摘要：西藏和平解放以來，邊境各口岸建設(shè)經(jīng)歷了五個階段，促進了西藏地區(qū)經(jīng)濟社會的發(fā)展，也加強了與南亞鄰國的聯(lián)系與合作。當前，西藏邊境口岸建設(shè)存在地理條件不佳、布局不完善、發(fā)展和創(chuàng)新能力不強等問題。解決這些問題，應(yīng)全面推進口岸開發(fā)開放體制機制創(chuàng)新，落實口岸發(fā)展定位，全面提升開放水平，建好邊境口岸基礎(chǔ)設(shè)施，做好疫情防控工作，提升與鄰國的互聯(lián)互通水平，以促進南亞大通道建設(shè)的高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞：西藏;邊境口岸;高質(zhì)量發(fā)展

中圖分類號：F725.8文獻標識碼：A文章編號：2095-6916（2022）03-0009-04

西藏自治區(qū)地處祖國西南邊陲，邊境線約4000公里，與印度、尼泊爾、不丹、緬甸四國接壤，有9個邊境縣、5個陸路口岸（亞東、日屋—陳塘、樟木、吉隆、普蘭）、1個邊貿(mào)通道（亞東乃堆拉邊貿(mào)通道）、28個傳統(tǒng)邊貿(mào)互市點、27個對外山口通道、34個互市貿(mào)易通道。其中，5個陸路口岸東起西藏自治區(qū)日喀則市東南部，沿喜馬拉雅山脈向西北方向呈扇形分布，依次位于亞東、定結(jié)、聶拉木、吉隆和普蘭五縣境內(nèi)，各口岸之間相距約300公里至450公里不等。亞東口岸通過乃堆拉邊貿(mào)通道通往印度，相鄰印度錫金邦。日屋—陳塘、樟木、吉隆、普蘭口岸均通往尼泊爾。

和平解放70年來，西藏邊境各口岸通過深化改革和不斷創(chuàng)新，帶動了口岸地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展，加強了與印度、尼泊爾等南亞鄰國的合作交流。黨的十八大以來，西藏自治區(qū)全面貫徹黨的治藏方略，積極響應(yīng)“一帶一路”倡議，全力推進南亞大通道建設(shè)，持續(xù)發(fā)揮邊境口岸建設(shè)對“強邊”“穩(wěn)邊”“固邊”的重要推動作用。

一、西藏邊境口岸發(fā)展歷程

和平解放以來，經(jīng)過70年的建設(shè)發(fā)展，西藏初步形成了以樟木、吉隆口岸為主，日屋—陳塘、普蘭及亞東乃堆拉邊貿(mào)通道為輔，通往印度、尼泊爾兩國，面向南亞地區(qū)的邊境陸路口岸基本框架。70年來西藏邊境口岸的發(fā)展，根據(jù)其發(fā)展規(guī)模大致可分為五個階段。

（一）第一階段（1951—1961年）

1951年5月23日頒布的《和平解放西藏十七條協(xié)議》明確規(guī)定：西藏地區(qū)與鄰邦和平相處，建立和發(fā)展公平的通商貿(mào)易[1]。國家供應(yīng)外匯，幫助西藏從尼泊爾購進糧食和必需商品，促進西藏開展對外貿(mào)易。《和平解放西藏十七條協(xié)議》的公布實施，給西藏口岸貿(mào)易揭開了新的篇章。

