王謀 吉治璇 陳迎

摘 要：格拉斯哥會議是繼2019年馬德里會議后舉行的第一次正式氣候談判會議，也是美國重返《巴黎協(xié)定》后參與的第一次談判會議，在多方共同努力下，格拉斯哥會議取得了實質性進展，達成了《格拉斯哥氣候協(xié)議》，在適應資金、碳市場、1.5℃目標以及退煤等問題上達成了廣泛共識，同時也開啟了《巴黎協(xié)定》全面實施的進程。本文梳理和分析了格拉斯哥會議后全球氣候治理的新格局、特征和趨勢以及對我國可能產(chǎn)生的影響，并就我國應對新形勢、參與全球氣候治理進程提出建議。

關鍵詞：氣候變化;全球治理;《聯(lián)合國氣候變化框架公約》;格拉斯哥

中圖分類號：X51? ? ?文獻標識碼：A? ? ?文章編號：2096-5729（2022）02-0089-08

隨著人類對氣候變化問題科學認識的不斷推進、全球環(huán)境意識的不斷提升，全球氣候治理進程越來越成為國際社會關注的熱點問題。一方面，美國總統(tǒng)換屆以后，民主黨一改共和黨政府消極的氣候政策，不僅重新簽署《巴黎協(xié)定》，還積極推進包括《聯(lián)合國氣候變化框架公約》談判進程在內的全球氣候治理進程;另一方面，隨著可再生能源技術的逐步成熟，全球能源轉型步伐加速，技術變革帶來的新機遇也給各國注入更多信心，許多國家紛紛提出更具雄心的減排目標甚至是碳中和目標。這些新的國際形勢，共同推動國際社會對氣候問題的關注由低谷走向熱點，在格拉斯哥會議前后達到國際關注的高點，并促進達成《格拉斯哥氣候協(xié)議》。格拉斯哥會議后全球氣候治理也呈現(xiàn)出一些新的特征，梳理和研判這些特征及其發(fā)展趨勢，對我國更好地參與國際氣候治理進程，既維護發(fā)展權益又體現(xiàn)大國責任擔當具有積極意義。

一、全球氣候治理的歷程

（一）《聯(lián)合國氣候變化框架公約》發(fā)展歷程及主要里程碑

為了有效應對全球氣候變化問題，國際社會于20世紀70年代開始，試圖采取全球協(xié)作的形式共同應對氣候變化。通過多方努力，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》最終在1992年5月獲得通過，同年6月，在巴西里約熱內盧舉行的聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會上，與會的154個國家以及歐洲共同體的元首或高級代表共同簽署，于1994年3月正式生效，奠定了世界各國緊密合作應對氣候變化的國際制度基礎。

《公約》的目標是“將大氣中溫室氣體的濃度穩(wěn)定在防止氣候系統(tǒng)受到危險的人為干擾的水平上”，并明確規(guī)定發(fā)達國家和發(fā)展中國家之間負有“共同但有區(qū)別的責任”。1

由于《聯(lián)合國氣候變化框架公約》僅是一般性地確定了全球溫室氣體減排的濃度目標，沒有明確不同階段的實施目標，需要就不同階段更加具體的目標開展談判。因此，在第1次《聯(lián)合國氣候變化框架公約》締約方大會（COP1，1995）上，各締約方就達成一個有法律約束力的階段性執(zhí)行協(xié)議開展磋商，并于1997年在日本京都召開的《公約》第3次締約方大會（COP3）上達成了《公約》的第一個執(zhí)行協(xié)議，即《〈聯(lián)合國氣候變化框架公約〉京都議定書》（簡稱《京都議定書》）?！毒┒甲h定書》首次為附件I國家（發(fā)達國家與經(jīng)濟轉軌國家）規(guī)定了具有法律約束力的定量減排目標，并引入排放貿(mào)易（ET）、聯(lián)合履約（JI）和清潔發(fā)展機制（CDM）三個靈活機制;2007年，在印尼巴厘島召開的《公約》第13次締約方會議（COP13）上達成《巴厘行動計劃》，勾畫了構建2012年后國際氣候制度的路線圖和基本框架，也將游離于國際合作之外的美國拉回談判軌道。2011年，在南非德班召開的第17次締約方會議（COP17）形成德班授權，開啟了2020年后國際氣候制度的談判進程;2012年，在卡塔爾多哈召開的《公約》第18次締約方會議（COP18）明確了執(zhí)行《京都議定書》第二承諾期，包含美國在內的所有締約方就2020年前減排目標、適應機制、資金機制以及技術合作機制達成共識，并形成長期合作行動工作組決議文件;2015年，在巴黎氣候大會（COP21）上，由包括美國、中國在內的各方大力推動而達成的《巴黎協(xié)定》基本明確了2021—2030年期間國際氣候治理的制度安排和合作模式;2019年的馬德里會議（COP25）和2021年的格拉斯哥會議（COP26），完成了《巴黎協(xié)定》實施細則談判，國際氣候治理由此轉入以《巴黎協(xié)定》履約為主的實施進程。

