朱文蔚，陳蕾蘭

（1.湖南科技學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，湖南永州425199；2.桂林理工大學(xué)商學(xué)院，廣西桂林541004）

一、引言

截至2020年末，我國(guó)政府性債務(wù)共計(jì)46.55萬億元，其中地方政府債務(wù)余額25.66萬億元，中央政府債務(wù)20.89 萬億元，政府債務(wù)余額占GDP 的比重為45.8%①數(shù)據(jù)來源于《財(cái)政部：截至2020年末全國(guó)政府債務(wù)余額與GDP比重為45.8%，低于國(guó)際普遍認(rèn)同的60%警戒線，風(fēng)險(xiǎn)總體可控》，http://finance.eastmoney.com/a/202104071875093254.html.，遠(yuǎn)低于60%的國(guó)際警戒線。但是，從2014年全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)及2015—2019年公布的政府性債務(wù)數(shù)據(jù)來看，各省市地方政府負(fù)債規(guī)模和債務(wù)指標(biāo)存在很大差異。比如，2013年，貴州省的負(fù)債率曾高達(dá)79%，重慶、云南和青海的負(fù)債率也在50%以上，接近國(guó)際警戒線。2019年，青海的負(fù)債率上升到了70.88%，重慶和云南的負(fù)債率已分別降至23.74%、34.91%，貴州的負(fù)債率雖有所下降，為57.68%，但仍在國(guó)際警戒線附近②上述債務(wù)數(shù)據(jù)僅僅是官方披露的顯性債務(wù)，不含隱性債務(wù)，若包含隱性債務(wù)，上述列舉的省市負(fù)債率會(huì)更高。另外，文中所有各省市和全國(guó)的政府債務(wù)性數(shù)據(jù)由財(cái)政部對(duì)外發(fā)布的2015—2019年《地方政府一般債務(wù)余額情況表》《地方政府專項(xiàng)債務(wù)余額情況表》《地方政府專項(xiàng)債務(wù)余額決算表》整理得到，GDP、人口數(shù)、財(cái)政預(yù)算收入和預(yù)算支出等指標(biāo)來源于歷年的《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》，相關(guān)指標(biāo)如負(fù)債率就是根據(jù)當(dāng)年相關(guān)省市的政府性債務(wù)除以該省市當(dāng)年GDP得到。。這些數(shù)據(jù)表明，雖然我國(guó)總體債務(wù)水平不高，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但是我們?nèi)圆荒芎鲆晜€(gè)別省市的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

長(zhǎng)期以來，我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)受到社會(huì)各界的關(guān)注，中央政府也非常重視對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范，出臺(tái)了一系列制度文件以約束地方政府的舉債，或通過各種會(huì)議傳達(dá)中央政府控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的決心。2014年修訂的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》明確要求國(guó)務(wù)院建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急處置機(jī)制以及責(zé)任追究制度。2016年11月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》。2017年4月，財(cái)政部又發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》。2017年7月，地方政府債務(wù)被中財(cái)辦明確列為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中需要警惕的五頭“灰犀?！敝?。黨的十九大報(bào)告將防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)列為三大攻堅(jiān)任務(wù)之首。2018年12月，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議又強(qiáng)調(diào)“要穩(wěn)妥處理地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”。2019年12月召開的全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議上，財(cái)政部提出要規(guī)范地方政府舉債融資行為，防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。2020年10月，財(cái)政部再次強(qiáng)調(diào)要“完善規(guī)范、安全、高效的政府舉債融資機(jī)制”。這一系列政策信號(hào)凸顯了中央高層對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的高度警惕。

與此同時(shí)，區(qū)域發(fā)展不平衡已成為長(zhǎng)期制約我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的重要因素，黨的十九大報(bào)告明確將“發(fā)展不平衡”列為當(dāng)前我國(guó)社會(huì)的主要矛盾。隨著國(guó)際經(jīng)濟(jì)環(huán)境的日趨復(fù)雜與嚴(yán)峻，尤其是新冠肺炎疫情在全世界的蔓延，全球經(jīng)濟(jì)形勢(shì)復(fù)雜多變，我國(guó)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展也面臨多重挑戰(zhàn)和困難。由于不同地區(qū)處于不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，地方政府債務(wù)形成的歷史背景、舉債原因、累計(jì)的債務(wù)存量壓力以及償債能力等方面也可能存在差異，從而導(dǎo)致不同地區(qū)在“穩(wěn)增長(zhǎng)”與“防風(fēng)險(xiǎn)”目標(biāo)上有著不同的政策選擇偏好。在這一背景下，為了推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展，守住“穩(wěn)增長(zhǎng)”與“防風(fēng)險(xiǎn)”的政策底線，我們必須從區(qū)域差異的視角來比較與分析地方政府性債務(wù)的空間分布及演化特征，客觀理性地審視不同地區(qū)的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，從而從宏觀層面把控地方政府債券的發(fā)行、債務(wù)資金的調(diào)配和使用，因地制宜地制定地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范與化解的應(yīng)對(duì)政策。

