劉天科，張 鐸，王伊杰

（中國(guó)自然資源經(jīng)濟(jì)研究院，北京 101149）

礦產(chǎn)品作為重要的初級(jí)產(chǎn)品，在國(guó)際形勢(shì)多變的環(huán)境下，關(guān)注供給保障尤為關(guān)鍵。受資源稟賦條件的約束，我國(guó)部分礦產(chǎn)品長(zhǎng)期依賴海外進(jìn)口。充分利用兩個(gè)市場(chǎng)、兩種資源是我國(guó)的基本礦業(yè)戰(zhàn)略。因此，我們要深化對(duì)于世界主要能源和資源生產(chǎn)國(guó)礦業(yè)政策和形勢(shì)的認(rèn)識(shí)，提高海外資源保障的應(yīng)對(duì)能力。

在復(fù)雜多變的國(guó)際環(huán)境下，世界各國(guó)均面臨著地緣政治、氣候變化、能源安全和環(huán)境保護(hù)等問(wèn)題，使得越來(lái)越多的資源生產(chǎn)國(guó)受到資源民族主義崛起的影響，并對(duì)礦產(chǎn)資源采取不同程度的國(guó)有化政策。資源民族主義對(duì)全球礦業(yè)市場(chǎng)，乃至國(guó)際政治格局影響深遠(yuǎn)，迫使各國(guó)為此調(diào)整外交政策、資源安全和開發(fā)戰(zhàn)略。因此，研究國(guó)際礦業(yè)政策演變，特別是資源民族主義在世界各國(guó)的演進(jìn)過(guò)程，有助于增強(qiáng)我國(guó)在國(guó)際礦業(yè)市場(chǎng)的運(yùn)營(yíng)能力，進(jìn)而提升我國(guó)能源資源供給安全。

通過(guò)文獻(xiàn)研究發(fā)現(xiàn)，對(duì)資源民族主義的研究多局限在拉丁美洲、非洲等地區(qū)的發(fā)展中國(guó)家，對(duì)西方發(fā)達(dá)國(guó)家的研究相對(duì)較少，而就目前國(guó)際形勢(shì)來(lái)看，西方發(fā)達(dá)國(guó)家的資源民族主義對(duì)我國(guó)的影響可能更大。從研究方法上來(lái)看，目前的研究集中在某個(gè)國(guó)家的歷史或現(xiàn)狀，并側(cè)重于資源政策法規(guī)方面，通常忽視該國(guó)面對(duì)的國(guó)際國(guó)內(nèi)的政治經(jīng)濟(jì)條件和權(quán)力結(jié)構(gòu)變化，而這些因素往往是資源民族主義思潮形成過(guò)程中的主因。因此，本文選取不同地區(qū)的國(guó)家，分析資源民族主義的演變和對(duì)資源政策產(chǎn)生的影響。

1 資源民族主義的內(nèi)涵

資源民族主義是指[1]“基于國(guó)家對(duì)自然資源的合法管轄，通過(guò)控制和支配資源，以及市場(chǎng)干預(yù)行為，實(shí)現(xiàn)為政治服務(wù)和國(guó)家特定發(fā)展等目標(biāo)”。資源民族主義有著很深的歷史淵源，并非是一種新興的思潮[2]。自15世紀(jì)地理大發(fā)現(xiàn)時(shí)期開始，一些發(fā)展中國(guó)家就喪失了對(duì)本國(guó)礦產(chǎn)資源的主權(quán)。即使是在第二次世界大戰(zhàn)后全球殖民體系結(jié)束之后，發(fā)達(dá)國(guó)家還是通過(guò)其占據(jù)主導(dǎo)地位的全球政治經(jīng)濟(jì)體系，通過(guò)掌控資源產(chǎn)業(yè)鏈的各個(gè)環(huán)節(jié)，對(duì)發(fā)展中國(guó)家的資源進(jìn)行變相掠奪，而資源民族主義便隨著第三世界國(guó)家獨(dú)立浪潮應(yīng)運(yùn)而生。因此，從政治角度看，資源民族主義浪潮有爭(zhēng)取本國(guó)經(jīng)濟(jì)和資源主權(quán)的意義，其發(fā)展是合理的。但是，資源民族主義，或者說(shuō)資源領(lǐng)域的保護(hù)主義傾向，又對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化浪潮形成遏制，加劇國(guó)際社會(huì)的地緣沖突風(fēng)險(xiǎn)，威脅各國(guó)的能源資源安全與經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