（二）《巴黎協(xié)定》概況

《巴黎協(xié)定》是《聯(lián)合國氣候變化框架公約》2021—2030年期間的執(zhí)行協(xié)議。該協(xié)定于2015年12月在《公約》締約方第21次會議期間達成，于2016年11月4日正式生效。《巴黎協(xié)定》是繼1992年達成的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》及1997年達成的《京都議定書》之后，國際氣候治理進程中達成的第三個里程碑式的國際條約。《巴黎協(xié)定》的目標是“將全球相對于工業(yè)革命前溫度水平的平均氣溫升高控制在低于2℃以內，并努力將升溫控制在1.5℃之內，從而大幅度降低氣候變化的風險和危害”2。2021年11月，在英國舉行的第26次締約方大會通過了《格拉斯哥氣候協(xié)議》，完成了對《巴黎協(xié)定》實施細則的談判?！栋屠鑵f(xié)定》是在變化的國際經(jīng)濟政治格局下，為實現(xiàn)《公約》目標而締結的針對2020年后國際氣候制度的法律文件。

（三）格拉斯哥會議的情況

格拉斯哥會議是繼2019年馬德里會議后，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》談判進程幾乎停滯兩年后舉辦的談判會議。大會的特殊性還表現(xiàn)在，這是新冠疫情開始后，全球環(huán)境治理領域舉辦的第一次大規(guī)?，F(xiàn)場會議，也是美國回歸《巴黎協(xié)定》后參與的第一個締約方大會。格拉斯哥大會在這樣的背景下舉行，自然會被賦予更多的期待。聯(lián)合國系統(tǒng)，包括公約秘書處、聯(lián)合國秘書長以及主辦國英國因為疫情推遲舉辦格拉斯哥氣候大會，也因此贏得更多時間籌備會議。格拉斯哥會議參會人數(shù)不僅達到4萬人[1]，還邀請到了包括中國、美國、歐盟、印度等多國元首發(fā)表致辭，為推進全球氣候治理進程進行全球政治動員，提出更具雄心的貢獻承諾目標。會議就《巴黎協(xié)定》實施細則中尚未達成共識的議程項“市場機制”“透明度”“共同時間框架”等問題進行了重點推進，并就以上議程和包括適應、資金、技術、能力建設等議題達成了一攬子協(xié)議，將國際氣候治理進程推進到《巴黎協(xié)定》全面實施、履約的階段。

二、全球氣候治理的主要格局

（一）以《聯(lián)合國氣候變化框架公約》為主體的多元主體治理框架

全球氣候治理是以各主權國家為主，多個利益相關方共同參與，通過氣候公約機制和公約外機制，共同應對氣候變化的國際合作模式。應對氣候變化、控制溫室氣體排放在某種程度上有可能限制發(fā)展空間，影響各國的經(jīng)濟和政治利益，也可能是經(jīng)濟社會轉型發(fā)展機遇，因此，各國均給予高度重視，并成為國際合作的重要領域。人類社會必須理性地通過國際制度安排應對氣候變化，明確各國應承擔的責任，同時推動國際合作，實現(xiàn)人類社會發(fā)展與保護全球氣候的共贏。全球氣候治理的參與方包括主權國家政府、政府間國際組織和非國家行為主體等。主權國家政府是主要參與方和治理主體，在考慮本國訴求和發(fā)展情況的條件下，通過氣候談判參與全球氣候治理;政府間國際組織的功能是協(xié)調各國利益，以聯(lián)合國氣候變化框架公約秘書處（UNFCCC）為核心，同時也包括政府間氣候變化專門委員會（IPCC）、聯(lián)合國環(huán)境署（UNEP）、國際能源署（IEA）、清潔能源部長會議（CEM）等相關組織;非國家行為主體包括與應對氣候變化相關的非政府國際組織、社會團體、企業(yè)以及個體等，一方面積極參與國際談判等氣候治理活動，影響政府決策，一方面也是全球氣候治理體系中負責實施行動的主要承擔者。