1956年9月20日，《中華人民共和國和尼泊爾王國保持友好關(guān)系以及關(guān)于中國西藏地方和尼泊爾之間的通商和交通的協(xié)議》（簡稱《中尼協(xié)議》）正式簽訂并生效，協(xié)議明確規(guī)定尼泊爾政府可在日喀則、吉隆、聶拉木設(shè)立商務(wù)代理處，中國政府可以在尼泊爾設(shè)立同等數(shù)目的商務(wù)代理處。拉薩、日喀則、江孜、亞東設(shè)立藏尼貿(mào)易市場[2]。西藏民主改革后，西藏自治區(qū)籌備委員會對外貿(mào)易局于1961年獲準成立。同年，西藏自治區(qū)先后在亞東、吉隆、噶爾、昆沙、聶拉木設(shè)立海關(guān)，在帕里、普蘭、日土、扎達設(shè)分關(guān)，并向尼泊爾開放樟木、吉隆、日屋、普蘭四個口岸。1961年12月頒布的《中華人民共和國西藏地區(qū)海關(guān)征收進口稅暫行辦法》和《西藏自治區(qū)關(guān)于實施對外貿(mào)易管理條例的暫行辦法》規(guī)定，西藏地區(qū)口岸進出口稅低于全國統(tǒng)一稅率。允許西藏公私兩種企業(yè)經(jīng)營對外貿(mào)易，允許鄰國商人在中國指定的地點或者按照兩國政府協(xié)議規(guī)定的地點開展進出口業(yè)務(wù)。這一時期，西藏對印口岸貿(mào)易發(fā)展迅速，進出口貨物主要在亞東口岸進行交易。西藏對印主要出口的大宗商品為綿羊毛和麝香，年均出口綿羊毛1700馱至2000馱，年均出口麝香187.5公斤。每年從印度進口的商品主要是糧油食品，如大米、面粉、椰子油等，年均進口量為2000噸左右。另外，還從印度進口部分紡織品、日用百貨、五金家電等生活用品。西藏和平解放初期，西藏自治區(qū)與鄰國口岸貿(mào)易逆差很大，自1956年開始轉(zhuǎn)為順差。1953至1962年，西藏邊境口岸貿(mào)易進出口總額3396萬美元，出口額2085萬美元，進口額1311萬美元[3]76。

（二）第二階段（1962—1978年）

1962年11月，印度政府肆意挑起中印邊境武裝沖突，中國對印自衛(wèi)反擊戰(zhàn)爆發(fā)。中方關(guān)停亞東、普蘭口岸，僅剩聶拉木、吉隆兩口岸對外開放，這一時期與中國西藏地區(qū)進行口岸貿(mào)易的主要對象國為尼泊爾，主要方式為易貨貿(mào)易，主要對尼出口商品為綿羊毛、活羊、紡織品及生活必需品，從尼泊爾進口的商品主要為糧食、糖類、麻制品。

1965年中國援建的樟木口岸對面的中尼公路（阿尼哥公路）全線貫通，雙方邊貿(mào)合作日益頻繁，貿(mào)易總額直線上升。為了促使邊貿(mào)順利開展，中尼兩國先后三次對邊貿(mào)支付方式進行了調(diào)整與改進。這一時期，邊境口岸有了進一步發(fā)展：樟木口岸于1966年正式對外開放;日屋口岸于1972年獲批成為國家二類陸路口岸;吉隆口岸于1978年獲批成為國家一類陸路口岸。1963年至1979年西藏邊境貿(mào)易邊境口岸進出口總額達到2833萬美元，出口額為1140萬美元，進口額為1693萬美元，七十年代后期邊境口岸貿(mào)易逐步趨于正?；?。

（三）第三階段（1979—2011年）

黨的十一屆三中全會以后，黨中央專門為西藏制定了靈活機動的特殊政策。1980年第一次西藏工作座談會明確表示，要大力發(fā)展邊境貿(mào)易、邊境口岸貿(mào)易，允許尼泊爾、印度等國邊民到西藏邊境口岸的市場進行交易，允許西藏邊民出境交換貨物。隨后，西藏自治區(qū)人民政府先后頒發(fā)了《西藏自治區(qū)邊民互市貿(mào)易暫行管理辦法》《西藏自治區(qū)關(guān)于發(fā)展對鄰國貿(mào)易的暫行規(guī)定》和《關(guān)于深化改革、擴大開放的決定》等一系列政策措施，對關(guān)稅和外貿(mào)給予了適當?shù)膬?yōu)惠，為西藏口岸發(fā)展提供了大好機遇。樟木、吉隆口岸發(fā)展尤為迅速。樟木口岸于1983年獲批為國家一類陸路口岸，日屋、里孜口岸對外開放工作進展順利。1986年國務(wù)院批準了日屋口岸海關(guān)、邊防、檢驗檢疫部門的人員編制。1985年至1993年，中尼兩國在樟木口岸的外貿(mào)進出口額為33912萬元，邊民互市進出口額為100735萬元，對外貿(mào)易總額達到年均1.5億元，1990年突破兩億元大關(guān)。這一時期西藏邊境口岸貿(mào)易總額逐年增長，2011年底西藏邊境口岸貿(mào)易總額增至72.48億元[3]121。