二、區(qū)域劃分及區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較

我國(guó)的“十一五”規(guī)劃提出了“西部大開發(fā)、振興東北、中部崛起、東部率先發(fā)展的區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略”，繼而從國(guó)家層面將我國(guó)劃分為東部地區(qū)、東北地區(qū)、中部地區(qū)和西部地區(qū)四大經(jīng)濟(jì)區(qū)域①東北地區(qū)：遼寧、吉林、黑龍江；東部地區(qū)：北京、天津、河北、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、海南；中部地區(qū)：山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南；西部地區(qū)：內(nèi)蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆。。這一劃分方法影響深遠(yuǎn)，國(guó)家區(qū)域政策的出臺(tái)以及很多重大戰(zhàn)略的謀劃，幾乎都以此為依據(jù)。換言之，處于不同區(qū)域的?。▍^(qū)、市），其社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展可能會(huì)得益于或受制于不同的區(qū)域發(fā)展政策或國(guó)家戰(zhàn)略，對(duì)于地方政府的舉債需求或監(jiān)管可能也會(huì)如此。因此，本文也以此劃分為依據(jù)，來比較與分析我國(guó)地方政府債務(wù)的區(qū)域差異。

區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異，其外在特征主要表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度和人民生活水平之間的差異，而反映這一差異的主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)通常采用的是人均GDP 或人均收入?？紤]到統(tǒng)計(jì)口徑的一致性，我們基于《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2020》，采集了全國(guó)31個(gè)?。▍^(qū)、市）2019年GDP數(shù)據(jù)、當(dāng)年的人口數(shù)和按區(qū)域全國(guó)居民人均可支配收入等數(shù)據(jù)，并計(jì)算四大經(jīng)濟(jì)區(qū)域2019年省域GDP均值和省域人均GDP均值，得到表1。

從表1數(shù)據(jù)可以看出，四大區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距仍然比較明顯。東部地區(qū)是四大區(qū)域經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的地區(qū)，東北地區(qū)是經(jīng)濟(jì)最落后的地區(qū)。從2019年省域GDP 均值來看，東部10 省市2019年GDP 均值達(dá)到51116.12 億元，東北地區(qū)3 省GDP 均值為16749.65 億元，不及東部地區(qū)的三分之一；從2019年省域人均GDP均值來看，東部地區(qū)為101485.44元，東北地區(qū)人均GDP均值仍是最小，只有45701.83元，不及東部地區(qū)的一半；但是從2019年居民人均可支配收入來看，東北地區(qū)位居第二，為27370.6元，而東部地區(qū)達(dá)到39438.9元，仍遙遙領(lǐng)先其他三大地區(qū)。另外，我們比較中部地區(qū)、西部地區(qū)和東北地區(qū)，可以看到，中部地區(qū)省域GDP（36456.30 億元）和人均GDP（58014.74 元）都高出西部地區(qū)和東北地區(qū)許多，但是居民人均可支配收入相差不大。西部地區(qū)省域GDP 均值（17098.77 億元）和人均GDP（53363.33元）略高于東北地區(qū)，但是東北地區(qū)的居民人均可支配收入比西部地區(qū)高，這說明東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展下滑比較明顯。

表1 四大區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較

三、我國(guó)地方政府債務(wù)的區(qū)域差異比較

對(duì)于政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，一般是通過構(gòu)建債務(wù)指標(biāo)來測(cè)度，其中反映債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)最重要、最核心的一個(gè)指標(biāo)就是負(fù)債率。Rogoff 和Reinhart(2010；2011；2012)[1][2][3]在這方面作出了開拓性貢獻(xiàn)，他們以負(fù)債率是否超過債務(wù)閾值來判斷是否存在政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。在他們的一系列論文中，一致認(rèn)為政府債務(wù)閾值為90%，不過他們的這一結(jié)論也曾受到Andrea Pescatori（2014）[4]、Egert(2015)[5]等人的挑戰(zhàn)。國(guó)內(nèi)相關(guān)研究主要通過構(gòu)建可以量化的指標(biāo)體系來評(píng)估地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。雖然構(gòu)建的視角（或維度）不一樣，指標(biāo)賦權(quán)的方法各不相同（賈曉俊、顧瑩博，2017；夏詩(shī)園，2019；高華、張璇，2020；等等）[6][7][8]，但所有的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估幾乎都離不開兩個(gè)重要內(nèi)容：一是債務(wù)規(guī)模，二是償債能力。對(duì)于債務(wù)規(guī)模大的地區(qū)或省市，若其償債能力強(qiáng)，一般也不會(huì)爆發(fā)債務(wù)危機(jī)。而那種債務(wù)規(guī)模小的地區(qū)或省市，若償債能力很糟糕的話，也可能產(chǎn)生債務(wù)違約等風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)然，風(fēng)險(xiǎn)最大的應(yīng)該是債務(wù)規(guī)模大且償還能力又差的地區(qū)或省市，其引爆債務(wù)危機(jī)的可能性最大。此外，財(cái)政壓力往往是地方政府產(chǎn)生債務(wù)需求的直接誘因，是導(dǎo)致政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要因素?；诖?，本文著重從債務(wù)規(guī)模、償債能力和財(cái)政壓力三方面來比較和分析我國(guó)地方政府債務(wù)的區(qū)域差異及特征。

