□馬紅

2015年10月在黨的十八屆五中全會上習近平總書記提出，必須堅持“以人民為中心”的發(fā)展思想，把增進人民福祉、促進人的全面發(fā)展，作為黨的工作的出發(fā)點和落腳點?！耙匀嗣駷橹行摹笔橇暯娇倳浗Y合自身經(jīng)歷，從人民中汲取營養(yǎng)、從治國理政的實踐中摸索的經(jīng)驗總結。黨的十九屆四中全會明確指出，“國家行政管理承擔著按照黨和國家決策部署推動經(jīng)濟社會發(fā)展、管理社會事務、服務人民群眾的重大職責。必須堅持一切行政機關為人民服務、對人民負責、受人民監(jiān)督，創(chuàng)新行政方式，提高行政效能，建設人民滿意的服務型政府。”在國家治理中行政機關的社會管理職能是通過執(zhí)行法律而實現(xiàn)的，交通運輸行政管理機關是政府的重要職能部門，肩負著交通行政許可、交通行政檢查、交通行政處罰和交通行政強制等執(zhí)法任務，在行政執(zhí)法過程中，同樣要時時刻刻、方方面面貫徹“以人民為中心”的思想。

一、目前交通行政執(zhí)法與“以人民為中心”要求存在一定的差距

1.“以人民為中心”的理念沒有真正深入交通執(zhí)法人員內(nèi)心

目前，交通行政執(zhí)法工作中存在的突出問題有：執(zhí)法人員執(zhí)法素質(zhì)不高，執(zhí)法隨意、執(zhí)法不規(guī)范和執(zhí)法不公正等現(xiàn)象時有發(fā)生。引發(fā)這些執(zhí)法問題的最根本原因是交通行政執(zhí)法人員沒有認清管理與服務的關系，執(zhí)法者服務意識淡薄。在日常工作中考慮問題沒有從群眾利益出發(fā)，個別交通行政執(zhí)法人員工作責任心不強，工作不認真，加之法制觀念淡薄，業(yè)務水平不高，致使執(zhí)法時依據(jù)不明確，程序不規(guī)范，人民不信服。有些交通行政執(zhí)法人員嘴上說為人民服務，但執(zhí)法中機械執(zhí)法，不能從有利于群眾角度出發(fā)去落實政策。

2.交通行政執(zhí)法政策法規(guī)的制定未能從人民角度全面考慮

近十年來，交通運輸領域的法律法規(guī)出臺的非常多，同時對舊的法律法規(guī)修改也比較頻繁，特別是作為主要執(zhí)法依據(jù)的部門規(guī)章，幾乎一年就要修改一次。法律依據(jù)的頻繁變動，對于經(jīng)營業(yè)戶和從業(yè)人員會造成適用上的困擾。用文件代替法律作為執(zhí)法依據(jù)，嚴重地損害了執(zhí)法的權威性。

3.交通行政執(zhí)法過程中侵犯相對人權利的行為時有發(fā)生

交通行政執(zhí)法有著嚴格的程序和方式，如果程序和方式不合法，即使處罰結果再正確，也不符合法治政府的要求。目前，在交通行政執(zhí)法的各個環(huán)節(jié)中，如交通行政檢查、交通行政處罰和交通行政強制中都不同程度地表現(xiàn)出對行政相對人合法利益的侵犯。

在交通行政檢查中，很多基層的交通行政執(zhí)法人員依然以一個命令者、指揮者的姿態(tài)進行執(zhí)法，對待人民群眾“冷、硬、橫、推、拖”的問題一直存在，隨意攔截、設卡檢查等違規(guī)執(zhí)法現(xiàn)象時有出現(xiàn)，甚至因此引發(fā)安全事故。

在交通行政處罰中，忽視被執(zhí)法人的陳述權和申辯權的情況時有發(fā)生。法律賦予了公民陳述和申辯的權利，作為一項防御權，其目的在于交通行政相對人受到交通行政機關查處違法行為時能及時提出解釋，表明自己的看法和意見。陳述權和申辯權在一定程度上避免了行政機關對事實片面認定，造成執(zhí)法錯誤，是人權保障在交通行政執(zhí)法中的體現(xiàn)。在實際執(zhí)法中，有些交通行政執(zhí)法人員忽視當事人的該項權利，僅憑表面現(xiàn)象就草草對其行為定性，作出處罰，表現(xiàn)出對行政相對人權利的漠視。

