楊再峰，高 鵬，潘燕婷

(1.梧州學(xué)院 教師教育學(xué)院， 廣西 梧州 543002;2.上海財經(jīng)大學(xué) 公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院， 上海 200433)

法治是國家現(xiàn)代治理的基本方式。教育治理是國家治理體系的重要組成部分，《中國教育現(xiàn)代化2035》將法治作為戰(zhàn)略目標(biāo)之一[1]。歷經(jīng)時代發(fā)展，大學(xué)成為現(xiàn)代社會中最重要的組織機(jī)構(gòu)之一，并且其重要性與日俱增[2]。大學(xué)是民族靈魂的反映[3]，大學(xué)的性質(zhì)使其成為推進(jìn)教育治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵。在一定程度上直接影響其他領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)現(xiàn)代化，推進(jìn)法治方式是中國高等教育管理體制機(jī)制改革的發(fā)展趨勢，如何推進(jìn)治理法治化成為當(dāng)前我國高等教育領(lǐng)域改革最熱門話題之一，受到社會各界關(guān)注。2020年教育部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)高等學(xué)校法治工作的意見》，加速了我國高等教育治理現(xiàn)代化法治進(jìn)程。[4]

1 法治是高等教育治理現(xiàn)代化應(yīng)有之義

厘清法治與高等教育治理現(xiàn)代化之間內(nèi)在邏輯關(guān)系，成為推進(jìn)高等教育治理現(xiàn)代化法治的首要任務(wù)。高等教育的性質(zhì)使其成為現(xiàn)代治理法治化的重要對象，法治是高等教育治理現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，是高等教育治理現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。

1.1 法治是高等教育治理現(xiàn)代化的載體

法治思想在我國歷史源遠(yuǎn)流長，如《淮南子·氾論訓(xùn)》中就有“知法治所由生，則應(yīng)時而變；不知法治之源，雖循古終亂?！彼珜?dǎo)的認(rèn)法及法治思想。高等教育治理現(xiàn)代化法治的實(shí)質(zhì)是高等教育領(lǐng)域相關(guān)法律制度建設(shè)及實(shí)施情況。民國時期是我國近代積極探索高等教育相關(guān)法律制度建設(shè)的啟蒙期，如蔡元培主持制定的《大學(xué)令》，是我國近代高等教育的第一個法令，使得民國高等教育治理和制度具有較為完整的體系。中華人民共和國成立之初，我國高等教育在向蘇聯(lián)學(xué)習(xí)相關(guān)立法制度進(jìn)行了艱苦探索，但未建立起一套完整高等教育立法體系。

為促進(jìn)高等教育健康有序發(fā)展，探索相關(guān)法律制度建設(shè)勢在必行。在總結(jié)過去經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，20世紀(jì)80年代初國家印發(fā)《中華人民共和國學(xué)位條例》(以下簡稱《學(xué)位條例》)[5]，《中華人民共和國高等教育法》(以下簡稱《高等教育法》)[6]，爾后《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》(2011年)[7]、《加快推進(jìn)教育現(xiàn)代化實(shí)施方案(2018—2022年)》(2018年)[8]、《關(guān)于高等學(xué)校加快“雙一流”建設(shè)的指導(dǎo)意見》(2018年)[9]、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)高等學(xué)校法治工作的意見》(2020年)[10]等國家層面的高等教育相關(guān)立法條文陸續(xù)出臺。此外，許多地方政府也發(fā)布區(qū)域性相關(guān)政策文件，在微觀層面各高校也制定了各種相應(yīng)的規(guī)章制度。我國高等教育治理現(xiàn)代化法治思想以各種相關(guān)法律政策文件為載體表現(xiàn)出來，如,高等教育事業(yè)發(fā)展、學(xué)位授予、高校依法辦學(xué)、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和組織框架，以及各管理層級、系統(tǒng)之間的職責(zé)權(quán)限，管理的程序與規(guī)則等。高校各種責(zé)任權(quán)利等均反映在這些法律政策文件里，保障了我國高等教育事業(yè)的整體發(fā)展。法治規(guī)定高等教育治理現(xiàn)代化制度建設(shè)，促進(jìn)高等教育治理規(guī)范化、科學(xué)化、程序化。加快推進(jìn)教育法治，依法治教、依法辦學(xué)、依法治校的制度建設(shè)，使得我國高等教育改革發(fā)展有法可依。特別是，近年來隨著高等教育法制建設(shè)的快速發(fā)展，與高等教育相關(guān)的法律法規(guī)應(yīng)運(yùn)而生，這些法律法規(guī)共同促進(jìn)高等教育事業(yè)的發(fā)展。依法治教、依法治校，建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度，推進(jìn)高等教育可持續(xù)發(fā)展。

