馬 健,虞 昊,羅小娟**

(1.江西師范大學(xué)區(qū)域發(fā)展研究院 南昌 330022;2.江西師范大學(xué)國際教育學(xué)院 南昌 330022)

改革開放以來,我國經(jīng)濟建設(shè)與社會發(fā)展取得了舉世矚目的成就。與此同時,也付出了生態(tài)破壞、環(huán)境污染等巨大代價,食品安全事件頻繁發(fā)生,對國人的生活環(huán)境、身體健康帶來了嚴(yán)重影響和損害?！笆濉逼陂g我國農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展取得了長足的進步,但發(fā)展不平衡不充分的問題依然存在,優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品市場供需失衡所導(dǎo)致的結(jié)構(gòu)性矛盾依然突出,農(nóng)業(yè)可持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展局面依然嚴(yán)峻,這同黨中央要求和人民群眾期盼相比還有很大提升空間。為此,2021年中央“一號文件”再次強調(diào)要推進農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展,明確提出要加強農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全監(jiān)管,發(fā)展綠色農(nóng)產(chǎn)品、有機農(nóng)產(chǎn)品和地理標(biāo)志農(nóng)產(chǎn)品。

有機農(nóng)業(yè)作為高標(biāo)準(zhǔn)化的綠色生產(chǎn)方式,是農(nóng)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型和生態(tài)環(huán)境保護耦合發(fā)展的重要途徑。國際有機運動聯(lián)盟(IFOAM)認(rèn)為有機農(nóng)業(yè)是一種遵循自然生態(tài)循環(huán)和生物多樣性要求,基本杜絕使用化學(xué)合成物,以維持土壤肥力、追求生態(tài)系統(tǒng)平衡和確保人類健康為目的的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系。有機農(nóng)業(yè)本著健康和生態(tài)的理念,與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)相比更強調(diào)物質(zhì)的循環(huán)功能,相較于化學(xué)農(nóng)業(yè)更能體現(xiàn)對環(huán)境的友好,可以在改善生態(tài)平衡的基礎(chǔ)上進一步實現(xiàn)環(huán)境效益與經(jīng)濟效益的相互融合,其產(chǎn)品亦是含有經(jīng)濟、安全、健康多重內(nèi)在價值的優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品。從長遠(yuǎn)來看,發(fā)展有機農(nóng)業(yè)可以有效提升我國食物質(zhì)量的整體安全以及環(huán)境修復(fù)能力,是助推生態(tài)文明建設(shè)和實現(xiàn)“綠水青山就是金山銀山”的重要手段。因此,加強有機農(nóng)業(yè)研究,推動農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展,不僅有利于全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,符合生態(tài)文明的內(nèi)在要求,而且有利于國家食物安全政策的重心在保證主糧絕對安全的同時,向提高食物質(zhì)量安全與營養(yǎng)安全轉(zhuǎn)變,實現(xiàn)“農(nóng)業(yè)-食物-健康”三者的有機銜接與融合。

美國是世界上較早推行有機農(nóng)業(yè)的先驅(qū)國家之一。自20世紀(jì)40年代以來,在民間推動與政策支持的雙重驅(qū)動下,有機農(nóng)業(yè)在美國得到了一定程度的推廣,在農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展以及為消費者提供健康優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品等方面發(fā)揮了重要的作用。2019年,美國擁有獲得認(rèn)證的有機農(nóng)地(簡稱:有機農(nóng)地)面積約為223 萬hm,居世界第4 位,有機市場規(guī)模達544 億美元,高居全球首位。雖然與常規(guī)農(nóng)業(yè)相比,美國有機農(nóng)業(yè)的整體規(guī)模還很小,但觀察近10年的發(fā)展態(tài)勢,無論是有機農(nóng)地面積、還是獲得認(rèn)證的有機農(nóng)場(簡稱:有機農(nóng)場)數(shù)量都有大幅度的增加。中國有機農(nóng)業(yè)雖然起步較晚,但截至2019年,國內(nèi)有機農(nóng)地面積約為222 萬hm,與美國基本持平。有機市場規(guī)模約為104 億美元,雖然是世界第四大有機市場,但與美國相比還不及其市場規(guī)模的1/5。中國已經(jīng)擁有超過4 億人規(guī)模的中等收入群體,滿足中高收入階層對優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品的消費需求不僅有利于擴大國內(nèi)有機市場規(guī)模,推動有機農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展,而且對世界有機農(nóng)產(chǎn)品市場也將產(chǎn)生一定的積極影響。無論是面對農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的現(xiàn)實要求,立足國內(nèi)大循環(huán)進一步滿足人民群眾對高品質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品的迫切需求,還是面對仍存變數(shù)的中美貿(mào)易紛爭,面向國際雙循環(huán)進一步提升農(nóng)業(yè)競爭力以確保糧食質(zhì)量安全,研究美國有機農(nóng)業(yè)都具有一定的意義。因此,本文以農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展為視角,嘗試解讀美國有機農(nóng)業(yè)的成功經(jīng)驗與教訓(xùn),為提升我國有機農(nóng)業(yè)的發(fā)展質(zhì)量,防范和化解食品安全風(fēng)險,優(yōu)化國內(nèi)有機農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)布局與組織管理提供有益的啟示與建議。

1 文獻綜述

本文從以下5 個層面梳理國外研究美國有機農(nóng)業(yè)的相關(guān)文獻。第1 個層面,探討美國有機農(nóng)業(yè)的發(fā)展動因,分析農(nóng)場主選擇有機種植行為的驅(qū)動因素。Hendrickson 等認(rèn)為美國有機農(nóng)業(yè)的蓬勃發(fā)展主要得益于市場的驅(qū)動以及國家及行業(yè)的大力扶持。Crowder 等和Lin 等則發(fā)現(xiàn)促使美國農(nóng)場向有機農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)換的主要原因在于有機農(nóng)產(chǎn)品的高收益-有機農(nóng)場的平均收益比常規(guī)農(nóng)場高出22%～35%。第2 個層面,解讀美國有機農(nóng)業(yè)的基本原則,明晰有機實踐的法律規(guī)范。Benbrook 等提出在對有機農(nóng)業(yè)規(guī)則進行評估時,應(yīng)當(dāng)兼?zhèn)渖鷳B(tài)論、預(yù)防論以及系統(tǒng)論3 原則,即有機生產(chǎn)應(yīng)當(dāng)適應(yīng)自然生態(tài)系統(tǒng)并從中受益、任何用于生產(chǎn)或加工有機產(chǎn)品的物質(zhì)均要保證安全,有機實踐全過程必須考慮對整個生態(tài)系統(tǒng)的影響。此外,Johnson和Dentzman 等從有機農(nóng)業(yè)特殊的法規(guī)性原則出發(fā),發(fā)現(xiàn)有機系統(tǒng)是依賴于嚴(yán)格的認(rèn)證程序和法律支撐來實現(xiàn)生產(chǎn)和管理標(biāo)準(zhǔn)化的,并且在一定程度上將取決于國家有機監(jiān)管體系的構(gòu)建與配置。第3 個層面,聚焦政府扶持有機農(nóng)業(yè)的政策支持體系,探討政府行為與有機實踐的相互聯(lián)系。Youngberg 等發(fā)現(xiàn)有機思想的發(fā)展奠定了有機農(nóng)業(yè)進入美國政府議程的基礎(chǔ),對政策決議具有導(dǎo)向性意義。Aschemann 等認(rèn)為公共政策為有機農(nóng)場提供了財政、教育以及組織的支持,擴大了有機產(chǎn)品的市場需求,促進了有機農(nóng)業(yè)的持續(xù)進步。第4 個層面,調(diào)查消費者購買有機食品的經(jīng)濟行為,分析有機食品的市場優(yōu)勢與前景。Th?gersen在對有機消費的研究中發(fā)現(xiàn),有機食品的消費對象主要以經(jīng)濟富裕家庭為主。Suciu 等和Rana 等則發(fā)現(xiàn)限制購買有機產(chǎn)品的原因在于價格較高以及供應(yīng)有限,但目前很多消費者仍然十分愿意購買有機產(chǎn)品,最主要原因在于其健康安全性。第5 個層面,研究影響美國有機農(nóng)業(yè)區(qū)域布局的因素,關(guān)注有機實踐對地域經(jīng)濟的影響。Schmidtner等、Wollni 等以及Kuo 等研究發(fā)現(xiàn)有機土地可能會受到“鄰里效應(yīng)”的影響,多分布于地形多樣、農(nóng)業(yè)低產(chǎn)、集約化潛力較低的地區(qū)。因此,具有較低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)潛力的地區(qū)更容易向有機農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)換,進而形成有機農(nóng)業(yè)聚集區(qū)。此外,Marasteanu 等通過研究發(fā)現(xiàn),有機農(nóng)業(yè)活動水平高的地區(qū)對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟具有顯著的積極影響,因此可以通過扶持有機農(nóng)業(yè)以促進農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟的增長。