（四）第四階段（2012—2019年）

這一時期西藏口岸發(fā)展進入快車道，至2014年底，邊境口岸貿(mào)易額已達130.25億元，占同期全區(qū)對外貿(mào)易額的90%以上[4]。到“十三五”時期，西藏自治區(qū)已構(gòu)建起以邊境口岸為主、航空口岸為輔的口岸布局，形成了依托內(nèi)地、立足本地、面向南亞的口岸發(fā)展局面，承擔(dān)著我國面向南亞開放重要通道的功能。到“十三五”末，西藏自治區(qū)共有拉薩航空口岸、樟木口岸、吉隆口岸和普蘭口岸4個對外開放口岸，里孜口岸、日屋、陳塘和阿里機場口岸3個規(guī)劃中的未開放口岸，以及重要的亞東乃堆拉邊貿(mào)通道和第一個海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域——拉薩綜合保稅區(qū)。2015年尼泊爾“4·25”特大地震后，西藏自治區(qū)克服重重困難，迅速完成災(zāi)后恢復(fù)重建，恢復(fù)樟木口岸貨運功能，擴大開放吉隆口岸為國際性公路口岸，及時保障中尼人員往來和經(jīng)貿(mào)合作持續(xù)良好發(fā)展。2019年，國務(wù)院批準同意對外開放里孜口岸，待中尼兩國分別履行完國內(nèi)程序并換文后正式開放。與此同時，中方積極加強陳塘、日屋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為開放口岸奠定了堅實的基礎(chǔ)。

“十三五”時期，西藏自治區(qū)口岸貿(mào)易額156.29億元，其中出口118.57億元，進口37.72億元。監(jiān)管進出口貨售量62.59萬噸，其中出口55.65萬噸，進口6.94萬噸。2016—2019年，口岸貿(mào)易額由44.48億元增加到52.02億元。同期全區(qū)口岸監(jiān)管進出口貨運量由10.80萬噸增加至21.98萬噸，其中出口由10.64萬噸增加至15.90萬噸，進口由0.16萬噸增加至6.08萬噸。出入境人員保持平穩(wěn)增長，由2016年的25.86萬人次增加至27.49萬人次。

（五）第五階段（2020年至今）

2020年初新冠疫情暴發(fā)之后，尼泊爾于2020年3月13日關(guān)閉了邊境口岸，中尼邊境貿(mào)易隨之中斷。隨后尼國內(nèi)疫情反復(fù)發(fā)生，且被世衛(wèi)組織認定成為國際疫情重災(zāi)區(qū)，防疫物資、日常用品短缺，尼方多次通過外交途徑請求中方恢復(fù)口岸貿(mào)易以進口國內(nèi)短缺物資。為落實2019年習(xí)近平總書記訪問尼泊爾成果，進一步鞏固中尼友誼，2020年4月樟木口岸恢復(fù)對尼泊爾單向貨運功能。7月吉隆口岸也恢復(fù)了對尼貨運出口功能，但禁止自尼泊爾的貨物進口，禁止兩國人員出入境活動，其余口岸仍處于關(guān)閉狀態(tài)。

受新冠疫情影響，2020年西藏自治區(qū)口岸貿(mào)易大幅下降，進出口額由2019年的52.02億元驟降至29.62億元，其中，出口額由41.98億元大幅下降到15.49億元，全區(qū)口岸監(jiān)管進出口貨運量由21.98萬噸減少到3.79萬噸，出入境人員從27.49萬人次銳減至1.51萬人次。目前，西藏各邊境口岸正利用疫情空窗期，著力做好口岸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人員培訓(xùn)、物流模式升級等工作，為疫情結(jié)束后邊境口岸的高質(zhì)量發(fā)展做好準備。