（二）公約內和公約外機制相互補充

從1979年世界氣象組織（WMO）召開第一次世界氣候大會呼吁保護全球氣候，到1990年國際氣候談判拉開帷幕，人類應對氣候變化逐步進入了制度化、法律化的軌道。應對氣候變化的國際合作機制，主要分為氣候公約機制和氣候公約外機制兩大類，公約外機制包含了定期的、不定期的、國際的、區(qū)域性的、行業(yè)性的、專業(yè)性的多種機制。所有的這些機制因其不同的定位和功能，在應對氣候變化國際合作中扮演了不同的角色，發(fā)揮了不同的作用。

氣候公約機制。1992年通過《聯(lián)合國氣候變化框架公約》并開放簽署，1994年3月21日《公約》正式生效，成為全球氣候治理進程的法律基石。隨后，各國基于聯(lián)合國平臺開展談判，并先后達成《京都議定書》（1997年）《多哈決定》（2012年）和《巴黎協(xié)定》（2015年）等重要成果，明確了在《公約》框架下不同時期全球合作開展氣候治理的階段性目標和全球氣候制度框架，明確了全球合作方向和路徑。在參與全球治理的各國的共同努力下，國際氣候談判進程在聯(lián)合國氣候公約引領下不斷前行，氣候公約也成為全球氣候治理的主要平臺，并通過各方努力，不斷鞏固和形成各國開展氣候合作國際法律基礎。治理氣候變化問題需要所有國家共同努力，需要堅持和完善《聯(lián)合國氣候變化框架公約》的合作平臺，鞏固和發(fā)揮氣候公約在全球氣候治理進程中的主導作用，推動實現(xiàn)全球氣候治理目標，保障氣候安全。

氣候公約外機制。為了推動氣候公約談判，國際社會在氣候公約體系外也建立了多種機制和合作平臺，以增進締約方相互了解，推動各方就氣候治理中的關鍵問題達成共識。這些機制與合作平臺主要可以分為政治性、技術性和經(jīng)濟激勵/約束性三種類型。第一，政治性的公約外機制，主要包括聯(lián)合國大會、二十國集團會議、亞太經(jīng)合組織會議、經(jīng)濟大國能源與氣候論壇、千年發(fā)展目標論壇、七國集團會議等。這些機制的共同特點是由政府首腦或者高級別官員參與磋商，就全球氣候治理中的重大問題達成政治共識，但一般不就具體技術細節(jié)進行磋商。這些公約外機制，通常主要在全局性、長期性、政治性的問題上發(fā)揮重要作用，因為參會級別高，尤其是首腦峰會，往往能就一些重大事項和問題達成一致，成為國際氣候治理進程中的里程碑事件。第二，技術性的公約外機制，這些機制以行業(yè)或者專門領域為基礎，主要包括國際海事組織、國際民用航空組織等。這些公約外機制針對氣候公約談判中的某些問題進行專題磋商，形成的結果和政策行動將反饋公約談判進程，并成為全球氣候治理框架體系下的一個組成部分。這些機制相比氣候公約的談判，存在一定的局限性，氣候議程不是這些專業(yè)性機構的主要工作，這些機構對氣候議程的關注度和專業(yè)程度，都無法與氣候公約相比;同時，雖然都是國際機制，但不同機制的實施原則和議事規(guī)則存在較大差異，對待同樣的問題，指導原則和思路的不同，也可能導致行動路徑和結果的較大差異。第三，經(jīng)濟激勵/約束性的公約外機制，主要包括與應對氣候變化相關的國際貿(mào)易機制，與生產(chǎn)和消費活動相關的國際標準等公約外的國際磋商和治理機制。經(jīng)濟激勵或約束措施與減排、適應等議題相比，并不是氣候協(xié)議中的關鍵要素，但這些問題與各國經(jīng)貿(mào)利益、居民消費息息相關，尤其是隨著部分國家提出碳關稅實施方案后，國際社會關注度明顯上升。國際貿(mào)易機制、國際標準制定等機構，在納入或者考慮氣候變化影響之前，就已經(jīng)是比較成熟的國際治理機制，但在納入氣候變化問題后，不同機制間由于指導原則、議事規(guī)則等存在差異，看待問題的視角和結論可能出現(xiàn)偏差，不同機制間的協(xié)同治理還需要不斷磨合，爭取最優(yōu)解。