（一）債務(wù)規(guī)模區(qū)域比較

由于我國(guó)各地區(qū)人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)體量的區(qū)域差異較大，對(duì)于地方政府債務(wù)絕對(duì)規(guī)模的比較沒有多大的實(shí)際意義，但通過相對(duì)規(guī)模的比較，則可以間接地反映地方政府的負(fù)債壓力，而反映地方政府債務(wù)相對(duì)規(guī)模比較好的指標(biāo)是人均債務(wù)（又稱之為債務(wù)的承載力）和負(fù)債率（債務(wù)余額占GDP 的比重）。為此，本文從這兩個(gè)指標(biāo)進(jìn)行比較分析。

1.人均債務(wù)比較。依次采集了2016—2019年31個(gè)?。▍^(qū)、市）的一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)，并對(duì)其進(jìn)行加總，從而得到每個(gè)?。▍^(qū)、市）當(dāng)年的政府債務(wù)總額，然后除以該?。▍^(qū)、市）當(dāng)年的人口總數(shù)，得到每個(gè)?。▍^(qū)、市）當(dāng)年的人均債務(wù)余額，最后再計(jì)算我國(guó)四大經(jīng)濟(jì)區(qū)域當(dāng)年人均債務(wù)余額均值，結(jié)果如下圖1所示。

從圖1 可見，在2016—2019年間，同年度東部地區(qū)人均債務(wù)余額均值最大，西部地區(qū)略低于東部地區(qū)，東北地區(qū)又比西部地區(qū)略低，而中部地區(qū)則明顯比其他三個(gè)地區(qū)的人均債務(wù)均值低很多。以2019年為例，人均債務(wù)最高的東部地區(qū)為19408.84 元，而人均債務(wù)最低的中部地區(qū)只有11638.44 元，兩者相差7770.41 元。但從同一地區(qū)的不同年度來看，無論哪個(gè)地區(qū)，人均債務(wù)均值的年度變化特征都呈現(xiàn)逐年增加趨勢(shì)，說明債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張具有普遍性特征。

圖1 人均債務(wù)區(qū)域比較

然后，我們對(duì)處于同一地區(qū)的省（區(qū)、市）進(jìn)行區(qū)域內(nèi)比較，并篩選出2016—2019年期間各地區(qū)人均債務(wù)最高和最低的?。▍^(qū)、市），得到表2。

基于表2 數(shù)據(jù)，我們可以得出以下結(jié)論：四大區(qū)域人均債務(wù)差異最大的是西部地區(qū)，全國(guó)人均債務(wù)余額最高和最低的省份也在西部，其中青海的人均債務(wù)是全國(guó)最高的，而西藏的人均債務(wù)則是全國(guó)最低的，人均債務(wù)差異最小的是中部地區(qū)。

表2 人均債務(wù)區(qū)域內(nèi)比較（單位：元）

2.負(fù)債率比較。我們將每個(gè)?。▍^(qū)、市）當(dāng)年的政府債務(wù)余額除以該?。▍^(qū)、市）當(dāng)年的GDP，得到每個(gè)?。▍^(qū)、市）當(dāng)年的負(fù)債率，然后再計(jì)算各區(qū)域內(nèi)?。▍^(qū)、市）的當(dāng)年負(fù)債率均值，結(jié)果如圖2所示。

從圖2 可以看出，2016—2018年期間，同年度東部地區(qū)負(fù)債率均值在四大經(jīng)濟(jì)區(qū)域中是最低的，不到19%，2019年中部地區(qū)則稍低于東部地區(qū)。西部地區(qū)在2016—2019年明顯是最高的，均超過了32%，差不多是東部地區(qū)的兩倍。東北地區(qū)的負(fù)債率逐漸接近西部地區(qū)，在2019年與西部地區(qū)相差不足一個(gè)百分點(diǎn)。東部地區(qū)和中部地區(qū)的負(fù)債率均值是比較接近的，負(fù)債率均值每年相差不到一個(gè)百分點(diǎn)。從不同年度來看，無論哪個(gè)地區(qū)，負(fù)債率均值的年度變化特征都呈現(xiàn)逐年微幅增加趨勢(shì)，這一特征和人均債務(wù)余額均值的變化是一致的。

根據(jù)前面的分析，若以人均GDP來衡量地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)達(dá)程度，經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的是東部地區(qū)，其次是中部地區(qū)和西部地區(qū)，東北地區(qū)則是最不發(fā)達(dá)的。而圖2反映出來的負(fù)債率的區(qū)域特征與區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)達(dá)程度呈現(xiàn)比較明顯的負(fù)相關(guān)，換言之，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū)，負(fù)債率越低，從圖2所得出的結(jié)論與前者一致。然后，我們對(duì)相同地區(qū)的省（區(qū)、市）進(jìn)行區(qū)域內(nèi)比較。篩選出以2016—2019年各地區(qū)負(fù)債率最高和最低的?。▍^(qū)、市），結(jié)果如表3。