在交通行政強制中，侵犯公民財產(chǎn)權的行為時有發(fā)生。以扣押車輛為例，交通行政執(zhí)法人員暫扣車輛時常常違規(guī)暫扣，暫扣期限到期后不及時歸還等違規(guī)行為比較常見，利用扣押車輛行為進行權利尋租的也不在少數(shù)。

4.交通行政執(zhí)法缺乏有效的人民監(jiān)督和評價機制

缺乏監(jiān)督的執(zhí)法行為，必定具有一定的恣意性。在交通行政執(zhí)法領域中，公眾參與的渠道不暢通，面臨個人利益受到侵害時，有些交通部門設立的舉報電話、舉報箱等投訴途徑不暢，形式化嚴重，不能解決問題。通過投訴、舉報、復議等活動救濟權利的效果并不明顯。公眾對交通行政執(zhí)法工作的參與呈空白狀態(tài)，監(jiān)督更是無從談起。

在對交通行政執(zhí)法成效的考評方面，也沒有發(fā)揮公眾的作用。科學的考評體系，其評判內(nèi)容應突出群眾滿意度和群眾安全感。群眾意見在考評中的權重占比應比較大，只有把群眾考評意見與績效評優(yōu)評先掛鉤，這樣才能讓廣大交通行政執(zhí)法人員更好地維護群眾利益，著眼群眾感受，做人民滿意的執(zhí)法者。

二、交通行政執(zhí)法未能體現(xiàn)“以人民為中心”思想的原因

影響“以人民為中心”交通行政執(zhí)法的因素有多種，歸納起來大致包括觀念方面、法律層面、執(zhí)法體制方面和法律監(jiān)督方面。

1.觀念方面

在分析交通行政執(zhí)法距離“以人民為中心”思想差距時提到，執(zhí)法人員并未正確認清自己的地位，依然把自己放于一個高高在上的位置，“官本位”思想及其濃厚。在交通行政執(zhí)法領域中不從人民角度出發(fā)，機械執(zhí)法、違規(guī)違法執(zhí)法都能從“官本位”找到原因。“官本位”的危害不言而喻，直接影響著交通行政執(zhí)法人員為人民服務理念的確立，甚至出現(xiàn)利用執(zhí)法進行權利尋租，滋生執(zhí)法腐敗。交通行政執(zhí)法觀念上不能樹立“以人民為中心”的工作理念，行動上絕對不會展現(xiàn)出為人民服務、以人民利益為重的效應。

2.法律層面

目前交通行政執(zhí)法依據(jù)可謂眾多，在法律層面有通用法律，如《行政許可法》、《行政處罰法》、《行政強制法》；也有交通領域的專門法律，如《公路法》、《海上交通安全法》、《港口法》等法律；有《道路運輸條例》、《公路安全保護條例》、《國內(nèi)水路運輸管理條例》等行政法規(guī)。除此之外，還有大量的部門規(guī)章、地方性法規(guī)也是交通行政執(zhí)法的法律依據(jù)。我國的交通立法呈現(xiàn)出來的特點為：法律效力層次整體偏低、法律內(nèi)容龐雜、同一領域不同層次法律法規(guī)并存。因此，交通行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中經(jīng)常不知該如何準確適用法律，尤其是當法律法規(guī)存在矛盾的情況下，各方對法律法規(guī)理解不一的情況下，交通行政執(zhí)法人員更是無所適從。加之個人業(yè)務能力所限，看似按照相關法律作出的行政執(zhí)法行為反而起不到良好的效果，不能讓人民滿意。