國內(nèi)學(xué)界對美國有機農(nóng)業(yè)的研究主要包括以下4 個方面:1)綜述美國有機農(nóng)業(yè)扶持政策,分析其效應(yīng)并認(rèn)為多層次的扶持和補貼促進了有機市場的擴大和有機生產(chǎn)者凈收入的提高。2)揭示美國有機生產(chǎn)物質(zhì)投入以及市場管理范式的特征,明確美國通過精準(zhǔn)的市場定位以及科學(xué)系統(tǒng)的營銷組合策略不斷推進有機食品的流通與消費,進而推動有機產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展。3)探析美國有機農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證體系的發(fā)展歷程及國際標(biāo)準(zhǔn)互認(rèn)的現(xiàn)狀。認(rèn)為美國有機農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證體系為建立國家有機農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、授權(quán)認(rèn)證代理機構(gòu)、建立完善的認(rèn)證程序和國際有機標(biāo)準(zhǔn)互認(rèn)奠定了基礎(chǔ)。4)總結(jié)了美國扶持有機農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要舉措,對推進我國鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出了政策建議。

國內(nèi)外先行研究為本文提供了豐富而有益的參考與借鑒,但鮮有文獻是從農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的視角出發(fā)探討美國有機農(nóng)業(yè),更多的是從政策視角來分析其成效,而對美國有機農(nóng)業(yè)存在問題與影響因素的研究還有待進一步拓展。因此,本文以全球農(nóng)業(yè)食物系統(tǒng)重塑背景下有機農(nóng)業(yè)發(fā)展趨勢為國際視角,以我國農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展背景下食品安全轉(zhuǎn)變?yōu)閲鴥?nèi)視角,從生產(chǎn)規(guī)模、貿(mào)易互動、認(rèn)證管理、財政與科研補貼以及技術(shù)與營銷體系5 個層面嘗試系統(tǒng)地總結(jié)美國有機農(nóng)業(yè)發(fā)展的成功經(jīng)驗,從整體比例、區(qū)域分布與貿(mào)易結(jié)構(gòu)3 個層面揭示其發(fā)展所面臨的主要問題并分析其影響因素,進一步結(jié)合我國有機農(nóng)業(yè)發(fā)展存在的短板與弱項,提出切實可行的借鑒方案。

2 美國有機農(nóng)業(yè)的成效與經(jīng)驗

2.1 有機農(nóng)地面積與農(nóng)場數(shù)量呈階段性增長

1985年,北美有機食品生產(chǎn)協(xié)會(OFPANA)成立,旨在統(tǒng)一全國的有機認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)。1986年美國農(nóng)業(yè)部(United States Department of Agriculture,簡稱:USDA)首次撥款支持有機農(nóng)業(yè)生產(chǎn),但由于尚無定義有機農(nóng)業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)或法規(guī),使得當(dāng)時開展有機農(nóng)業(yè)的23 個州只能根據(jù)所在地區(qū)的生產(chǎn)實踐和約束條件來確定各自的標(biāo)準(zhǔn)。有機農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)模糊不清,導(dǎo)致以假亂真、以次充好的現(xiàn)象時有發(fā)生,市場混亂所產(chǎn)生的壓力迫使美國政府開始規(guī)范有機農(nóng)業(yè)的認(rèn)證和銷售。1989年,美國參議院提出一項“銷售有機產(chǎn)品的國家認(rèn)證計劃”的提案,“有機”一詞才正式成為國會立法的議題。1990年,美國國會頒布《食品與農(nóng)業(yè)貿(mào)易保護法案》,首次允許農(nóng)民種植一定面積的對環(huán)境有益的非計劃作物,以此奠定了擴大有機農(nóng)業(yè)規(guī)模的法律基礎(chǔ)。該法案第21 章通過了《有機食品生產(chǎn)法》(Organic Foods Production Act,OFPA),要求制定國家有機項目(National Organic Program,NOP)。同年,美國國會初步制定了涉及有機農(nóng)業(yè)的第一個贈款計劃-有機農(nóng)業(yè)研究和推廣計劃(Organic Agriculture Research and Extension Initiative,OREI)。但遺憾的是,該計劃并未得到實際的資金支持。因此,20世紀(jì)90年代初期,美國有機農(nóng)地面積和有機農(nóng)場數(shù)量并沒有呈現(xiàn)大幅度增加(圖1),不僅如此,1995年的有機農(nóng)地面積同比還減少了29 769 hm,降幅為7.42%。

圖1 美國有機農(nóng)地面積與有機農(nóng)場數(shù)量變化(1992-2019年)Fig.1 Changes in the area of organic land and number of organic agricultural farms in the United States from 1992 to 2019

2000年12月,美國農(nóng)業(yè)部頒布了國家有機項目的最終規(guī)則,并于2002年10月正式生效,這為全美有機生產(chǎn)和認(rèn)證建立了統(tǒng)一的國家標(biāo)準(zhǔn)。自此,統(tǒng)一的有機農(nóng)業(yè)監(jiān)管體系被正式寫入美國聯(lián)邦監(jiān)管法典。國家監(jiān)管體系的確立規(guī)范了有機生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn),防止了地方有機標(biāo)準(zhǔn)的泛濫,在一定程度上凈化了美國有機農(nóng)產(chǎn)品市場。2002年,美國國會正式授權(quán)并以財政撥款的方式支持OREI 和2001年由國家可持續(xù)農(nóng)業(yè)聯(lián)盟(National Sustainable Agriculture Coalition,NSAC)制定的有機認(rèn)證成本分?jǐn)傆媱?Organic Certification Cost Share Program,OCCSP)。在此影響之下,2000-2007年,美國有機農(nóng)業(yè)發(fā)展迎來了第1 個高峰,有機農(nóng)地面積和有機農(nóng)場數(shù)量都大幅度增加。其中有機農(nóng)地面積從718 751 hm增長至1 944 028 hm,有機農(nóng)場數(shù)量也從6592 個增加到11 352 個,年均增長率分別為20.06%和9.48%。2006年,USDA 修訂了NOP 標(biāo)準(zhǔn),形成了美國有機認(rèn)證標(biāo)識規(guī)范,于2007年8月開始正式實施,并納入2008年《食物、環(huán)保與能源法案》,該法案繼續(xù)擴大對有機農(nóng)業(yè)相關(guān)項目的支持范圍,并向處于有機農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)換期的農(nóng)場開展技術(shù)和資金援助。同年9月,USDA 將NOP 特設(shè)為農(nóng)業(yè)營銷服務(wù)部(Agricultural Marketing Service,簡稱:AMS)中的獨立計劃,從而提升了有機農(nóng)業(yè)在美國農(nóng)業(yè)中的地位。因此,2008-2013年,美國有機農(nóng)業(yè)迎來了第二輪增長,有機農(nóng)地面積由1 769 001 hm增長至2 178 471 hm,年均增長率達5.34%。2014年,美國又建立了有機農(nóng)產(chǎn)品聯(lián)邦營銷項目體系,調(diào)整有機保險的補償標(biāo)準(zhǔn),取消5%的附加費,并進一步加大對各項有機農(nóng)業(yè)支持項目的扶持力度,著力關(guān)注有機農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)、食品安全以及農(nóng)場經(jīng)營管理。此后美國有機農(nóng)地面積和農(nóng)場數(shù)量雖然經(jīng)歷了波動但仍呈現(xiàn)恢復(fù)增加的態(tài)勢。