從表3 中數(shù)據(jù)可以看出，在不同年度，東北地區(qū)負(fù)債率最高和最低的省發(fā)生改變，吉林由負(fù)債率最低變?yōu)樨?fù)債率最高，西部地區(qū)負(fù)債率最高的省由貴州變?yōu)榍嗪?。具體以2019年為例，東北地區(qū)負(fù)債率最高的是吉林，其負(fù)債率為37.05%，負(fù)債率最低的是黑龍江，其負(fù)債率為34.88%，兩者相差2.17%；東部地區(qū)負(fù)債率最高的是海南，其負(fù)債率為42.02%，最低的是廣東，其負(fù)債率為11.10%，兩者相差30.92%；中部地區(qū)負(fù)債率最高的是湖南，其負(fù)債率為25.60%，最低的是河南，其負(fù)債率為14.58%，兩者相差11.02%；西部地區(qū)負(fù)債率最高的是青海，其負(fù)債率為70.88%，最低的是西藏，其負(fù)債率為14.81%，兩者相差56.07%。

表3 負(fù)債率區(qū)域內(nèi)比較

基于以上數(shù)據(jù)，可以得出以下結(jié)論：四大區(qū)域負(fù)債率差異最大的是西部地區(qū)，其中青海的負(fù)債率是全國(guó)最高的，差異最小的是東北地區(qū)。對(duì)負(fù)債率進(jìn)行區(qū)域內(nèi)比較，其結(jié)果和人均債務(wù)區(qū)域內(nèi)比較的結(jié)果略有不同（人均債務(wù)差異最小的是中部地區(qū)）。此外，對(duì)于反映政府債務(wù)相對(duì)規(guī)模的兩個(gè)指標(biāo)，通過區(qū)域間比較，我們發(fā)現(xiàn)其結(jié)果略有不同，人均債務(wù)最高的是東部地區(qū)，而負(fù)債率最高的是西部地區(qū)。不過，仔細(xì)推敲，實(shí)際上這一結(jié)果并不矛盾，因?yàn)槲鞑康貐^(qū)人均債務(wù)接近東部地區(qū)，東部地區(qū)人均GDP 最大，西部地區(qū)人均GDP 最小，而負(fù)債率是債務(wù)余額與GDP 的比，分子接近，分母太小，故西部地區(qū)的負(fù)債率就遠(yuǎn)高于東部地區(qū)了，而東部地區(qū)盡管人均債務(wù)最大，但負(fù)債率卻成了最低。另外，基于2016—2019年的債務(wù)數(shù)據(jù)（圖1和圖2）顯示，四大區(qū)域無論是人均債務(wù)還是負(fù)債率，都有逐年上升的特點(diǎn)，這也就意味著我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)模呈現(xiàn)普遍上升趨勢(shì)。

圖2 負(fù)債率區(qū)域比較

（二）償債能力區(qū)域比較

地方政府債務(wù)的償還，依賴于地方的財(cái)政收入，而財(cái)政收入最終又離不開地方經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。因此，理論上來說，只有地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的速度或財(cái)政收入增長(zhǎng)的速度快于地方政府債務(wù)規(guī)模增長(zhǎng)的速度，其政府債務(wù)償還才有保障。由于新預(yù)算法從2015年才實(shí)施，考慮到地方政府債務(wù)數(shù)據(jù)的發(fā)布時(shí)間、統(tǒng)計(jì)口徑和數(shù)據(jù)的可比性等因素，我們依然以2016至2019年的數(shù)據(jù)來剖析償債能力方面的區(qū)域差異。

下面我們分別以債務(wù)余額、GDP 和財(cái)政預(yù)算等指標(biāo)的2019年數(shù)據(jù)減2016年數(shù)據(jù)，最后除以2016年數(shù)據(jù)得到各?。▍^(qū)、市）2016—2019年相應(yīng)指標(biāo)的增幅，并計(jì)算各區(qū)域?。▍^(qū)、市）均值，得到表4。

表4 2016-2019年各?。▍^(qū)、市）債務(wù)余額、GDP和財(cái)政預(yù)算收入增幅

2016—2019年，從債務(wù)余額的增幅來看，增長(zhǎng)最快的是西部地區(qū)，其增幅均值達(dá)到66.24%，東北地區(qū)增幅最低，其增幅均值為35.47%；從GDP 的增幅來看，增長(zhǎng)最快的是中部地區(qū)，其增幅均值為36.12%，西部地區(qū)（30.08%）高于東部地區(qū)（23.80%），GDP 出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)的是東北地區(qū)，其增幅均值為-6.73%；從財(cái)政預(yù)算收入增幅來看，增長(zhǎng)最快的也是中部地區(qū)，其增幅均值為22.39%，東北地區(qū)增幅最低，其增幅均值為6.29%。整體來看，四大經(jīng)濟(jì)區(qū)域債務(wù)余額增長(zhǎng)幅度均快于GDP 增長(zhǎng)幅度和財(cái)政預(yù)算收入增長(zhǎng)幅度，說明整體上我國(guó)地方政府債務(wù)償還能力有下滑風(fēng)險(xiǎn)。

然后，我們進(jìn)行區(qū)域內(nèi)省際比較。從債務(wù)余額增幅來看，西部地區(qū)省際差異是最大的，西藏債務(wù)余額增幅在西部地區(qū)是最高的，在全國(guó)也是最高的，達(dá)到334.48%，而貴州增幅只有11.06%，不過全國(guó)債務(wù)余額增幅最低是東北地區(qū)的遼寧。從GDP增幅來看，東部地區(qū)省際差異是最明顯的，增幅最大是福建，為47.15%，最小是天津，為-21.14%，是全國(guó)GDP降幅最大的省級(jí)地區(qū)。