（三）兩大陣營名義上存在，各方立場分化

從20世紀80年代中后期聯(lián)合國啟動全球氣候變化談判到2007年巴厘島氣候大會，國際氣候格局基本上分為南北兩大陣營：發(fā)達國家以歐盟、美國為代表，發(fā)展中國家以“77國集團+中國”為代表。盡管兩大陣營內部在利益訴求和目標上頗有差異，但兩大陣營的總體格局基本穩(wěn)固。在發(fā)達國家內部，美國先是規(guī)則的制定者，《京都議定書》后又成為規(guī)則的破壞者;歐盟奉持國際道義，一直追求充當全球氣候變化的領導者與《公約》和《京都議定書》的維護者。盡管美國和歐盟的利益與目標不盡一致，但在共同面對發(fā)展中國家的立場方面，發(fā)達國家集團基本穩(wěn)固[2]。在發(fā)展中國家內部，由于發(fā)展階段和發(fā)展需求存在差異，各國或者各個小集團利益訴求有所不同，但堅持“共同但有區(qū)別的責任”原則，要求發(fā)達國家承擔減排、資金和技術義務的目標與利益訴求相近。因而，當今的全球氣候變化的基本格局可以概括為：南北交織、南中泛北、北內分化、南北連綿波譜化的局面，大致可以描述為“兩大陣營”“三大板塊”“五類經(jīng)濟體”。發(fā)展中國家和發(fā)達國家“南北”兩大陣營依稀存在，發(fā)達、新興和低收入國家三大板塊大體可辨;發(fā)達經(jīng)濟體可分為以美國為代表的人口較快增長國家及以歐盟和日本為代表的人口趨穩(wěn)或下降經(jīng)濟體兩類，新興經(jīng)濟體也可分為以中國為代表的人口趨穩(wěn)國家及以印度為代表的人口快速增長國家兩類，低收入經(jīng)濟體主要為低收入國家。這些經(jīng)濟體將來可能有不斷的分化重組[3]（P3），傳統(tǒng)的發(fā)達國家、發(fā)展中國家二元立場可能進一步分化，形成復雜博弈局面。

三、全球氣候治理的新特征

（一）美國重返《巴黎協(xié)定》，全球氣候治理進程熱度增加

民主黨人拜登于2021年1月21日上任當天即宣布簽署并重返《巴黎協(xié)定》，并于1月28日頒布應對氣候危機總統(tǒng)行政令，從聯(lián)邦政府層面全面重啟、部署應對氣候危機工作，并積極爭取國際氣候治理領導權。2021年4月22日世界地球日，拜登邀請包括中、俄、歐盟等在內的40位國家（地區(qū)）元首齊聚云端，舉辦領導人氣候峰會，并提出美國新的《巴黎協(xié)定》下的貢獻目標。拜登政府新目標提出，美國2030年相比2005年溫室氣體排放總量降低50%—52%，這相比2015年奧巴馬政府提出的2025年相對2005年溫室氣體減排26%—28%的目標有了顯著提升。拜登政府氣候政策還包括：第一，提升氣候議題優(yōu)先級，以“氣候危機”代替“氣候變化”，并將應對氣候危機作為國際、國內事務中心工作;第二，推動清潔能源發(fā)展，建立清潔能源經(jīng)濟，通過大力投資清潔能源促進經(jīng)濟轉型發(fā)展;第三，強調環(huán)境公正，通過開展氣候、環(huán)境治理，創(chuàng)造高質量就業(yè)機會，推進環(huán)境公正和公正轉型實現(xiàn);第四，統(tǒng)籌發(fā)展，以應對氣候變化、建立清潔能源經(jīng)濟作為經(jīng)濟增長引擎，推動環(huán)境治理和經(jīng)濟社會協(xié)同發(fā)展;第五，明確目標，提出碳中和、電力系統(tǒng)零碳排放等目標，建立國家氣候工作組、白宮國內氣候政策辦公室等機制、機構，保障行動令實施;第六，激勵為主，通過加大可再生能源投資等激勵措施推進氣候治理工作，但尚未提及碳稅、排放貿(mào)易等約束性機制安排。

（二）目標競賽，重新不重質

美國自重返國際氣候治理進程后，為提升氣候問題在國際、國內的顯示度，聯(lián)合歐盟、小島國聯(lián)盟等，通過推動各方提出《巴黎協(xié)定》下的更新目標以及通過多邊、雙邊機制，推動各國不斷更新減排承諾目標。如我國自2020年9月22日提出“雙碳”目標后，于2021年4月16日宣布接受《〈蒙特利爾議定書〉基加利修正案》;10月G20大會二十國集團集體承諾“停止資助海外煤電”目標;11月10日中美聯(lián)合申明1中承諾對甲烷（CH4）制定規(guī)劃進行管制;11月13日《格拉斯哥氣候協(xié)議》中突出強調1.5℃目標以及“退減煤炭消費”的表述等。美國回歸后不到一年的時間，掀起了全球減排目標不斷更新的熱潮，國際社會也因此彌漫著對于不斷更新減排目標的激進作風和一些不切實際的期待，忽略了對發(fā)達國家2020年前減排目標實現(xiàn)情況以及各國新提出目標能否兌現(xiàn)的關注。包括發(fā)達國家在內的部分締約方在提出新的目標時，甚至缺乏嚴謹?shù)目茖W研究基礎，一味跟風更新目標和提出新的氣候目標。國際社會各種目標層出不窮，包括各種碳中和目標、能源發(fā)展目標、不同溫室氣體管制目標等，基準年份也各有提法，呈現(xiàn)出有些非理智的混亂局面。各國如果只是把關注重點放在各色目標上以吸引國際社會關注，而不重視提高《巴黎協(xié)定》貢獻承諾的實現(xiàn)質量，全球應對氣候變化的效果必然大打折扣，一些以新奇和吸引眼球為目的的減排目標終將是紙上談兵。