截至2019年,美國有機農(nóng)地面積約為223 萬hm,是1992年的5 倍。其中有機耕地面積約143萬hm,有機牧場面積約80 萬hm。根據(jù)美國國家農(nóng)業(yè)統(tǒng)計局(National Agricultural Statistics Service,NASS)的數(shù)據(jù)顯示,2019年有超過10.3 萬hm土地開始轉(zhuǎn)換為有機農(nóng)地,大部分位于加利福尼亞州(簡稱“加州”)和蒙大拿州,同比增加113%。自1992年以來,美國有機農(nóng)地面積的增長雖然經(jīng)歷了一定的波動,但有機農(nóng)場的數(shù)量則呈現(xiàn)出平穩(wěn)上升的趨勢,由1992年的3587 個增加至2019年的16 585 個,有機農(nóng)場主數(shù)量也達30 909 人。其中,35 歲以下的有機農(nóng)場主的比例為19%,35～64 歲的數(shù)量最多,比例達61%,65 歲以上的比例為20%。此外,在現(xiàn)有的有機農(nóng)場中,約71%農(nóng)場的經(jīng)營時間已超過10年。在談及農(nóng)場的未來發(fā)展規(guī)劃時,29%的有機農(nóng)場會選擇擴大規(guī)模,增加有機產(chǎn)量;44%的表示將繼續(xù)保持現(xiàn)狀,而決定減少或停止有機生產(chǎn)的僅占6%。

2.2 市場規(guī)模不斷擴大,進出口貿(mào)易顯著增長

美國居民較高的收入水平以及對有機食品的強勁需求,刺激了國內(nèi)有機食品行業(yè)的快速增長。隨著市場規(guī)模的不斷擴大,有機食品已從最初的少數(shù)消費者的生活選擇轉(zhuǎn)變?yōu)楸辉S多美國民眾所接受。2014年,蓋洛普(Gallup)首次在年度食物消費調(diào)查中納入了有機食品元素,發(fā)現(xiàn)有45%的美國人積極嘗試在飲食中選擇有機食品。自2000年以來,美國有機市場規(guī)模呈指數(shù)級增長,從96 億美元增長到2019年創(chuàng)紀(jì)錄的544 億美元(圖2),2007-2010年的年均增長率達9.28%。根據(jù)美國有機貿(mào)易協(xié)會(Ogranic Trade Association,OTA)數(shù)據(jù)顯示,2008-2019年期間美國有機食品銷售額占食品銷售總額的比例幾乎增長了兩倍,2019年有機食品銷售額約占美國食品銷售總額的5.8%。其中,有機農(nóng)產(chǎn)品的銷售額占全部有機食品銷售額的1/3,有機水果和蔬菜的銷售額占全美果蔬市場銷售額的15%,較2018年增長近5%,達180 億美元。

圖2 美國有機市場規(guī)模與進出口總額變化(2000-2019年)Fig.2 Changes in the size of organic market and total import and export amount in the United States from 2000 to 2019

在經(jīng)濟全球化以及美國國內(nèi)有機需求快速增長的背景下,國外有機生產(chǎn)商迅速進入美國市場。2011-2019年,美國有機產(chǎn)品進口總額累計增長15.16 億美元(圖2),其中2012-2013年的進口額增幅最大,達8.52 億美元。與進口相比,出口總額9年內(nèi)僅增長2.66 億美元。2013-2016年期間,美國分別與104 個國家和地區(qū)開展有機產(chǎn)品的進出口貿(mào)易。墨西哥、意大利和秘魯是美國主要的有機產(chǎn)品進口國,而出口則主要集中在其近鄰的加拿大和墨西哥。近年來,美國也不斷拓寬其海外有機市場,開始加大對東亞和中東地區(qū)的有機產(chǎn)品出口。2012-2015年期間,美國出口至阿聯(lián)酋的有機農(nóng)產(chǎn)品總額已從120萬美元增至1440 萬美元。根據(jù)2017年美國有機貿(mào)易報告顯示,蘋果、生菜、葡萄、草莓和菠菜是美國出口的主要有機農(nóng)產(chǎn)品,占2016年美國有機產(chǎn)品出口總額的55%。而咖啡、大豆、香蕉、橄欖油和玉米則是美國主要進口的有機農(nóng)產(chǎn)品,占2016年美國有機產(chǎn)品進口總額的68%。此外,面對規(guī)模不斷擴大的有機農(nóng)產(chǎn)品進口,2019年,USDA 還特別增加了300 萬美元的預(yù)算專門用于加強入境口岸有機產(chǎn)品可追溯信息系統(tǒng)的技術(shù)升級,以防止假冒偽劣有機產(chǎn)品進入美國市場,增強進口有機產(chǎn)品的可信度。

2.3 認(rèn)證體系與標(biāo)識管理不斷完善,國際互認(rèn)程度進一步提高

美國有機生產(chǎn)和認(rèn)證規(guī)模的不斷擴大,得益于美國國內(nèi)有機認(rèn)證體系與標(biāo)識管理的不斷完善。這其中最核心的助推器當(dāng)屬國家有機項目(NOP)的實施,NOP 專門負(fù)責(zé)制定國家有機認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)行涉及有機生產(chǎn)、加工、標(biāo)識和認(rèn)證管理等一系列工作。NOP 也先后多次對國家物質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)清單進行修改,逐步建立了有機認(rèn)證標(biāo)識規(guī)范,并要求年均有機產(chǎn)品銷售額達到5000 美元以上的農(nóng)場,必須要通過NOP認(rèn)證。在此基礎(chǔ)上,進入市場的有機產(chǎn)品根據(jù)有機物含量百分比形成了“100%有機”“95%有機”“70%有機”以及“低于70%有機”4 類標(biāo)簽。其中,標(biāo)有“100%有機”和“95%有機”字眼的產(chǎn)品表示有機成分或有機物含量高達95%以上,兩類產(chǎn)品標(biāo)簽均可獲得USDA 所批準(zhǔn)使用的“有機印章標(biāo)識”,以證明其符合國家標(biāo)準(zhǔn)。此外,標(biāo)有“70%有機”以及“低于70%有機”標(biāo)簽的產(chǎn)品則表示有機物含量分別為70%～95%和70%以下,兩類產(chǎn)品均無法獲得USDA規(guī)定使用的“有機印章標(biāo)識”。同時,美國對有機市場的監(jiān)管處罰措施也相當(dāng)嚴(yán)格,如果發(fā)現(xiàn)銷售未經(jīng)認(rèn)證或不符合認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)的有機產(chǎn)品以及非法張貼有機標(biāo)識等行為,當(dāng)事人最高可處近2 萬美元的經(jīng)濟處罰,情節(jié)嚴(yán)重者甚至還將承擔(dān)刑事責(zé)任。例如,在2019年8月,愛荷華州聯(lián)邦法院審理了一起涉及銷售數(shù)百萬美元虛假有機產(chǎn)品的案件,最終判處主要當(dāng)事人122 個月的監(jiān)禁,并對涉及該案的3 名農(nóng)場主也分別給予3～24 個月不等的有期徒刑,這成為美國歷史上對違反有機法規(guī)的最嚴(yán)厲處罰。