1.2 法治是高等教育治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容

高等教育治理現(xiàn)代化的提出，是為了建設(shè)教育強(qiáng)國，是高等教育治理范式變革。高等教育治理現(xiàn)代化既是理念現(xiàn)代化也是實(shí)踐現(xiàn)代化。高等教育治理現(xiàn)代化包括教育理念、體系、制度、內(nèi)容、方法等現(xiàn)代化，內(nèi)容涉及教育法治、政府管理服務(wù)、教育督導(dǎo)體制機(jī)制、高校治理結(jié)構(gòu)、現(xiàn)代學(xué)校制度等。由此可見，高等教育治理現(xiàn)代化是一項(xiàng)系統(tǒng)復(fù)雜的工程，在諸多內(nèi)容之中以法治是高等教育治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵，法治是其他內(nèi)容建設(shè)實(shí)施的基礎(chǔ)。法治是完善的高等教育法律和制度規(guī)則，是對法律法規(guī)的遵守執(zhí)行，是實(shí)現(xiàn)民主治理、科學(xué)治理的保障。

法治確立了高等教育治理的模式，貫穿于高等教育治理體系和治理能力之中。高等教育治理現(xiàn)代化要求提高教育法治化水平，構(gòu)建完備且適應(yīng)當(dāng)今高等教育發(fā)展的高等教育法律法規(guī)體系，健全各類高等教育機(jī)構(gòu)辦學(xué)法律支持體系，健全高等教育法律實(shí)施和監(jiān)管機(jī)制。高等教育治理體系建設(shè)要求建立健全高等教育法律體系，使得高等教育治理做到有法可依，執(zhí)法有據(jù)，高等教育能夠依法治教、依法治校。高校法治工作是學(xué)校工作的重要方面，既具有把握方向、頂層設(shè)計的引領(lǐng)性作用，也具有支撐保障、化解矛盾的基礎(chǔ)性功能。高等教育治理是依托《高等教育法》等得以實(shí)現(xiàn)，《高等教育法》使得高等教育治理方式規(guī)范化和具體化，高等教育治理是隨高等教育法律變化而變化的。

1.3 法治是高等教育治理現(xiàn)代化的外在表現(xiàn)

法治是高等教育治理現(xiàn)代化的重要表現(xiàn)。法治既是高等教育治理現(xiàn)代化的載體和重要內(nèi)容，又是高等教育治理現(xiàn)代化的重要理念。良法是高等教育治理現(xiàn)代化的外在表現(xiàn)，以良法來實(shí)現(xiàn)高等教育善治。在高等教育治理中法治保障了不同群體的利益，如，《學(xué)位條例》規(guī)定具有一定學(xué)術(shù)水平的公民，都可以按照本條例的規(guī)定申請相應(yīng)的學(xué)位；《高等教育法》規(guī)定了高等學(xué)校學(xué)生的合法權(quán)益，受法律保護(hù)等。

21世紀(jì)以來，我國高等教育事業(yè)發(fā)展取得巨大成就，目前我國已擁有世界上最大的高等教育發(fā)展規(guī)模。但是，高等教育發(fā)展也面臨著資源供給不均衡，地域及校際之間的教育發(fā)展差距明顯等問題。因此，高校應(yīng)抓住實(shí)施新修訂《高等教育法》的契機(jī)，以建立現(xiàn)代高等教育治理體系和現(xiàn)代大學(xué)制度為目標(biāo)，更新高等教育行政法治理念，調(diào)整高校行政管理方式，強(qiáng)調(diào)高校行政程序價值，對政府與大學(xué)之間的行政法律關(guān)系進(jìn)行深層次的調(diào)適。以法治思維和法治方法抓高等教育治理，推進(jìn)高等教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化，回應(yīng)高等教育治理問題。