3.執(zhí)法體制方面

近些年，各地都在進行交通行政綜合執(zhí)法改革，將以前分散于路政、運政、水上、交通質(zhì)監(jiān)等各部門的執(zhí)法權都集中于新組建的交通運輸綜合執(zhí)法機構。但各地綜合執(zhí)法改革模式不一，存在著執(zhí)法效率不高、各職能部門協(xié)調(diào)不暢、經(jīng)費無法保障、人員編制無法解決等種種問題。在這種背景下，交通行政綜合執(zhí)法人員可能面對的是自己不熟悉領域的執(zhí)法、還可能因身份得不到保障影響執(zhí)法人員的責任感。所以，在今后一段時間內(nèi)，還應盡快完善交通行政綜合執(zhí)法改革，有針對性地解決在改革中出現(xiàn)的問題。

4.法律監(jiān)督方面

交通行政執(zhí)法缺乏相應的監(jiān)督制度。隨著我國法制建設的推進，己初步形成了包括權力機關監(jiān)督、行政機關自身監(jiān)督、司法機關監(jiān)督和社會監(jiān)督的全方位、多層次的監(jiān)督體系，但在交通行政執(zhí)法領域“重立法、輕執(zhí)法、忽視監(jiān)督”的狀況仍然存在，監(jiān)督體系也存在諸多缺陷，遠未發(fā)揮其應有之功效。各類監(jiān)督主體缺乏有效的協(xié)調(diào)機制，往往各自為戰(zhàn)，使各種交通行政執(zhí)法監(jiān)督力量難以形成合力。各監(jiān)督主體相互推諉，影響了交通行政執(zhí)法監(jiān)督的效果。目前急需發(fā)揮廣大群眾的力量，加強社會監(jiān)督力量，只有把執(zhí)法權關進制度的籠子里，才能更好地規(guī)制執(zhí)法人員的行為，保障以人民為中心行政執(zhí)法持續(xù)長久。

三、交通行政執(zhí)法踐行“以人民為中心”思想路徑

1.更新觀念，提升交通執(zhí)法人員為人民服務的意識

“以人民為中心”思想的內(nèi)涵是人民至上，是堅持以依法保障人民權益為根本目的。目前，交通運輸執(zhí)法機構在執(zhí)法時，更多的是以罰代管，忽略了自己保障交通安全的執(zhí)法目的和執(zhí)法的教育性。如比較常見的治超執(zhí)法，有些地區(qū)對于超載的貨車只進行罰款，而不進行卸貨，司機只要交了錢就可以繼續(xù)上路，甚至有些地區(qū)出現(xiàn)了“罰款月票”，超載的車輛安全隱患根本沒有得到治理。當前，在各級政府職能轉(zhuǎn)變的大背景下，交通執(zhí)法機構也要轉(zhuǎn)變觀念，由原先的“管理者”身份轉(zhuǎn)變“服務者”身份，將監(jiān)管職能融入到服務中去。在工作中堅持人民為主體的執(zhí)法觀念，執(zhí)法行動和內(nèi)容都要圍繞人民的基本利益進行，及時了解人民的訴求，營造良好有序的交通運輸環(huán)境。

要加強交通行政執(zhí)法人員業(yè)務學習培訓工作，這是提升交通行政執(zhí)法人員業(yè)務工作水平的最重要的途徑。要通過系統(tǒng)學習交通運輸執(zhí)法程序、取證技巧、執(zhí)法文書制作等執(zhí)法業(yè)務知識，增強執(zhí)法人員的綜合執(zhí)法素質(zhì)，提升執(zhí)法隊伍依法履職的能力。

2.科學立法、滿足人民的立法需求

法治建設堅持“以人民為中心”，必須首先體現(xiàn)在立法領域。目前交通領域的立法龐雜繁多，對交通行政執(zhí)法帶來了一定的困惑，為做到科學立法、滿足人民的立法需求，首先應該對已發(fā)布的法律進行梳理，將相互矛盾的法律盡快進行統(tǒng)一和理順。法律位階比較低的部門法規(guī)在條件成熟的情況下盡快提升為法律，增加執(zhí)法的權威性。其次，隨著時代的進步，法律也不能停滯不前。近年來，交通法律法規(guī)修改的頻率比較高，尤其是交通運輸部頒布的部門規(guī)章。在修改有關法律時，要繼續(xù)遵照“放管服”的要求，減少審批手續(xù)，盡最大可能滿足人民群眾的交通運輸從業(yè)需求，把經(jīng)營管理作為法律完善的重點，促使交通行政執(zhí)法機構多出力、少限制。第三，要加快交通新興領域的立法。隨著互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)的發(fā)展，交通領域出現(xiàn)了許多新興的行業(yè)。無人駕駛、智能交通、網(wǎng)絡貨運、快遞行業(yè)等領域亟需高水平的立法來解決出現(xiàn)的新問題，因此，需要抓緊補齊法律短板，以良法善治保障新業(yè)態(tài)模式健康發(fā)展。