資源民族主義思潮的表現(xiàn)形式具有多樣性特點(diǎn)，在形式上包含提高資源的國(guó)家占有率，對(duì)本國(guó)員工比例的要求等，涉及的國(guó)家不限于發(fā)展中國(guó)家，也涉及發(fā)達(dá)國(guó)家。但是，總體上拉丁美洲和非洲為主要資源民族主義多發(fā)地區(qū)，并且主要通過(guò)提高資源的國(guó)家占有率實(shí)現(xiàn)[3]。

由于資源民族主義的產(chǎn)生和發(fā)展往往受到地緣政治形勢(shì)和國(guó)內(nèi)政治傾向變化影響，而這些因素是多變的，所以進(jìn)行相關(guān)分析時(shí)，不應(yīng)僅從靜態(tài)的政策視角入手，而是應(yīng)將之視為一個(gè)綜合體，特別關(guān)注政治經(jīng)濟(jì)變化對(duì)其資源政策的影響。例如，智利自20世紀(jì)80年代新自由主義化改革以來(lái)，在礦業(yè)領(lǐng)域被認(rèn)為是對(duì)私有投資和國(guó)外投資相對(duì)友好的國(guó)家。但是，自2019年智利抗議和左翼新總統(tǒng)博里奇當(dāng)選后，政治上的轉(zhuǎn)向就影響到礦產(chǎn)資源經(jīng)濟(jì)政策上，智利制憲議會(huì)初步通過(guò)了一項(xiàng)提案，旨在促進(jìn)銅礦、鋰礦和其他戰(zhàn)略資源的國(guó)有化；提案計(jì)劃沒(méi)收私人經(jīng)營(yíng)的礦產(chǎn)業(yè)務(wù)，并終止特許權(quán)，理由是戰(zhàn)略資源應(yīng)納入“國(guó)家完全的、專屬的領(lǐng)域”，并服務(wù)于全體國(guó)民利益。因此，分析不同國(guó)家的資源民族主義傾向，需要以動(dòng)態(tài)的眼光，結(jié)合其實(shí)際的政治動(dòng)向作出判斷。

2 礦業(yè)政策演變與資源民族主義

從歷史角度上看，國(guó)際礦業(yè)政策與立法可以分為4個(gè)階段，即第二次世界大戰(zhàn)前的早期礦業(yè)立法階段，第二次世界大戰(zhàn)到20世紀(jì)70年代發(fā)展中國(guó)家獨(dú)立引起的國(guó)有化階段，20世紀(jì)80—90年代的非國(guó)有化改造階段，以及21世紀(jì)礦業(yè)政策的理性發(fā)展階段[4]。然而，自2008年全球金融危機(jī)以來(lái)，各國(guó)實(shí)體經(jīng)濟(jì)陷入低迷狀態(tài)，大量資源生產(chǎn)國(guó)的政府財(cái)政陷入不平衡狀態(tài)，直接導(dǎo)致全球資源民族主義浪潮重新興起[5]。