美國有機產(chǎn)品進口貿(mào)易的蓬勃發(fā)展得益于國際互認(rèn)程度的不斷提高。在促進有機農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)國際互認(rèn)方面,USDA 授權(quán)外國農(nóng)業(yè)服務(wù)局(Foreign Agricultural Service,FAS)、農(nóng)業(yè)營銷服務(wù)部(AMS)以及美國貿(mào)易代表辦公室(United States Trade Representative,USTR)共同負(fù)責(zé)與他國磋商和簽署有機農(nóng)產(chǎn)品的等效互認(rèn)協(xié)議。2009年6月30日,美國與加拿大達成首個國際等效互認(rèn)協(xié)議,準(zhǔn)予加拿大有機制度(Canada Organic Regime,COR)認(rèn)證的有機產(chǎn)品進入美國市場。隨后,2012-2015年期間,美國分別同歐盟、日本、韓國、瑞士等國達成了國際互認(rèn)協(xié)議。2016年10月同墨西哥建立了有機農(nóng)業(yè)聯(lián)合委員會,以此加強兩國有機農(nóng)業(yè)合作,確保彼此間有機農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易的完整性。等效互認(rèn)協(xié)議的簽訂,有效地推動了美國有機農(nóng)產(chǎn)品的進出口貿(mào)易。根據(jù)Jaenicke等基于引力模型的研究發(fā)現(xiàn),與無等效互認(rèn)協(xié)議相比,簽署等效互認(rèn)協(xié)議可促使有機產(chǎn)品出口提升58%,對美國有機農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易具有積極的正向效應(yīng)。

2.4 財政補貼力度不斷加大,科研支持水平持續(xù)提升

2002年,美國國會頒布《農(nóng)場安全與農(nóng)村投資法案》,正式授權(quán)有機農(nóng)業(yè)研究和推廣計劃(OREI)和有機認(rèn)證成本分?jǐn)傆媱?OCCSP),規(guī)定在法案年限內(nèi)分別給予兩項計劃1500 萬美元和500 萬美元的強制性資金援助,并要求農(nóng)業(yè)部下屬各研究機構(gòu)及各州立大學(xué)農(nóng)學(xué)部門積極開展有機生產(chǎn)和市場數(shù)據(jù)收集計劃(Organic Production Market and Data Initiatives,ODI)。2008年,美國國會頒布《食物、環(huán)保與能源法案》,擴大了對OREI 以及OCCSP 的財政支持力度,計劃撥款總額分別達7800 萬美元和2200 萬美元,并將OCCSP 認(rèn)證補貼的限額從每項500 美元增加至每項750 美元,此外還給予ODI 500 萬美元的專項資金用于有機市場數(shù)據(jù)庫的建設(shè)與維護。該法案還特別制定了有機倡議(organic initiative,OI),將有機農(nóng)場主和有機轉(zhuǎn)換農(nóng)場主納入環(huán)境質(zhì)量激勵計劃(Environmental Quality Incentives Program,EQIP)的援助對象,給予他們最高每年2 萬美元或6年共8 萬美元的資助。2009年3月,USDA 第一次任命具有有機農(nóng)業(yè)研究專長的副部長,以協(xié)助管理和發(fā)展各州有機農(nóng)業(yè)項目。

2014年,美國為加強有機農(nóng)業(yè)研究,鼓勵有機生產(chǎn)和向有機農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)換,在新頒布的《食物、農(nóng)場與就業(yè)法案》中,計劃將OREI 的年度資助額度提升至2000 萬美元,5年合計共撥款1 億美元。同時繼續(xù)加大對OCCSP 和有機非保險作物的援助,給予OCCSP 的強制性資金較2008年法案增加了近2 倍,達6500 萬美元。ODI 的資助總金額也翻了一番,5年合計1000 萬美元,對OI 的支持力度與2008年法案保持一致。此外,與2008年法案不同的是,2014年法案還正式授權(quán)了對有機轉(zhuǎn)換計劃(Organic Transitions Program,ORG)的財政支持,改變其以往僅依靠國會酌情撥款的慣例,計劃在2015-2018年期間提供總計1600 萬美元的資金支持。此后,在2018年所頒布的《農(nóng)業(yè)提升法案》中,決議為OREI 提供永久性的資金,并計劃在2019-2023年期間累計提供近1.45 億美元的財政支持。OCCSP 的資助金額雖有所削減,但也達3650 萬美元。此外,2018年法案對OI中有機或有機轉(zhuǎn)換農(nóng)場的資助限額也提升至5年14 萬美元,對ORG 的資助也提升至每年600 萬美元,5年合計3000 萬美元。由表1 分析可知,從2002年法案開始,美國政府對有機農(nóng)業(yè)的支持力度是不斷加大的,特別是OREI 和OCCSP 作為政策支持的重點項目自實施以來,預(yù)計到2023年,分別累計支出約3.38 億美元和1.29 億美元用于有機農(nóng)業(yè)科研與補貼。

表1 2002—2018年美國《農(nóng)業(yè)法案》對有機農(nóng)業(yè)的預(yù)算支出Table 1 Budget expenditure of organic agriculture in Agricultural Bills of United States of America from 2002 to 2018 ×104 $

除此之外,由聯(lián)邦政府及各州農(nóng)業(yè)部門牽頭,協(xié)調(diào)有機農(nóng)場主、科研機構(gòu)及高校進行密切合作,建立起了“產(chǎn)、學(xué)、研”三位一體的有機農(nóng)業(yè)教育與科研協(xié)同創(chuàng)新體系,以幫助有機農(nóng)場主解決在經(jīng)營、管理以及推廣過程中所面臨的技術(shù)難題,從而實現(xiàn)美國有機農(nóng)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展,滿足國內(nèi)市場對有機食品的強烈需求。ORG 計劃自2001年實施以來,已經(jīng)資助高校至少進行了109 項有機項目研究。相比之下,OREI 的支持力度及廣度則更大,自2004年實施至今,已經(jīng)投資了近274 項有機研究項目。此外,為改善美國南部地區(qū)有機農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀,推動有機農(nóng)業(yè)區(qū)域均衡發(fā)展,OREI 計劃于2017-2021年分別資助佛羅里達大學(xué)、馬里蘭州貝爾茨維爾農(nóng)業(yè)研究中心、北卡羅來納州立大學(xué)以及塔斯基吉大學(xué)等部門進行了17 項有關(guān)提升有機農(nóng)業(yè)教育推廣與技術(shù)創(chuàng)新的研究項目,總金額預(yù)計達1800 萬美元。

2.5 有機技術(shù)理論不斷創(chuàng)新,產(chǎn)品營銷體系不斷擴寬

美國有機農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)實踐是強調(diào)在實施作物輪作過程中,遵循自然規(guī)律和生態(tài)學(xué)原理,將傳統(tǒng)的種植方法與現(xiàn)代生物技術(shù)相結(jié)合,利用堆肥、生物防治以及人工除草等自然方法或物理方法來增加土壤肥力和降低化學(xué)物質(zhì)殘留。在有機養(yǎng)殖過程中,強調(diào)嚴(yán)格控制畜禽食用飼料、生活環(huán)境以及獸藥成分等,關(guān)注動物福利健康,保證有機畜禽不受人為干擾自然生長。此外,在種養(yǎng)殖過程中也堅決杜絕使用轉(zhuǎn)基因技術(shù),不改變或不打破生物鏈循環(huán)。近年來,美國嘗試創(chuàng)新各項技術(shù)理論以用于有機生產(chǎn),通過開發(fā)有機免耕卷縮機(No-Till Roller-Crimper,NTRC)、耐鹽栽培等新技術(shù),提升有機農(nóng)場在雜草防治、土壤改良以及作物增產(chǎn)等方面的技術(shù)水平。根據(jù)已有研究證明,有機大豆、番茄等作物采用減耕、免耕方法確實可以在一定程度上提高產(chǎn)量,有效彌補有機耕作與常規(guī)耕作之間產(chǎn)量的差距。此外,美國還通過提升參與式植物育種(Participatory Plant Breeding,PPB)的理論水平,以擴大有機新品種的選育范圍,促進作物品種改良,有效提升生物多樣性水平。

