李致斐

【內(nèi)容提要】2022年是印度與東盟建立對話關(guān)系30周年?；厥走^往，印度與東盟的合作經(jīng)歷了從經(jīng)濟到安全、從雙邊到多邊、從非正式對話機制到正式約束性機制的復(fù)合演進與升級，無論在區(qū)域、次區(qū)域還是國家層面都取得了豐碩成果。然而，印度與東盟關(guān)系也面臨一定挑戰(zhàn)，包括印度與東盟對各自的國際定位不同，彼此戰(zhàn)略認知不協(xié)調(diào)，行動能力與預(yù)期目標不匹配，關(guān)系互動呈現(xiàn)明顯不對稱性。隨著世界地緣政治和經(jīng)濟重心向印太地區(qū)轉(zhuǎn)移，國際形勢不確定性上升，印度與東盟之間的分歧擴大。印度認為在印太概念下，其國際地位和戰(zhàn)略重要性顯著提升，應(yīng)主動利用歷史機遇，以冒險性戰(zhàn)略謀求“高收益”。與此同時，東盟則擔(dān)心大國競爭加劇，將削弱自身在區(qū)域合作機制中的“中心地位”，影響成員凝聚力，使其面臨被拋棄、被離心甚至碎片化的風(fēng)險?？梢灶A(yù)期，未來印度與東盟戰(zhàn)略伙伴關(guān)系發(fā)展依然面臨多重挑戰(zhàn)。

印度和東盟都是中國周邊外交的有機組成部分，加之當(dāng)下二者因在美國“印太戰(zhàn)略”中的重要地緣位置而受到域外大國競相拉攏，因此印度與東盟關(guān)系發(fā)展態(tài)勢是中國須加以關(guān)注、合理應(yīng)對的重要議題。2021年10月第18屆東盟—印度峰會在線上舉行，雙方宣布將2022年定為“東盟—印度友好年”，鞏固提升戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，共建和平、穩(wěn)定與繁榮的印太，切實造福域內(nèi)人民。(1)Udai Bhanu Singh,“ASEAN-India Summit 2021:Outcomes and Prospects,” https://www.idsa.in/issuebrief/asean-india-summit-2021-ubsingh-291121,訪問時間：2022年3月13日。印度與東盟對話關(guān)系迎來30周年，但東南亞媒體和學(xué)術(shù)界卻對雙邊關(guān)系的發(fā)展前景表現(xiàn)出擔(dān)憂與質(zhì)疑，認為印度與東盟伙伴關(guān)系雖已從成長期步入成熟期，但此段關(guān)系發(fā)展較為緩慢，合作深度與廣度未得到充分挖掘。新加坡學(xué)者直言：“盡管新德里反復(fù)強調(diào)東盟是印度‘東向行動’政策的支點，但與中國、日本甚至是韓國等相比，印度的投入遠落后于承諾，印度與東盟的伙伴關(guān)系幾乎沒有任何亮點。”(2)Nazia Hussain and Tan Ming Hui,“30 Years of ASEAN-India Relations:Taking Stock,” https://fulcrum.sg/30-years-of-asean-india-relations-taking-stock/,訪問時間：2022年3月13日。印度與東盟伙伴關(guān)系緣何發(fā)展緩慢？當(dāng)前雙邊關(guān)系提質(zhì)增效面臨哪些阻礙？本文試圖梳理冷戰(zhàn)結(jié)束以來印度與東盟關(guān)系的演進脈絡(luò)，通過分析二者身份定位與戰(zhàn)略認知、行動能力與預(yù)期目標的差異，考察這組非對稱關(guān)系形成的深層原因以及未來發(fā)展趨勢。

一、冷戰(zhàn)后印度與東盟關(guān)系的歷史演進與主要成就

印度與東南亞的聯(lián)系最早可追溯到3000多年前。(3)Jayati Bhattacharya,“Ties That Bind:India and Southeast Asia Connectivities,”https://www.asianstudies.org/publications/eaa/archives/ties-that-bind-india-and-southeast-asia-connectivities/,訪問時間：2022年3月13日。上千年的交往與接觸，使印度的宗教信仰、社會文化等因素在東南亞打下了深刻的烙印。二戰(zhàn)結(jié)束后，印度和東南亞國家先后擺脫殖民統(tǒng)治、獲得民族獨立。在不結(jié)盟運動影響下，印度曾與印尼、緬甸、越南等國建立了友好關(guān)系。這一時期，尼赫魯還提出了建立亞洲共同體(Asia Community)的倡議，被部分學(xué)者視為印度“東向”政策(Look East)的最早雛形。(4)TanTai Yong and See Chak Mun,“The Evolution of India-ASEAN Relations,” India Review,Vol.8,No.1,2009,pp.21.然而，20世紀60年代后隨著美蘇爭霸日趨白熱化，印度與東南亞國家也不可避免地被卷入了意識形態(tài)、地緣政治斗爭的旋渦。印度在政治安全、社會經(jīng)濟等領(lǐng)域全面倒向蘇聯(lián)，而東盟成員國則大多秉持親美政策。由于分屬不同陣營，印度與東盟在包括越南入侵柬埔寨、蘇聯(lián)入侵阿富汗等熱點問題上各執(zhí)己見，不時出現(xiàn)外交沖突，關(guān)系陷入低谷。

20世紀90年代初蘇聯(lián)解體，印度失去了安全保護傘和最親密的經(jīng)貿(mào)伙伴，一度出現(xiàn)嚴重的治理危機。而此時，東盟成員國積極融入世界市場，利用全球貿(mào)易擴展帶來的機遇助推經(jīng)濟發(fā)展，創(chuàng)造了舉世矚目的“亞洲經(jīng)濟奇跡”。隨著1992年“東盟自由貿(mào)易區(qū)”行動計劃正式出臺，東盟區(qū)域經(jīng)濟一體化進入“快車道”。政治安全方面，得益于柬埔寨問題的和平解決，東盟創(chuàng)始成員國與印支三國的對峙格局被打破，囊括全部東南亞國家的“大東盟”呼之欲出。同時，東盟與多個域外國家建立了定期對話機制，通過邀請伙伴國參與年度東盟外長擴大會議(AMM)、召開東盟地區(qū)論壇(ARF)，東盟在亞太區(qū)域合作中的“中心地位”初現(xiàn)端倪。經(jīng)濟發(fā)展和地緣安全的需要都推動印度向東盟靠攏，于是1991年拉奧政府提出了“東向”政策。一方面，該政策旨在密切與東南亞國家的經(jīng)貿(mào)聯(lián)系，打開亞太經(jīng)濟圈的大門，參與國際經(jīng)濟合作與分工，助力印度市場改革與經(jīng)濟增長；(5)J.N.Dixit,Indian Foreign Policy and Its Neighbors,New Delhi:Gyan Publishing House,2001,pp.340.另一方面，東盟是印度成為政治大國的“跳板”，印度有意借東盟的區(qū)域合作平臺擴大自身影響力。(6)Lakhan Mehrotra,“India’s Look East Policy:Its Origin and Development,” Indian Foreign Affairs Journal,Vol.7,No.1,2012,pp.78.盡管受印度在安達曼—尼科巴群島的軍事存在以及印巴沖突等影響，馬來西亞、印度尼西亞等國曾對拉奧政府伸出的“橄欖枝”抱有疑慮，(7)[新加坡]馬凱碩、孫合記：《東盟奇跡》，翟崑、王麗娜等譯，北京大學(xué)出版，2017年，第125-126頁。但考慮到構(gòu)建地區(qū)新秩序和維持大國平衡的需要，東盟還是決定接納印度并著手建設(shè)制度化的關(guān)系框架。