各個(gè)階段的礦業(yè)政策和立法都是伴隨著歷史進(jìn)程而逐漸演進(jìn)的。早期的礦業(yè)法受到歐洲礦業(yè)法傳統(tǒng)的影響，并伴隨著殖民征服的過(guò)程，各殖民地國(guó)家礦業(yè)由宗主國(guó)的礦業(yè)公司經(jīng)營(yíng)，受外國(guó)企業(yè)控制。第二次世界大戰(zhàn)后，伴隨著發(fā)展中國(guó)家的獨(dú)立運(yùn)動(dòng)和世界范圍的工業(yè)化進(jìn)程，如玻利維亞、印度等國(guó)推行礦業(yè)國(guó)有化政策，幾內(nèi)亞、巴布亞新幾內(nèi)亞等國(guó)由國(guó)家以股本方式參與礦業(yè)項(xiàng)目，總體上強(qiáng)調(diào)國(guó)家控制。自20世紀(jì)80年代起，由于發(fā)展中國(guó)家因經(jīng)濟(jì)危機(jī)陷入債務(wù)問(wèn)題，世界銀行和國(guó)際貨幣基金組織主張對(duì)這些國(guó)家的國(guó)有礦業(yè)公司進(jìn)行私有化改造。21世紀(jì)以來(lái)，由于私有化改造導(dǎo)致的礦業(yè)收益不公問(wèn)題使一些國(guó)家轉(zhuǎn)向資源民族主義，而一些對(duì)外開放程度較低的國(guó)家則選擇吸引外商投資[4]。自2008年全球金融危機(jī)以來(lái)，許多資源出口國(guó)陷入實(shí)體經(jīng)濟(jì)低迷的狀態(tài)，出于維護(hù)本國(guó)經(jīng)濟(jì)利益、保障國(guó)家資源安全、實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定和可持續(xù)性發(fā)展的動(dòng)因，出臺(tái)了一系列資源民族主義的政策和法律，強(qiáng)化資源行業(yè)的國(guó)有化程度，并且將資源作為國(guó)家對(duì)外影響地緣政治的實(shí)力杠桿[2]。

3 典型資源民族主義國(guó)家

3.1 俄羅斯

俄羅斯擁有豐富的能源和礦產(chǎn)資源，是世界上少有的資源能夠自給的國(guó)家之一，許多礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量在世界上占有重要地位。其中石油和天然氣構(gòu)成了俄羅斯的經(jīng)濟(jì)核心和政治基石。因此，俄羅斯的資源民族主義主要集中在這兩個(gè)領(lǐng)域，并且對(duì)國(guó)際地緣政治產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響[6]。

自20世紀(jì)90年代蘇聯(lián)解體以來(lái)，葉利欽政府主要實(shí)行全球化和私有化政策，并形成了一系列能源領(lǐng)域的寡頭。而進(jìn)入21世紀(jì)，普京政府認(rèn)為過(guò)去給予外國(guó)公司的利益過(guò)多，推行了一系列資源民族主義政策[7]。這些資源民族主義政策可以分為兩類，一類是加強(qiáng)能源領(lǐng)域的國(guó)家控制，包括限制能源企業(yè)私有化，調(diào)整外國(guó)企業(yè)的產(chǎn)品分成合同。例如，2003年解散尤科斯公司，2006年在薩哈林二號(hào)項(xiàng)目中要求國(guó)外企業(yè)轉(zhuǎn)交項(xiàng)目控股等。另一類是在地緣政治和外交領(lǐng)域，利用本國(guó)的能源優(yōu)勢(shì)和國(guó)際市場(chǎng)的賣方優(yōu)勢(shì)地位，通過(guò)能源出口擴(kuò)大其經(jīng)濟(jì)影響力[6]。例如，屢次對(duì)烏克蘭、摩爾多瓦等能源嚴(yán)重依賴俄羅斯的國(guó)家，通過(guò)停止供應(yīng)、漲價(jià)等手段實(shí)現(xiàn)地緣政治上的目的，并且在2022年俄烏沖突中，也將石油、天然氣資源作為對(duì)抗歐盟制裁的手段。

3.2 玻利維亞

礦業(yè)是玻利維亞最重要的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，2020年礦產(chǎn)品出口占出口總額的22%，約15億美元。玻利維亞的礦產(chǎn)資源種類和儲(chǔ)量都十分豐富[8]，錫儲(chǔ)量115×104t，鐵儲(chǔ)量約450×108t，在拉美僅次于巴西。因此，玻利維亞有“礦業(yè)共和國(guó)”之稱，該國(guó)從殖民時(shí)代起，便有500年連續(xù)不斷的礦業(yè)歷史。