美國能夠成為世界上最大的有機食品消費國,與其科學(xué)而系統(tǒng)的有機營銷體系密不可分。目前,主要銷售渠道有依托全食、好市多、沃爾瑪?shù)却笃髽I(yè)而設(shè)立的有機連鎖自營超市(連鎖超市+基地+農(nóng)場)、傳統(tǒng)超市(超市+農(nóng)場)、農(nóng)場直銷(農(nóng)場+消費者)、農(nóng)貿(mào)市場(農(nóng)貿(mào)市場+農(nóng)場)等4 大模式。其中有機連鎖自營超市已經(jīng)形成了一條成熟的有機銷售產(chǎn)業(yè)鏈。以全美最大的有機食品零售超市-Foods Market(全食超市)為例,其以“高品質(zhì)天然有機”作為營銷定位,兼顧產(chǎn)品需求的多元化與消費的差異化,通過“自有基地生產(chǎn)+門店采購”方式,通過“全國+區(qū)域+本地”3 條采購渠道,優(yōu)化和擴大產(chǎn)品種類,并在國家標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上,嚴(yán)格把控質(zhì)量,設(shè)立產(chǎn)品自檢評價制度,保障產(chǎn)品在生產(chǎn)、運輸以及銷售全過程中符合有機標(biāo)準(zhǔn)。2018年,全食超市被亞馬遜收購,與線上電商零售企業(yè)的融合,進一步拓寬了有機食品的銷售渠道,形成了多元化的銷售模式。此外,社區(qū)支持農(nóng)業(yè)(Community Supported Agriculture,CSA)作為一種創(chuàng)新型有機產(chǎn)品直銷的方式,通過訂單農(nóng)業(yè)將農(nóng)場與消費者群體直接相連,既保障了有機農(nóng)場主的經(jīng)濟利益,又滿足了消費者對健康安全產(chǎn)品的需求。美國有機農(nóng)場也正是利用CSA 模式提升了有機農(nóng)產(chǎn)品在市場中的透明度與信任度,引導(dǎo)消費者放心購買有機農(nóng)產(chǎn)品。

3 美國有機農(nóng)業(yè)面臨的主要問題與影響因素分析

3.1 有機農(nóng)地面積及農(nóng)場數(shù)量的比例仍然較低

美國雖然坐擁全球第一大有機市場,但有機農(nóng)地面積與有機農(nóng)場數(shù)量的比例依然偏低。如圖3所示,1992年美國擁有的有機農(nóng)地面積約38 萬hm,有機農(nóng)場數(shù)量為3587 個,有機農(nóng)地面積與農(nóng)場數(shù)量分別只占全美農(nóng)地總面積與農(nóng)場總數(shù)的0.10%和0.17%。經(jīng)歷了近30年的發(fā)展,美國有機農(nóng)地面積及農(nóng)場數(shù)量雖有大幅度增加,但有機農(nóng)業(yè)整體規(guī)模占美國農(nóng)業(yè)總體規(guī)模的比例仍然很小。2019年,美國有機農(nóng)地面積及農(nóng)場數(shù)量的比例仍不足1%,僅占全美總數(shù)的0.61%和0.82%。而同期澳大利亞的有機農(nóng)地面積占其農(nóng)地總面積的比例是9.9%,德國的比例是9.7%,意大利的比例更是高達15.2%。因此,就國土面積和發(fā)展?jié)摿Χ?美國有機農(nóng)業(yè)仍有較大的拓展空間。

圖3 美國有機農(nóng)地面積與農(nóng)場數(shù)量比例變化(1992—2019年)Fig.3 Proportional change in the area of organic land and number of organic agricultural farms in the United States from 1992 to 2019

3.2 有機農(nóng)業(yè)整體分布不均衡,各州發(fā)展差異較大

除美國有機農(nóng)業(yè)整體規(guī)模偏小之外,有機農(nóng)業(yè)在各州的分布也不均衡。根據(jù)表2 可知,本文依據(jù)美國人口調(diào)查局的劃分原則,按照有機農(nóng)業(yè)規(guī)模大小依次將美國分為西部、中西部、東北部和南部,同時選取有機農(nóng)場數(shù)量在100 以上的州進行對比分析。首先,在西部的13 個州當(dāng)中,有機農(nóng)場數(shù)量超過100 的州有8 個,占總數(shù)的一半以上。其中,加州的有機農(nóng)業(yè)規(guī)模無論是有機農(nóng)場數(shù)量,還是有機農(nóng)地面積都一枝獨秀,是西部乃至全美有機農(nóng)業(yè)規(guī)模最大的地區(qū)。此外,加州的有機商品銷售額也位居全美第一,2019年高達36 億美元。同年,加州有機農(nóng)場數(shù)量為3012,占西部有機農(nóng)場總數(shù)的一半以上,比例為56.3%,占全國有機農(nóng)場總數(shù)的比例為18.2%;有機農(nóng)地面積約為390 626 hm,占西部有機農(nóng)地面積的40.8%,占全美有機農(nóng)地總面積的17.5%。其次,除加州之外,華盛頓州和俄勒岡州的有機農(nóng)場數(shù)量較多,但有機農(nóng)地面積不及加州,有機農(nóng)場平均規(guī)模也不及愛荷華州、科羅拉多州和蒙大拿州。夏威夷州的有機農(nóng)地面積最少,農(nóng)場平均規(guī)模也最小。最后,對比其他3 個地區(qū),西部整體有機農(nóng)業(yè)規(guī)模除有機農(nóng)場數(shù)量略少于中西部之外,其余無論是有機農(nóng)地面積,還是有機農(nóng)場平均規(guī)模,乃至有機商品銷售額都是全美最高的。

表2 2019年美國各州有機農(nóng)業(yè)的分布與銷售概況Table 2 Distribution and sales of organic agriculture in states of the United States in 2019

中西部的12 個州當(dāng)中,有機農(nóng)場數(shù)量超過100以上的州有11 個,中西部也因此成為美國有機農(nóng)業(yè)分布最廣的地區(qū)。其中規(guī)模最大的是威斯康星州,有機農(nóng)場數(shù)量為1364 個,有機農(nóng)地面積超過10 萬hm,有機商品銷售額接近2.7 億美元。其余各州有機農(nóng)場數(shù)量最高的僅為威斯康星州的一半多,最少的堪薩斯州只有110 個。但值得注意的是內(nèi)布拉斯加州和北達科他州的有機農(nóng)場平均規(guī)模卻是最大的,分別為394 hm和393 hm,僅次于南部德克薩斯州的428 hm?？傮w而言,有機農(nóng)業(yè)在美國中西部的普及程度較高,農(nóng)場數(shù)量最多,農(nóng)地面積雖不如西部地區(qū),但遠(yuǎn)高于東北部和南部,可以說,西部與中西部地區(qū)是美國有機農(nóng)業(yè)較為集中的地區(qū)。