（三）發(fā)達國家與發(fā)展中國家共同行動

《巴黎協(xié)定》開辟了各方共同承諾并開展行動的全球氣候治理新范式。《巴黎協(xié)定》締約方基于經(jīng)濟社會的發(fā)展，提出了相對《京都議定書》《坎昆協(xié)議》等更為積極的國家自主貢獻目標，體現(xiàn)了各方共同開展行動的積極意愿。在《哥本哈根協(xié)議》的國家適當減緩行動信息文件中，發(fā)展中國家提出的減排目標都是以獲得資金、技術、能力建設等支持為條件的承諾目標，但在《巴黎協(xié)定》的國家自主貢獻目標體系中，更多的發(fā)展中國家展現(xiàn)了以我為主開展行動的積極姿態(tài)，并且在資金機制、透明度、盤點機制等議題的談判中展現(xiàn)了極大的靈活性，體現(xiàn)了共同行動的意愿和承諾?！栋屠鑵f(xié)定》下有180多個締約方提交了國家自主貢獻（NDC），這些貢獻目標所覆蓋的實施階段大多為2021—2030年，部分NDC為2021—2025年。這些目標提出之前，各國已經(jīng)開展了國內咨詢、討論和調整過程，《巴黎協(xié)定》達成后，這些基于國家自主提出的貢獻目標將被確立為締約方國內政策和行動目標，從而保證《巴黎協(xié)定》目標的實現(xiàn)。從《哥本哈根協(xié)議》到《巴黎協(xié)定》以及《巴黎協(xié)定》實施細則的制定，全球氣候治理進程各方合作模式，已經(jīng)由《京都議定書》時期為代表的發(fā)達國家主導和引領、發(fā)展中國家跟隨，過渡到所有國家共同承諾并開展行動的全球氣候治理新范式。

四、全球氣候治理趨勢

（一）拜登任期內，氣候治理熱度不減

從拜登政府強勢回歸國際氣候治理進程以及2021年以來的密集行動和行動效果來看，美國作為全球唯一的超級大國，在全球氣候治理進程中的影響力和領導力不容置疑。氣候變化問題是美國兩黨政治中存在認知分歧的問題，一定程度上已經(jīng)成為顯示執(zhí)政黨影響力的象征，打上了政治的烙印而不僅僅只是一個科學認知的問題。因此，拜登政府未來希望持續(xù)擴大民主黨在國內、國際議程中的影響力，也會積極推動其國內和國際氣候治理進程，鞏固其大選中的基本盤，并通過強化輿論宣傳和政策行動，拓展更多選民支持。因此，可以預見，在拜登政府任期內，無論是拜登本人還是民主黨政府都將繼續(xù)大力推動美國國內氣候議程。習慣了做世界領袖的美國，也必然將其國內進程與國際進程關聯(lián)，要求世界各國配合或者參與美國引領的氣候行動，在形式上實現(xiàn)共同減排。因此，在拜登政府任期內，全球氣候治理的熱度不太會衰減，這就需要我們研究氣候議題持續(xù)成為熱點問題對我國可能形成的影響。

（二）減緩目標不斷提升

《格拉斯哥氣候協(xié)議》寫入1.5℃目標的相關表述和“消減甚至退出煤炭使用”的表述后，國際社會對于各國提升減排目標的要求也會相應提升。格拉斯哥會議相對2019年之前的氣候協(xié)議中，更加凸顯了對1.5℃目標以及減煤退煤目標的關注。一方面，反映了隨著全球經(jīng)濟、技術的發(fā)展，之前各方分歧較大的問題正逐步走向形成共識;另一方面，歐盟、小島國聯(lián)盟等也必將站在1.5℃目標的角度，要求各國提出更具雄心的減排目標，或是與1.5℃目標匹配的全球和各國的減排目標。這將導致目前以《巴黎協(xié)定》中提及的2℃目標為主要考慮的締約方，可能面臨大幅提高減排目標的壓力，這種壓力將會是持續(xù)的，并且伴隨著減排目標的不斷提升越來越大。