1952年，民族主義革命運(yùn)動(dòng)取得勝利，執(zhí)政之初就受資源民族主義思想影響，但伴隨著國(guó)內(nèi)和冷戰(zhàn)局勢(shì)的變化，特別是美國(guó)政府的影響，玻利維亞逐漸放棄資源民族主義，轉(zhuǎn)向資源的新自由主義化道路。在20世紀(jì)80年代之前，其礦業(yè)用地一直由玻利維亞礦業(yè)公司（COMIBOL）控制，1983年恢復(fù)民主政體后，采礦業(yè)也向私人投資者開放，由私人投資者與COMIBOL簽訂租賃合同或合資協(xié)議開采。在20世紀(jì)末，能源領(lǐng)域得到了進(jìn)一步的資本化，并獲得了大量海外投資。

新自由主義化的政策轉(zhuǎn)向進(jìn)一步激化了社會(huì)矛盾，為莫拉萊斯總統(tǒng)任上的資源民族主義轉(zhuǎn)型政策埋下了伏筆。莫拉萊斯于2005年當(dāng)選總統(tǒng)，并一直連任到2019年，推行了一系列資源民族主義政策，重塑了玻利維亞的資源管理結(jié)構(gòu)和理念。例如，在2014年玻利維亞頒布了《礦權(quán)回收法》，限制了本土和海外私營(yíng)企業(yè)的礦業(yè)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，規(guī)定采礦活動(dòng)必須通過(guò)與COMIBOL簽訂協(xié)議進(jìn)行。對(duì)于海外投資，雖然玻利維亞允許外國(guó)企業(yè)在玻利維亞進(jìn)行投資，但是在采礦、油氣領(lǐng)域的重大投資項(xiàng)目需要與玻利維亞合作，且玻利維亞必須持有超過(guò)半數(shù)以上股份[9]。

3.3 印度尼西亞

印度尼西亞擁有豐富的礦產(chǎn)資源，也是中國(guó)企業(yè)投資的首選[10]。該國(guó)的煤、錫、鎳、金、銀等礦產(chǎn)產(chǎn)量居世界前列，是國(guó)際煤炭，及鎳、鐵、錫、金等金屬礦產(chǎn)品市場(chǎng)供應(yīng)的重要來(lái)源[11]。礦業(yè)作為印度尼西亞的經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)，資源民族主義思潮對(duì)于其資源政策有著深刻的影響。

印度尼西亞的資源民族主義有著深刻的歷史淵源。印度尼西亞經(jīng)歷了荷蘭長(zhǎng)期的殖民統(tǒng)治，在殖民統(tǒng)治時(shí)期，荷蘭政府和私人公司通過(guò)占據(jù)原住民的土地開采礦產(chǎn)獲得了巨大收益，而原住民始終被排除在外。印度尼西亞自獨(dú)立起，資源民族主義和對(duì)待海外投資的懷疑態(tài)度便成為政策制定者和經(jīng)濟(jì)參與者的共識(shí)。因此，印度尼西亞獨(dú)立初期對(duì)礦產(chǎn)資源主要實(shí)施國(guó)有化政策。印度尼西亞在1965年政變后到1998年的“新秩序”時(shí)期，其經(jīng)濟(jì)政策比較搖擺，在早期或是大宗商品低價(jià)時(shí)期推行自由化政策，試圖盡量吸引海外投資，并在后期或大宗商品價(jià)格上漲后推行資源民族主義政策。在這些資源民族主義政策中，本土的礦業(yè)開采和相關(guān)下游企業(yè)積累了大量的財(cái)富，在政策制定過(guò)程中的話語(yǔ)權(quán)也得到進(jìn)一步增強(qiáng)。因此，在后蘇哈托時(shí)代制定全新的礦業(yè)法律過(guò)程中，更多的礦產(chǎn)資源本土化和國(guó)有化目標(biāo)得到了實(shí)現(xiàn)，并且在2009年制定的礦業(yè)法、2014年對(duì)原礦出口的禁令中得到更加明確的體現(xiàn)?？傮w而言，印度尼西亞政府的資源民族主義觀念在后蘇哈托時(shí)代形成了一種常態(tài)，區(qū)別于蘇哈托時(shí)代政策的“鐘擺化”，即使在大宗商品價(jià)格下跌的情況下，這種資源民族主義政策傾向依然明顯。