東北部的9 個州當(dāng)中,有5 個州的有機農(nóng)場數(shù)量在100 個以上,其中紐約州和賓夕法尼亞州數(shù)量最多,分別為1321 和1048 個,占東北部總數(shù)的34.4%和28.2%,占全國的8.0%和6.3%。此外,紐約州擁有130 746 hm的有機農(nóng)地,占東北部整體的45.2%,占全美總體的5.9%。佛蒙特州的有機農(nóng)場平均規(guī)模約125 hm,為東北部地區(qū)最大,并且人均有機商品銷售額位列東北部乃至全美首位,達256 美元,這可能與該州人口相對較少有關(guān)。相對于西部、中西部和東北部地區(qū),南部地區(qū)無論是有機農(nóng)場數(shù)量,還是有機農(nóng)地面積都是最少的。有機農(nóng)場數(shù)量超過100 個的州有7 個,其中北卡羅來納州最多,為347 個,而亞拉巴馬州和路易斯安那州最少,2 州合計僅有21 個。有機農(nóng)地面積屬德克薩斯州最大,為99 677 hm,同樣亞拉巴馬州和路易斯安那州最少,分別為 879 hm和1352 hm,兩州總和僅占全美有機農(nóng)地總面積的0.1%。

綜合以上分析可知,美國各州之間的有機農(nóng)業(yè)發(fā)展并不均衡。其中,西部以加州為首,有機農(nóng)業(yè)發(fā)展勢頭最為強勁,無論是有機農(nóng)地面積、有機農(nóng)場平均規(guī)模,還是有機商品銷售額都領(lǐng)先其他各州。截至2019年,中西部的有機農(nóng)場數(shù)量最多,而且有機農(nóng)業(yè)分布也較為均衡,但有機農(nóng)地面積和有機商品銷售額與西部地區(qū)相比還有較大差距。東北部與南部各州則是美國有機農(nóng)業(yè)發(fā)展較為薄弱的地區(qū),雖然有機商品銷售額與中西部差距不大,但在有機農(nóng)場數(shù)量以及有機農(nóng)地面積方面都與西部和中西部地區(qū)有較大差距,同樣也預(yù)示著未來有一定的發(fā)展?jié)摿?。盡管如此,各州有機農(nóng)場數(shù)量與有機農(nóng)地面積占全州農(nóng)業(yè)比重依然很低。例如,加州作為美國有機農(nóng)業(yè)發(fā)展最為發(fā)達的地區(qū),2019年有機農(nóng)場數(shù)量卻僅占全州農(nóng)場總數(shù)的4.31%,有機農(nóng)地面積占比僅為全州農(nóng)地總面積的1.61%。即使在加州有機農(nóng)業(yè)發(fā)展如此強勁的背景下,其有機農(nóng)業(yè)的整體規(guī)模仍然偏小,說明在美國農(nóng)業(yè)的整體發(fā)展和布局中,有機農(nóng)業(yè)仍處于小眾化的地位。

3.3 進出口貿(mào)易結(jié)構(gòu)不平衡

美國國內(nèi)對有機農(nóng)產(chǎn)品的需求十分強勁,供應(yīng)與需求之間的差距愈發(fā)擴大。自2012年起,美國逐年加大有機農(nóng)產(chǎn)品的進口以平衡國內(nèi)需求。2019年,美國有機農(nóng)產(chǎn)品的進口總額為21.72 億美元,遠(yuǎn)高于出口總額的6.71 億美元,有機農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易逆差15.01億美元。在進口的各類有機農(nóng)產(chǎn)品中,有機谷物以及熱帶作物比例最高。僅2011-2016年期間,有機大豆進口額從4180 萬美元增加到2.51 億美元,年平均增長率達40.63%;有機玉米進口額在4年內(nèi)也翻了4 番,從2013年的3660 萬美元增加到2016年的1.6 億美元;有機咖啡在2015-2017年期間的年均進口總額達3.3 億美元。有機農(nóng)產(chǎn)品進口量的大幅度增加,不僅導(dǎo)致了貿(mào)易結(jié)構(gòu)的失衡,而且會對國內(nèi)

有機農(nóng)場產(chǎn)生較大沖擊。例如,2013年,美國有機農(nóng)產(chǎn)品進口額從2012年的4.88 億美元增至13.4 億美元,反觀2014年美國有機農(nóng)地面積,卻比2013年減少近30%,因此有理由相信2014年有機農(nóng)地面積的驟減很可能與2013年有機農(nóng)產(chǎn)品進口額的大幅度增加有關(guān)。此外,大規(guī)模的進口也在一定程度上干擾了美國有機市場的良性發(fā)展。據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn),由于美國有機產(chǎn)品進口量的激增,流通于美國市場的進口產(chǎn)品已經(jīng)出現(xiàn)偽造有機認(rèn)證證書、檢測不達標(biāo)等有機欺詐行為。

3.4 主要影響因素分析

眾多研究表明,與常規(guī)農(nóng)業(yè)相比,經(jīng)營有機農(nóng)業(yè)需要付出更多的勞動,需要掌握更復(fù)雜的生產(chǎn)技術(shù),需要承擔(dān)更高的經(jīng)營成本和經(jīng)營風(fēng)險。在美國亦是如此,在國家有機項目(NOP)的認(rèn)證與監(jiān)督管理之下,有機農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)、加工、運輸以及銷售等環(huán)節(jié)均需符合非常嚴(yán)格的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn),這就要求美國有機農(nóng)場主必須為此花費大量的時間、精力以及資金來保障有機生產(chǎn)與經(jīng)營。這是因為,第一,美國有機轉(zhuǎn)換的門檻要求較高。從常規(guī)農(nóng)業(yè)向有機農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)換至少需要3年時間,期間農(nóng)場內(nèi)一切生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)均需依照有機標(biāo)準(zhǔn)實行,由于轉(zhuǎn)換期內(nèi)無法獲得認(rèn)證,因而其生產(chǎn)的產(chǎn)品只能以常規(guī)農(nóng)產(chǎn)品的價格出售,無法獲得有機溢價,在沒有補貼或補貼較少的情況下,農(nóng)場將要面臨較高的生產(chǎn)成本與經(jīng)營風(fēng)險。根據(jù)對有機農(nóng)場轉(zhuǎn)換期的調(diào)查研究發(fā)現(xiàn),小型農(nóng)場更傾向轉(zhuǎn)換為有機農(nóng)地,中型農(nóng)場則保持謹(jǐn)慎態(tài)度,僅考慮將一部分農(nóng)地轉(zhuǎn)換為有機,而大型農(nóng)場由于面臨大規(guī)模轉(zhuǎn)換而可能招致的資金與技術(shù)短缺,因而對全部轉(zhuǎn)換為有機農(nóng)業(yè)有很大的顧慮。第二,有機農(nóng)場在得到NOP 首次認(rèn)證后,每年年底仍需重新根據(jù)農(nóng)場的種養(yǎng)殖類別、規(guī)模大小、作物種類多少等重新進行有機續(xù)認(rèn),同時需要承擔(dān)申請費、年度認(rèn)證費、年度生產(chǎn)或銷售評估費以及檢驗費等一大筆費用。雖然政府最高可給予75%的認(rèn)證費用補貼,但采用的卻是認(rèn)證后補貼的方式,事先仍由農(nóng)場自行墊付,并且認(rèn)證不通過則無法獲得補貼。第三,有機農(nóng)業(yè)作為勞動密集型產(chǎn)業(yè),所要投入的勞動力成本也較高。因此,高昂的經(jīng)營成本和管理成本是阻礙美國有機農(nóng)場轉(zhuǎn)換與有機農(nóng)地面積擴大的重要原因。

