蔡少曼，溫宥越

(1.廣州市城市更新規(guī)劃設計研究院有限公司，510030，廣州；2.生態(tài)環(huán)境部華南環(huán)境科學研究所，510535，廣州)

0 引言

土地利用是人類對土地資源進行改造或保護從而獲取利益的手段，受不同自然因素和社會經(jīng)濟因素等驅(qū)動力的影響，土地利用會呈現(xiàn)出不同的變化特點，其中最突出一方面就是建設用地擴張[1-3]。特別是改革開放以來，隨著工業(yè)化和城市化水平的不斷加深，建設用地擴張逐漸成為中國土地利用變化的主導特征[2,4-5]。無序或過度的建設用地擴張都會引發(fā)一些社會和環(huán)境問題，如城市發(fā)展的盲目性和規(guī)劃的無序性，無節(jié)制“農(nóng)轉(zhuǎn)非”導致的糧食短缺和農(nóng)民經(jīng)濟生活保障問題，建設用地擴張侵占自然林地和湖泊水域造成的生態(tài)環(huán)境問題等[6-9]。從未來一段時期看，我國經(jīng)濟將保持快速發(fā)展趨勢，工業(yè)化進程和城市化進程還將繼續(xù)推進，這將進一步促進城市建設用地的擴張[10]。因此分析和考察我國及各區(qū)域建設用地擴張的規(guī)律，從而因地制宜地找出應對策略是迫切且必要的，這對促進經(jīng)濟、社會和環(huán)境的和諧發(fā)展具有重要意義[4,11]。

近年來，學者前赴后繼，在建設用地擴張及其影響作用方面做了詳實的研究和有益的探索。學者們提出了一系列經(jīng)驗和理論建模技術來獲取建設用地范圍并模擬和預測建設用地擴張過程，以更好地指導未來城市可持續(xù)發(fā)展決策部署。例如，Liu[12]等耦合人與自然相互作用并模擬了4種土地利用變化情景下2010—2050年中國土地利用/覆被變化趨勢，張經(jīng)度[13]等預測了2035年珠三角地區(qū)不同情景下土地利用格局變化情況，Liang[14]等基于PLUS模型創(chuàng)新性地進行了武漢市2013—2035年的土地利用變化多情景預測模擬。同時，不少學者基于土地利用/覆蓋數(shù)據(jù)研究了建設用地擴張的特性并挖掘了其帶來的土地流失及生態(tài)系統(tǒng)破壞等生態(tài)環(huán)境和社會經(jīng)濟問題[15-16]，研究結果表明建設用地快速擴張侵占了大量肥沃的土地，對生態(tài)系統(tǒng)服務價值產(chǎn)生了顯著的負面影響[17]。但總結相關研究可以發(fā)現(xiàn)，有關建設用地擴張背后的政策因素驅(qū)動作用研究還存在較大空白。

潮汕地區(qū)是粵東地區(qū)政治、經(jīng)濟、文化、軍事中心地區(qū)，是潮汕文化的發(fā)源地、興盛地，是著名的旅游勝地，素有“嶺海名邦、南國邦郡、海濱鄒魯、文化櫥窗”之稱。潮汕地區(qū)是一個小城鎮(zhèn)聚集的地區(qū)，具有明顯的地少人多特征，潛在的人地矛盾突出[18-19]。在土地資源利用方面長期處于粗放型利用狀態(tài)，對建設用地的管制相對偏松，出現(xiàn)批少用多、用作他途，甚至占而不用的亂象，這些情況會增添當?shù)赝恋乩玫牟缓侠硇圆⑶彝钢С擎?zhèn)未來發(fā)展的空間；另一方面，受傳統(tǒng)觀念的阻礙，建設用地的規(guī)劃出現(xiàn)用地匱乏、空間無法拓展等問題，例如，在改造破舊住宅所占據(jù)的閑置土地進行土地集約利用時，往往會受到一些居民囿于“誰動了祖業(yè)就是家族不孝之子”的地域文化觀念反對，形成巨大的城鄉(xiāng)規(guī)劃阻力[20]。這些問題折射出潮汕地區(qū)經(jīng)濟與社會發(fā)展的特殊性和復雜性。

改革開放以來，在政策影響下潮汕地區(qū)的經(jīng)濟不斷發(fā)展，城市化水平日益提高，建設用地面積持續(xù)擴大。然而，就目前而言，針對潮汕地區(qū)建設用地擴張情況的相關研究比較缺乏，不能有效地揭示潮汕地區(qū)建設用地擴張狀況及其背后的驅(qū)動力。本文利用1980—2013年的土地利用數(shù)據(jù)，研究并分析了潮汕地區(qū)建設用地擴張動態(tài)特征及其背后的驅(qū)動因素，旨在為當?shù)卣岢龊侠淼陌l(fā)展戰(zhàn)略提供科學依據(jù)。