3.4 坦桑尼亞

坦桑尼亞礦產(chǎn)資源和能源都十分豐富，礦業(yè)是坦桑尼亞的主導(dǎo)行業(yè)，也是發(fā)展速度最快的行業(yè)之一。由于礦業(yè)在坦桑尼亞的重要地位，自坦桑尼亞獨(dú)立以來(lái)資源民族主義就深刻地影響著其礦業(yè)管理方式，乃至政治結(jié)構(gòu)?？傮w而言，坦桑尼亞經(jīng)歷了三次資源民族主義浪潮[12]。

坦桑尼亞第一次資源民族主義浪潮是獨(dú)立不久后的1967年，左翼發(fā)展思想認(rèn)為自然資源是生產(chǎn)資料的一部分，應(yīng)該歸屬全民所有，由國(guó)有企業(yè)代表國(guó)家直接進(jìn)行開采利用，而非交給外國(guó)。但是，在20世紀(jì)80年代中期，受到外部政治環(huán)境，以及經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響，坦桑尼亞的公共部門受到?jīng)_擊，導(dǎo)致私人非法采礦泛濫，坦桑尼亞不得不接受世界銀行和國(guó)際貨幣基金組織的新自由主義化要求，實(shí)施吸引外資和保護(hù)外國(guó)私人投資者權(quán)益的政策。第二次資源民族主義浪潮發(fā)生在2005—2015年，具體表現(xiàn)為要求對(duì)外國(guó)投資公司簽訂的合同和條款進(jìn)行重新談判，對(duì)外國(guó)投資者參與的采礦項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)查，對(duì)相關(guān)法律進(jìn)行修改，強(qiáng)調(diào)在礦業(yè)中增加本土成分等。第三次資源民族主義是2015年馬古富力就任總統(tǒng)后，采取了更加嚴(yán)格的資源民族主義措施，頒布一系列法律法規(guī)，強(qiáng)調(diào)對(duì)含有外資的采礦公司的審查權(quán)力，要求采礦公司滿足本土持股比例的要求，以及優(yōu)先選擇本地的雇員和服務(wù)等。

3.5 發(fā)達(dá)國(guó)家

對(duì)資源民族主義的研究通常聚焦于發(fā)展中國(guó)家，然而資源民族主義思潮和政策卻不僅局限于此，資源生產(chǎn)型的發(fā)達(dá)國(guó)家同樣在礦業(yè)政策上受到資源民族主義影響[13]。這種資源民族主義通常表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一方面是典型的重商主義政策，包括國(guó)家對(duì)于資源合同的干預(yù)介入和以國(guó)家安全為由，對(duì)能源資源領(lǐng)域中的外資進(jìn)行限制[7]。20世紀(jì)70年代日本經(jīng)濟(jì)繁榮期，日本對(duì)澳大利亞的鐵礦石有大量的需求，澳大利亞就借此機(jī)會(huì)推行資源民族主義政策。1973年，澳大利亞政府聲稱日本鋼鐵和外國(guó)采礦公司掠奪了澳大利亞資源，并采取了一系列旨在減少日本控制份額的措施，如對(duì)境外投資進(jìn)行審查，增收礦產(chǎn)品出口稅，推動(dòng)礦產(chǎn)品價(jià)格上漲，以此增強(qiáng)澳大利亞從礦產(chǎn)品出口中獲利的能力[14]。另一方面是在資源戰(zhàn)略方面，傾向于保留本國(guó)的資源。美國(guó)的能源政策同樣受到政治影響十分嚴(yán)重，自20世紀(jì)第一次石油危機(jī)爆發(fā)以來(lái)，特別是21世紀(jì)民主黨執(zhí)政期間，作為石油儲(chǔ)量十分豐富的國(guó)家，以環(huán)境保護(hù)為由限制開發(fā)本國(guó)部分地區(qū)（如東部墨西哥灣等）的石油，而是從其他產(chǎn)油國(guó)大量進(jìn)口石油[7]。而在共和黨執(zhí)政期間，則傾向于強(qiáng)調(diào)能源自給，如布什政府解除了對(duì)阿拉斯加灣的油氣禁令，特朗普政府則進(jìn)一步強(qiáng)化這種“能源新現(xiàn)實(shí)主義”，大力推進(jìn)頁(yè)巖油氣的生產(chǎn)，擴(kuò)大美國(guó)油氣資源的出口[15]。

