宗晨然 馬瀟馳

（1.武漢大學，湖北 武漢 430072）（2.東南大學，江蘇 南京 211189）

新型交通安全觀，是指在總體國家安全觀的引領之下，既注重以減少交通事故、維護人身財產(chǎn)安全為目的的傳統(tǒng)交通安全，即交通領域的“內生安全”；又注重在交通工程建設、交通工具使用、交通設施運營中以減少對政治、經(jīng)濟、社會、資源的負面影響，同時兼顧政治安全、經(jīng)濟安全、社會安全、資源安全為目的的非傳統(tǒng)、交通綜合安全，可稱為交通領域的“外衍安全”?！皟壬踩笔墙煌ㄊ聵I(yè)發(fā)展的內在條件，“外衍安全”是交通事業(yè)發(fā)展的外在保障，兩者相輔相成、互融共促，共同構成新型交通安全觀的時代內涵和集成體系。在交通運輸?shù)母鞣N方式、交通領域的全部環(huán)節(jié)貫徹落實新型交通安全觀，是中國特色總體國家安全觀在交通領域的具體體現(xiàn)，是實現(xiàn)“交通強國戰(zhàn)略”的重要基礎保障，也是交通事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實緊迫課題[1]。公共交通導向發(fā)展（Transit-oriented development，TOD）旨在通過公共交通引導城市土地高密度開發(fā)，而在公路、鐵路、航空、水運、管道5種交通運輸方式中，城市軌道交通是經(jīng)濟、人口密集到一定程度后必須優(yōu)先發(fā)展的公共交通方式。合理布局軌道交通TOD模式，構建軌道交通TOD頂層設計框架，對城市、區(qū)域乃至國家發(fā)展的內外安全至關重要。

一、軌道交通TOD開發(fā)對構建新型交通安全觀的積極作用

伴隨著城市軌道交通的快速發(fā)展，城市軌道交通TOD開發(fā)也迅猛發(fā)展起來。城市軌道交通TOD開發(fā)不僅在提高城市軌道交通自我籌資能力、促進城市軌道可持續(xù)發(fā)展方面發(fā)揮重要作用，也在落實新型交通安全觀、構建軌道交通新型安全體系、增強軌道交通新型安全能力、提升軌道交通新型安全水平方面，發(fā)揮著不可替代的獨特作用，主要從以下4個方面論述。

（一）促進經(jīng)濟安全

城市軌道交通建設和運營，均需要巨額投資。城市軌道交通的運營主要由政府財政投資，社會、民營資本投資很少，大部分處于虧損狀態(tài)。該巨額虧損如果長期存在，將成為影響經(jīng)濟安全的巨大財政負擔。TOD模式可以以交通發(fā)展帶動城市土地的價值[2]。實施軌道交通TOD開發(fā)的最初動因就是為軌道交通開辟籌集建設運營資金的渠道，減少財政負擔，促進軌道交通的可持續(xù)發(fā)展。從安全角度講，軌道交通TOD的開發(fā)減少了因資金不足而產(chǎn)生的軌道交通建設營運過程中工程質量的“內生安全”問題，也有效防范了地方政府的財務負擔而可能產(chǎn)生的社會經(jīng)濟“外衍安全”問題。

（二）助推資源安全

一是促進交通資源安全。軌道交通TOD開發(fā)能發(fā)揮軌道交通載運量大、速度快、效率高的優(yōu)勢，減少地面交通資源壓力，最大限度地優(yōu)化交通布局、交通流向與流量，減少交通事故的發(fā)生，促進交通“內生安全”，并進而推進交通資源安全。二是推進土地資源安全。軌道交通TOD開發(fā)，以現(xiàn)有站點、段場的地上、地下空間的復合利用為特點，將原先只用作單一交通功能的交通設施用地，開發(fā)成具有產(chǎn)業(yè)、居住、商業(yè)、旅游、文化、體育、公共服務設施等綜合功能的復合用地，能最大限度地節(jié)約土地資源，促進土地資源安全[3]。三是助力糧食安全。在我國實行最嚴格的耕地保護制度下，實施TOD開發(fā)，在交通用地上復合開發(fā)多業(yè)態(tài)功能區(qū)域，可以有效減少這些項目對耕地的占用，從而強化耕地保有量的有效管控，保證糧食安全。