1 數(shù)據(jù)與方法

1.1 研究區(qū)概況

廣義上的潮汕地區(qū)指由汕頭、潮州、揭陽、汕尾4個以潮汕話為主要方言的地級市組成的區(qū)域，位于廣東省東部(見圖1)，東鄰漳州，西接惠州，南瀕南海，北界梅州、龍巖。潮汕地區(qū)三面背山，一面向海，土壤類型多樣，森林資源豐富，氣候宜人，是全國著名的農(nóng)作物高產(chǎn)區(qū)，廣東省對外的窗口之一和粵東、贛東南、閩西南的商品集散地中心。潮汕地區(qū)土地面積15 675.6 km2，約占全國土地面積的0.16%，2013年當?shù)厝丝诩s占全國人口的1.43%，是廣東省人口稠密地區(qū)之一。

圖1 潮汕地區(qū)區(qū)位示意圖

1.2 數(shù)據(jù)

1.2.1 遙感數(shù)據(jù)及分類情況 本研究采用的土地利用數(shù)據(jù)是源自中國科學院地理科學與資源研究所制定的中國土地利用現(xiàn)狀遙感監(jiān)測數(shù)據(jù)集。該數(shù)據(jù)集以Landsat TM/ETM遙感影像為主要數(shù)據(jù)源，通過人工目視解譯生成，包括6個一級土地利用類型及25個二級土地利用類型；其中，一級土地利用類型綜合評價精度達到94.3%以上，二級土地利用類型綜合精度為91.2%[2]。該數(shù)據(jù)集的空間分辨率為30 m，覆蓋時間長，適用于較長時期的土地利用變化分析，在中國許多地方得到了很好的應用[21-23]。本文獲得了潮汕地區(qū)1980年、1990年、1995年、2000年、2005年和2013年一共6期數(shù)據(jù)，采用一級用地類型(耕地、林地、草地、水體、城鄉(xiāng)及工礦和居民用地、未利用地)劃分土地利用，由此來獲取潮汕地區(qū)建設用地(即城鄉(xiāng)及工礦和居民用地)擴張?zhí)卣骷捌淝终计渌玫仡愋偷那闆r。

1.2.2 社會因素 為獲得潮汕地區(qū)近30 a來建設用地擴張與其社會經(jīng)濟驅(qū)動因素之間的相關關系和擬合方程，本文收集了潮州、揭陽、汕頭和汕尾4個城市2014年統(tǒng)計年鑒中1992—2013年各城市經(jīng)濟人口統(tǒng)計值(來自廣東統(tǒng)計信息網(wǎng)，http://www.gdstats.gov.cn/)，包括生產(chǎn)總值(當年價)、第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)、戶籍人口、人均生產(chǎn)總值和固定資產(chǎn)投資。生產(chǎn)總值和人均生產(chǎn)總值作為直接反映城市發(fā)達程度的指標，第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)綜合反映城市的產(chǎn)業(yè)結構，固定資產(chǎn)投資是形成城市投資的主要方式，戶籍人口總數(shù)用于反映人口的變化。另外，本文先提取了潮州、揭陽、汕頭和汕尾4個城市1995年、2000年、2005年和2013年建設用地面積數(shù)據(jù)，由于不同城市在不同年份會出現(xiàn)經(jīng)濟數(shù)據(jù)缺失情況，因此，先剔除了這些缺失數(shù)據(jù)，然后再將剩余的社會經(jīng)濟因素數(shù)據(jù)與對應地區(qū)和年份的建設用地面積數(shù)據(jù)進行非線性擬合分析。

1.3 方法

1.3.1 空間分析方法 空間分析就是利用空間數(shù)據(jù)對地理空間現(xiàn)象進行定量研究，提取出潛在信息的過程。本研究利用柵格重分類、疊加分析、裁剪等GIS分析技術提取各年份潮汕地區(qū)土地利用類型數(shù)據(jù)、建設用地擴張面積及其占用其他土地利用類型的情況。

1.3.2 數(shù)理統(tǒng)計方法 本研究利用Logistic逐步回歸模型進行各驅(qū)動因素與建設用地擴張情況之間的擬合關系分析。Logistic逐步回歸模型的先進性體現(xiàn)在：其既可以篩選出顯著影響某事件發(fā)生與否的因素，并且可以剔除不顯著的因素，同時還能為每個顯著的因素產(chǎn)生回歸系數(shù)[11]。本研究選擇確定性系數(shù)(R2)來衡量回歸方程整體的擬合度。其中，0≤R2≤1，R2值越大，說明回歸方程擬合程度越好，即方程中的自變量x對因變量y的解釋能力更強，反之則越弱；當R2接近于0時，說明自變量x與因變量y間幾乎不存在線性關系。