（三）發(fā)展中國家責任與義務明顯提升

與《多哈氣候協(xié)議》《京都議定書》等階段性執(zhí)行協(xié)議的特征相比，《巴黎協(xié)定》規(guī)定發(fā)達國家和發(fā)展中國家共同承諾、共同行動，且發(fā)展中國家承擔的責任和義務相比之前的協(xié)議明顯有了提升。從發(fā)展中國家的情況來看，1990年到2020年，發(fā)展中國家GDP全球占比由18.3%提升到41.0%，碳排放全球占比由34.5%提升到66.8%1，經(jīng)濟實力有了明顯提升，開展氣候治理的能力和意愿也都有了相應提升。因此，發(fā)展中國家在《巴黎協(xié)定》談判以及提交《巴黎協(xié)定》更新國家自主貢獻進程中，都展現(xiàn)出更加積極的行動計劃和目標。未來全球溫室氣體排放的絕大部分增量將由發(fā)展中國家產(chǎn)生，實現(xiàn)全球溫室氣體減排控制的大部分壓力也將在發(fā)展中國家體現(xiàn)，因此，發(fā)展中國家在未來全球氣候治理進程中將要承擔的責任和義務也將不斷增大。

（四）訴求差異導致集團重組，博弈格局更加復雜

由于全球經(jīng)濟發(fā)展的差異性，在不同集團內部產(chǎn)生了更小的利益共同體，如發(fā)展中國家集團內部產(chǎn)生了代表新興經(jīng)濟體發(fā)展中國家的立場相近國家集團（LMDC）、最不發(fā)達國家集團、小島國聯(lián)盟、非洲國家集團等次一級國家集團。這些集團由于不同的利益訴求，在不同議題上已經(jīng)出現(xiàn)立場分歧;在傳統(tǒng)意義上的發(fā)達國家集團和發(fā)展中國家集團的分類上，也出現(xiàn)一些認知調整，如土耳其已經(jīng)連續(xù)多次在締約方大會上要求大會同意調整其所屬國家集團，希望從附件I也就是傳統(tǒng)認為的發(fā)達國家集團調整到非附件I也就是發(fā)展中國家集團，以減輕其減排義務;還有一些國家，雖然沒有在大會上表達調整所屬集團的立場，如俄羅斯等，但在談判中實際支持和所持立場已經(jīng)與發(fā)展中國家更為接近。因此，在當前的國際氣候談判中，南北國家立場分界線已經(jīng)逐步模糊，在減排、資金等許多議題上，已經(jīng)難以形成發(fā)達國家或者發(fā)展中國家的整體立場，各國根據(jù)自身談判訴求，在不同議題上形成新的立場聯(lián)合體，導致氣候治理中各方博弈格局復雜化、具體化。這種立場分化的趨勢，對談判能力較強的國家相對有利，對于國力較弱、談判能力也相對較弱的國家尤其是發(fā)展中國家來說，如果失去發(fā)展中國家整體立場，單個國家各自爭取自身訴求將變得非常困難。發(fā)展中國家立場離散，有經(jīng)濟差異發(fā)展的客觀原因，也是發(fā)達國家樂見甚至是主動推動的結果，未來還可能保持同樣的趨勢，全球氣候治理博弈格局的復雜性也將保持或者加劇。

五、氣候治理新格局對我國的影響

（一）美國回歸對我國構成減排壓力

美國執(zhí)政黨輪換，民主黨政府執(zhí)政白宮并重返《巴黎協(xié)定》，積極爭取全球氣候治理領導權，總體來看對推動全球氣候治理進程的意義是積極的。在中美關系不太順暢的情況下，拜登政府仍然派出氣候磋商代表團與中國開展高層磋商，并發(fā)布聯(lián)合聲明，也展現(xiàn)了美國在全球氣候治理問題上對中國的特殊關注和需求，這種需求必然需要中國予以應對，并在全球范圍做出表率。美國作為最先進的發(fā)達國家，在全球開展示范性的減排行動，既是其全球責任和義務，也是民主黨在國內體現(xiàn)黨派影響力并贏得民眾支持的需要，開展積極的氣候治理宣傳意義大于行動意義，且由于執(zhí)政黨派更迭，現(xiàn)任政府的很多承諾和政策可能實現(xiàn)斷崖式的下降或者退坡。中國當前正處于快速城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進程中，國內政治結構也并不需要以強調宣傳的方式來促進國內氣候治理議程的開展，因此更重視行動的實效而不是強調口頭承諾、追求華麗目標。中美兩國在氣候治理問題上的思路和目的并不完全一致，開展雙邊磋商以及共同推進全球氣候治理進程，必然面臨立場的妥協(xié)，從而對我國參與全球氣候治理進程構成額外壓力。拜登政府執(zhí)政以來，通過多次中美雙邊對話[4]、G20機制、11月中美聯(lián)合申明以及《格拉斯哥氣候協(xié)議》等雙邊和多邊機制，推動中國不斷采取新的行動或者接受新的氣候治理目標，對中國構成了一定程度的壓力。

