理效能最大化的必然路徑。

(四)完善巡視巡察工作戰(zhàn)略格局，做到上下聯(lián)動(dòng)一體推進(jìn)，打通基層治理“最后一公里”

黨的十九大報(bào)告指出，要“推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移”。習(xí)近平總書記指出，推進(jìn)改革發(fā)展穩(wěn)定的大量任務(wù)在基層，推動(dòng)黨和國(guó)家各項(xiàng)政策落地的責(zé)任主體在基層，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)性工作也在基層?；鶎狱h組織與政權(quán)機(jī)構(gòu)上承接中央，下直通鄉(xiāng)村，連接廣大人民群眾，在穩(wěn)固中國(guó)特色社會(huì)主義根基中發(fā)揮著承上啟下、不可替代的作用。[23]黨的領(lǐng)導(dǎo)體現(xiàn)在各層級(jí)、各領(lǐng)域，決定了黨的監(jiān)督也必須跟進(jìn)到各層級(jí)、各領(lǐng)域。但黨內(nèi)監(jiān)督過去一直存在上級(jí)監(jiān)督太遠(yuǎn)，同級(jí)監(jiān)督太軟，下級(jí)監(jiān)督太難的問題，現(xiàn)實(shí)中“一把手”難以得到監(jiān)管，部分基層組織存在監(jiān)管盲區(qū)等問題。黨的十八大以來，調(diào)整后的巡視制度很大程度改變了過去被動(dòng)的監(jiān)督局面，特別在破解“一把手”監(jiān)督難題上提供了有效手段。經(jīng)過這些年的探索實(shí)踐，中央、省、市、縣四級(jí)巡視巡察工作體系基本建立，特別對(duì)市縣級(jí)黨委開展政治巡察，重在壓實(shí)基層黨委政治責(zé)任，有效彌補(bǔ)了基層黨組織監(jiān)督空白。巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)的制度設(shè)計(jì)，良好契合了“社會(huì)治理重心向基層下移”的治理理念，通過發(fā)揮自上至下的巡視巡察監(jiān)督制度優(yōu)勢(shì)，為基層治理現(xiàn)代化提供有效組織手段。