二、當前西藏邊境口岸存在的問題

（一）地理條件不佳

自然環(huán)境和建設(shè)條件的局限，在一定程度上制約著西藏邊境口岸特別是喜馬拉雅南坡區(qū)域口岸的建設(shè)和發(fā)展。邊境口岸所處山區(qū)地帶在雨季經(jīng)常發(fā)生塌方、泥石流等阻斷道路情況，嚴重影響著邊境物流的發(fā)展。

（二）口岸發(fā)展和創(chuàng)新能力不強

西藏邊境口岸所在的邊疆地區(qū)交通不便，且大多處于高寒缺氧的高海拔地區(qū)，生活條件差，故很難留住口岸需要的專業(yè)技術(shù)人才，導(dǎo)致高質(zhì)量發(fā)展所需的人才、技術(shù)要素較為匱乏。邊境口岸受地理位置制約，遠離祖國經(jīng)濟發(fā)展核心區(qū)域，市場經(jīng)濟體制不健全，適應(yīng)市場變化的能力較弱。

（三）口岸布局不完善

西藏自治區(qū)以邊境口岸為主且分布集中，中尼鐵路日喀則至吉隆段尚未動工，鐵路口岸和航空口岸較少，全方位、立體化、更安全的口岸布局尚未形成。

（四）疫情限制

自疫情暴發(fā)以來，鑒于鄰國疫情日益嚴峻，西藏邊境地區(qū)僅開放部分口岸，且采取“只出不進”的防疫措施。2021年，隨著鄰國印度新冠毒株的變異和印度、尼泊爾的新冠疫情多次反復(fù)暴發(fā)，西藏的疫情防控壓力加大。因此本著“嚴防境外輸入”的原則，只開通基隆和樟木口岸對尼泊爾進行防疫物資及生活必需品的單向輸出。

（五）跨國基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通的制約

尼泊爾加德滿都至西藏各口岸道路等級低、交通運輸條件差。吉隆口岸至加德滿都公路全長約160千米，目前該段公路為砂石路面，年久失修，通行條件差。樟木口岸至加德滿都公路（阿尼哥公路）全長115千米，是連接中尼的主要貿(mào)易和人員往來通道，也是中尼北部地區(qū)的運輸大動脈。目前該段公路為單向瀝青路面，但其在2015年尼泊爾“4·25”地震中損毀嚴重，加之沿線地區(qū)地質(zhì)條件復(fù)雜，修復(fù)改善難度大。里孜口岸對面尼方道路為砂石路面。日屋—陳塘口岸與對面尼方道路并未聯(lián)通。普蘭口岸對面尼方道路為砂石路面，通行不便。亞東口岸對面的印方乃堆拉山口通道雖為瀝青路面，但由于中印對峙局面，我方人員暫時無法赴印開展對外貿(mào)易。

三、加強西藏邊境口岸建設(shè)的對策

（一）全面推進口岸開發(fā)開放體制機制創(chuàng)新

提升口岸貿(mào)易、投資便利化程度，穩(wěn)步改善口岸貿(mào)易結(jié)構(gòu)，推進以跨境旅游為重點的綜合服務(wù)，優(yōu)化口岸發(fā)展布局，推進吉隆邊（跨）境經(jīng)濟合作區(qū)建設(shè)，推進吉隆國家重點開發(fā)開放試驗區(qū)等平臺建設(shè)，推進口岸跨國溝通磋商和合作機制建設(shè)，加速口岸城鎮(zhèn)建設(shè)，增強各邊境口岸與腹地中心城市和西藏特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展產(chǎn)業(yè)的互動聯(lián)系，積極推進邊境口岸穩(wěn)定、發(fā)展、生態(tài)、強邊。

（二）落實口岸發(fā)展定位

提高口岸發(fā)展質(zhì)量，提升口岸貿(mào)易對西藏經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展的貢獻率。發(fā)展全區(qū)口岸貨物貿(mào)易，提升西藏自治區(qū)區(qū)內(nèi)自產(chǎn)產(chǎn)品貿(mào)易占貨物貿(mào)易總額的比例，提升出入境通關(guān)效率，提升服務(wù)貿(mào)易水平。實施“點對點”人才培養(yǎng)機制，對口支援省市應(yīng)突出口岸專業(yè)建設(shè)人才培養(yǎng)。落實對口支援省會城市對口岸員工培訓(xùn)及專家援藏等人才培養(yǎng)方案，為口岸培養(yǎng)素質(zhì)高、用得上、留得住的人才。