此外，本研究還利用Pearson相關系數(shù)(R)分析了各驅(qū)動因素與建設用地擴張情況之間的相關關系。其中，-1≤R≤1，且|R|越接近1，表明量變量間相關程度越高，R>0，表示正相關關系，R<0，表示負相關關系，R=0表示無相關關系。

2 結果與分析

2.1 不同階段建設用地擴張?zhí)卣鞣治?/h3>

33年間，潮汕地區(qū)建設用地面積擴張了1 230.87 km2，占整個潮汕地區(qū)土地面積的7.85%，各歷史時期建設用地擴張面積速度不一樣，呈現(xiàn)“先增后減”的特點(見圖2)。其中，1980—1990年，建設用地擴張面積為27.36 km2/a；1990—1995年，是潮汕地區(qū)建設用地擴張最快的一個時間段，建設用地擴張面積為67.47km2/a；1995—2000年，潮汕地區(qū)建設用地擴張速度仍比較快，建設用地擴張面積為64.73 km2/a；相對而言，在2000年之后，潮汕地區(qū)建設用地擴張有所緩解，2000—2005年的建設用地擴張面積較1995—2000年的下降了33.72 km2/a；隨后8 a均擴張面積繼續(xù)下降(僅為17.65 km2)，與最快時期相比，年平均擴張面積下降了73.8%。

圖2 潮汕地區(qū)各歷史時期建設用地擴張面積總量和速度對比

2.2 用地類型向建設用地轉(zhuǎn)變的概況

從圖3中可以得出，建設用地擴張占用耕地的面積遠遠高于其它用地類型，水域在2000年之前被建設用地擴張占用的情況比較嚴重，林地和草地的占用情況呈現(xiàn)比較相似的發(fā)展趨勢，未利用地在各時期被建設用地擴張占用的面積均最低。從圖4可以發(fā)現(xiàn)，耕地是潮汕地區(qū)建設用地擴張占用的主要用地類型，其中，1980—1990年和2005—2010年，潮汕地區(qū)建設用地擴張占用耕地的面積分別是同時期建設用地擴張總面積的86.41% 和81.87%，其他時期建設用地擴張占用耕地的比例也均超過55%。水域在潮汕地區(qū)建設用地擴張過程中起著重要的作用，例如在前2個歷史時期，建設用地擴張侵占水域的面積總量占同時期建設用地擴張總面積的比例高達13.56%和23.42%。此外，從圖3、圖4還可以發(fā)現(xiàn)近年來潮汕地區(qū)建設用地擴張侵占林地和草地的面積總量和比例均有上升趨勢，而耕地占用則呈現(xiàn)下降趨勢，建設用地擴張日益伸向林地和草地。

圖3 潮汕地區(qū)各時期建設用地擴張侵占不同用地類型年均面積變化情況

圖4 潮汕地區(qū)各歷史時期建設用地擴張侵占不同用地類型的占比情況

3 建設用地擴張驅(qū)動力分析

3.1 社會經(jīng)濟因素

由圖5和表1可以發(fā)現(xiàn)各社會經(jīng)濟驅(qū)動因素與建設用地擴張面積之間的相關系數(shù)R均超過0.8，這說明在潮汕地區(qū)各社會經(jīng)濟因素與建設用地擴張之間存在較強的顯著正相關關系。目前，學術界對城市建設用地擴張動力機制開展了大量研究，普遍認為制度政策(如土地利用規(guī)劃、土地政策等)、社會經(jīng)濟因素(如經(jīng)濟增長、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、土地比較利益、人口城市化等)對城市建設用地擴張具有重要影響，其中社會經(jīng)濟因素被認為是建設用地擴張主要驅(qū)動因子[1,24]。

表1 潮汕地區(qū)建設用地面積與驅(qū)動因素間的擬合關系方程

注：本圖基于潮州、揭陽、汕頭和汕尾4個城市1995年、2000年、2005年和2013年建設用地面積數(shù)據(jù)和社會經(jīng)濟數(shù)據(jù)，由于不同城市不同年份社會經(jīng)濟數(shù)據(jù)缺失，各圖中散點數(shù)及數(shù)值會不同。