理論上，我們可以用債務(wù)余額增幅和GDP增幅的比值來衡量地方政府債務(wù)的償還能力（地方政府債務(wù)的償還最終依賴于地方經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)），那么意味著該比值越低，其償還能力就越有保障。為此，我們計(jì)算了各?。▍^(qū)、市）和四大區(qū)域債務(wù)余額增幅與GDP 增幅的比值，并按照該比值從小到大進(jìn)行排序（由于吉林、天津、黑龍江、內(nèi)蒙古該值為負(fù)數(shù)，放置于省份中最后位置）得到表5。

從表5 中數(shù)據(jù)可以看出，中部地區(qū)債務(wù)余額增幅與GDP 增幅的比值最小，為1.33，說明其償債能力是最強(qiáng)的，東北地區(qū)該比值為-5.27，這是由于其GDP 增長(zhǎng)幅度為負(fù)值，說明其償債能力最差。而從省域?qū)用鎭砜?，由于吉林、天津、黑龍江、?nèi)蒙古GDP 增長(zhǎng)幅度為負(fù)值，導(dǎo)致該比值也為負(fù)值，說明這幾個(gè)?。▍^(qū)、市）的償還能力是比較弱的，償債能力表現(xiàn)較好的是貴州和遼寧，其比值都很低。

表5 各省（區(qū)、市）和四大區(qū)域債務(wù)余額增幅與GDP增幅的比值

（三）財(cái)政壓力區(qū)域比較

地方政府之所以舉債，其直接原因是地方財(cái)政收入滿足不了地方的財(cái)政支出。反映地方政府財(cái)政壓力的一個(gè)最核心的指標(biāo)是財(cái)政赤字率，該指標(biāo)值越大，財(cái)政壓力越大。我們依次采集了2016—2019年31 個(gè)?。▍^(qū)、市）的財(cái)政預(yù)算收入和財(cái)政預(yù)算支出，分別計(jì)算其當(dāng)年財(cái)政赤字率（財(cái)政預(yù)算支出-預(yù)算收入）/GDP，然后計(jì)算區(qū)域內(nèi)?。▍^(qū)、市）均值，結(jié)果如圖3所示。

從圖3 中數(shù)據(jù)可以看出，全國(guó)各區(qū)域預(yù)算的財(cái)政支出都要比財(cái)政收入高，財(cái)政赤字現(xiàn)象非常突出。財(cái)政壓力地區(qū)分布特征由小到大依次是東部地區(qū)、中部地區(qū)、東北地區(qū)和西部地區(qū)。東部地區(qū)財(cái)政壓力最小，財(cái)政赤字率的均值在6%左右，西部地區(qū)財(cái)政壓力最大，2016—2019年該值都在30%以上。除東北地區(qū)2019年財(cái)政赤字率增幅較為明顯之外，各地區(qū)財(cái)政壓力年度變化特征不明顯，年度差異不到一個(gè)百分點(diǎn)。也就是說，財(cái)政壓力與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度呈現(xiàn)比較明顯的負(fù)相關(guān)。經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū)，財(cái)政壓力越小，償債壓力也就越小。然后，我們進(jìn)行區(qū)域內(nèi)比較。篩選出以2019年各地區(qū)財(cái)政赤字率最高和最低的?。▍^(qū)、市），得到表6。

圖3 財(cái)政赤字率均值區(qū)域比較

從表6中數(shù)據(jù)可以看出，以2019年為例，東北地區(qū)財(cái)政赤字率最高的是黑龍江，其財(cái)政赤字率為27.53%，最低的是遼寧，其財(cái)政赤字率為12.42%，兩者相差15.11%；東部地區(qū)財(cái)政赤字率最高的是海南，其財(cái)政赤字率為19.67%，最低的是上海，其財(cái)政赤字率為2.66%，兩者相差17.01%；中部地區(qū)財(cái)政赤字率最高的是江西，其財(cái)政赤字率為15.75%，最低的是湖北，其財(cái)政赤字率為10.00%，兩者相差5.75%；西部地區(qū)財(cái)政赤字率最高的是西藏，其財(cái)政赤字率為115.78%，最低的是重慶，其財(cái)政赤字率為11.49%，兩者相差104.29%。因此，四大區(qū)域財(cái)政赤字率差異最大的是西部地區(qū)，其次是東部地區(qū)，差異最小的是中部地區(qū)。西藏的財(cái)政赤字率是全國(guó)最高的，而上海的財(cái)政赤字率則是全國(guó)最低的。