2 高等教育治理現(xiàn)代化的法治之困

目前，我國的高等教育治理已取得一定成效，但隨著社會發(fā)展，高等教育在改革和發(fā)展中也出現(xiàn)各種問題，現(xiàn)行的高等教育立法、執(zhí)法等難以適應(yīng)高等教育治理的內(nèi)在需求。

2.1 高等教育立法體系難以滿足高等教育改革的需要

高等教育系統(tǒng)作為社會重要組成部分，不僅為社會發(fā)展培養(yǎng)人才，更是推動社會發(fā)展的重要力量。高等教育為適應(yīng)現(xiàn)代社會發(fā)展而不斷變革，我國高等教育就是在改革中不斷發(fā)展、不斷前行，其改革的步伐從未停止。

這種改革舉措體現(xiàn)在多方面，如高校辦學(xué)由過去的“條塊分割、部門辦學(xué)”的體制，轉(zhuǎn)向“共建、調(diào)整、合作、合并”的管理體制，高等教育理念由精英教育變成大眾教育、普及教育，及近年出現(xiàn)的“雙一流”建設(shè)，高等教育領(lǐng)域人工智能出現(xiàn)等。過去高等教育追求規(guī)模擴(kuò)張，現(xiàn)在高等教育到了更加注重內(nèi)涵發(fā)展的新階段。隨著高等教育改革的不斷深入，高等教育改革發(fā)展所面臨的挑戰(zhàn)更為艱巨。

經(jīng)過多年不斷補(bǔ)充、修訂和完善，我國高等教育立法框架已逐漸成型。但是，在法律條文之間尚留下一些空白和不一致。社會發(fā)展的不確定性導(dǎo)致高等教育發(fā)展的不確定性，高等教育領(lǐng)域新問題不斷涌現(xiàn)，多種因素交織使得高等教育立法變得愈加艱難。高等教育領(lǐng)域立法出現(xiàn)跟不上高等教育改革發(fā)展變化的情況，高等教育立法難以滿足高等教育需求。高等教育法律主要是針對現(xiàn)有高等教育領(lǐng)域的常規(guī)問題，而對于新領(lǐng)域、新學(xué)科的出現(xiàn)，高等教育存在立法盲區(qū)。如近年興起的人工智能，促使高等教育考慮培養(yǎng)人工智能人才，許多高校開設(shè)人工智能專業(yè)，教育部也印發(fā)了《關(guān)于高等學(xué)校加快“雙一流”建設(shè)的指導(dǎo)意見》[9]，但對人工智能可能涉及相關(guān)理論性等潛在風(fēng)險問題尚未提出如何應(yīng)對和處理，由此可反映出高等教育立法可能會滯后于高等教育改革的需求，高等教育領(lǐng)域法律監(jiān)督機(jī)制和程序無法及時跟上現(xiàn)實(shí)發(fā)展需求。

2.2 高等教育執(zhí)法效能難以適應(yīng)高等教育行政方式的轉(zhuǎn)型

教育行政方式影響高等教育發(fā)展活力。依法行事、依規(guī)辦事是高等教育治理過程中法治制度執(zhí)行的體現(xiàn)。個別大學(xué)還依靠那些未見諸文字的慣例和人們共同遵守的經(jīng)驗(yàn)行事[11]。高等教育治理現(xiàn)代化要求改變以往教育行政方式，提倡“管辦評”分離、簡政放權(quán)、高等教育評價改革，將高校職稱評審下放到學(xué)校等轉(zhuǎn)變，賦予學(xué)校更多的自治權(quán)及自主性，這種變化也體現(xiàn)高等教育執(zhí)法效能更加復(fù)雜?；诂F(xiàn)有的高校法律條文，各高校發(fā)展所面臨的問題均不同，高等教育行政方式具有特殊性，在短時間內(nèi)高等教育執(zhí)法難以嵌入校級層面的這種行政方式的轉(zhuǎn)型，高校依法行政能力還有待提升。學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)進(jìn)一步落實(shí)，內(nèi)部治理法治化、制度化、規(guī)范化的要求更為凸顯，師生對民主、法治、公平、正義的訴求日益增長，參與學(xué)校治理和保障自身權(quán)益的愿望更加強(qiáng)烈。