（三）維護社會安全

軌道交通所涉資金密集、人員富集、牽涉面廣，在工程建設、設施運營、資金籌集、資源占用等各環(huán)節(jié)，都是社會關注度極高的領域，任何一方面的負面影響，都可能成為熱點事件的引發(fā)點、社會矛盾的“誘導劑”。實施軌道交通TOD開發(fā)，可在夯實經(jīng)濟財力基礎、減少交通運營事故、減少公共資源占用等基本面上，構建較為可靠的交通安全體系，同時，還可以通過提供更為優(yōu)質的公共交通服務產(chǎn)品，增強交通滿意度“附加值”，使社會獲得交通領域高質量的“安全感”。

（四）鞏固政治安全

交通為一門綜合工程（Engineering）、環(huán)境（Environment）、能源（Energy）、法制（Enforcement）和教育（Education）的“五E科學”。交通問題從來不是一個純粹的技術問題或經(jīng)濟問題。交通領域一直肩負著光榮的政治使命。交通領域的安全問題也一定不是一個純粹的只研究防范交通事故、注重安全生產(chǎn)的“內生安全”問題，一定是必須放在總體國家安全觀的宏觀架構下、統(tǒng)籌考量“外衍安全”的政治問題。軌道交通TOD開發(fā)以其功能復合、體系集成、貢獻多元的特點，成為交通領域實踐總體國家安全觀、鞏固政治安全的新載體、新樣式。

二、新型交通安全觀下實施軌道交通TOD開發(fā)的制度缺失

目前，全國開通軌道交通的城市都在積極推進軌道TOD的開發(fā)。從國家層面看，2014年施行的《國務院辦公廳關于支持鐵路建設實施土地綜合開發(fā)的意見》（國辦發(fā)〔2014〕37號），提供了較為系統(tǒng)的有利于包括TOD在內的鐵路沿線土地綜合開發(fā)的頂層制度設計。但是在具體實施層面，因缺少操作性的配套政策，各地的軌道交通TOD開發(fā)總體處在比較艱難的境地。其面臨的制度瓶頸主要有：

（一）空間規(guī)劃方面的制度缺失

軌道交通TOD開發(fā)基本都圍繞站點、車輛段用地及周邊一定區(qū)域展開，而最具有開發(fā)前途、潛力的是車輛段的TOD開發(fā)。就軌道交通本身特點和規(guī)律而言，車輛段的選址一般在城市郊區(qū)、甚至遠郊區(qū)，因郊區(qū)、遠郊區(qū)開發(fā)進度稍晚于城區(qū)，因而城市開發(fā)規(guī)劃特別是土地利用總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃都沒有覆蓋車輛段區(qū)域。所以，一般城市都是將軌道這一基礎設施項目，單獨編制軌道交通線網(wǎng)規(guī)劃、建設規(guī)劃，將車輛段用地作為軌道交通基礎設施單獨選址，從而解決軌道交通自身的規(guī)劃覆蓋、開發(fā)邊界等問題。但車輛段區(qū)域內的地下、地上房地產(chǎn)開發(fā)受制于土地利用總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃編制、批準權限不在地方人民政府等因素，使得TOD對應的房地產(chǎn)開發(fā)土地利用總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃不能同步覆蓋，造成車輛段的TOD開發(fā)缺少空間規(guī)劃的基礎支撐，相應的TOD開發(fā)舉步維艱[4]。雖然《國務院辦公廳關于支持鐵路建設實施土地綜合開發(fā)的意見》明文規(guī)定：“地方政府應在編制土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃時，統(tǒng)籌考慮鐵路用地及站場毗鄰區(qū)域土地綜合開發(fā)利用需求，并據(jù)此及時組織編制土地綜合開發(fā)相關規(guī)劃。如確需調整既有法定規(guī)劃的，應按程序報批”，但在實際操作中，從申報到獲批不僅時間周期長，而且大部分很難獲得批準，極大地影響了TOD開發(fā)的具體進程。