表6 2016-2019年各區(qū)域財(cái)政赤字率最高和最低的?。▍^(qū)、市）

綜上所述，我們可以得到以下基本結(jié)論：從債務(wù)規(guī)模來看，東部地區(qū)的政府債務(wù)絕對(duì)規(guī)模最大，但由于其經(jīng)濟(jì)體量大，其政府債務(wù)的相對(duì)規(guī)模反而是最小的，而西部地區(qū)則剛好相反。從償債能力來看，中部地區(qū)表現(xiàn)最好，主要得益于其較快的經(jīng)濟(jì)增速和較低的負(fù)債，東北地區(qū)表現(xiàn)最差，主要緣于近幾年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力。從財(cái)政壓力來看，東部地區(qū)財(cái)政壓力最小，西部地區(qū)財(cái)政壓力最大。

四、影響地方政府債務(wù)區(qū)域差異的因素分析——基于宏觀經(jīng)濟(jì)視角

通過債務(wù)規(guī)模、償債能力、財(cái)政壓力三方面的區(qū)域比較，我們發(fā)現(xiàn)，我國(guó)地方政府債務(wù)無論是區(qū)域內(nèi)還是區(qū)域間都存在較大差異。那么，這是什么原因造成的呢？

關(guān)于地方政府舉債融資的原因，可謂錯(cuò)綜復(fù)雜，眾說紛紜。不過梳理相關(guān)文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，大部分研究主要從制度性因素或體制性因素來分析。概括起來主要有三種觀點(diǎn)：一是政績(jī)觀的驅(qū)動(dòng)。長(zhǎng)期以來，我國(guó)地方官員的晉升與GDP 政績(jī)密切相關(guān)（繆小林、伏潤(rùn)民，2015）[9]。地方政府官員為了獲得稀缺的晉升機(jī)會(huì)，通過大量舉債以加大基礎(chǔ)設(shè)施投資，拉動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，彰顯亮麗政績(jī)，導(dǎo)致地方政府債務(wù)規(guī)模快速膨脹（賈俊雪等，2017；刁偉濤，2020）[10][11]63-65。二是權(quán)責(zé)不對(duì)等的財(cái)政制度缺陷。權(quán)責(zé)不對(duì)等主要源于我國(guó)的稅收制度，尤其是自1994年分稅制改革后，地方財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重遠(yuǎn)低于其財(cái)政支出占全國(guó)財(cái)政支出的比重，這種財(cái)權(quán)與事權(quán)的不對(duì)等，是地方政府瘋狂舉債的背后推手（繆小林、伏潤(rùn)民，2015；劉尚希等，2018；朱文蔚，2020）[9][12]13]。三是預(yù)算的軟約束。Wildasin(2004)、Fromaget（2008）先后分析了當(dāng)一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的財(cái)政紀(jì)律約束有限，或金融制度發(fā)展滯后就會(huì)產(chǎn)生預(yù)算外活動(dòng)，就有過度支出和舉債的激勵(lì)。[14][15]姜子葉、胡育蓉（2016）、周航、高波（2017）、冀云陽、付文林（2018）等則主要分析了我國(guó)預(yù)算軟約束的形成機(jī)理以及怎么誘發(fā)我國(guó)地方政府的債務(wù)融資行為。[16][17][18]

上述研究能從制度或體制層面對(duì)我國(guó)整體的地方政府債務(wù)形成及規(guī)模膨脹在一定程度上進(jìn)行解釋。但是，對(duì)于我國(guó)地方政府債務(wù)的區(qū)域差異，尤其是近幾年的地方政府債務(wù)的時(shí)空演變，我們不能總停留在從制度或體制等方面來剖析地方政府的舉債動(dòng)機(jī)①實(shí)際上，過去影響地方政府債務(wù)形成的因素正隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展發(fā)生變化，如政績(jī)考核內(nèi)容，正逐漸弱化經(jīng)濟(jì)因素。而形成的空間差異。實(shí)際上，無論是制度或是體制原因，還是影響地方政府債務(wù)形成的其他因素，都最終會(huì)影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。換言之，我們也可以基于這些因素作用的最終結(jié)果（即區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況），從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角，通過一些經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的比較來探究影響地方政府債務(wù)空間差異的經(jīng)濟(jì)因素，分析其與地方政府舉債融資之間的內(nèi)在邏輯和呈現(xiàn)的一些特征，從而從宏觀經(jīng)濟(jì)視角來解釋我國(guó)地方政府債務(wù)區(qū)域差異的形成原因。

1.區(qū)域經(jīng)濟(jì)體量是影響區(qū)域債務(wù)絕對(duì)規(guī)模的重要因素。理論上來說，經(jīng)濟(jì)體量越大，能承載的債務(wù)規(guī)模也越大?，F(xiàn)實(shí)情況也確實(shí)如此。無論是從經(jīng)濟(jì)區(qū)域，還是從省域?qū)用鎭砜?，?jīng)濟(jì)區(qū)域或省域的經(jīng)濟(jì)體量與其債務(wù)規(guī)模呈現(xiàn)較高的一致性。我們通過計(jì)算2019年四大經(jīng)濟(jì)區(qū)域省域GDP均值和地方政府債務(wù)余額省域均值得到表7。