2.3 高等教育糾紛解決機(jī)制難以回應(yīng)權(quán)益保障的訴求

高等教育發(fā)展涉及人數(shù)眾多，難免產(chǎn)生各種矛盾糾紛，這些糾紛涉及行政、民事及刑事類型，體現(xiàn)在學(xué)術(shù)權(quán)力、學(xué)位授予等方面。隨著社會發(fā)展，師生們的法律意識在不斷增強(qiáng)，高校被學(xué)生起訴、被教師起訴等情況時有發(fā)生，高等教育領(lǐng)域糾紛事件也并不少見[12]。對于高校糾紛，已有的相關(guān)法律條文內(nèi)容對糾紛異議都有提到，如《學(xué)位條例》規(guī)定對于授予學(xué)位的決議和決定持有不同意見時，可以向?qū)W位授予單位或國務(wù)院學(xué)位委員會提出異議。學(xué)位授予單位和國務(wù)院學(xué)位委員會應(yīng)當(dāng)對提出的異議進(jìn)行研究和處理。高等教育法在宏觀層面提出保障不同群體權(quán)利，如《高等教育法》明確提出學(xué)生的合法權(quán)益，受法律保護(hù)。社會治理需要“定分止?fàn)帯保叩冉逃l(fā)展涉及多方利益群體。但從現(xiàn)實(shí)來看，高等教育糾紛解決機(jī)制難以及時回應(yīng)教師與學(xué)校、學(xué)生與學(xué)校之間不同群體權(quán)益保障的訴求。高等教育相關(guān)法律條文較多從宏觀或中觀層面提到不同群體具有訴訟權(quán)利，但在微觀實(shí)踐層面可操作性還有待加強(qiáng)。從目前看，高校教育糾紛機(jī)制解決在申訴、訴訟及行政復(fù)議等機(jī)制還存在局限性。

3 推進(jìn)高等教育治理現(xiàn)代化法治之策

人類社會發(fā)展的事實(shí)證明，依法治理是最可靠、最穩(wěn)定的治理[13]。法治是高等教育治理現(xiàn)代化的重要依托，高等教育要為國家培養(yǎng)高質(zhì)量人才，應(yīng)先有與之相應(yīng)的治理環(huán)境。

3.1 健全高等教育立法體系，以良法促進(jìn)善治

制度是治理之本，法則是制度之根。高等教育法治建設(shè)和高等教育法律體系的完善正在推進(jìn)高校良法善治的發(fā)展。高等教育治理現(xiàn)代化應(yīng)以立法為保障，健全高等教育立法體系是高等教育治理現(xiàn)代化法治之首。在推進(jìn)高等教育治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，應(yīng)加強(qiáng)高等教育相關(guān)法律條文的出臺，只有法律體系健全，才能通過良法促進(jìn)善治。高等教育領(lǐng)域立法體系的建設(shè)主要包括制定新法和修訂舊法。

首先，高等教育新法制定。高等教育隨著社會發(fā)展不斷改革調(diào)整，高等教育事業(yè)發(fā)展所面臨的新問題及新挑戰(zhàn)在不斷增多，如人工智能、“雙一流”、高等教育國際化、新型研究型大學(xué)、區(qū)域高等教育發(fā)展、高等教育治理體系、高等教育線上教學(xué)、高等教育思政課程改革、勞動教育等新領(lǐng)域，乃至在大數(shù)據(jù)背景下各種智能技術(shù)在高等教育領(lǐng)域中滲透，這些是高等教育發(fā)展的方向，過去高等教育立法涉及新內(nèi)容較少，甚至有些內(nèi)容尚未涉及到。在推進(jìn)高等教育治理現(xiàn)代化背景下，應(yīng)加速對這些領(lǐng)域制定相關(guān)法律法規(guī)，通過將相關(guān)法律法規(guī)細(xì)化、以便在解決新領(lǐng)域出現(xiàn)的問題時有法可依。