(一)地區(qū)層面：積極融入東盟主導(dǎo)的區(qū)域合作機制

1992年第四屆東盟首腦會議上印度成為東盟對話伙伴，雙方對話進程正式啟動。隨著影響關(guān)系發(fā)展的政治障礙逐漸消除、經(jīng)貿(mào)合作日益密切，印度與東盟步入了前所未有的“蜜月期”。1995年，印度成為東盟全面對話伙伴并在不久后加入了東盟部長級會議(PMC)和東盟地區(qū)論壇，意味著雙方合作由經(jīng)濟貿(mào)易擴展到了政治安全領(lǐng)域。1997年至2001年受亞洲金融危機和印度核試驗沖擊，印度與東盟關(guān)系發(fā)展勢頭有所放緩。但進入21世紀后，在各方共同努力下印度與東盟的合作重新提速。2002年印度成為東盟首腦級合作伙伴，并在次年舉行的印度—東盟巴厘峰會上簽署了《經(jīng)濟合作框架協(xié)議》《合作反對國際恐怖主義聯(lián)合宣言》和《東南亞友好合作條約》三個重要文件。2004年，印度與東盟簽訂《和平、進步與繁榮的伙伴關(guān)系協(xié)定》，確定了雙邊合作的總體目標和行動準則，為21世紀印度與東盟關(guān)系發(fā)展指明了方向。2012年，紀念印度—東盟對話關(guān)系20周年暨印度—東盟“10+1”合作機制建立10周年峰會在新德里舉行。會上通過的《印度—東盟愿景聲明》將雙方對話關(guān)系升格為戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關(guān)系，宣布共建印度—東盟自由貿(mào)易區(qū)。印度成為繼中國、日本和韓國后第四個與東盟建立自由貿(mào)易機制的國家。莫迪政府將“東向”政策升級為“東向行動”(Act East)政策。該政策將印度東向的地理范圍擴大到了東南亞、中國、日本、韓國、澳大利亞乃至美國的整個印太地區(qū)，要求從經(jīng)濟、政治安全、社會文化全方位拓展與東盟的合作，利用發(fā)展對東盟關(guān)系的契機達到穩(wěn)定周邊關(guān)系、加強與世界大國在國際事務(wù)上協(xié)調(diào)配合的目的。(8)Rajiv Bhatia,“Locating India-ASEAN in the Indo-Pacific,” https://www.gatewayhouse.in/india-asean-in-indo-pacific/,訪問時間：2022年3月22日。2020年印度與東盟共同通過《落實印度—東盟面向和平與繁榮的戰(zhàn)略伙伴關(guān)系聯(lián)合宣言的行動計劃(2021-2025)》(下文簡稱為《行動計劃》)。該計劃重申東盟“中心地位”，努力推動印度《印太海洋倡議》和東盟《印太展望》對接，通過現(xiàn)有機制重點強化海上安全、互聯(lián)互通、經(jīng)濟貿(mào)易與反恐領(lǐng)域的合作。(9)ASEAN,“Plan of Action to Implement the ASEAN-India Partnership for Peace,Progress and Shared Prosperity (2021-2025),” https://asean.org/speechandstatement/plan-of-action-to-implement-the-asean-india-partnership-for-peace-progress-and-shared-prosperity-2021-2025/,訪問時間：2022年3月22日。

(二)次區(qū)域?qū)用妫褐鲃訕?gòu)建與中南半島國家的多邊合作機制

中南半島與印度海陸相接，具有重要的地緣戰(zhàn)略價值。冷戰(zhàn)結(jié)束后中南半島國家發(fā)展需求旺盛，與印度在發(fā)展戰(zhàn)略、資源配置上具有互補性，因此成為印度與東盟互聯(lián)互通建設(shè)、經(jīng)濟技術(shù)合作的優(yōu)先方向。目前，印度與中南半島國家的合作主要基于湄公河—恒河區(qū)域合作組織(MGC)以及環(huán)孟加拉灣多領(lǐng)域經(jīng)濟技術(shù)合作倡議(BIMSTEC)兩大平臺展開。MGC成立于2000年，是湄公河國家和發(fā)展伙伴間的第一個合作框架。這個以推動各國人文交流起家的組織經(jīng)過20多年發(fā)展，合作領(lǐng)域已延伸至貿(mào)易投資、水資源管理、疾病防治等多個維度。莫迪執(zhí)政后有意通過改造與湄公河國家的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)助推印度東北部的對外開放和經(jīng)濟發(fā)展。(10)Gitanjali Sinha Roy,“ASEAN in India’s Act East Policy,” in M.Mayilvaganan eds.,ASEAN and India:Navigating Shifting Geopolitics,New York:Routledge,2022,pp.115-118.印度承諾向東盟提供10億美元的貸款，打造海陸空聯(lián)動的立體交通網(wǎng)絡(luò)，并設(shè)立了7700萬美元的專項基金用于湄公河流域的開發(fā)與投資。2015年，印度政府又拿出47億美元重啟印—緬—泰跨國高速公路項目。(11)駱永昆：《印度東進東南亞：新進展、動因及影響》，《和平與發(fā)展》2019年第4期，第72頁。盡管受資金與人力短缺、新冠肺炎疫情擴散等影響，該項目建設(shè)進度滯后，但印度政府已提出要將印緬泰公路延伸至老撾、柬埔寨和越南，建立橫跨整個中南半島的東西經(jīng)濟走廊(East-West Economic Corridor)。(12)Kiran Sharma,“Modi Backs India-Myanmar-Thailand Highway’s Indochina Extension,” https://asia. nikkei.com/Politics/International-relations/Modi-backs-IndiaMyanmarThailand-highway-extension,訪問時間：2022年3月15日。BIMSTEC成立于1997年，是由印度、緬甸和泰國在內(nèi)的7個孟加拉灣沿岸國家共同組成的組織，也是南亞區(qū)域合作聯(lián)盟和東盟成員國組成的第一個跨區(qū)域合作平臺。很長一段時間內(nèi)，由于各成員國發(fā)展差異較大、經(jīng)濟互賴程度較低、地區(qū)認同不強，BIMSTEC的正式化、集中化和授權(quán)化水平都不高，(13)Suneel Kumar,“Reinvigoration of BIMSTEC and India’s Economic,Strategic and Security Concerns,” Millennial Asia,Vol.11,No.2,2020,pp.189-191.合作成果有限、影響力較小。2014年莫迪政府“鄰國優(yōu)先”和“東向行動”政策出臺后，加大了對BIMSTEC的投入，極力推動該區(qū)域經(jīng)濟合作倡議向涵蓋經(jīng)貿(mào)、安全、人文交流等多元合作的正式機制轉(zhuǎn)型?；A(chǔ)設(shè)施聯(lián)通是開展區(qū)域經(jīng)濟合作的重要依托，在亞洲開發(fā)銀行(ADB)的支持下BIMSTEC宣布將在域內(nèi)國家完成116個、耗資近500億美元的交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)項目。(14)P.K.Balachandran,“BIMSTEC Shows the Way to Regional Cooperation,” https://www.newindianexpress.com/world/2015/jun/27/BIMSTEC-Shows-the-Way-to-Regional-Cooperation-775471.html,訪問時間：2022年3月15日。自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)是提升區(qū)域經(jīng)濟一體化水平的關(guān)鍵舉措，BIMSTEC在2018年第三次首腦峰會上敲定了《貨物貿(mào)易協(xié)定》《海關(guān)事務(wù)合作與互助協(xié)定》以及《爭端解決程序和機制協(xié)定》的草案，開啟了服貿(mào)、投資便利化的談判進程，向建成環(huán)孟自貿(mào)區(qū)邁出了關(guān)鍵一步。(15)盧光盛、李江南：《地緣政治經(jīng)濟視角下的環(huán)孟加拉灣多領(lǐng)域經(jīng)濟技術(shù)合作倡議的發(fā)展及應(yīng)對》，《印度洋經(jīng)濟體研究》，2020年第3期，第51至53頁。此外，2017年BIMSTEC舉行了首次成員國安全部長會議，并于2018年開展了首次聯(lián)合反恐演習(xí)，這一系列行動表明印度構(gòu)想的環(huán)孟“政治安全實體”正在逐漸成形。

(三)國家層面：分層次抓重點推進關(guān)系發(fā)展

由于東南亞國家的多樣性及其與印度互動的復(fù)雜性，各國與印度關(guān)系親疏不一。依據(jù)經(jīng)濟合作成效、政治互信、安全合作水平等可大致將印度與東南亞國家的雙邊關(guān)系分為三個層級：關(guān)鍵支點國家、重點深化國家和有待發(fā)展國家。

第一級關(guān)鍵支點國家是新加坡、越南與印尼。冷戰(zhàn)結(jié)束后新加坡積極推動印度與東盟關(guān)系發(fā)展，支持印度在區(qū)域合作中發(fā)揮作用，兩國政治互信不斷增強，各領(lǐng)域合作持續(xù)深化。新加坡是亞洲較早實現(xiàn)經(jīng)濟騰飛的國家，具備雄厚的資金和先進的生產(chǎn)技術(shù)，在20世紀90年代已步入經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期，出現(xiàn)向周邊后發(fā)國家進行產(chǎn)能轉(zhuǎn)移的趨勢。新加坡“加強區(qū)域化投資”的經(jīng)濟戰(zhàn)略與印度“東向”政策不謀而合，兩國經(jīng)貿(mào)關(guān)系發(fā)展迅猛。2003年新加坡成為第一個與印度簽署全面經(jīng)濟合作協(xié)議的東盟國家。1991至2020年兩國貿(mào)易總額從10.8億增至210億美元，新加坡常年都是印度在東南亞最大的貿(mào)易伙伴。同時，新加坡連續(xù)多年成為印度最大外資來源國，2020年新加坡向印度注資146.7億美元占印度當(dāng)年外資總額的近30%。(16)The Economic Timeshare,“Singapore and India Further Cement Bilateral Relations Despite Challenges Posed by Covid-19 Pandemic,” https://economictimes.indiatimes.com/news/india/singapore-and-india-further-cement-bilateral-relations-despite-challenges-posed-by-covid-19-pandemic/articleshow/88518081.cms?from=mdr,訪問時間：2022年3月18日。新加坡也是較早與印度展開安全合作的東盟國家之一，兩國自1993年開始輪流在孟加拉灣和南海舉行聯(lián)合軍演。2008年，雙方簽署陸軍聯(lián)合訓(xùn)練和演習(xí)協(xié)議，印度允許新加坡陸軍使用巴比納基地和代奧拉基地訓(xùn)練裝甲部隊與炮兵。2012年，雙方又簽訂空軍培訓(xùn)協(xié)議，印度允許新加坡空軍定期在西孟加拉邦的空軍基地訓(xùn)練。新加坡成為世界上唯一一個和印度簽署了海陸空三軍訓(xùn)練協(xié)議的國家。(17)王鵬：《互為棋子，印度與新加坡軍事合作再升級》，新華網(wǎng)，http://www.xinhuanet.com/mil/2017-12/28/c_129777251.htm,訪問時間：2022年3月18日。莫迪稱印新兩國擁有當(dāng)代“最溫暖、最親密、最穩(wěn)固”的伙伴關(guān)系。(18)The Economic Timeshare,“India,Singapore Relations ‘Warmest and Closest’:PM Narendra Modi,” https://economictimes.indiatimes.com/news/politics-and-nation/india-singapore-relations-warmest-and-closest-pm-narendra-modi/articleshow/64403242.cms?from=mdr,訪問時間：2022年3月18日。