目前美國國內(nèi)有機農(nóng)產(chǎn)品的供給遠(yuǎn)不能滿足消費的需求,國外進口比例較高,從而致使國內(nèi)有機農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)加工與市場銷售均面臨嚴(yán)峻考驗。這是因為,第一,美國國內(nèi)有機生產(chǎn)經(jīng)營成本較高,導(dǎo)致有機農(nóng)產(chǎn)品銷售價格也在高位運行。反觀美國有機農(nóng)產(chǎn)品的主要貿(mào)易伙伴-印度、土耳其以及墨西哥和秘魯?shù)葒?勞動力價格低廉,在有機大豆、玉米以及有機咖啡豆、香蕉等農(nóng)產(chǎn)品的出口方面有競爭優(yōu)勢,這些有機農(nóng)產(chǎn)品在進入美國后,對本土市場形成了一定的沖擊。第二,美國有機農(nóng)場在選擇作物時,由于大豆、玉米等有機谷物在銷售過程中容易出現(xiàn)較大的價格波動,為了規(guī)避經(jīng)營風(fēng)險更偏向于有機蔬菜和瓜果的種植。結(jié)果導(dǎo)致國內(nèi)有機谷物種植面積小、產(chǎn)量低、有機畜牧業(yè)所需的有機飼料短缺,最終美國只能大量進口有機谷物作為飼料來維持有機畜牧業(yè)的供需平衡。數(shù)據(jù)顯示,2016年有機咖啡、香蕉、大豆以及玉米的進口額分別高達3.13 億、2.10 億、2.51 億和1.60 億美元,合計占美國有機農(nóng)產(chǎn)品進口總額的56.25%。隨著有機谷物的大量進口,有機玉米和有機大豆在玉米和大豆進口總額中所占比重也不斷加大,分別達54%和84%。

面對國內(nèi)有機市場的蓬勃發(fā)展,USDA 卻并未給予有機農(nóng)業(yè)管理機構(gòu)更多的部門預(yù)算,在2019-2021年期間每年給予NOP 的經(jīng)費始終保持在1200萬美元水平,并且美國國會還在2018年《農(nóng)業(yè)法案》中降低了對有機認(rèn)證成本分?jǐn)傆媱?OCCSP)的支持力度,撥款總金額較2014年《農(nóng)業(yè)法案》縮減了近一半。一方面,美國多個州還尚未建立有機咨詢、多語言指導(dǎo)、教育課程培訓(xùn)、技術(shù)協(xié)助等服務(wù)體系,因此在技術(shù)推廣和財政支持的過程中,依然要面臨資金不足、技術(shù)壁壘較高、市場推廣難度大等問題,政府的政策支持體系也很難滿足有機農(nóng)場所需要的各項服務(wù)。并且,各州農(nóng)業(yè)部門對有機農(nóng)業(yè)的發(fā)展定位也有所不同,有的州將有機系統(tǒng)劃分為食品安全、植物健康、動物福利、監(jiān)管服務(wù)、營銷手段等不同部分,有的州將有機視為健康安全、法規(guī)遵從或經(jīng)濟創(chuàng)收等不同層面,這也是造成全美各州有機農(nóng)業(yè)發(fā)展不均衡的重要原因之一。另一方面,美國很多農(nóng)場面臨著勞動力短缺、農(nóng)場主老齡化等問題,農(nóng)場經(jīng)營也后繼乏人。而有機農(nóng)業(yè)要求農(nóng)場經(jīng)營者需要掌握一定的知識水平及管理技能,具備較常規(guī)農(nóng)場經(jīng)營者更高的職業(yè)素質(zhì),這對于缺乏專業(yè)的技術(shù)指導(dǎo)和充足財政支持的老齡有機農(nóng)場主具有一定的挑戰(zhàn)。因此,如何解決農(nóng)場的繼承問題,確保常規(guī)農(nóng)場與有機農(nóng)場的轉(zhuǎn)換通道,培育農(nóng)場經(jīng)營后備力量應(yīng)當(dāng)是美國有機農(nóng)業(yè)未來可持續(xù)發(fā)展需要思考和解決的重要課題。

4 啟示與建議

20世紀(jì)80年代以來,中國農(nóng)業(yè)大學(xué)等國內(nèi)一流高校及科研機構(gòu)率先引入有機農(nóng)業(yè)的基本理念并啟動相關(guān)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)的制定與研究,從此開啟了中國發(fā)展有機農(nóng)業(yè)的大門。2005年,原國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局頒布了我國首個《有機產(chǎn)品》的國家標(biāo)準(zhǔn)(GB/T 19630-2005),對有機產(chǎn)品的生產(chǎn)、加工、標(biāo)識、銷售以及管理體系做出了初步的規(guī)范與要求。隨后,該標(biāo)準(zhǔn)在經(jīng)歷2011年的修訂后,于2019年8月30日由國家市場監(jiān)督管理總局和國家認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督管理委員會共同頒布了最新的國家標(biāo)準(zhǔn)《有機產(chǎn)品生產(chǎn)、加工、標(biāo)志和管理體系要求》(GB/T 19630-2019),并于2020年1月1日開始正式實施,這表明我國有機產(chǎn)品相關(guān)的生產(chǎn)、認(rèn)證以及管理制度正在不斷完善。與此同時,國內(nèi)有機市場的發(fā)展也已初具規(guī)模,截至2019年累計發(fā)放有機證書21 746 張,有機認(rèn)證標(biāo)識碼21.2 億枚,國內(nèi)有機產(chǎn)品銷售額達105 億美元。此外,有機產(chǎn)品進出口貿(mào)易也十分活躍,2019年出口額超7 億美元,進口額更是達到19 億美元。其中,我國同歐盟地區(qū)的有機產(chǎn)品進出口貿(mào)易額最高,歐盟已經(jīng)成為我國有機產(chǎn)品進出口的第一大貿(mào)易伙伴。

現(xiàn)階段,我國正處于老齡化加深、中產(chǎn)階級不斷壯大的歷史時期,中國居民的消費結(jié)構(gòu)正在發(fā)生顯著變化。就食品消費結(jié)構(gòu)而言,中高收入階層已經(jīng)開始關(guān)注食物的品質(zhì)與質(zhì)量安全,這成為目前中國有機農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要社會基礎(chǔ)。生產(chǎn)綠色有機食品,提升食品質(zhì)量安全,已是國內(nèi)民眾關(guān)注的熱點與核心問題?？傮w上看,當(dāng)前我國有機消費市場仍處于初級發(fā)展階段。一方面,城鎮(zhèn)居民對有機農(nóng)產(chǎn)品持有一定的認(rèn)可態(tài)度,認(rèn)為只要保證其質(zhì)量安全,即使價格高于常規(guī)農(nóng)產(chǎn)品也可以接受,尤其深受高收入人群青睞。另一方面,多數(shù)居民對有機農(nóng)產(chǎn)品的認(rèn)知水平以及對有機市場的信任程度仍有待提高,有機農(nóng)產(chǎn)品消費占家庭飲食消費支出比例仍然偏低。消費者在購買有機農(nóng)產(chǎn)品的過程中,對有機認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)的有效性、產(chǎn)品的真?zhèn)涡砸约笆秤冒踩砸廊淮嬖谳^大顧慮與擔(dān)憂。除此之外,我國有機農(nóng)產(chǎn)品的銷售渠道主要是以精品化和小眾化路線為主,生產(chǎn)與認(rèn)證的區(qū)域也較為分散,例如東北地區(qū)和西部地區(qū)在有機生產(chǎn)面積占比和有機產(chǎn)品認(rèn)證示范(創(chuàng)建區(qū))上有優(yōu)勢,而東部地區(qū)在有機產(chǎn)品認(rèn)證證書和獲證企業(yè)數(shù)量上有優(yōu)勢。這在一定程度上增加了有機農(nóng)產(chǎn)品的流通難度,使我國難以形成規(guī)?；痛蟊娀挠袡C市場銷售體系。因此,本文在總結(jié)美國有機農(nóng)業(yè)成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,對如何提升我國有機農(nóng)業(yè)整體發(fā)展水平,防范和化解潛在的食品安全風(fēng)險,推動農(nóng)業(yè)綠色高質(zhì)量發(fā)展,提出如下建議:

4.1 培育新型有機農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體,拓寬有機產(chǎn)品營銷渠道