本研究發(fā)現(xiàn)，除了固定資產(chǎn)投資之外，潮汕地區(qū)生產(chǎn)總值、第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)、戶籍人口和人均生產(chǎn)總值與建設用地的擬合方程中R2值均超過了0.85，尤其是建設用地與戶籍人口的擬合方程中R2值達到了0.98，這說明在潮汕地區(qū)各社會經(jīng)濟因素與當?shù)亟ㄔO用地面積擴張情況具有高度的相關性，且這些社會經(jīng)濟因素能較好地解釋當?shù)亟ㄔO用地面積擴張情況，這與前人的研究結論也是相吻合的[1,24]。

3.2 政策因素

改革開放以來我國耕地保護政策大致經(jīng)歷了3個階段：耕地保護意識覺醒階段(1978—1985年)，耕地保護政策體系起步及初步建立階段(1986—2003年)，耕地保護政策體系完善階段(2004年以來)[25]。從圖2、圖3來看前3個歷史時期，潮汕地區(qū)的建設用地年均擴張面積及其侵占耕地面積呈現(xiàn)大副增長，這可能是由于雖然這時期我國耕地保護意識已覺醒，且國家制定了相應的建設用地開發(fā)整頓和耕地保護政策(表2)，但國家政策的制約力度傳導至地方存在一定滯后性[26]，而且落后地區(qū)的政策實施阻力往往較大，更加延滯了耕地政策在地方的實施。但2000年后，潮汕地區(qū)的建設用地擴張面積及其侵占耕地面積均呈現(xiàn)明顯的降低趨勢，這可能是經(jīng)過多年的“磨合”，國家政策日益對當?shù)亟ㄔO用地建設起到了規(guī)范和制約作用，特別是自2005年國務院頒布《省級政府耕地保護責任目標考核辦法》，強化了各省級人民政府的耕地保護責任制，從而更有效地規(guī)范了建設用地的擴張并有力地保護了耕地。此外，2009年，廣東省政府響應國家節(jié)約集約用地政策，出具了廣東省首個“三舊”改造政策《關于推進“三舊”改造促進節(jié)約集約用地的若干意見》，旨在盤活存量土地，規(guī)范建設用地擴張。在此基礎上，潮汕地區(qū)制定符合當?shù)匕l(fā)展的“三舊”政策，如汕頭市于2010年發(fā)布的《關于印發(fā)汕頭市“三舊”改造工作實施意見的通知》，潮州市2010年發(fā)布的《關于推進“三舊”改造促進節(jié)約集約用地的實施意見》等，通過對存量用地的開發(fā)利用，減少新增用地的開發(fā)，進一步減少了耕地的侵占情況。

表2 中國保護耕地和規(guī)范建設用地擴張相關政策梳理

政策通過不斷優(yōu)化，通過實施新增建設用地有償使用、嚴格追究違法用地審批等政策，提高用地門檻、強化征管，直接對耕地保護、遏制建設用地擴張有重要影響[27]?？梢姼乇Ｗo和“三舊”改造政策促進了潮汕地區(qū)城市土地的集約化利用，規(guī)范了當?shù)亟ㄔO用地的擴張，有效地保護了耕地，是當?shù)亟ㄔO用地擴張的重要驅(qū)動因素。

4 結論

潮汕地區(qū)在1980—2013年間建設用地擴張面積為1 230.87 km2，5個時期年均擴張速度先增加后減少。5個時期中，潮汕地區(qū)建設用地擴張均以侵占耕地為主，水域在前2個時期潮汕地區(qū)建設用地擴張過程中起著重要的作用，近年來潮汕地區(qū)建設用地擴張侵占林地和草地的面積總量和比例均有上升趨勢；經(jīng)濟和人口的發(fā)展對潮汕地區(qū)建設用地擴張起驅(qū)動作用；耕地保護和“三舊”改造政策提高了潮汕地區(qū)耕地保護及節(jié)約集約用地力度，從而有效地制約了建設用地擴張。

針對潮汕地區(qū)建設用地擴張?zhí)卣骷氨澈篁?qū)動因素，建議：1)制定符合當?shù)貙嶋H情況的用地規(guī)劃，提高土地利用集約水平，改變建設用地無序擴張的狀態(tài)；2)嚴格執(zhí)行國家耕地補償及占補平衡的審批制度，鼓勵村民將閑置的破舊住宅進行改造，充分利用當?shù)氐耐恋刭Y源；3)做好當?shù)亟ㄔO用地與經(jīng)濟、人口發(fā)展需求的合理測算；4)加大相關法律宣傳力度，增強群眾的遵法守法意識，同時監(jiān)督政府在用地規(guī)劃方面的工作，為政府科學合理決策和用權。