近年來印度與越南、印尼的伙伴關(guān)系也在迅速升溫，逐漸步入了成熟發(fā)展階段。1972年印度與越南正式建交后一直保持著良好的雙邊關(guān)系。冷戰(zhàn)期間兩國彼此借重，在柬埔寨問題上印度堅定為越南站臺使印越關(guān)系更加穩(wěn)固。冷戰(zhàn)結(jié)束，印度和越南都失去了蘇聯(lián)的支持，被迫調(diào)整國防戰(zhàn)略，相似的境遇使兩國加快了安全合作的步伐。1994年雙國就軍事人員培訓(xùn)以及武器配件供應(yīng)達成預(yù)案。2000年印越兩國正式簽署《防務(wù)合作協(xié)定》，標志著兩國安全合作步入機制化軌道。(19)Subhash Kapila,“India-Vietnam:A Convergence of Strategic Interests,” http://www.atimes.com/ind-pak/CA11Df04.html,訪問時間：2022年3月18日。2016年，越南成為東盟第一個與印度建立全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的國家，兩國防務(wù)合作也隨之升級，尤其是海上安全合作取得顯著進展。印度海軍艦艇編隊更加頻繁地出現(xiàn)在南海海域，兩國于2018年舉行了首次聯(lián)合海軍演習(xí)。同年，印度總統(tǒng)科溫德訪越，兩國同意舉行首次海事安全對話，并鼓勵海軍和海岸警衛(wèi)隊艦艇停靠對方港口。(20)“India-Vietnam Joint Statement During State Visit of President to Vietnam,” Ministry of External Affairs,Government of India,https://www.mea.gov.in/bilateraldocuments.htm?dtl/30615/IndiaVietnam_Joint_Statement_during_State_Visit_of_President_to_Vietnam,訪問時間：2022年3月12日。印度與印尼分別是南亞和東南亞地區(qū)最大的國家，曾在20世紀50年代的反殖反帝、不結(jié)盟運動中結(jié)下深厚友誼。進入新時期，印度與印尼在維護安達曼海和馬六甲海峽航道安全、打擊國際恐怖主義、海洋資源開發(fā)等方面擁有相似立場，兩國積極尋求并擴大利益匯合點，推動雙邊關(guān)系取得了新進展。2005年印尼總統(tǒng)蘇西洛訪問印度，兩國同意共建戰(zhàn)略伙伴關(guān)系。2018年莫迪總理訪問印尼期間，兩國宣布將關(guān)系提升為全面戰(zhàn)略伙伴，共同發(fā)布《加強印太地區(qū)海上合作的共同愿景》表示要強化海洋合作以建立“自由、開放、透明、包容的印太”，加快印度“東向行動”政策、薩迦計劃(SAGAR)與印尼“全球海洋支點”的戰(zhàn)略對接。(21)Express Web Desk,“Narendra Modi in Indonesia Highlights:Indonesia and India Have Similar Culture,Cuisine and Folklore,Says PM，” https://indianexpress.com/article/world/narendra-modi-in-indonesia-live-asean-tour-india-stands-resolutely-with-indonesia-in-fight-against-terror-says-pm-5196781/,訪問時間：2022年3月12日。可見，印度與印尼有意通過雙邊合作塑造自身在印太區(qū)域架構(gòu)中的作用，提升彼此在世界秩序和全球治理領(lǐng)域的影響力。

第二級重點深化國家是緬甸、泰國、馬來西亞。緬甸是唯一與印度領(lǐng)土接壤的東南亞國家，是印度“東向行動”政策與“鄰國優(yōu)先”政策的交匯點，在印度外交戰(zhàn)略中一直占有特殊地位。2011年緬甸開啟轉(zhuǎn)型進程，為印緬兩國拓展合作空間提供了前所未有的機遇。印緬高層互訪頻繁，兩國經(jīng)貿(mào)合作呈現(xiàn)快速增長態(tài)勢。莫迪上臺后，一方面加大對緬援助力度，積極推進包括印緬泰公路、實兌港等聯(lián)通項目的建設(shè)；另一方面于2019年與緬甸簽署了旨在開展互惠型防務(wù)合作的協(xié)議。印緬兩國軍事交流與合作機制化路線日益清晰，海上安全合作成為兩國安全合作的新要素。(22)Ankit Panda,“India,Myanmar Conclude Defense Cooperation Agreement,” https://thediplomat.com/2019/07/india-myanmar-conclude-defense-cooperation-agreement/,訪問時間：2022年3月16日。不過，印度長期對緬甸實施“雙軌接觸”政策，即在與緬甸軍方維持良好關(guān)系的同時支持緬民主黨派的活動。這種政策的矛盾性不時使印度陷入被動境地，戰(zhàn)略訴求大打折扣。2021年初緬甸軍方便以選舉舞弊為由，拘禁了總統(tǒng)吳溫敏、國務(wù)資政昂山素季等民盟高層領(lǐng)導(dǎo)，強力接管國家權(quán)力機關(guān)。如何處理同緬甸各政治派別、利益攸關(guān)方的關(guān)系，維持東北各邦的邊境安全與社會穩(wěn)定，保證印度在緬投資的大型項目順利推進成為當(dāng)前印度對緬關(guān)系的重大考驗。

泰國、馬來西亞都是孟加拉灣、安達曼海沿岸國家，又靠近馬六甲海峽，因此在印度海洋安全戰(zhàn)略中屬于“重點關(guān)照對象”，(23)Ministry of Defence (Navy),“Indian Maritime Doctrine - 2015 Version,” https://www.indiannavy.nic.in/content/indian-maritime-doctrine-2015-version,訪問時間：2022年3月16日。均在20世紀90年代就與印度建立了海上安全和防務(wù)技術(shù)合作關(guān)系。泰國在印度出臺“東向”政策后也迅速提出“西向”政策給予回應(yīng)，并從1995年開始連續(xù)參與印度主導(dǎo)的“米蘭”海軍演習(xí)。此外，印泰兩國定期舉行聯(lián)合軍事培訓(xùn)與工作會議，印度部隊從2015年開始參與泰國組織的“黃金眼鏡蛇”多邊演習(xí)。(24)Ministry of External Affairs,“Brief on India-Thailand Relations,” https://www.mea.gov.in/Portal/ForeignRelation/India_Thailand_2021.pdf,訪問時間：2022年3月16日。從1993年起馬來西亞和印度定期召開國防合作會議，印度成為第一個與馬來西亞建立此溝通機制的非東南亞國家。同時，馬來西亞還是印度在東盟的第一大油氣供給國、第三大貿(mào)易伙伴，雙邊貿(mào)易總額僅次于新加坡和印度尼西亞。(25)High Commission of India,“India-Malaysia Commerce Relations,” https://hcikl.gov.in/Commerce/Exlinks,訪問時間：2022年3月16日。

第三級有待發(fā)展國家是文萊、菲律賓、老撾、柬埔寨。印度與這四國的雙邊關(guān)系發(fā)展遲緩，主要以事務(wù)性合作為主，常態(tài)化合作機制較少。自1984年建交以來印度和文萊一直在開展雙邊合作，但兩國關(guān)系的潛力尚未得到充分開發(fā)。經(jīng)濟外交是印度“東向行動”政策的核心內(nèi)容，然而印文兩國雙邊貿(mào)易總額低于印度與東盟國家的平均水平，雙邊投資微乎其微。不過近年隨著印度成為全球最大能源需求國，對文萊的原油進口有所上升，印度更加注重發(fā)展與文萊的經(jīng)貿(mào)關(guān)系。印文兩國于2016年簽署雙邊防務(wù)協(xié)定后在聯(lián)合軍演、海軍艦艇互訪、國防工業(yè)生產(chǎn)、軍官交流培訓(xùn)等方面也增進了合作。菲律賓和印度在1949年就建立了正式外交關(guān)系，但在20世紀大部分時間里這一雙邊關(guān)系處于“休耕”狀態(tài)。近期受“東向行動”政策向西太平洋擴展、南海問題升溫等影響，印菲兩國更加注重彼此的國家利益、地緣戰(zhàn)略關(guān)聯(lián)性，海洋安全領(lǐng)域的互動日漸活躍。2017年莫迪成為近36年來首位訪問菲律賓的印度領(lǐng)導(dǎo)人，雙方簽署了加強國防合作的協(xié)定。2019年印度、菲律賓和美國、日本海軍一道以所謂的“維護印太地區(qū)的和平與穩(wěn)定”為由，在“南海爭議區(qū)”舉行了聯(lián)合航行。(26)Jeff Smith,“India and the Philippines:A New Chapter in Defense Ties?” https://thediplomat.com/2020/01/india-and-the-philippines-a-new-chapter-in-defense-ties/,訪問時間：2022年3月16日。盡管印度宗教文化對柬埔寨和老撾影響深遠，印度為柬埔寨吳哥窟為代表的古跡研究與保護提供了不少援助。但除此之外，印度與柬老兩國在經(jīng)濟、安全領(lǐng)域的互動有限。