（二）用地規(guī)模方面的制度缺失

雖然實施軌道交通TOD開發(fā)從大的方面上有利于節(jié)約土地資源，但不等于軌道交通TOD開發(fā)本身不需要一定的土地資源作保障。所謂TOD開發(fā)節(jié)約資源，是指在投入一定量的土地資源、保證TOD順利開發(fā)、實現(xiàn)相應功能后，實際占用的土地資源比不搞TOD開發(fā)、分別建設相應的功能所占用土地資源要少的多。實際操作中，軌道站點、段場建設，都有用地定額。本著集約用地的原則，其用地規(guī)模都限定在較小的一定范圍內[5]。實施軌道交通站點、段場的TOD綜合開發(fā)都具有投資總量巨大的特點，如果僅限在站點、段場規(guī)劃用地范圍開發(fā)，屬于“螺螄殼里做道場”，難以實現(xiàn)經(jīng)濟上的平衡，同時，技術上也十分局促，很多專業(yè)技術上的功能也難以滿足。許多城市在實踐探索中都需在毗鄰軌道站點和段場的周邊，配以適量的土地（俗稱“白地”），與站點、段場用地“合并”開發(fā)，借以實現(xiàn)經(jīng)濟價值的平衡和技術功能的完善。盡管《國務院辦公廳關于支持鐵路建設實施土地綜合開發(fā)的意見》明確要求：“合理確定土地綜合開發(fā)的邊界和規(guī)模。地方政府應按照新建鐵路站場地區(qū)土地綜合開發(fā)的基本要求，綜合考慮建設用地供給能力、市場容納能力、鐵路建設投融資規(guī)模等因素，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃和城市、鎮(zhèn)規(guī)劃，合理劃定綜合開發(fā)用地邊界?？鄢緢鲇玫睾?，同一鐵路建設項目的綜合開發(fā)用地總量按單個站場平均規(guī)模不超過50公頃控制，少數(shù)站場綜合開發(fā)用地規(guī)模不超過100公頃”，但實際操作中，由于現(xiàn)行土地制度并不能輕易實現(xiàn)站點、段場用地與周邊“白地”的合并，軌道TOD開發(fā)面臨用地規(guī)模的現(xiàn)實制約。

（三）土地征收方面的制度缺失

軌道TOD開發(fā)，特別是位于城郊的車輛段開發(fā)，絕大部分要面臨土地的征收拆遷，尤其是車輛段周邊配備的“白地”。但由于城郊的土地大多數(shù)會碰上基本農(nóng)田，在“最嚴格的耕地保護制度”下，需在完成占補平衡、基本農(nóng)田補劃、農(nóng)轉用審批后才可以啟動土地征收，而要完成上述程序，需經(jīng)過較為漫長的時間。這與TOD開發(fā)所需的站內站外同步、地上地下協(xié)同的時間要求極不匹配，土地征收的進度難以跟上同地塊TOD開發(fā)的步伐。

（四）土地供應方面的制度缺失

從軌道交通建設、運營實踐看，軌道運營絕大多數(shù)處于虧損狀態(tài)，因此，國內軌道交通建設運營絕大多數(shù)為國有獨資企業(yè)，實施TOD開發(fā)也基本都是國有獨資企業(yè)。TOD開發(fā)，從經(jīng)濟角度看是通過物業(yè)開發(fā)為軌道交通建設運營企業(yè)籌措部分資金，因而從市場主體來講，TOD開發(fā)的土地供應給屬地軌道交通建設運營企業(yè)，能在保證軌道交通項目工程質量和安全營運的前提下，最大限度地實現(xiàn)軌道交通TOD的開發(fā)目的。盡管《國務院辦公廳關于支持鐵路建設實施土地綜合開發(fā)的意見》明確要求：“給予既有鐵路站場綜合開發(fā)用地政策支持。支持鐵路運輸企業(yè)利用自有土地、平等協(xié)商收購相鄰土地、依法取得政府供應土地或與其他市場主體合作，對既有鐵路站場地區(qū)進行綜合開發(fā)。市、縣國土資源部門要依法為鐵路運輸企業(yè)利用自有土地進行土地產(chǎn)權整合和宗地合并、分拆等提供服務。政府供應既有鐵路站場綜合開發(fā)范圍內的用地，應將綜合開發(fā)的規(guī)劃要求和鐵路建設要求一并納入土地供應的前提條件”，但現(xiàn)行土地供應的招、拍、掛模式難以確保讓屬地軌道交通建設、運營企業(yè)通過協(xié)商出讓取得TOD開發(fā)用地[6]。這在一定程度上限制了軌道TOD開發(fā)的順利進行。

（五）分層利用方面的制度缺失

軌道交通TOD開發(fā)最大的特點、亦即本質的特點是地上地下空間的復合利用和功能重塑，與之相對應的就是分層規(guī)劃、分層確定土地用途、分層供應土地、分層確定權屬。目前，國家層面僅有《國務院辦公廳關于支持鐵路建設實施土地綜合開發(fā)的意見》關于“可分層設立建設用地使用權”的原則性規(guī)定，在國家審批操作層面沒有建立統(tǒng)一的地上、地表、地下空間的分層利用制度。雖然各地都在這方面進行了探索，但探索討論形成共識的過程相對漫長且各地做法不盡相同，影響TOD開發(fā)的健康發(fā)展。