有機農(nóng)業(yè)和生態(tài)農(nóng)業(yè)規(guī)模化的種植和生產(chǎn),為其實現(xiàn)效益最大化創(chuàng)造了條件。中國有機農(nóng)場的生產(chǎn)規(guī)模普遍較小,經(jīng)營也較為分散。在從常規(guī)農(nóng)業(yè)向有機農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)換的過程中,小規(guī)模經(jīng)營組織普遍缺乏有效的技術(shù)指導(dǎo)和市場開拓,難以保證質(zhì)量要求與經(jīng)濟效益。即便在轉(zhuǎn)換成功后,受限于相對復(fù)雜的技術(shù)要求與認(rèn)證程序,小規(guī)模有機農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者短期內(nèi)難以通過擴大種植面積而形成規(guī)模經(jīng)濟,同時還要面臨一定的市場風(fēng)險。因此,第一,應(yīng)當(dāng)鼓勵有機經(jīng)營主體由小規(guī)模農(nóng)戶向家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體轉(zhuǎn)變,逐步實現(xiàn)有機農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營,不斷完善有機農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織體系,增強有機經(jīng)營實體抗風(fēng)險能力,緩解中小農(nóng)戶在品牌建設(shè)、營銷推廣、有機認(rèn)證等多方面的經(jīng)營壓力。第二,明確有機市場定位,合理優(yōu)化有機種植結(jié)構(gòu)。通過區(qū)域化布局和專業(yè)化管理,打造以地理、文化特色為標(biāo)志的有機農(nóng)產(chǎn)品品牌。第三,創(chuàng)新有機農(nóng)產(chǎn)品銷售模式,積極探索“大型連鎖超市+有機農(nóng)戶”“公司+基地+有機農(nóng)戶”“社區(qū)團購平臺+有機農(nóng)戶”“互聯(lián)網(wǎng)+有機農(nóng)戶”等新型契約協(xié)作關(guān)系,拓寬有機農(nóng)產(chǎn)品銷售渠道,倡導(dǎo)有機農(nóng)產(chǎn)品“地產(chǎn)地消,地產(chǎn)外消”,實現(xiàn)有機資源要素的合理配置,推動有機農(nóng)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。

4.2 樹立頂層設(shè)計理念,構(gòu)建精準(zhǔn)的政策支持體系

美國自1990年以來,已經(jīng)出臺了多項涉及有機農(nóng)業(yè)的補貼政策或援助計劃,并通過歷屆《法案》不斷強化對有機生產(chǎn)、加工、銷售及科研的財政支持力度。預(yù)計到2023年,給予有機農(nóng)業(yè)的財政撥款累計將達5.5 億美元(表1)。與之相比,我國還尚未形成全國統(tǒng)一的有機農(nóng)業(yè)政策支持體系,地方農(nóng)業(yè)部門對有機農(nóng)業(yè)的政策支持結(jié)構(gòu)也較為單一,補貼力度較為有限,并且符合補貼資格的也多為企業(yè),而非農(nóng)戶。因此,第一,應(yīng)當(dāng)效仿美國國家有機項目(NOP)的理念與設(shè)計原理,加快制定中國有機農(nóng)業(yè)綜合發(fā)展計劃,出臺國家有機產(chǎn)業(yè)扶持政策,采取“中央+地方+企業(yè)”共同支持的原則,加大對有機生產(chǎn)、認(rèn)證、銷售等各環(huán)節(jié)的財政支持力度,綜合運用生態(tài)補償、信貸和保險等惠農(nóng)措施,尤其是對處于有機轉(zhuǎn)換期的農(nóng)戶,減輕其進入有機農(nóng)業(yè)的經(jīng)營壁壘,提升向有機轉(zhuǎn)換的積極性。第二,結(jié)合有機農(nóng)產(chǎn)品的年度認(rèn)證情況,給予不同層次的食品安全補貼,在達到正向激勵有機認(rèn)證的同時有效降低有機農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險。特別要注意的是,對有機農(nóng)業(yè)的財政支持作為WTO“綠箱政策”中的“綠色”補貼項目,還可以有效避免我國有機農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易的國際摩擦。

4.3 推進有機農(nóng)業(yè)立法,加強科研投入與技術(shù)創(chuàng)新

美國有機農(nóng)業(yè)的認(rèn)證監(jiān)管體系已由國會立法,并納入了聯(lián)邦監(jiān)管法典,由NOP 負(fù)責(zé)履行有機認(rèn)證與監(jiān)管工作。就目前中國所實施的《有機產(chǎn)品認(rèn)證管理辦法》(質(zhì)檢總局令第155 號)尚且屬于國務(wù)院部委的行政文件,法律效力等級較低,故而在處置違規(guī)有機生產(chǎn)、偽造認(rèn)證標(biāo)簽等違法行為時,權(quán)限范圍和處罰力度還比較有限。例如根據(jù)該辦法規(guī)定,對實施有機欺詐行為的處罰金額最高為3 萬元人民幣,這同美國NOP 的處罰力度還有一定的差距。鑒于此,應(yīng)當(dāng)積極推進有機農(nóng)業(yè)立法,進一步加強對有機產(chǎn)品認(rèn)證和監(jiān)管的制度建設(shè),加大對生產(chǎn)假冒偽劣有機產(chǎn)品的懲戒力度,不斷提升我國有機農(nóng)業(yè)的法制化水平。

進入21世紀(jì)以來,美國對有機農(nóng)業(yè)的科研投入也始終保持在較高水平,僅有機農(nóng)業(yè)研究與推廣計劃(OREI)在2018年《農(nóng)業(yè)法案》中就獲批1.45 億美元的科研基金。因此,可以借鑒美國建立有機農(nóng)業(yè)專項科研基金等做法,推動我國有機農(nóng)業(yè)的技術(shù)推廣與創(chuàng)新,提高技術(shù)水平,降低經(jīng)營成本。同時利用數(shù)字信息技術(shù),加快有機信息體系建設(shè),建立全國性的有機農(nóng)業(yè)信息服務(wù)平臺,加大有機宣傳和推廣力度,增強市場透明度,推動有機市場的行業(yè)自律和共同監(jiān)督行為,提升消費者對國內(nèi)有機產(chǎn)品的認(rèn)可度和滿意度。

4.4 健全有機認(rèn)證制度,積極推進國際認(rèn)證認(rèn)可

美國與歐盟、日本等國簽署的有機互認(rèn)協(xié)議極大簡化了本國有機農(nóng)產(chǎn)品的進出口貿(mào)易,促進了全球有機市場的發(fā)展。2016年11月,中國與新西蘭簽訂了首份國際有機互認(rèn)協(xié)議,但與美國相比仍然在互認(rèn)國數(shù)量與互認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)等方面存在一定的差距。因此,需要思考:第一,充分利用和發(fā)揮自貿(mào)區(qū)的優(yōu)勢,加快推進亞洲區(qū)域內(nèi)的國際互認(rèn)一體化。例如,探索率先同東盟國家建立有機農(nóng)業(yè)國際互認(rèn),實施中國有機認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)“走出去”戰(zhàn)略。第二,利用歐盟是我國第一大有機貿(mào)易伙伴的機遇,擴大與IFOAM 和FiBL 的合作,積極推進與歐盟國家的國際認(rèn)證認(rèn)可。第三,積極推進同“一帶一路”沿線國家、RCEP(Regional Comprehensive Economic Partnership)成員國的國際認(rèn)證認(rèn)可磋商,特別值得關(guān)注的是在RCEP 框架下,中日韓已經(jīng)成為自由貿(mào)易伙伴,應(yīng)當(dāng)積極探索中日韓3 國的有機產(chǎn)品的國際互認(rèn)體系,優(yōu)化有機農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易結(jié)構(gòu),積極鼓勵國內(nèi)有機企業(yè)及認(rèn)證機構(gòu)的國際交流與合作,促進國內(nèi)有機標(biāo)準(zhǔn)與生產(chǎn)技術(shù)同國際高水平接軌,力爭消除貿(mào)易壁壘,增強我國有機農(nóng)產(chǎn)品在國際市場上的競爭力。