二、印度與東盟關(guān)系的不對稱特征

從冷戰(zhàn)結(jié)束后“東向”政策的初步嘗試到21世紀“東向行動”政策的全面升級，印度近年來似乎越發(fā)重視在東南亞的經(jīng)營。莫迪在其任內(nèi)與東盟成員國互動頻繁，多次在外交場合重申印度與東盟戰(zhàn)略伙伴關(guān)系的重要性，并以印度與東盟在區(qū)域、次區(qū)域以及國家層面上所建立的各種合作機制為其外交成就與執(zhí)政功績。但在具體實踐中，東盟和印度在彼此的伙伴關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中均不具備“優(yōu)先地位”，雙方在經(jīng)濟貿(mào)易、政治安全和社會文化等領(lǐng)域的合作還有很大潛力未被釋放。這種主觀期望和客觀現(xiàn)實之間的巨大差距就是印度和東盟關(guān)系的真實寫照。東南亞某國駐印大使曾言：“在印度漂亮的外交語言背后沒有任何實際行動，在可預(yù)見的未來印度與東盟的關(guān)系也很難取得實質(zhì)性進展?！?27)Jonah Blank,Jennifer D.P.Moroney,Angel Rabasa,Bonny Lin,Look East,Cross Black Water:India’s Interest in Southeast Asia,Santa Monica:Rand Corporation,2015,pp.79.究其原因，主要還是印度與東盟的關(guān)系結(jié)構(gòu)在許多重要維度上具有不對稱性，從而影響了雙方關(guān)系的走向。需要說明的是，國際關(guān)系語境下的不對稱包含雙重含義：不均勻和非對稱。前者指行為體之間的相互關(guān)注、依賴關(guān)系分布或構(gòu)成不平衡、不勻稱；后者則強調(diào)行為體在邏輯上的位置不可互換。(28)劉樂：《關(guān)系的負面效應(yīng)與身份間消極互動》，《世界經(jīng)濟與政治》2018年第3期，第141-142頁。本文討論印度與東盟關(guān)系的不對稱特征更靠近前者。

(一)身份定位與戰(zhàn)略認知的不對稱性

建立、維持和發(fā)展任何關(guān)系，都需要觀念和物質(zhì)上的投入。在觀念層面，決策者對社會、自我和他者的認知一旦形成，就會成為其觀察和因應(yīng)其他行為體的出發(fā)點。如果在互動過程中，決策者認知發(fā)生變化，那么對關(guān)系的投入也將隨之調(diào)整。(29)[美]羅伯特·杰維斯：《國際政治中的知覺與錯誤知覺》，秦亞青譯，上海人民出版社，2015年，第27-29頁。因此，若要理解印度與東盟關(guān)系演化的根本原因，就要首先考察雙方對客觀世界的看法、自我的身份定位以及對彼此的認識。

1.印度“大國夢”及其對東盟戰(zhàn)略認知的轉(zhuǎn)變

印度是一個頗具大國情懷的國家，早在爭取獨立的歷史階段，尼赫魯?shù)阮I(lǐng)導(dǎo)人就立志要讓印度成為一個“有聲有色的大國”。(30)[印]賈瓦哈拉爾·尼赫魯：《印度的發(fā)現(xiàn)》，齊心譯，世界知識出版社，1958年，第57頁。這一國家形象的自我設(shè)定一直貫穿于印度發(fā)展進程中，只是受不同時期國際局勢變化及自身實力消長影響，印度采取了不同策略來去實現(xiàn)夢想。冷戰(zhàn)結(jié)束初期，印度國內(nèi)經(jīng)濟凋敝社會動蕩，國際上既無“傳統(tǒng)盟友”又無“新型伙伴”，追求世界大國地位遭遇重大挫折。發(fā)展與東盟的關(guān)系是印度在“心有余而力不足”的情況下堅持政治大國夢的迂回路徑。(31)Ramesh Thakur,“India after Nonalignment,” https://www.foreignaffairs.com/articles/asia/1992-03-01/india-after-nonalignment,訪問時間：2022年3月22日。地區(qū)大國不一定是世界強國，但世界強國必定是地區(qū)大國，成為地區(qū)大國是步入全球性大國行列的必經(jīng)步驟。(32)韋民：《論日本與東盟的相互認知及雙邊關(guān)系演進》，《國際政治研究》2009年第1期，第30頁。然而，當(dāng)時印度與南亞鄰國的歷史糾葛和現(xiàn)實矛盾短時間難以完全消解，南亞區(qū)域一體化進程緩慢。因此，與印度擁有深厚歷史文明淵源的東南亞就成了其參與地區(qū)合作、重塑大國形象的理想平臺。其次，彼時的印度無論是在世界霸主美國、經(jīng)濟強國日本、軍事強國俄羅斯，還是近鄰中國面前或多或少帶有落后心理。(33)郭兵云、卓旭春：《莫迪政府對華舉措及中國的應(yīng)對——基于印度大國抱負與對華弱國心態(tài)疊加的分析》，《國際關(guān)系研究》2020年第5期，第118-119頁。盡管當(dāng)時新加坡、馬來西亞等“東盟五老”經(jīng)濟狀況優(yōu)于印度，但從國家人口、領(lǐng)土面積、軍事力量等角度看印度還是在多數(shù)東南亞國家之上，因此在與東盟的交往中印度能找到大國的優(yōu)越感。更重要的是，通過與東盟密切聯(lián)系，印度拓展了商品與服務(wù)出口市場獲得更多外國投資、實現(xiàn)經(jīng)濟復(fù)蘇同時也改善了周邊安全環(huán)境，避免了在亞太地區(qū)陷入政治與經(jīng)濟從屬地位。發(fā)展與東盟關(guān)系從心理上和物質(zhì)上都滿足了印度實現(xiàn)大國之志的訴求。盡管參與東盟主導(dǎo)的區(qū)域合作機制對印度的外交靈活度產(chǎn)生了一定約束，但由于收益大于成本，因此這一時期印度基本支持東盟在區(qū)域合作中的“中心地位”。

進入21世紀后印度經(jīng)濟快速發(fā)展，綜合國力顯著提升，其大國自信心亦有了極大提振。印度學(xué)者拉賈·莫漢感嘆：“在經(jīng)歷了幾十年的失落后，印度終于站在了成為世界大國的邊緣?！?34)C.Raja Mohan,“India and the Balance of Power,” https://www.foreignaffairs.com/articles/asia/2006-07-01/india-and-balance-power,訪問時間：2022年3月22日。同一時期中國在亞太地區(qū)迅速增長的存在感和影響力引發(fā)國際社會關(guān)注，美國為首的國家為維護自身戰(zhàn)略利益，有意抬高印度在地區(qū)安全戰(zhàn)略中的地位，給印度帶上了“印度洋凈安全提供者”“戰(zhàn)略級別的離岸制衡手”等高帽，進一步激發(fā)了印度的大國自豪感。(35)楊思靈：《印度“東進”的戰(zhàn)略邏輯及其變遷》，《東南亞研究》2021年第6期，第80-82頁。印度外交部長蘇杰生在2015年的一次講話中提到“印度要成為一個領(lǐng)導(dǎo)力量，而不僅是平衡力量?！?36)“India Wants to Be a Leading Power Rather than Just a Balancing Power,”The Wire,https://thewire.in/diplomacy/india-wants-to-be-a-leading-power-rather-than-just-a-balancing-power,訪問時間：2022年3月22日。這一自我認知的微妙變化對印度與東盟關(guān)系產(chǎn)生了深遠影響。一方面，在與東盟的合作中印度更加強調(diào)地緣政治競爭的戰(zhàn)略意圖，期待東盟成為制衡中國崛起的戰(zhàn)略力量。雖然印度未在公開場合明確表達這一立場，但外媒認為莫迪一直在通過其“東向”政策積極展示印度作為中國替代者的角色。(37)《印度拉東盟舉行峰會加強關(guān)系 借“東進”政策抗衡中國影響》，參考消息， https://baijiahao.baidu.com/s?id=1589368703855089861&wfr=spider&for=pc，訪問時間：2022年3月22日。另一方面，印度對東盟“中心地位”及其主導(dǎo)的區(qū)域合作機制效力提出了質(zhì)疑。一些印度學(xué)者認為東盟內(nèi)部成員的異質(zhì)性導(dǎo)致其凝聚力較低、缺乏統(tǒng)一行動能力，還有人覺得東盟缺乏充足的物質(zhì)力量和意愿來針對中國。(38)Vivek Mishra,“The US,India and ASEAN:Convergences and Challenges,” in M.Mayilvaganan eds.,ASEAN and India:Navigating Shifting Geopolitics,New York:Routledge,2022,p.83-88.就連莫迪也在公開講話中提醒東盟“保持團結(jié)的重要性”，從側(cè)面反映出印度對東盟合作機制的不滿。(39)Yogesh Joshi,Ippeita Nishida,Nishant Rajeev,“The Quad and ASEAN:Perceptions of India,Japan and Southeast Asia,” https://www.isas.nus.edu.sg/papers/the-quad-and-asean-perceptions-of-india-japan-and-southeast-asia/,訪問時間：2022年3月22日。盡管印度屢次重申珍視與東盟的關(guān)系，但在現(xiàn)實中卻放棄加入?yún)^(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定(RCEP)并繞過東盟重啟和美日印澳的四國合作機制(QUAD)，從經(jīng)濟和安全上都給東盟帶來了不利影響。