因此，資源民族主義并非是某些地域或是發(fā)展中國(guó)家的特質(zhì)，而是普遍存在于世界各個(gè)資源出口國(guó)。但是，從空間地域上看，不同國(guó)家的資源民族主義舉措和訴求是有差異的；從時(shí)間演變上看，同一國(guó)家的資源民族主義表現(xiàn)也會(huì)受國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)政治形勢(shì)影響。就本文討論的國(guó)家而言，俄羅斯作為地區(qū)性強(qiáng)國(guó)，資源民族主義政策對(duì)內(nèi)是對(duì)其20世紀(jì)90年代過(guò)度自由化的糾正，對(duì)外作為杠桿，起到實(shí)現(xiàn)地緣政治目標(biāo)的作用；玻利維亞的資源民族主義則與其政治方向變化關(guān)系密切；印度尼西亞的資源民族主義與反殖民主義、反帝國(guó)主義有著深厚的淵源；而在澳大利亞、美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家，資源民族主義政策是保證本國(guó)利益和資源安全的重要手段。

4 結(jié)論和建議

資源民族主義廣泛存在于世界各國(guó)，其目的是服務(wù)于本國(guó)的資源利益，但在不同時(shí)期和不同的國(guó)內(nèi)國(guó)際環(huán)境中表現(xiàn)形式不同。面對(duì)復(fù)雜多變的國(guó)際形勢(shì)，作為資源輸入國(guó)，我國(guó)企業(yè)有“走出去”的需求，在國(guó)際市場(chǎng)投資和競(jìng)爭(zhēng)中資源民族主義是不可忽視的重要因素。必須持續(xù)跟進(jìn)和深化對(duì)該問(wèn)題的研究，加強(qiáng)對(duì)資源供需體系變化趨勢(shì)和資源生產(chǎn)國(guó)政策取向的把控能力，避免投資損失，提升我國(guó)能源資源的供給保障能力。

我國(guó)要深入實(shí)施“一國(guó)一策”戰(zhàn)略，針對(duì)各個(gè)國(guó)家特點(diǎn)，深入了解當(dāng)?shù)氐馁Y源開發(fā)格局和投資環(huán)境，熟悉鉆研當(dāng)?shù)胤蓷l款和政治變化趨勢(shì)，未雨綢繆，避免在利益分配或者政權(quán)變化時(shí)產(chǎn)生糾紛。與資源合作國(guó)建立穩(wěn)定的外交關(guān)系，創(chuàng)新資源外交模式，營(yíng)造有利于我國(guó)企業(yè)投資的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。研究資源民族主義背后的真實(shí)訴求，提前準(zhǔn)備應(yīng)對(duì)方案，并長(zhǎng)期關(guān)注其動(dòng)向和發(fā)展趨勢(shì)。以實(shí)現(xiàn)共贏為目標(biāo)，可以適當(dāng)放棄短期利益，構(gòu)建與當(dāng)?shù)卣挠押藐P(guān)系，以獲取長(zhǎng)遠(yuǎn)收益。遇到糾紛時(shí)，要堅(jiān)持立場(chǎng)，充分利用外交、法律、利益協(xié)調(diào)等多種方式予以回應(yīng)。