從表7中數(shù)據(jù)可以明顯看出，2019年各地區(qū)省域GDP均值從小到大的排序分別是東北地區(qū)、西部地區(qū)、中部地區(qū)和東部地區(qū)，2019年債務(wù)余額的省域均值的排序分別是西部地區(qū)、東北地區(qū)、中部地區(qū)、東部地區(qū)，2019年債務(wù)余額省域均值和GDP 省域均值的比（也可以理解為政府債務(wù)的相對(duì)規(guī)模）則呈現(xiàn)與省域GDP均值排序相反的變化。其中，東部地區(qū)債務(wù)余額的省域均值是東北地區(qū)的1.5倍左右，但其省域GDP 均值是東北地區(qū)的三倍左右。因此，盡管東部地區(qū)債務(wù)的絕對(duì)規(guī)模較大，但由于其經(jīng)濟(jì)體量也很大，其相對(duì)規(guī)模反而小，東北地區(qū)則恰好相反。

表7 2019年各地區(qū)債務(wù)規(guī)模比較

2.落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)追趕是其債務(wù)規(guī)?？焖僭鲩L(zhǎng)的根本原因。經(jīng)濟(jì)越落后的地區(qū)，快速發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、縮短與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)差距的愿望越強(qiáng)烈。由于發(fā)展資金的限制，舉債融資發(fā)展往往成為這些地區(qū)的一種快捷有效的方式。從債務(wù)余額的增速來看（詳見表4），2016—2019年西部地區(qū)是四大區(qū)域增長(zhǎng)最快的，其增長(zhǎng)幅度為66.24%。并且由于西部地區(qū)部分省（區(qū)、市）前期負(fù)債過高①如2013年負(fù)債率超過50%的省市都集中在西部地區(qū)，分別為貴州、重慶、云南和青海。，加之國(guó)家層面?zhèn)鶆?wù)政策的限制，這些?。▍^(qū)、市）的債務(wù)增長(zhǎng)速度在一定程度上得到了控制，否則西部地區(qū)債務(wù)余額的增速估計(jì)會(huì)更快。慶幸的是，個(gè)別省域舉債發(fā)展經(jīng)濟(jì)的效果還比較明顯。以西部地區(qū)的貴州省為例，在我國(guó)審計(jì)署2013年公布的地方政府債務(wù)審計(jì)報(bào)告中，貴州省負(fù)債率高達(dá)79.0%，位居31個(gè)省（區(qū)、市）之首，直到2019年其負(fù)債率仍有57.68%，仍排在全國(guó)第二位（位居第一位的是青海，該省2013年負(fù)債率為50.3%，2019年為70.88%），但我們看到貴州省GDP年增長(zhǎng)率自2014年以來一直位列31 個(gè)?。▍^(qū)、市）的前三名，其中2016年和2017年位居我國(guó)省域排名榜首，2018年和2019年位居第二。雖然我們不能把這種快速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)完全歸功于地方政府的舉債，但是也不可否認(rèn)，個(gè)別省市的經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)是由大規(guī)模政府舉債推動(dòng)的。

3.財(cái)政赤字率過高是導(dǎo)致西部地區(qū)地方政府債務(wù)快速增長(zhǎng)的直接原因。從我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)的區(qū)域特征來看，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū)，其財(cái)政收入水平越高，區(qū)域內(nèi)各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等日趨完善，財(cái)政支出相對(duì)穩(wěn)定，因此地方政府債務(wù)融資的需求較小。而經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越低的地區(qū)，財(cái)政收入水平越低，同時(shí)對(duì)于發(fā)展經(jīng)濟(jì)、追趕發(fā)達(dá)地區(qū)、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、完善公共服務(wù)等方面的需求卻很強(qiáng)烈，財(cái)政支出龐大，從而導(dǎo)致財(cái)政壓力越來越大。在本地財(cái)力緊張且獲得中央政府轉(zhuǎn)移支付有限的背景下，地方政府都傾向于通過大規(guī)模舉債來緩解地區(qū)財(cái)政壓力。[19][20]從之前對(duì)財(cái)政壓力的地區(qū)比較分析我們也可以看出，西部地區(qū)財(cái)政赤字率2016—2019年都在30%以上，差不多是東部地區(qū)的五倍、中部地區(qū)的三倍。西部地區(qū)這種過高的財(cái)政赤字率在一定程度上也能解釋為什么該地區(qū)的地方政府債務(wù)余額增長(zhǎng)是四大區(qū)域最快的。

五、主要問題與建議

通過本文以上研究，我們還發(fā)現(xiàn)以下問題：

1.西部地區(qū)舉債促增長(zhǎng)的效應(yīng)不明顯。根據(jù)前面表1中的數(shù)據(jù)分析，2019年西部地區(qū)人均GDP均值位于四大區(qū)域倒數(shù)第二位，大約只有東部地區(qū)的一半。一般來說，經(jīng)濟(jì)落后的地區(qū)為了追趕經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，往往都會(huì)選擇舉債發(fā)展。事實(shí)也確實(shí)如此。2016—2019年，西部地區(qū)債務(wù)余額的增幅均值是四大區(qū)域增幅最大的，達(dá)到66.24%。但是，從經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的效果來看，西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)增速表現(xiàn)卻并不搶眼。2016—2019年，西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)增幅均值比中部地區(qū)低了六個(gè)多百分點(diǎn)，而中部地區(qū)債務(wù)余額的增幅低于西部地區(qū)近十八個(gè)百分點(diǎn)，但GDP 增幅反而比西部地區(qū)高了近六個(gè)百分點(diǎn)，四大地區(qū)的債務(wù)余額增長(zhǎng)速度都遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于其GDP增長(zhǎng)的速度（詳見表4）。這足以說明，政府債務(wù)的增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)之間不存在明顯的正相關(guān)性，舉債促增長(zhǎng)效應(yīng)并不明顯。