實際上，印度對東盟區(qū)域合作“中心地位”的態(tài)度轉(zhuǎn)變，不僅是因為印度對所謂的“中國威脅”感知增強，而東盟對其遏制中國的戰(zhàn)略意圖配合度不足。更重要的是，在印度的外交決策中東盟總是需要讓位于其他對外戰(zhàn)略的優(yōu)先項。首先，無論“東向”政策還是“東向行動”政策都只是印度大國戰(zhàn)略實施的一個政策工具，印度外交戰(zhàn)略訴求并不局限于這一個政策目標。冷戰(zhàn)后將發(fā)展與東盟的關(guān)系作為“東向”政策的切入點是印度考慮到自身能力、南亞區(qū)域合作狀態(tài)以及亞太地區(qū)發(fā)展趨勢等因素后做出的理性選擇，但與東盟的關(guān)系并非“東向”政策的全部內(nèi)容。這一時期，印度也在積極緩和與南亞鄰國的關(guān)系，試圖重塑南亞主導(dǎo)地位，同時通過謹慎處理與美國、中國等大國的關(guān)系來拓展戰(zhàn)略空間。(40)吳兆禮：《印度亞太戰(zhàn)略發(fā)展、目標與實施路徑》，《南亞研究》2015年第4期，第99-102頁。再次，“東向”政策升級為“東向行動”政策后，印度將更多精力投入到南亞地區(qū)及印度洋國家的關(guān)系耕耘上，通過BIMSTEC等平臺加強與南亞及印度洋國家的機制化合作。畢竟南亞和印度洋才是印度外交之“首要”，若無法穩(wěn)定南亞霸權(quán)，印度就難有精力將“東向”政策向外推進，躋身世界強國的志愿更是無從談起。印度為多邊合作提供公共產(chǎn)品的能力本就有限，對南亞和印度洋的投入更加分散了其落實與東盟合作的精力。最后，大國關(guān)系是印度外交的重要支柱，盡管采取不結(jié)盟政策但印度十分重視發(fā)展與大國尤其是體系領(lǐng)導(dǎo)者如蘇聯(lián)、美國的關(guān)系，力求通過“搭便車”在外交活動中實現(xiàn)“事半功倍”的效果。20世紀90年代印度就有意借東盟作為橋梁來緩和印美關(guān)系。(41)寧勝男：《“印太”視角下印度與東盟關(guān)系》，《印度洋經(jīng)濟體研究》2021年第2期，第20頁。而當(dāng)前隨著印度與美國、日本等關(guān)系日漸密切形成了全方位、多層次的穩(wěn)定合作機制，作為大國關(guān)系“墊腳石”的東盟在印度外交中的重要性進一步下降。

2.東盟均勢策略及其對外戰(zhàn)略思維中的印度

東南亞曾被稱為“東方巴爾干”。域內(nèi)國家長期在大國夾縫中求生存，承受著巨大的安全壓力。作為區(qū)域一體化組織東盟的核心使命就是建立“和平、自由的中立區(qū)”，通過集體行動為成員國在霸權(quán)主導(dǎo)的國際體系中爭取生存與發(fā)展的機會。為了實現(xiàn)此目標，東盟秉持“大國平衡”的理念，主動搭建區(qū)域合作平臺，將各大國納入東亞峰會、東盟地區(qū)論壇和東盟防長擴大會議等磋商機制，引導(dǎo)他們共同承擔(dān)維護地區(qū)安全的責(zé)任與義務(wù)，最大限度地解除域外國家對東南亞的安全威脅。同時，在快速發(fā)展的全球化進程中構(gòu)建地區(qū)經(jīng)濟共同體，借助大國發(fā)展機遇，實現(xiàn)自身經(jīng)濟社會發(fā)展。冷戰(zhàn)結(jié)束后，幾乎世界上所有大國和主要國際行為體都被納入了東盟“大國平衡戰(zhàn)略”，而作為亞洲強國且擁有共同歷史記憶和文化基因的印度，自然也是該戰(zhàn)略不可或缺的一環(huán)。然而，在大國平衡網(wǎng)絡(luò)中，東盟與各國并非等距關(guān)系，而是具有親疏差異的。親疏程度決定了各國與東盟的關(guān)系性權(quán)力，即其參與東盟主導(dǎo)的協(xié)商治理機制、塑造地區(qū)秩序的影響力。(42)魏玲：《關(guān)系平衡、東盟中心與地區(qū)秩序演進》，《世界經(jīng)濟與政治》2017年第7期，第46-51頁。顯然，中國和美國是東盟“朋友圈”中最重要的平衡力量。此外，日本作為東盟國家的主要經(jīng)濟伙伴之一，對其經(jīng)濟發(fā)展也發(fā)揮了不可替代的作用。近年民調(diào)顯示，日本是東盟最信任的戰(zhàn)略伙伴，受訪者多認為日本有能力提供區(qū)域合作所需的公共產(chǎn)品，被視為在中美競爭態(tài)勢加劇情況下，最能為東盟提供地緣政治緩沖的力量。(43)“The State of the Southeast Asia:2022 Survey Report,” ISEAS-Yusof Ishak Institute,https://www. iseas.edu.sg/articles-commentaries/state-of-southeast-asia-survey/the-state-of-southeast-asia-2022-survey-report/,訪問時間：2022年3月22日。相比之下，盡管印度與東盟雙邊關(guān)系近期達到了歷史最高水平，但印度仍是東盟大國關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的邊緣者，其存在感甚至在澳大利亞、英國和韓國之下。因此，有人認為印度的“東向行動”政策可能面臨被其他大國“擠出”東南亞的危險。(44)張建崗：《印度與東盟關(guān)系：來自印度學(xué)界的視角》，《東南亞研究》2019年第1期，第106頁。

為了因應(yīng)亞太地區(qū)不斷變化的安全形勢，東盟成員國需要與印度建立安全合作機制，以促進地區(qū)和平與穩(wěn)定，其中的確有遏制中國的戰(zhàn)略意圖。尤其是個別與中國存在南海爭端的東盟國家將與印度的海上安全合作視為抵制“中國威脅”，維護南海、馬六甲海峽“航行自由”的手段。(45)David Brewster,“India’s Defense Strategy and the India-ASEAN Relationship,” India Review,Vol.12,2013,pp.151-164.但東盟并不必然成為印度制衡中國的戰(zhàn)略伙伴。因為所有大國都是東盟“均勢戰(zhàn)略”網(wǎng)絡(luò)的組成部分，東盟在利用中印矛盾防范中國的同時，也在利用中國防范美、印等其他大國。實際上，東盟也一直將印度軍事力量的膨脹視為影響地區(qū)安全秩序的不穩(wěn)定因素。東盟與印度建立伙伴關(guān)系，將其拉入東盟地區(qū)論壇，在一定程度上也是為了牽制印度對東南亞的野心。(46)黃譯曼：《缺角的鐵板：東盟—印度關(guān)系的限度——訪中國人民大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院龐中英教授》，《世界知識》2013年第2期，第30頁。1998年印度連續(xù)5次試爆核彈，宣布成為擁核國，東盟國家普遍表示震驚與不滿。(47)Udai Bhanu Singh,“India and the ARF:The Post‐Pokhran II Phase,” Strategic Analysis,Vol.22,No.10,1999,pp.1593.次年，印度又宣布要在鄰近緬甸、印尼的安達曼—尼科巴群島設(shè)立新“遠東海軍司令部”，也在東南亞引起了不小爭議。(48)陸建人：《東盟的新安全戰(zhàn)略與目標》，《世界經(jīng)濟與政治》1999年第8期，第40頁。早前就有學(xué)者明確提出印度雖不是地區(qū)安全的最大威脅，但其畢竟是鄰近東南亞且具有核能力的發(fā)展中大國，印度對東南亞的安全已產(chǎn)生實質(zhì)影響，關(guān)注印度的軍事力量建設(shè)十分必要。(49)Jusuf Wanandi,Asia Pacific After the Cold War,Jakarta:Centre for Strategic and International Studies,1996,pp.15.