（二）我國作為發(fā)展中大國責任義務明顯提升

根據(jù)CAIT數(shù)據(jù)庫統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，我國2018年溫室氣體排放總量為11.71GtCO2e，已經(jīng)高出歐盟3.33Gt、美國5.79Gt的總和，占全球溫室氣體排放比重37%1。較大的總量和較高的全球占比，必然讓我國成為全球氣候治理中最顯著的受關注方之一。國際社會通過雙邊如中美、中歐磋商，多邊如UNFCCC、G20、APEC等多種平臺和渠道就我國提升減排力度、更新減排目標進行磋商。相應地，我國也于2020年9月提出了2030年前碳達峰2060年前碳中和目標以及2021年4月批準了《〈蒙特利爾議定書〉基加利修正案》，加強對氫氟碳化物等非二氧化碳溫室氣體的管控等承諾。美國重返《巴黎協(xié)定》后連同歐盟和小島國聯(lián)盟等積極推動全球氣候治理進程，對我國施加了更大壓力，這種壓力還將伴隨我國經(jīng)濟社會發(fā)展持續(xù)存在，并隨著我國在全球經(jīng)濟中所占份額的擴大而變大。當然，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，經(jīng)濟總量和質量的提升，我國面臨外部壓力的能力和韌性也在加強，國內環(huán)境、氣候治理的訴求也在增強，可以部分對沖全球氣候治理責任義務加重的壓力和對經(jīng)濟、社會發(fā)展的沖擊。國際社會對我國的關注，不僅僅是在減排領域，在出資方面也同樣給予壓力。我國已經(jīng)建立了南南合作應對氣候變化基金，未來該基金的拓展應用將不僅在資金問題上，也同樣在減排問題上發(fā)揮緩解外部壓力的作用。

（三）發(fā)展中國家立場離散，對我國構成談判壓力

長期以來，我國在國際氣候談判中推動形成發(fā)展中國家集團立場，聯(lián)合發(fā)展中國家共同爭取實現(xiàn)有利于發(fā)展中國家的制度安排。2007年前后，我國成為全球第一大排放國，國際社會對我國的關注度快速上升，部分國家甚至要求與我國實現(xiàn)對等減排，忽視我國的發(fā)展中國家地位。我國關于發(fā)展中國家的談判訴求更可能被認為是不愿開展減排行動的借口。因此，推動形成發(fā)展中國家集團立場更有利于保護和爭取發(fā)展中國家發(fā)展權益，同時也有利于維護我國作為發(fā)展中國家的發(fā)展權益。團結的發(fā)展中國家集團和一致的發(fā)展中國家立場，對維護所有發(fā)展中國家和我國談判利益更加有利。當前，發(fā)展中國家集團立場逐漸離散，甚至在部分主要議題立場上存在較大分歧，這一形勢不利于發(fā)展中國家整體利益，也對我國參與國際氣候談判構成壓力。

六、我國參與全球氣候治理的建議

（一）落實“雙碳”目標，推動高質量履約《巴黎協(xié)定》

2020年9月22日，習近平總書記在聯(lián)合國大會上發(fā)言，宣布了2030年前碳達峰2060年前碳中和目標;2021年10月，我國提交了《巴黎協(xié)定》下自主貢獻目標更新目標。這些行動表明了我國積極推動《巴黎協(xié)定》實施和積極履行《巴黎協(xié)定》承諾目標。2021年3月15日，習近平總書記在中央財經(jīng)委員會第九次會議上講話指出，要把“雙碳”目標納入我國生態(tài)文明建設整體布局[5]?！半p碳”目標的實現(xiàn)已經(jīng)成為我國國家和地區(qū)層面的重點關注，并寫入經(jīng)濟社會“十四五”規(guī)劃。2021年10月，我國發(fā)布了《關于完整準確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》，以及《2030年前碳達峰行動方案》，后續(xù)將陸續(xù)發(fā)布部門層面的碳達峰方案，指引我國碳達峰和《巴黎協(xié)定》履約工作的高質量實現(xiàn)，以扎實行動和優(yōu)異成績向國際社會展現(xiàn)我國積極應對氣候變化的行動和績效。