其次，是修訂舊法。法律制定是基于時代社會背景的，如2004年，我國對1980年發(fā)布的《學(xué)位條例》進(jìn)行相關(guān)修正。1998年，我國首次出臺《高等教育法》作為我國高等教育領(lǐng)域憲法，維護(hù)高等教育事業(yè)的有序發(fā)展。現(xiàn)代社會發(fā)展日新月異，高等教育發(fā)展環(huán)境也在變化，應(yīng)根據(jù)社會發(fā)展對舊法做出相應(yīng)修正。2015年,全國人大根據(jù)《教育法》新規(guī)對《高等教育法》做出新的修正，增加了高等教育社會責(zé)任感等。與舊法相比修正后的《高等教育法》有了明顯的變化，是對已有做法和規(guī)定的強(qiáng)度升級和持續(xù)化。2018年再次對《高等教育法》進(jìn)行修正使得其更能體現(xiàn)時代性。

此外，高校內(nèi)部制度建設(shè)。學(xué)校要健全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、加大法治工作力度，以法治思維和法治方式引領(lǐng)、推動、保障學(xué)校改革與發(fā)展，努力在法治高校治理中發(fā)揮引領(lǐng)示范作用。在治理過程中健全學(xué)校相關(guān)制度條文的解釋和修訂程序，使這些制度條文與高等教育法的適用性有機(jī)統(tǒng)一。遵循高等教育規(guī)律和法律保留原則，積極主動利用制度，修訂、完善、推進(jìn)制度創(chuàng)新，做到重大改革于法有據(jù)、于制度有據(jù)。加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃，提高制度供給水平和制度建設(shè)質(zhì)量，推動形成以章程為核心，規(guī)范統(tǒng)一、分類科學(xué)、層次清晰、運(yùn)行高效的學(xué)校規(guī)章制度體系。健全校內(nèi)規(guī)范性文件制定發(fā)布機(jī)制，明確起草、審查、決定、公布的程序，明確合法性審查的范圍和具體辦法。

3.2 規(guī)范高等教育執(zhí)法行為，提升高等教育行政效能

高等教育治理過程中應(yīng)提升法的效能。行政上為社會第三方參與高校治理騰出空間，如高校專業(yè)認(rèn)證，由社會第三方組織來執(zhí)行。促進(jìn)高等學(xué)校依法治校、科學(xué)發(fā)展，依據(jù)教育法、高等教育法及其他相關(guān)法律法規(guī)，本著既有利于推進(jìn)教授治學(xué)、民主管理，也有利于調(diào)動基層組織積極參與治理。同時，高等教育治理過程中要利用大數(shù)據(jù)、人工智能等現(xiàn)代技術(shù)促進(jìn)監(jiān)管理念和機(jī)制的創(chuàng)新，通過“技術(shù)治理”實(shí)現(xiàn)監(jiān)管的數(shù)字化、穩(wěn)定化、動態(tài)化和精準(zhǔn)化，加快事前干預(yù)向事中事后監(jiān)管的轉(zhuǎn)型，避免高等教育治理過程中的監(jiān)管缺位或過度監(jiān)管。過去高等教育法實(shí)施的“軟化”在很大程度上源于教育執(zhí)法體制機(jī)制不健全，導(dǎo)致有法但執(zhí)法不嚴(yán)。在推進(jìn)高等教育治理現(xiàn)代化的過程中，有必要探索高等教育行政執(zhí)法機(jī)制的創(chuàng)新，盡快解決高等教育領(lǐng)域之間跨部門協(xié)同執(zhí)法、跨行政區(qū)域執(zhí)法，以及執(zhí)法主體、 編制、管轄、職責(zé)、程序等重點(diǎn)難點(diǎn)問題。高校書記、校長等相關(guān)校領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)切實(shí)履行依法治校組織者、推動者和實(shí)踐者及監(jiān)督者的職責(zé)，對學(xué)校章程的制定實(shí)施、規(guī)章制度體系建設(shè)、法治工作機(jī)構(gòu)和隊伍建設(shè)、學(xué)術(shù)治理等重要工作要親自部署、親自協(xié)調(diào)、親自推進(jìn)。建立學(xué)校權(quán)責(zé)清單，進(jìn)一步健全辦學(xué)自主權(quán)運(yùn)行機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制。重大決策全面落實(shí)師生參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查和集體討論決定的程序要求，確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過程公開、責(zé)任明確。探索建立法治工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人參與學(xué)校決策會議并發(fā)表法律意見的機(jī)制。