另外，雖然東盟作為一個“外交共同體”在國際舞臺上獲得廣泛認可，但由于各成員國地緣戰(zhàn)略環(huán)境、威脅感知、經(jīng)濟發(fā)展、思想傳統(tǒng)和族群關(guān)系構(gòu)成等不盡相同，東盟層面尚未形成統(tǒng)一的對華政策。因此，雖然東盟有意通過區(qū)域合作機制規(guī)范中國權(quán)力、督促中國承擔(dān)大國責(zé)任，但其很難充分滿足印度制衡中國的戰(zhàn)略訴求。柬埔寨、老撾、緬甸與中國沒有領(lǐng)海爭端，三國與中國的雙邊貿(mào)易總額雖在東盟國家中排位較低，但增長勢頭明顯。盡管柬老緬三國在一定程度上也擔(dān)心中國“一帶一路”倡議在東南亞的推進可能會影響其國家自主性，但更多的還是將其作為國家發(fā)展的重要推力，(50)畢世鴻、屈婕：《東盟國家對“一帶一路”倡議的認知及其應(yīng)對探析》，《太平洋學(xué)報》2021年第4期，第45-46頁。對中國的開放度和歡迎度較高，借印制華的意愿并不強烈。文萊與印度關(guān)系發(fā)展本就滯后，雖然和中國存在南海爭端，但近年來文中兩國為南海和平穩(wěn)定展開了富有成效的合作，戰(zhàn)略互信穩(wěn)步提升。文萊非常支持中國在東南亞展開積極且富有建設(shè)性的行動。(51)《文萊蘇丹哈桑納爾：“一帶一路”為區(qū)域合作提供平臺 期待與中國繼續(xù)深化合作》，上觀，https://export.shobserver.com/baijiahao/html/360741.html，訪問時間：2022年3月22日。新加坡、馬來西亞、印度尼西亞和泰國對中國實力增長表現(xiàn)出較大疑慮和擔(dān)憂，傾向于地區(qū)權(quán)力的多元化分布，但也希望在堅持東盟中心，尊重東南亞國家獨立、主權(quán)和領(lǐng)土完整的基礎(chǔ)上全面提升與中國的伙伴關(guān)系。菲律賓和越南將南海爭端視為處理對華關(guān)系的頭號關(guān)切，近年成為印度拉攏東盟的突破點。但越菲兩國對中國的經(jīng)濟依賴度仍然很高，2021年中國仍是越南、菲律賓的第一大貿(mào)易伙伴，(52)“ASEAN Statistical Yearbook 2021,” ASEAN,https://www.aseanstats.org/publication/asyb-2021/,訪問時間：2022年3月22日。中國對這兩個國家的經(jīng)濟影響力令印度望塵莫及?？梢?，東南亞國家需從本國利益訴求出發(fā)制定對華政策，各國與中國的關(guān)系有不同側(cè)重點，對中國權(quán)力和地區(qū)角色的認知趨異。所以，在面對同為地區(qū)強國的中國和印度時，東盟不可能完全倒向任何一方，而是更傾向于綜合考慮成員國的不同關(guān)切，充分利用中印之間的矛盾和競爭，兩頭下注，爭取實現(xiàn)自身利益的最大化。印度和東盟對自身的國際定位以及彼此的戰(zhàn)略認知不協(xié)調(diào)，由此產(chǎn)生的對地區(qū)重大議題的處理方式差異對雙邊關(guān)系的發(fā)展變化產(chǎn)生了深遠影響。

(二)行動能力與預(yù)期目標的非對稱性

在物質(zhì)層面，盡管隨著印度—東盟伙伴關(guān)系框架設(shè)立了一系列合作目標，但雙方相對有限的能力和資源也無法保證戰(zhàn)略目標的充分落實。

1.硬實力方面

印度“東向”政策的首要目的就是融入全球經(jīng)濟，而東盟也一直期待通過與印度的經(jīng)貿(mào)合作來平衡中國的經(jīng)濟影響力。冷戰(zhàn)后，印度與東盟的經(jīng)貿(mào)合作雖呈現(xiàn)上升趨勢，但雙方總體貿(mào)易規(guī)模、相互投資尚未達到預(yù)期目標。從1995到2020年，與印度的貿(mào)易額占東盟對外貿(mào)易總額的比重增幅較小，僅從1%升至3%，而印度投資占東盟引資總額的比例則從4%掉到了1%。同時期，與中國貿(mào)易額占東盟對外貿(mào)易總額的比重從2%激增至20%，中國投資占東盟引資總額的比例從不到1%上漲至6%。(53)“ASEAN Statistical Yearbook 2021,” ASEAN,https://www.aseanstats.org/publication/asyb-2021/,訪問時間：2022年3月22日。雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系的不對稱性還體現(xiàn)在印度對東盟的貿(mào)易逆差上。自2010年雙邊自由貿(mào)易協(xié)定實施后，印度對東盟的貿(mào)易逆差擴大了近5倍。印度商務(wù)部抱怨東盟國家監(jiān)管程序復(fù)雜，采取了非關(guān)稅貿(mào)易壁壘，印度出口商未享受到真正的貿(mào)易便利。(54)Shelly Gupta,“ASEAN-India Trade and Commerce Ties:Issues,Prospects and Challenges,” in M.Mayilvaganan eds.,ASEAN and India:Navigating Shifting Geopolitics,New York:Routledge,2022,pp.204-205.所以，印度政府明確提出要對雙邊自由貿(mào)易協(xié)定進行審查與修訂。雖然同意重審，但東盟認為與印度的貨物貿(mào)易協(xié)定關(guān)稅自由化覆蓋率僅為76%，是東盟現(xiàn)有自貿(mào)協(xié)定中最低的，且其中的原產(chǎn)地規(guī)則限制性過強，應(yīng)借協(xié)議重審進一步提升貨物貿(mào)易自由化和便利化水平。這與印度要求審查關(guān)稅減免實施效度、開放服務(wù)貿(mào)易，以縮小貿(mào)易逆差的訴求相左。雙方在2020年8月舉行的東盟—印度經(jīng)濟部長會后不歡而散，未能發(fā)表聯(lián)合聲明。(55)Hoang Thi Ha,“Act East or Acting? India and ASEAN,” https://www.iseas.edu.sg/media/commentaries/act-east-or-acting-india-and-asean/,訪問時間：2022年3月15日。執(zhí)行能力弱也嚴重阻礙了雙方互聯(lián)互通項目的建設(shè)。參與BIMSTEC、MGC次區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)通項目的東南亞國家大多經(jīng)濟發(fā)展水平低下，個別國家政局動蕩、政府強制力不足，單憑自身力量很難完成項目建設(shè)。而印度作為項目主推者，將更多精力放在國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施項目的改造上，給東南亞國家承諾的技術(shù)和資金援助不到位，致使包括印緬泰高速公路在內(nèi)的多數(shù)規(guī)劃項目無法如期完工。談及印度互聯(lián)互通項目在東南亞的推進情況，一位緬甸外交官失望地表示“和中國完全沒法比”。(56)Ted Osius,Raja C.Mohan,Enhancing India-ASEAN Connectivity,Maryland:Rowman & Littlefield,2013,pp.30-33.

盡管印度和多數(shù)東盟國家已建立起安全對話機制，通過舉行聯(lián)合演習(xí)、軍事人員培訓(xùn)以及簽訂武器裝備銷售合約等方式開展了合作，但由于印度與東盟在戰(zhàn)略目標和總體實力上存在差異，致使雙方安全合作進程也充滿不確定性。前文已提到，印度將國家安全和政治利益向東延伸，深化與東盟的防務(wù)合作，是為了與中國進行地緣政治競爭，實現(xiàn)全面崛起的大國夢。而東盟與印度開展安全合作，根本上是為了將其納入自身主導(dǎo)的地區(qū)安全框架，增強印度戰(zhàn)略行為的可預(yù)知性。雙方戰(zhàn)略需求不同也造成了有限接觸的尷尬。更重要的是，印度和東南亞國家都缺乏強大完備的國防工業(yè)體系、綜合軍事實力相對有限、武器裝備大多依賴進口，在一定程度上限制了雙方防務(wù)安全合作的內(nèi)容和水平。雖然莫迪聲稱推進印度國防生產(chǎn)改革，誓要將印度打造成“世界最大軍事強國”，但學(xué)界普遍認為印度安全戰(zhàn)略目標已超出了其真實的戰(zhàn)略能力。(57)宋德星：《新時期印度的海洋安全認知邏輯與海洋安全戰(zhàn)略》，《印度洋經(jīng)濟體研究》2014年第1期，第32頁。以在印度和東盟安全合作中出鏡率最高的印度海軍為例，雖其實力遠在東南亞國家之上，但若論潛艇部隊規(guī)模、航空母艦載機量、?？哲妳f(xié)同作戰(zhàn)能力等，印度與中國相比還是存在差距。就連東南亞學(xué)者都毫不避諱地直言“印度海軍能力不足，無法在印度洋以外的海域持續(xù)行動。印度對東盟的安全承諾都是空頭支票，一旦危機來臨根本無法兌現(xiàn)?！?58)Rohan Mukherjee,“East by Southeast:Three Challenges for India’s ‘Act East’Policy,” https://www.business-standard.com/article/economy-policy/east-by-southeast-three-challenges-for-india-s-act-east-policy-118012300197_1.html,訪問時間：2022年3月15日。