2.經(jīng)濟(jì)落后?。▍^(qū)、市）的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)日益顯現(xiàn)。我們將全國(guó)按照人均GDP 從小到大的順序?qū)ξ覈?guó)31個(gè)?。▍^(qū)、市）進(jìn)行排序，并將人均GDP前十位的省（區(qū)、市）、后十位的?。▍^(qū)、市）以及處于中間的11個(gè)?。▍^(qū)、市）劃分為三個(gè)區(qū)間，然后依次計(jì)算每個(gè)區(qū)間GDP、人均債務(wù)、負(fù)債率、財(cái)政赤字率、2016—2019年人均債務(wù)增長(zhǎng)幅度，2016—2019年債務(wù)余額的增長(zhǎng)幅度等指標(biāo)均值，得到表8。

表8 債務(wù)壓力區(qū)間比較

按照人均GDP從小到大的區(qū)間順序，來觀察表8中三個(gè)區(qū)間的各個(gè)指標(biāo)數(shù)據(jù)，我們可以發(fā)現(xiàn)以下基本規(guī)律：人均GDP 越小的區(qū)間（經(jīng)濟(jì)越落后），人均債務(wù)均值越小，其負(fù)債率均值越高，其人均債務(wù)增長(zhǎng)的幅度、債務(wù)余額的增長(zhǎng)幅度和財(cái)政赤字率等指標(biāo)的均值也越大，而這些指標(biāo)值越大，意味著其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也越大。

3.東北地區(qū)的債務(wù)償還能力堪憂。2016—2019年，東北地區(qū)債務(wù)余額增長(zhǎng)幅度雖然最小，其均值為35.47%（主要得益于遼寧債務(wù)增長(zhǎng)速度控制得好，債務(wù)余額增長(zhǎng)幅度只有4.20%，大大拉低了東北地區(qū)債務(wù)余額增長(zhǎng)幅度均值），但負(fù)債率接近西部地區(qū)。尤其是東北地區(qū)近些年經(jīng)濟(jì)增速下滑明顯，2016—2019年，其GDP增長(zhǎng)率均值為負(fù)值，是四個(gè)區(qū)域中唯一出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)的區(qū)域，導(dǎo)致反映政府債務(wù)償還能力的重要指標(biāo)（即債務(wù)余額增幅/GDP 增幅的比值）為-5.27。雖然東北振興戰(zhàn)略已實(shí)施十多年了，但仍然起色不大，其債務(wù)償還能力令人擔(dān)憂。

基于上述問題，本文提出如下建議：

一是要徹底轉(zhuǎn)變舉債促經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的發(fā)展理念，加強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)資金使用績(jī)效的考核。理論上通過舉債并轉(zhuǎn)化為投資，能增加社會(huì)需求，從而拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。但事實(shí)上，正如我們前面的分析，舉債促增長(zhǎng)的效應(yīng)并不明顯，這說明很多地方政府債務(wù)資金使用績(jī)效較低，沒有產(chǎn)生明顯的經(jīng)濟(jì)效益。從我國(guó)發(fā)行地方政府債券披露的信息來看，地方政府債務(wù)資金主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和民生工程等方面，這些建設(shè)所需資金多，回收周期長(zhǎng)，若全依靠政府債務(wù)融資，債務(wù)償還難以保障。應(yīng)以政府債務(wù)資金為引導(dǎo)，充分發(fā)揮債務(wù)資金的杠桿作用，積極吸收社會(huì)資本的參與，拓寬投融資渠道。地方政府在舉債融資前，應(yīng)科學(xué)論證債務(wù)資金使用可能帶來的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和社會(huì)效益，強(qiáng)化債務(wù)資金使用的績(jī)效評(píng)估及結(jié)果運(yùn)用，通過提高債務(wù)績(jī)效來稀釋累積的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

二是要以區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略為導(dǎo)向，對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控實(shí)行差異化政策。東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，債務(wù)承載和消化能力強(qiáng)，保持較高的債務(wù)規(guī)模并不會(huì)有太大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。中部地區(qū)崛起勢(shì)頭明顯，經(jīng)濟(jì)發(fā)展大有可為，當(dāng)前人均債務(wù)水平在四大區(qū)域中是最低的，可以適當(dāng)提高其債務(wù)融資限額。西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍比較落后，對(duì)債務(wù)融資需求較大，債務(wù)規(guī)模增速也快，但經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)效應(yīng)不明顯，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)其債務(wù)資金使用的績(jī)效管理。東北地區(qū)人均GDP 低于中部地區(qū)，經(jīng)濟(jì)振興乏力，還債能力堪憂，要嚴(yán)控債務(wù)規(guī)模。同時(shí)，在中央財(cái)力允許的條件下，可以通過加大對(duì)西部地區(qū)和東北地區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，以降低這些地區(qū)的政府舉債訴求，化解其償債壓力。