（三）全面提升口岸開放水平

加快發(fā)展里孜口岸。充分利用里孜口岸有利條件，加快完成口岸監(jiān)管設(shè)施、口岸區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，盡早實現(xiàn)對外開放。擴大里孜口岸邊民互市貿(mào)易規(guī)模，延長邊民互市貿(mào)易交易時間，推進仲巴縣物流中心等項目建設(shè)，擴大中尼雙邊貿(mào)易。著力推動日屋—陳塘口岸開放。發(fā)揮日屋—陳塘口岸的區(qū)位優(yōu)勢，改善通道條件，爭取盡早列入國家口岸開放計劃。促進發(fā)展邊民互市貿(mào)易，推動形成經(jīng)由日屋—陳塘通往尼泊爾的貨流，開辟日屋—陳塘口岸——卡克德比塔（印度）陸路貿(mào)易新通道，進一步擴大南亞市場。推動陳塘口岸基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善貿(mào)易設(shè)施條件，促進邊民互市貿(mào)易發(fā)展，充分發(fā)揮雙邊性口岸特色功能，實現(xiàn)雙邊口岸的互動發(fā)展。

（四）建好邊境口岸基礎(chǔ)設(shè)施

國家層面推動吉隆邊境經(jīng)濟合作區(qū)建設(shè)，在頂層設(shè)計、政策、資金、人才方面給予支持。以吉隆邊（跨）境經(jīng)濟合作區(qū)、吉隆口岸國家級沿邊重點開發(fā)開放試驗區(qū)建設(shè)為重點，推進吉隆口岸功能提升、空間布局優(yōu)化和開放合作深化，研究制定相關(guān)指導(dǎo)政策，力爭將吉隆口岸打造成南亞大通道建設(shè)的重要組成部分、中國與南亞經(jīng)貿(mào)合作的示范平臺、西藏沿邊開發(fā)開放合作新樣板和宜居宜業(yè)宜游的邊境生態(tài)新城，加大邊境口岸物流特別是冷鏈基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，完善邊境口岸地區(qū)物流體系。

（五）做好疫情常態(tài)化背景下的口岸防疫工作

繼續(xù)按照“客停貨通”的工作原則，嚴格禁止口岸人員往來，繼續(xù)單方面向尼泊爾出口防疫物資及生活用品。加大口岸人員的疫苗接種比例，提升口岸的核酸檢測能力。推進創(chuàng)新型貨物通關(guān)模式，在吉隆口岸繼續(xù)推進出口貨物前置倒裝通關(guān)模式，在樟木口岸繼續(xù)推行集裝箱甩掛出口通關(guān)模式。

（六）提升與鄰國的互聯(lián)互通水平

推動“喜馬拉雅互聯(lián)互通體系”建設(shè)，著力推進“南亞大通道建設(shè)”。落實《中華人民共和國和尼泊爾聯(lián)邦民主共和國聯(lián)合聲明》，爭取援尼項目資金，推動吉隆口岸至加德滿都跨境鐵路、阿尼哥公路（對應(yīng)樟木口岸）、吉隆口岸熱索橋至加德滿都公路、日屋—陳塘和里孜口岸尼方一側(cè)道路、陳塘友誼橋等援尼項目建設(shè)，提升中尼互聯(lián)互通水平。積極與印方展開對話，以和平方式解決爭端，推動中印關(guān)系回到正軌。只有以和平方式處理雙邊矛盾、分歧與爭端，雙邊關(guān)系的改善和政治上支持才得以實現(xiàn)，方能促進兩國之間口岸貿(mào)易的持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展。

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作者簡介：劉睿（1985—），女，漢族，陜西咸陽人，西藏民族大學(xué)外語學(xué)院講師，研究方向為喜馬拉雅區(qū)域國別。

（責(zé)任編輯：朱希良）