2.軟實力方面

印度一直強調(diào)古代南亞、東南亞兩地貿(mào)易聯(lián)通、文明交流的歷史實踐對當(dāng)下雙邊關(guān)系發(fā)展具有現(xiàn)實借鑒意義，希望通過對東南亞語言文化、宗教信仰、社會風(fēng)俗、歷史遺跡中印度元素的挖掘來增強雙方的價值認同，為構(gòu)筑戰(zhàn)略伙伴關(guān)系提供文脈支撐。在2012年發(fā)布的共同愿景中，印度與東盟再次明確要“努力保存、恢復(fù)印度與東南亞之間的文明聯(lián)接”。其中一個重要舉措就是支持印度重建那爛陀大學(xué)(Nalanda University)，以此為平臺加強與東南亞的教育、文化合作，增進彼此理解與欣賞。(59)Ajaya Kumar Das,“Soft and Hard Power in India’s Strategy Toward Southeast Asia,” India Review,Vol.12,No.3,2013,pp.172.此外，印度在多個東盟國家建立文化中心，定期舉辦節(jié)慶活動，傳播印度文化、增進民間交流；積極倡導(dǎo)創(chuàng)建印度—東盟智庫網(wǎng)絡(luò)，在新加坡、馬來西亞等國高校設(shè)立“印度研究教席”，為學(xué)者、藝術(shù)家等赴印訪問提供資金支持和簽證便利；同時，印度還定期為東盟國家舉辦語言學(xué)習(xí)、災(zāi)害防治等相關(guān)的公務(wù)員培訓(xùn)項目。(60)Vannarith Chheang,“India-ASEAN Going Beyond Delhi Dialogue VI,” https://vannarithchheang.files. wordpress.com/2011/11/india-asean.pdf,訪問時間：2022年3月15日。莫迪上臺后更是致力于將印度打造成擁有文化優(yōu)越感的大國，設(shè)立瑜伽部和那爛陀司，提出了“瑜伽外交”和“佛教外交”的理念，試圖豐富對外人文交流的內(nèi)涵與形式。(61)Arijit Mazumdar,“India’s Soft Power Diplomacy Under the Modi Administration:Buddhism,Diaspora and Yoga,” Asian Affairs,Vol.49,No.3,2018,pp.468-491.

然而，印度在東南亞進行的文化外交似乎也出現(xiàn)了形式與效果的脫節(jié)。新加坡尤索夫伊薩東南亞研究院(ISEAS)2022年發(fā)布的民調(diào)報告顯示，僅有19%的受訪者認同印度的文化影響力，這一數(shù)據(jù)相比前一年下降了3.6%。有意思的是，歷史上最早受到印度文明影響的湄公河沿岸國家，如越南、柬埔寨、泰國當(dāng)前對印度文化的認同率均低于10%。(62)ISEAS-Yusof Ishak Institute,“The State of the Southeast Asia:2022 Survey Report,”https://www.iseas. edu.sg/articles-commentaries/state-of-southeast-asia-survey/the-state-of-southeast-asia-2022-survey-report/,訪問時間：2022年3月22日。雖然老撾和緬甸受訪者對印度文化表現(xiàn)出崇敬之情，但他們并不認為印度會為世界和平穩(wěn)定、地區(qū)安全繁榮做出積極貢獻。可見，傳統(tǒng)文化并未有效提升這些國家對印度的政治信任水平。而且，在關(guān)于留學(xué)和旅游目的地調(diào)查中，東南亞國家僅有不到1%的民眾選擇印度，這一比例遠低于其他域外大國，位列倒數(shù)第一。學(xué)者們對印度文化外交的有效性進行反思，提到早在冷戰(zhàn)時期印度一些具有濃重民族主義色彩的言論和行為就已引起東南亞國家的警惕，他們擔(dān)心印度利用東南亞的印裔僑民拓展“大印度”版圖。(63)T.A.Keenleyside,“Nationalist Indian Attitudes Towards Asia:A Troublesome Legacy for Post-Independence,” Pacific Affairs,Vol.55,No.2,pp.226-227.雖然東南亞國家對印度擴張的恐懼早已消散，但2014年莫迪當(dāng)選總理后，印度教民族主義情緒日益膨脹，其國內(nèi)宗教族群矛盾激化，針對穆斯林群體的暴力襲擊事件不時發(fā)生，引起印度尼西亞、馬來西亞和文萊等東盟國家強烈不滿。加之新冠肺炎疫情暴發(fā)后，印度對本國疫情管控不力引起變異毒株向周邊地區(qū)擴散，加重了東南亞國家外防輸入的壓力，在一定程度上損害了印度在東南亞民眾心目中的形象。(64)Sanjaya Baru,“What’s Going Wrong with India’s Act East Policy?” https://indianexpress.com/article/opinion/columns/india-singapore-relationship-southeast-asia-policy-7330227/,訪問時間：2022年3月22日。

三、非對稱結(jié)構(gòu)下印度—東盟伙伴關(guān)系的發(fā)展趨勢與限度

當(dāng)前，新冠肺炎疫情形勢仍不容樂觀，全球經(jīng)濟復(fù)蘇壓力依然很大。隨著世界戰(zhàn)略重心向印太轉(zhuǎn)移，區(qū)域內(nèi)外行為體間的競爭與對抗加劇。面對錯綜復(fù)雜的地區(qū)形勢，印度和東盟能否頂住壓力，克服雙方關(guān)系發(fā)展的阻礙，持續(xù)深化伙伴關(guān)系并完全實現(xiàn)各自預(yù)期的收益目標呢？從上述梳理、分析中可知，盡管印度與東盟在印太地區(qū)存在一定利益交集與合作空間，伙伴關(guān)系經(jīng)過多年經(jīng)營也取得了一定成就，但二者的出發(fā)點、核心關(guān)切和最終目標等存在差異，加之受到雙方能力和資源的客觀限制，未來印度與東盟伙伴關(guān)系的發(fā)展限度十分明顯。

(一)印度與東盟國家的雙邊合作正在取代印度與東盟的區(qū)域?qū)用婧献?/h3>

2022年印度和東盟可能對雙邊伙伴關(guān)系進行再升級，但未來印度與東盟伙伴關(guān)系的實效性會受到多種形式的國家關(guān)系影響。印度認為東盟成員國的差異在一定程度上限制了東盟合作機制的效率，而東盟國家則認為印度受制于有限的實力，很難充分履行自己的承諾。所以印度和東盟都對彼此深化機制合作的能力感到失望。然而，印度深知地理上東南亞處于“印太戰(zhàn)略”的核心區(qū)域，仍是“東向行動”政策的關(guān)鍵一環(huán)，而東盟成員國也明白對印度在南亞、印度洋地區(qū)的特殊地位無法視而不見，因此印度和東盟又都不希望雙邊互動就此式微。在這種矛盾心理影響下，近年來印度與區(qū)域組織東盟之間的合作關(guān)系在一定程度上被印度與東南亞國家之間的雙邊合作所超過。在政治領(lǐng)域，印度與越南、印尼在數(shù)年前已經(jīng)建立了全面戰(zhàn)略伙伴關(guān)系，而印度與東盟還停留在戰(zhàn)略伙伴層面。在經(jīng)濟領(lǐng)域，由于對東盟—印度貨物貿(mào)易協(xié)定的審查尚未取得有效進展，有消息稱印度已轉(zhuǎn)向雙邊渠道，積極尋求與馬來西亞、新加坡和泰國等經(jīng)濟業(yè)態(tài)相對成熟的東南亞國家進行“一對一”磋商，形成新的經(jīng)濟合作協(xié)定。(65)Pia Krishnankutty,“With RCEP Now in Force,India Must Strengthen Trade & Engage with Other Blocs,Say Experts,” https://theprint.in/economy/with-rcep-now-in-force-india-must-strengthen-trade-engage-with-other-blocs-say-experts/799667/,訪問時間：2022年3月22日。如果這種雙邊合作模式在未來更加普及，那么印度與東盟區(qū)域間合作機制的權(quán)威性和穩(wěn)定性必然受到削弱。