（二）積極參與、引領國際治理進程，管控預期，明確紅線

2021年美國拜登政府重返《巴黎協(xié)定》后，全球氣候治理掀起了一輪關注高潮。一段時間內，各國目標層出不窮，包括不同年份的碳中和目標，不同含義、不同基準年的減排目標，以及包括非二氧化碳等溫室氣體減排目標等。國際氣候治理進程呈現(xiàn)出關注度高但比較混亂的局面。各方在已經(jīng)提出積極減排目標的情況下，仍然費盡心力提出新的目標，而相對忽略了對既有目標能否實現(xiàn)、如何實現(xiàn)的關注。作為最大的排放國，我國也被迫內卷加入不斷更新提出新目標的進程，提出了包括甲烷管控、自主貢獻目標更新等目標。未來的氣候治理進程中，需要更加強調預期管控，推動國際社會關注熱點由不切實際的目標競賽向既有目標的履約和高質量實現(xiàn)轉移。應結合我國未來十年經(jīng)濟社會發(fā)展預期，識別我國未來參與全球氣候治理的核心訴求和紅線，并選擇合適的方式向國際社會傳遞信息，以避免國際社會對我國參與國際氣候治理產(chǎn)生不切實際的過高預期，從而保障我國正常經(jīng)濟社會發(fā)展權益和秩序。

（三）強調氣候治理與可持續(xù)發(fā)展目標、生態(tài)文明建設協(xié)同推進

我國是全球第一大碳排放國，這樣的身份和地位在短時期內難以改變，因此在全球氣候治理進程中將長期處于國際關注的核心，未來面臨的壓力不會下降，甚至可能逐步增加。我們也需要認識到，氣候治理作為一個環(huán)境議題，并不是人類發(fā)展、社會發(fā)展的最終目標，而是經(jīng)濟、社會發(fā)展中的一個重要議程，需要把氣候議程放到人類社會整體經(jīng)濟、社會、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的大框架下與其他議程一起整體推進，強調包括氣候治理目標在內的可持續(xù)發(fā)展目標的協(xié)同實現(xiàn)。目前，我國正在積極推進生態(tài)文明建設，強調經(jīng)濟社會發(fā)展范式轉型，開展氣候治理不僅是推進生態(tài)文明建設的重要抓手，也是推動生產(chǎn)、生活綠色低碳轉型發(fā)展的重要途徑，還是生態(tài)文明建設的一部分，通過氣候治理行動，能夠更好地推進生態(tài)文明建設目標的實現(xiàn)。

參考文獻：

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The Pattern，Characteristics and Future Trends of Global Climate Governance

after Glasgow Conference

— impacts on China and its responses

WANG Mou1，2，3，JI Zhi-xuan1，CHEN Ying1，2，3

（1.University of Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 102488，China;2.Research Institute for Eco-civilization，Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100720，China;3. Research Center for

Sustainable Development，Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100720，China）

Abstract：the Glasgow Conference （COP26） is the first formal climate negotiation conference held after the Madrid Conference in 2019. It is also the first negotiation conference held after the return of the United States to the Paris Agreement. With the joint efforts of parties，the Glasgow Conference made substantive progress，adopted the Glasgow Climate Pact，reached broad consensus on adaptation funds，carbon market，1.5 ℃ target and phasing down coal，and also started the process of full implementation of the Paris Agreement. This paper combs and analyzes the new pattern，characteristics and future trends of global climate governance after Glasgow Conference and its possible impacts on China，and puts forward some suggestions on China’s response to the new situation and participation in the process of global climate governance.

Key words：climate change;global governance;UNFCCC;Glasgow

責任編輯：郭建民

收稿日期：2022-01-03

基金項目：國家社會科學基金重點項目“我國參與國際氣候談判角色定位的動態(tài)分析與談判策略研究”（16AGJ011）;中國社會科學院創(chuàng)新工程項目“碳達峰、碳中和目標背景下的綠色發(fā)展戰(zhàn)略研究”（2021STSB01）

作者簡介：王謀，理學博士，研究員，中國社會科學院可持續(xù)發(fā)展研究中心秘書長，主要研究方向為全球氣候治理、可持續(xù)發(fā)展經(jīng)濟學、區(qū)域可持續(xù)發(fā)展等;吉治璇，碩士生，主要研究方向為可持續(xù)發(fā)展經(jīng)濟學、數(shù)量經(jīng)濟學等;陳迎，博士，研究員，主要研究方向為全球氣候治理、雙碳目標實現(xiàn)路徑等。

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