3.推進嚴格規(guī)范、公正文明的交通行政執(zhí)法方式

交通行政執(zhí)法首先要做到嚴格執(zhí)法，嚴格依照法律行事，不得做選擇、搞變通、打折扣，法律面前人人平等。不能因為人情、地域、而區(qū)別對待，要給予行政相對人平等的競爭機會、促進公平公正的交通運輸秩序形成。規(guī)范交通行政執(zhí)法自由裁量權的行使，規(guī)范非現(xiàn)場執(zhí)法手段的應用。

強調(diào)嚴格執(zhí)法，讓違法者敬畏法律，但絕不是暴力執(zhí)法、過激執(zhí)法。要讓執(zhí)法既有力度又有溫度，規(guī)范執(zhí)法言行，動之以情、曉之以理、以理服人、以法服人。各類交通執(zhí)法行為應圍繞便民、利民展開。執(zhí)法時可以充分利用現(xiàn)代化技術，如互聯(lián)網(wǎng)、云計算、人工智能先進技術提高交通行政執(zhí)法效率和質(zhì)量，建立綜合業(yè)務辦理平臺，一站式服務，讓老百姓少跑腿。目前交通運輸部在全國逐步開展電子證照的推行，就是很好的利民便民措施。在提高執(zhí)法效力的同時還要求執(zhí)法不擾民、不誤民，不與民爭利，更不能“吃拿卡要”，真正做到執(zhí)法為民利民。

4.加強公眾對交通行政執(zhí)法活動的監(jiān)督

在交通管理中，很多違法行為，如非法營運、超限超載都是根據(jù)群眾的監(jiān)督舉報來進一步調(diào)查和處理的。交通行政執(zhí)法也必須相信人民、依靠人民，發(fā)揮人民的主體作用。交通行政執(zhí)法需要人民群眾配合和支持，所以要不斷探索、拓寬人民群眾參與法治交通的渠道，密切同人民群眾聯(lián)系，保障人民群眾知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權。誠心接受人民群眾的監(jiān)督，暢通社會監(jiān)督渠道，確保法治工作反映人民意志，得到人民擁護。推進建立交通執(zhí)法違規(guī)違法信息數(shù)據(jù)平臺，收集各方意見和建議，并通過大數(shù)據(jù)、云計算等方式進行數(shù)據(jù)整合和分析，提升社會管理的精細化、智能化和專業(yè)化水平，防止權利的濫用。

5.建立以人民滿意為標準的交通行政執(zhí)法考評機制

交通行政執(zhí)法是否公正，是否有成效，需要讓人民來評判，評判標準就是人民群眾是否滿意。人民評判是一種外部監(jiān)督考評機制，相對于交通行政內(nèi)部的自我評價機制和標準而言，交通行政執(zhí)法機關內(nèi)部當然也存在著內(nèi)部評價，如上下級之間的評價、內(nèi)部考評機關的評價，這些都屬于自我評價，自我評價容易缺乏客觀性和公正性，使得交通行政執(zhí)法的成效不能得到準確的評價。

進入新世紀，我國在交通法治管理上已經(jīng)作出了顯著的成效，但任何交通行政執(zhí)法活動和改革都無法脫離人民群眾的親身感受。要把人民群眾對交通法治建設需求作為首要信號，把人民群眾對交通執(zhí)法的最終感受作為衡量的標尺，使交通行政執(zhí)法活動更加法制化、規(guī)范化和文明化。