(二)動力不足和制度缺位使得后疫情時代印度與東盟經(jīng)貿(mào)合作不容樂觀

推動經(jīng)濟的疫后復(fù)蘇是印太地區(qū)的主旋律，在2021年10月舉行的印度—東盟商業(yè)峰會上，印度外長蘇杰生明確表示印度要和東盟在衛(wèi)生安全、數(shù)字經(jīng)濟、穩(wěn)定供應(yīng)鏈、保持經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展等方面重新規(guī)劃并加強合作。(66)“Remarks by the External Affairs Minister at the Inaugural Session of the India ASEAN Business Summit,” Ministry of External Affairs,Government of India,https://www.mea.gov.in/Speeches-Statements.htm?dtl/34351，訪問時間：2022年3月28日。然而，印度與東盟的經(jīng)濟合作一直面臨嚴重的內(nèi)生動力不足問題，在傳統(tǒng)貿(mào)易壁壘沒有完全消除，雙邊貿(mào)易額、投資額增長緩慢的情況下談數(shù)字經(jīng)濟、清潔能源和新基建等新興領(lǐng)域的合作很可能眼高手低無能為力，實在難以樂觀看待。而且在印度退出RCEP、東盟—印度貨物貿(mào)易協(xié)定等待重新審核的當(dāng)下，印度與東盟的經(jīng)濟合作正面臨制度安排缺位的尷尬局面。2022年1月RCEP正式生效，東盟國家忙于政策對接和標準升級等工作，對印度就雙邊經(jīng)濟合作進行重新規(guī)劃的要求并未給出積極回應(yīng)。有學(xué)者警告：“RCEP的大門一直是為印度敞開的，但如果印度堅持故步自封，那么不僅無法分享亞太經(jīng)濟一體化紅利，還會面臨在區(qū)域經(jīng)濟整合中被邊緣化的危險?！?67)Ajit Ranade,“Why India Must Rejoin the Trading Bloc It Jilted in 2019,” https://timesofindia.indiatimes.com/india/why-india-must-rejoin-the-trading-bloc-it-jilted-in-2019/articleshow/88648368.cms,訪問時間：2022年3月28日。盡管美國推出的“印太經(jīng)濟框架”或能為印度和東盟的經(jīng)貿(mào)合作提供一個新平臺，但目前該框架才正式啟動談判。建立一個全新的區(qū)域經(jīng)濟合作機制成本巨大、耗時漫長，對于急盼經(jīng)濟復(fù)蘇的印度和東盟來說，“印太經(jīng)濟框架”最多起到“望梅止渴”的功效，短期內(nèi)很難給雙方經(jīng)貿(mào)合作帶來動力與機遇。更重要的是，“印太經(jīng)濟框架”服務(wù)于美國、印度對華競爭的地緣政治目標，推動區(qū)域國家在供應(yīng)鏈、基礎(chǔ)設(shè)施等方面“去中國化”，與東盟所堅守的開放、多邊、自由的區(qū)域經(jīng)濟一體化理念是相悖的。2021年中國和東盟仍互為對方第一大貿(mào)易伙伴，(68)《突破8000億！東盟保持我國第一大貨物貿(mào)易伙伴》，中華人民共和國駐東盟使團經(jīng)濟商務(wù)處，http://asean.mofcom.gov.cn/article/jmxw/202201/20220103237104.shtml，訪問時間：2022年3月28日。加入美國組建的排他性經(jīng)濟俱樂部，很可能破壞東盟與中國現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈，并不符合大多數(shù)東南亞國家的利益訴求。因此，部分東南亞國家對“印太經(jīng)濟框架”還持觀望態(tài)度。

(三)成熟的多邊安全聯(lián)盟威脅印度與東盟現(xiàn)有安全合作機制

由于印度與東盟的經(jīng)貿(mào)關(guān)系很難在短時間內(nèi)有所突破，未來印度可能優(yōu)先強化與東盟的安全，特別是海上安全合作。然而，印度與東盟在安全合作上也存在各有所好的情況。首先，從發(fā)布的《行動計劃》可知，東盟把印度納入海上安全合作機制是希望印度能在維護馬六甲海峽的國際公海航道安全、打擊海上恐怖主義和跨國犯罪等方面發(fā)揮作用，而不是為印度提供軍事擴張的便利。其次，雖然以越南、菲律賓為代表的南海主權(quán)聲索國積極與印度開展合作，在頻繁舉行聯(lián)合軍演的同時邀請其參與南海油氣開發(fā)，有意通過打“印度牌”來制衡中國。但多數(shù)東盟成員國并不贊同這種做法，認為域外勢力，尤其是軍事力量的介入有悖于東盟和平、中立的宗旨。(69)《中方談南海問題：中國和東盟國家有共同認知和意愿，多數(shù)國家不歡迎外來勢力介入》，中國新聞網(wǎng)， www.chinanews.com.cn/gn/2021/08-07/9538823.shtml，訪問時間：2022年3月28日。而且，盡管莫迪政府也有意加強與東南亞國家在南海問題上的戰(zhàn)略協(xié)作，但考慮到南海并非印度核心關(guān)切，過度卷入可能不利于其保持戰(zhàn)略自主性，所以印度并不想充當(dāng)域外國家介入南海問題的“急先鋒”，也不會與越南、菲律賓等國保持完全的戰(zhàn)略同步。(70)樓春豪：《印度莫迪政府南海政策評估》，《現(xiàn)代國際關(guān)系》2017年第6期，第46-48頁。再次，緬甸、印尼、馬來西亞和泰國都是印度洋國家，與印度存在一定的地緣戰(zhàn)略利益差異，并不希望印度獨霸印度洋。可見，東盟國家與印度在利用雙方戰(zhàn)略野心的同時也保持著對彼此的警惕，安全合作在未來也可能面臨諸多掣肘。而與此同時，美國及其盟友正在印太周邊積極構(gòu)建多邊安全聯(lián)盟，將四國機制提升到峰會層面，并建立了美英澳三邊防務(wù)伙伴關(guān)系(AUKUS)。與印度和東盟低效的安全合作機制相比，美國主導(dǎo)的安全聯(lián)盟戰(zhàn)略趨同度更高、成員國綜合實力強，有望在政策協(xié)調(diào)和聯(lián)合應(yīng)對等方面取得更切實的成果。若印度與東盟的安全合作難以整合，滿足各方利益訴求，那么部分國家可能轉(zhuǎn)向其他多邊安全聯(lián)盟尋求替代性解決方案。其實，印度參與的“四國機制”已開始通過“QUAD+”模式試探東盟成員的合作意向，不排除未來個別東南亞國家會被拉入四國機制。

(四)“印度優(yōu)先”與東盟多邊主義的分歧成為雙方伙伴關(guān)系升級的深層阻礙

“印度優(yōu)先”是莫迪在選舉及其執(zhí)政期間反復(fù)提及的一個外交理念，其基本邏輯是認為冷戰(zhàn)結(jié)束后一段時期印度一味追隨、融入自由主義國際秩序使得自身發(fā)展受到了限制。所以，莫迪上臺后強調(diào)印度應(yīng)該將本國利益置于優(yōu)先地位，重新定義在經(jīng)濟全球化時代的外交目標，保留關(guān)鍵政策空間，只有這樣印度才能成為全球大國的有力競爭者。(71)張建崗：《印度有限開放的東盟地區(qū)主義：從全面經(jīng)濟合作框架協(xié)議到RCEP》，《經(jīng)濟論壇》2021年第11期，第58頁。顯然，“印度優(yōu)先”帶有過度的自我中心意識和鮮明的保守主義色彩。沿著這一邏輯，印度退出RCEP、提出要對當(dāng)前的多邊主義合作機制進行改革，并且在2021年初東南亞新冠肺炎疫情肆虐時宣布實施疫苗出口限制，使得東盟不得不向中國和俄羅斯等第三方尋求援助。(72)Jeffrey Gettleman,Emily Schmall and Mujib Mashal,“India Cuts Back on Vaccine Exports as Infections Surge at Home,” https://www.nytimes.com/2021/03/25/world/asia/india-covid-vaccine-astrazeneca.html,訪問時間：2022年3月28日。這一系列操作讓東盟意識到雖然印度口口聲聲支持多邊主義，但其對多邊主義的態(tài)度是有限的、自利的，隨著區(qū)域一體化程度加深、觸及主權(quán)國家權(quán)力的讓渡和分享、利益的分配與均衡等關(guān)鍵問題時，印度又會選擇逃避。這與東盟開放包容的多邊主義立場、東盟共同體的發(fā)展愿景以及依靠集體力量確保地區(qū)整體安全、繁榮與穩(wěn)定的行為模式背道而馳。印度與東盟對不同價值觀的追求暗含雙方在觀念上存在潛在分歧與矛盾。從長遠來看，這也給雙邊關(guān)系的發(fā)展蒙上一層陰影。

結(jié) 語

2022年2月，拜登政府發(fā)布新版《美國印太戰(zhàn)略》，在重申美印戰(zhàn)略伙伴關(guān)系重要性的同時，表示贊同東盟在區(qū)域合作中的“中心地位”，許諾將與東南亞國家在更為廣泛的領(lǐng)域開展合作。由此看來，在美國“印太戰(zhàn)略”的持續(xù)帶動下，印度可能借印度—東盟建立對話關(guān)系30周年為契機展開新一波外交攻勢，努力將與東盟的合作推向新高度。然而，印度與東盟伙伴關(guān)系的發(fā)展不僅取決于國際關(guān)系權(quán)力格局和地區(qū)秩序的變化，也受雙方關(guān)系結(jié)構(gòu)性特征的影響。這一結(jié)構(gòu)本身的非對稱性，決定了一方面印度與東盟會盡力避免雙方關(guān)系疏遠，確保關(guān)系發(fā)展的基本方向不發(fā)生大的偏離；但另一方面，由于印度和東盟都不是彼此對外關(guān)系的重點，雙方戰(zhàn)略契合度較低，經(jīng)貿(mào)合作動力不足，伙伴關(guān)系發(fā)展可能陷入后繼乏力的尷尬境地。