3.3 完善高校多元解決糾紛機(jī)制，滿足師生權(quán)益救濟(jì)需求

法律的本質(zhì)在于保護(hù)不同群體的權(quán)利，在推進(jìn)高等教育治理現(xiàn)代化法治建設(shè)過程中，應(yīng)健全高校師生權(quán)益保護(hù)救濟(jì)機(jī)制。要著手建立相應(yīng)機(jī)制解決高校不同群體之間利益糾紛。高校推進(jìn)高等教育治理現(xiàn)代化，離不開在校園里弘揚(yáng)社會主義法治精神，努力培育高等教育治理現(xiàn)代化法治文化，促進(jìn)全校師生形成學(xué)法、遵法、守法、用法的良好氛圍。高校在治理過程中應(yīng)在申訴制度、行政復(fù)議制度、行政訴訟制度及仲裁制度建立一套完整的法律程序。在教學(xué)工作中發(fā)生糾紛時對教師、學(xué)生的處理、處分，應(yīng)堅持教育與懲戒相結(jié)合，遵循客觀公正原則，嚴(yán)格履行高等教育法及學(xué)校章程所規(guī)定的相關(guān)法律程序，處理、處分決定作出前應(yīng)當(dāng)進(jìn)行程序及過程形式的合法性審查。各高校應(yīng)根據(jù)自身實(shí)際情況建立健全校內(nèi)不同群體、不同類型的權(quán)益救濟(jì)制度，完善教師、學(xué)生申訴的規(guī)則與程序。探索建立聽證制度，對涉及師生重大利益的處理、處分或申訴，必要時采取聽證方式，確保作出處分或申訴決定程序的公平公正。建立校內(nèi)救濟(jì)與行政救濟(jì)、司法救濟(jì)有效銜接機(jī)制，保障教師、學(xué)生救濟(jì)渠道的暢通。探索設(shè)立師生法律服務(wù)或援助機(jī)構(gòu)，為師生依法維護(hù)權(quán)益提供咨詢和服務(wù)。推進(jìn)高等教育治理現(xiàn)代化，需要國家層面法治建設(shè)的引領(lǐng)，需要高校層面的相關(guān)條例限制，更離不開全校師生“自下而上”的努力，使遵紀(jì)守法成為一種自覺，使依法辦事成為一種自然，使每所高校的師生匯聚成整個高等教育領(lǐng)域推進(jìn)法治的不竭源泉。

此外，高校應(yīng)結(jié)合自身實(shí)際情況完善學(xué)校內(nèi)部的法律風(fēng)險防控體系。積極推動建立第三方調(diào)解制度和校方責(zé)任險、學(xué)校安全綜合險、意外事故傷害險等保險制度，健全師生人身傷害事故糾紛的預(yù)防、處置和風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制。完善工作流程，妥善應(yīng)對涉及學(xué)校的訴訟、復(fù)議、仲裁等，維護(hù)學(xué)校合法權(quán)益。充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)優(yōu)勢，加強(qiáng)學(xué)校間的信息共享和風(fēng)險預(yù)警，探索發(fā)布學(xué)校法律風(fēng)險處置指南、建立案例庫等機(jī)制。