三、基于新型交通安全觀的軌道交通TOD開發(fā)制度創(chuàng)新對策

軌道交通TOD開發(fā)對構建新型交通安全觀具有重大意義，積極推進軌道交通TOD開發(fā)亦是現(xiàn)實需要。結合目前具體實施層面制度缺失的痛點，主要從以下5個方面完善配套制度供給。

（一）空間規(guī)劃方面的制度創(chuàng)新對策

建立“總體穩(wěn)定、局部靈活”的國土空間規(guī)劃微調制度，以目前正在進行的全國新一輪國土空間規(guī)劃編制、調整為契機，一是將目前正在實施的軌道交通TOD項目全部納入空間規(guī)劃范圍，為現(xiàn)有項目提供規(guī)劃支撐；二是在維持已獲審批的國土空間規(guī)劃總體穩(wěn)定的前提下，對軌道交通未來新增線路、新增站點、新增段場，在批準相應線網(wǎng)規(guī)劃、建設規(guī)劃的同時，可在論證合理的前提下同步批準相應線路、站點、段場的未來TOD開發(fā)規(guī)劃，實現(xiàn)規(guī)劃的同步覆蓋。同步批準的相應線路、站點、段場的未來TOD開發(fā)規(guī)劃，同步納入城市開發(fā)邊界范圍。

（二）用地規(guī)模方面的制度創(chuàng)新對策

在軌道站點、段場建設用地定額以外，創(chuàng)新建立TOD用地規(guī)模配額制度，即按軌道沿線站點、段場用地定額的一定比例，作為與之配套的TOD開發(fā)用地定額，專門用于軌道交通TOD開發(fā)的用地規(guī)模。同時，為了將TOD用地規(guī)模的效益發(fā)揮到最高水平，該TOD專項用地規(guī)?？梢栽诓煌黄瓶偭康那疤嵯?，由地方人民政府在軌道不同站點、不同段場間統(tǒng)籌調配使用，而不是機械地按比例一一對應地分配到每個站點和段場。

（三）土地征收方面的制度創(chuàng)新對策

切實按照《國務院辦公廳關于支持鐵路建設實施土地綜合開發(fā)的意見》要求：“落實綜合開發(fā)用地指標支持政策。鐵路建設項目配套安排的土地綜合開發(fā)所需新增建設用地指標，經(jīng)省級人民政府嚴格審核后，暫由國土資源部予以計劃單列”，建立TOD用地土地征收“占補平衡指標、農(nóng)轉用指標”單獨供應制度。在嚴格確保耕地數(shù)量不減少、質量不降低的前提下，屬地政府實施TOD開發(fā)如果需要占用農(nóng)用地、基本農(nóng)田，則由地方政府落實好占補平衡措施、完成基本農(nóng)田補劃并落實到具體地塊后，報省、自然資源部批準。對TOD開發(fā)開辟單獨審批農(nóng)轉用手續(xù)的通道，實現(xiàn)TOD開發(fā)與耕地保護的有機統(tǒng)一。

（四）土地供應方面的制度創(chuàng)新對策

各級自然資源部門堅決落實TOD二級開發(fā)土地面向國有獨資軌道建設運營企業(yè)的協(xié)商供應制度。目前廣泛實施的土地掛牌公開出讓，其根本目的除了讓土地增值、保值外，主要是為了防范土地交易中的腐敗行為，防止利益輸送和權錢交易。如果是國有獨資的軌道建設運營企業(yè)，在自身站點、段場和配額的周邊“白地”上實施TOD開發(fā)，由于國有獨資的軌道建設運營企業(yè)的“國有”性質，采取協(xié)議出讓方式向國有獨資的軌道建設運營企業(yè)供地，是不存在所謂的“利益輸送”和腐敗問題的，這將極大地有利于TOD開發(fā)規(guī)劃、設計、一二級開發(fā)的整體聯(lián)動、協(xié)調發(fā)展。

（五）分層利用方面的制度創(chuàng)新對策

自然資源部門應會同住房城鄉(xiāng)建設部門，在廣泛調研全國各地土地分層利用實踐經(jīng)驗的基礎上，加快出臺國土空間分層利用的相關管理辦法，就國土空間分層規(guī)劃、分層確定土地（空間）用途、分層供應土地、分層確定權屬，為TOD的開發(fā)建設提供統(tǒng)一的政策依據(jù)。

四、結語

積極推進軌道交通TOD開發(fā)，加快構建新型交通安全體系，國家對此已有明確的原則要求。從空間規(guī)劃、用地規(guī)模、土地征收、土地供應、分層利用方面完善操作性的配套制度供給，是保證軌道交通TOD健康發(fā)展、加快新型交通安全觀建立的必由之路。